Accountantsverordening van de gemeente Alkmaar

Ondertekening

bijlage nr. : 11-1958

Voorstel van de audit commissie

Vraagstelling / probleemstelling

Bij raadsbesluit van 2 juli 2009 heeft uw raad besloten dat actualisatie van de verordeningen ex. artikel 212, 213 en 213A Gemeentewet in handen gesteld worden van de audit commissie.

Voor de verordening ex. art. 213 Gemeentewet, de Accountantsverordening van de gemeente Alkmaar, heeft de audit commissie een actualisatie gemaakt.

De audit commissie,

H.J. Verboom, voorzitter audit commissie

Toelichting op verordening ex art. 213 Gemeentewet

Algemene toelichting

Verantwoordelijkheden bij rechtmatigheid

Met de Wet dualisering gemeentebestuur is de functionele scheiding tussen de raad en het college scherper geworden. De raad concentreert zich meer op zijn taakstellende en controlerende rollen. Dit betekent dat hij de kaders stelt voor de rechtmatigheid, de relevante wet- en regelgeving en de regelgeving waarvoor de raad een verordende bevoegdheid heeft. De raad stelt ook de kaders voor de accountantscontrole, gebruik makend van de mogelijkheden die artikel 213 en het Besluit accountantscontrole.

Het college dient zich te richten op zijn bestuursbevoegdheden. Het is primair verantwoordelijk voor de naleving van relevante wet- en regelgeving en daarmee voor de rechtmatigheid van de besteding en inning van het publieke geld binnen een gemