Beleidsregels bestuursrechtelijke sancties art. 13b Opiumwet

1. Inleiding

In de gemeente Aalburg geldt een nuloptie voor coffeeshops. Coffeeshops worden niet toegestaan of gedoogd. Het nulbeleid gaat uit van een actieve handhaving door de toepassing van bestuursdwang of het opleggen van een dwangsom. De burgemeester zal een eventuele aanvraag om een exploitatievergunning als bedoeld in de Algemene plaatselijke verordening voor een coffeeshop weigeren.

De burgemeester is naar artikel 13b van de Opiumwet bevoegd tot het toepassen van bestuursdwang als in een lokaal of woning, dan wel in of op bij woningen of zodanige lokalen behorende erven, soft- of harddrugs wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is. Een uitgewerkt handhavingsbeleid is daarbij een praktisch instrument. Uit de Memorie van Toelichting bij artikel 13b van de Opiumwet en uit jurisprudentie blijkt dat het wenselijk is om een dergelijk handhavingsbeleid vast te stellen. Bestuursdwang is immers een ingrijpend middel en sluiting van panden staat op gespannen voet met een aantal mensenrechten (recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, recht op het ongestoord genot van eigendom).

De politie ontmantelt hennepkwekerijen en treedt strafrechtelijk op tegen de betrokken personen. Het voorkomt niet dat dezelfde locatie opnieuw wordt gebruikt voor drugshandel (lees: de verkoop, aflevering of verstrekking van drugs dan wel het daarvoor aanwezig zijn van deze middelen). De wetgever heeft met het huidige artikel 13b Opiumwet in deze lacune voorzien.

In deze beleidsregel wordt vastgelegd hoe de burgemeester van Aalburg zal omgaan met de bevoegdheid als bedoeld in artikel 13b Opiumwet. Het belangrijkste rechtsgevolg is de zelfbinding van de burgemeester aan deze beleidsregel. Voorts kan ter motivering van een besluit worden volstaan met een verwijzing naar een beleidsregel. Tenslotte dient een beleidsregel de rechtszekerheid van burgers, immers het gedrag van de burgemeester wordt transparant.

2. Wettelijk kader en de reikwijdte van de beleidsregels

De sluitingsbevoegdheid in geval van de aanwezigheid van drugs is opgenomen in artikel 13b Opiumwet, dat luidt:

• 1.

  De burgemeester is bevoegd tot toepassing van bestuursdwang indien in woningen of lokalen dan wel in of op bij woningen of zodanige lokalen behorende erven een middel als bedoeld in lijst I of II wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is.

• 2.

  Het eerste lid is niet van toepassing indien woningen, lokalen of erven als bedoeld in het eerste lid, gebruikt worden ter uitoefening van de artsenijbereidkunst, de geneeskunst, de tandheelkunst of de diergeneeskunde door onderscheidenlijk apothekers, artsen, tandartsen of dierenartsen.

Er hoeft geen sprake te zijn van overlast ten gevolge van drugsgerelateerde activiteiten om dit artikel te kunnen toepassen. De enkele omstandigheid dat is geconstateerd dat drugs zijn verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig zijn, is voldoende voor de toepassing ervan.

Waar in dit beleid over drugshandel of handel wordt gesproken wordt ook begrepen hennepplantages, -knipperijen en -drogerijen.

3. Doelstelling

De beleidsregel heeft tot doel:

• -

  de handhavingsactiviteiten van politie, justitie en gemeente op elkaar af te stemmen en waar mogelijk complementair te laten zijn;

• -

  te realiseren dat geconstateerde overtredingen gevolgd worden door een adequate reactie die qua intensiteit zo goed mogelijk aansluit bij de ernst van de overtreding en het beoogde effect heeft, namelijk het handhaven van de Opiumwet;

• -

  kenbaar te maken aan de ‘overtreder’ welke maatregel hij van de overheid kan verwachten na een overtreding, waardoor er mogelijk tevens een preventieve werking vanuit gaat.

Met deze beleidsregels wordt een bijdrage geleverd aan het terugdringen van de criminaliteit die direct of indirect aan drugs is gerelateerd. Ook aan de beheersing van de uit drugsgebruik voortvloeiende risico´s voor de volksgezondheid, alsmede aan het voorkomen van de nadelige effecten van de handel in en gebruik van drugs op het openbare leven en andere lokale omstandigheden.

4. Relatie tussen bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving

Bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving van wettelijke voorschriften zijn twee verschillende trajecten.

Het OM is verantwoordelijk voor de opsporing en vervolging van misdrijven en overtredingen van het gestelde bij of krachtens de Opiumwet. De burgemeester kan geen toezichthoudende ambtenaren aanwijzen belast met het toezicht op de naleving van de Opiumwet. De bevoegdheid van het OM tot strafrechtelijk optreden blijft bestaan, ongeacht of er bestuursrechtelijk optreden door de burgemeester volgt.

Bestuursrechtelijk optreden door de burgemeester in het kader van de drugsproblematiek veronderstelt altijd samenwerking met de politie. De burgemeester is afhankelijk van informatie uit opsporingsonderzoek vastgelegd in een proces-verbaal of een rapportage van de politie.

5. Afstemming met Openbaar Ministerie en politie

Voor handhaving van de Opiumwet is de gecoördineerde inzet van de gemeente, hetopenbaar ministerie en de politie vereist. Uitgangspunt is dat de burgemeester handhavend optreedt als er een overtreding van artikel 13b Opiumwet heeft plaatsgevonden.

Deze beleidsregel in de vorm van een handhavingsprotocol, geeft aan hoe er opgetreden wordt. Voor goede afspraken over de gewenste handhaving is afstemming geweest tussen de burgemeester, de officier van justitie en de teamchef politie Zeeland-West-Brabant, district Baronie, team Dongemond.

Voor de bestuurlijke handhaving verstrekt de politie de benodigde informatie aan de burgemeester. Deze informatieverstrekking vindt schriftelijk plaats in de vorm van een proces-verbaal van bevindingen waarbij de burgemeester informatie krijgt over de geconstateerde feiten, het optreden en de bevindingen van de politie die voortvloeien uit een strafrechtelijk onderzoek. Deze verstrekking vindt plaats na toestemming van de zaaksofficier en informatieofficier (op basis van de verplichting die uit de WPG voortvloeit) en voor zover het strafrechtelijk onderzoek dit toelaat. Daarbij wordt aangetekend dat aan de bewijslast voor bestuursrechtelijke maatregelen minder zware eisen worden gesteld dan in het kader van het strafrecht.

6. Inhoud van de beleidsregels

Algemene uitgangspunten

a. Onderscheid tussen harddrugs en softdrugs

Wat betreft de bestuursrechtelijke aanpak wordt onderscheid gemaakt tussen de aanpak van gevallen waarin softdrugs dan wel harddrugs zijn betrokken. Aan activiteiten die te maken hebben met harddrugs zijn grotere volksgezondheidsrisico’s verbonden en kunnen een grotere negatieve invloed hebben op het woon- en leefklimaat dan softdrugs. Bij overtredingen van lijst I behorende bij de Opiumwet (harddrugs) worden langere sluitingstijden ook noodzakelijk geacht om een einde aan de overtredingen te maken, dan wel herhalingen te voorkomen, omdat de handel meestel plaatsvindt in een harder en crimineler milieu. Een langere sluitingstermijn is noodzakelijk om de situatie te normaliseren.

b. Handelshoeveelheden

In deze beleidsregels wordt aangesloten bij wat volgens de justitiële gedoogregels op het moment van de overtreding wordt aangemerkt als handelshoeveelheden. Met betrekking tot de omschrijving van het “verkopen, afleveren, verstrekken dan wel daartoe aanwezig hebben” van verdovende middelen wordt aansluiting gezocht bij het gestelde daartoe in de Aanwijzing Opiumwet. Daarmee zijn het bestuurlijk en strafrechtelijk beleid met elkaar in overeenstemming. Op dit moment worden de volgende hoeveelheden niet meer als geringe hoeveelheid voor eigen gebruik maar als handelshoeveelheid gezien:

• -

  harddrugs: meer dan 0,5 gram

• -

  softdrugs: meer dan 5 gram

• -

  hennepplanten: meer dan 5 planten.

Bij aanwezigheid van meer dan 0,5 gram harddrugs en meer dan 5 gram softdrugs wordt aangenomen dat de voorraad aanwezige drugs bestemd is voor de handel (handelshoeveelheid) en dus dat sprake is van drugshandel.

Volgens diverse gerechtelijke uitspraken valt ook hennepteelt binnen de reikwijdte van artikel 13b Opiumwet. In geval van een hoeveelheid van meer dan 5 hennepstekjes of –planten wordt aangenomen dat sprake is van beroeps- of bedrijfsmatige hennepteelt. Er is dan geen sprake van een geringe hoeveelheid voor eigen gebruik.

In deze beleidsregels worden hoeveelheden drugs en planten boven 0,5 gram harddrugs, 5 gram softdrugs en 5 hennepplanten aangemerkt als handelshoeveelheid.

Indien de aanwezigheid van een handelshoeveelheid drugs (zowel soft- als harddrugs) in een inrichting of woning is aangetoond, dan zal de burgemeester optreden. Het is niet vereist om aan te tonen dat drugs daadwerkelijk zijn verhandeld. Uit het woord “daartoe” in artikel 13b, eerste lid Opiumwet volgt, dat de enkele aanwezigheid van vermelde (handels)hoeveelheid drugs ten behoeve van verkoop, aflevering of verstrekking de bevoegdheid verschaft tot sluiting van de woning of het lokaal.

Naast het feitelijk constateren van een handelshoeveelheid in een woning of lokaal, kan drugshandel ook blijken uit andere feiten of omstandigheden. Bijvoorbeeld het aantreffen van afval en reststoffen van drugs, het aantreffen van een hennepplantage die is ingericht op het verwerken van meer dan vijf hennepplanten of het aantreffen van reststoffen, materialen of andere aanwijzingen die duiden op een eerdere oogst.

Onder het begrip verkoop valt het totaal aan handelingen dat rechtstreeks tot de overdracht van het verkochte leidt. Ook bij het leggen van contacten, of als de levering en betaling niet plaatsvinden in de woning of het lokaal, kan toch sprake zijn van drugsverkoop vanuit de inrichting.

c. Geen last onder dwangsom maar sluiting

Bij het toepassen van bestuursrechtelijke herstelsancties kan de burgemeester kiezen tussen een last onder dwangsom en een last onder bestuursdwang. Bij de keuze speelt de effectiviteit van de sanctie om de overtreding zo snel mogelijk te beëindigen een rol.

Bij het opleggen van een dwangsom is er geen zekerheid dat de overtreder de overtreding op korte termijn feitelijk beëindigt. Een dwangsom stelt betrokkenen tevens in de gelegenheid een financiële belangenafweging te maken. Het opleggen van een last onder dwangsom is in casu dus geen geschikt middel.

Een bevel van de burgemeester tot sluiting van een inrichting als bedoeld in artikel 13b Opiumwet strekt tot uitoefening van bestuursdwang. Op het sluitingsbevel is dan ook afdeling 5.3.1 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna te noemen: Awb) van toepassing . Uit jurisprudentie blijkt dat in het sluitingsbevel – in beginsel – een begunstigingstermijn moet worden opgenomen. De last onder bestuursdwang is een directer middel dat het bestuursorgaan de zekerheid geeft dat het op korte termijn tot feitelijke beëindiging van de overtreding zal leiden. De last onder bestuursdwang bestaat in dit geval in een tijdelijke sluiting van de woning of het lokaal.

Met deze maatregel wordt beoogd de “loop” naar het betreffende pand eruit te halen en zoovertredingen te beëindigen en herhalingen van de overtredingen te voorkomen. Tevens wordt hiermee een signaal aan de buitenwereld afgegeven dat het pand niet (langer) als verkoop-, aflever, teelt- of opslagruimte voor drugs kan worden gebruikt.

d. Voorbereiding van het besluit tot bestuursdwang

Ter voorbereiding van een besluit tot het opleggen van een last onder bestuursdwang, wordt in beginsel het voornemen bekend gemaakt waartegen zienswijzen, hetzij schriftelijk, hetzij mondeling, kunnen worden ingediend (artikel 4:8 en 4:9 Awb). Hiervan wordt afgezien indien de vereiste spoed zich daartegen verzet (artikel 4:11, onder a Awb).

e. Omvang van de bestuursdwang

Het besluit tot toepassing van bestuursdwang houdt de last tot sluiting van het pand door de exploitant of gebruiker in, bij gebreke waarvan bestuursdwang wordt toegepast.

De last onder bestuursdwang inhoudende de sluiting, wordt bekend gemaakt aan diegene die bevoegd is de last uit te voeren. De last houdt in dat het pand ontoegankelijk is en blijft gedurende de termijn van sluiting en dat een aankondiging van de sluiting duidelijk zichtbaar moet worden aangebracht op het betreffende pand. De last zal een concrete omschrijving inhouden van wat moet worden gesloten en gesloten moet worden gehouden en in voorkomend geval een nadere aanduiding van de betreffende ruimten dan wel de erven. Veelal zal de sluiting door de feitelijke handeling van verzegeling (artikel 5:28 Awb) worden geëffectueerd. Het doorbreken van het zegel is strafbaar op grond van artikel 199 Wetboek van Strafrecht. Indien de overtreder geen gevolg geeft aan de last, zal de burgemeester de woning, het lokaal of gebouw op een andere wijze ontoegankelijk maken, bijvoorbeeld door andere sloten op de toegangsdeuren aan te brengen. Ook de eigenaar kan gedurende de sluiting niet over zijn eigendom beschikken ook al heeft de eigenaar zelf de overtreding van de Opiumwet niet begaan. De APV bevat in artikel 2:41 een verbodstelsel om gebouwen te betreden die zijn gesloten op grond van artikel 13b Opiumwet.

f. Begunstigingstermijn

In een last onder bestuursdwang moet, krachtens jurisprudentie, in de regel een begunstigingstermijn worden opgenomen. Begunstiging houdt in dat de overtreder de gelegenheid krijgt zelf aan het bevel te voldoen. Deze termijn moet zodanig zijn dat in redelijkheid de overtreder de gelegenheid heeft gevolg te geven aan het bevel. Alleen in het uitzonderlijke geval van onmiddellijk gevaar, zal gekozen worden voor toepassing van spoedeisende bestuursdwang. In dat geval wordt tot onmiddellijke sluiting overgegaan en wordt de toepassing van de spoedeisende bestuursdwang vervolgens schriftelijk bekend gemaakt aan de overtreder (artikel 5:31 Awb).

g. Aanzegging tot kostenverhaal

In het besluit tot het opleggen van een last onder bestuursdwang zal tegelijk een aanzegging tot kostenverhaal plaatsvinden in geval het bestuursorgaan de last dient uit te voeren. Dit is het geval wanneer de last niet binnen de in het besluit aangegeven begunstigingstermijn geheel wordt uitgevoerd. De kosten van bestuursdwang worden op basis van het bepaalde in de Algemene wet bestuursrecht op de overtreder(s) verhaald.

h. Bekendmaking en registratie van het besluit

Het besluit zal aangetekend worden verzonden en uitgereikt aan de eigenaar en ingeval van verhuur zowel aan de huurder als de eigenaar. Op grond van de Wet Kenbaarheid Publiekrechtelijke Beperkingen Onroerende Zaken (WKPB) moet een bestuursorgaan dat publiekrechtelijke beperkingen mag opleggen (bijvoorbeeld een sluiting) hiervan een registratie (beperkingenregister) bijhouden. Daarnaast is het bestuursorgaan verplicht de gegevens over kadastrale objecten waarop een beperking rust te melden aan de zogenaamde Landelijke Voorziening. Dit betekent dat elk besluit dat op basis van artikel 13b Opiumwet wordt genomen centraal binnen de gemeente wordt geregistreerd waarna de melding aan de Landelijke Voorziening wordt verzorgd. Iedereen kan op deze wijze kennis nemen van eventueel van kracht zijnde of eerdere sluiting(en) van een pand of perceel.

Inhoudelijke uitgangspunten van drugsaanpak

a. Algemeen

Drugshandel vormt een bedreiging voor de sociale veiligheid en leefbaarheid in de buurt en leidt vaak tot verloedering van het straatbeeld. De volksgezondheid is in het geding omdat sprake is van ongecontroleerde verkoop van drugs. Daarnaast kan worden gewezen op nadelige economische gevolgen zoals het dalen van de verkoop- en verhuurwaarde van panden en de achteruitgang van de verzorgingsstructuur (aanwezigheid van winkels en voorzieningen). Een en ander tast het woon- en leefklimaat aan evenals de geloofwaardigheid van de overheid. Alhoewel in Aalburg de hierboven genoemde effecten zich op dit moment niet in deze mate voordoen, kiest de burgemeester bewust voor een stringent en kordaat handhavingsbeleid teneinde de handel in soft- en harddrugs te beteugelen. Immers, handel, gebruik en aanwezigheid van drugs hebben een nadelig effect op de openbare orde, omdat sprake is van strafbare feiten die per definitie een inbreuk vormen op de openbare orde. Handel in drugs vanuit lokalen en woningen, dan wel in of daarbij behorende erven, is in het belang van de openbare orde en het algemeen maatschappelijk belang volstrekt ontoelaatbaar.

Het is van belang dat er in dit handhavingsbeleid een onderscheid wordt gemaakt in drugshandel in (al dan niet voor het publiek toegankelijke) lokalen en gebouwen, en drugshandel in woningen. Zo zal de sluiting van een woning de betrokkenen veel harder treffen dan de sluiting van bijvoorbeeld een café of loods. De bewoners worden immers dakloos. Hiervan uitgaande wordt een woning die niet gebruikt wordt voor bewoning maar enkel voor de drugshandel, gelijk gesteld met een lokaal.

De getrapte sanctionering wordt in onderstaande matrixen weergegeven. Bij herhaling van een overtreding zal de bekendheid van het verkooppunt groter zijn en is een langere sluitingstijd nodig om de “loop” eruit te halen. In beginsel sluit de zwaarte van de sanctie aan op de ernst van de overtreding. Het gaat om de proportionaliteit van de sancties ten opzichte van de overtreding. Er zijn situaties die dermate ernstig of spoedeisend zijn dat van de stappen in onderstaande matrixen moet worden afgeweken.

b. Drugs in woningen dan wel in of op bij woningen behorende erven

Bij woningen, waar de privacy een erg prominente rol speelt en het feitelijk dakloos worden van de betrokkenen erg ingrijpt in de persoonlijke levenssfeer is het eerst geven van een (mondelinge en) schriftelijke waarschuwing proportioneel te noemen. De waarschuwing geldt voor twee jaren. Is er binnen deze termijn geen sprake van recidive, dan zal bij een nieuw Opiumwet-delict weer eerst een waarschuwing worden gegeven.

Drugs in handelshoeveelheid in woningen en in of op bij woningen behorende erven

c . Drugs in (al dan niet voor het publiek openg e stelde) lokalen dan wel in of op bij zodanige lokalen behorende erven

Onder de in deze rubriek bedoelde panden vallen de voor publiek toegankelijke lokalen en bijbehorende erven, zoals winkels en horecabedrijven en de niet voor publiek toegankelijke lokalen en bijbehorende erven, zoals loodsen, magazijnen en andere bedrijfsruimten.

De vraag kan worden gesteld of een bestuurlijke waarschuwing voorafgaande aan de sluiting van lokalen, zoals dat voor (bewoonde) woningen heeft te gelden, een optie is. Een waarschuwing druist in tegen de noodzaak om onmiddellijk en effectief op te treden tegen de verstoring van de openbare orde. Bestuurlijk waarschuwen kan verder leiden tot een minder alert zijn van betrokkenen (ondernemer, verhuurder, exploitant, etc.) en anticiperend gedrag, omdat ervan uit wordt gegaan dat eerst wordt gewaarschuwd. Daarnaast speelt bij lokalen niet het aspect zoals bij woningen, waar de privacy een erg prominente rol speelt en het feitelijk dakloos worden van de betrokkenen erg ingrijpt in de persoonlijke levenssfeer.

Derhalve is in dit beleid niet gekozen voor een mondelinge en schriftelijke waarschuwing in het geval van lokalen, behalve in de situatie dat bij eerste overtreding slechts een kleine handelshoeveelheid (< 30 gram ) softdrugs wordt aangetroffen. In die situatie acht de burgemeester het bij een eerste overtreding disproportioneel om te kunnen spreken van een zodanig ernstig geval dat niet met een waarschuwing of soortgelijke maatregel kan worden volstaan. In geval van een eerste overtreding met een handelsvoorraad van 30 gram of meer softdrugs c.q. beroeps- en/of bedrijfsmatige hennepteelt (meer dan 5 hennepplanten) of een eerste overtreding met een handelsvoorraad harddrugs wordt de openbare orde in dermate ernstige wijze verstoord dat geen waarschuwing wordt gegeven, doch tot sluiting van het lokaal wordt overgegaan.

Drugs in handelshoeveelheid in (al dan niet voor het publiek opengestelde) lokalen dan wel in of op bij zodanige lokalen behorende erven

7. Werking van deze beleidsregels

Deze beleidsregels worden na vaststelling bekend gemaakt overeenkomstig de Awb en treden in werking op de dag na bekendmaking.

In de motivering van concrete besluiten kan naar de inhoud van deze beleidsregels worden verwezen op grond van artikel 4:82 van de Awb.

8. Bevoegdheid om af te wijken van de beleidsregels

De burgemeester handelt overeenkomstig de beleidsregels, tenzij dat voor een of meer belanghebbende gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen. ( dit is de inherente afwijkingsbevoegdheid artikel 4:84 Awb).

9. Citeertitel

De beleidsregels worden aangehaald als: Beleidsregels bestuursrechtelijke sancties artikel 13b Opiumwet.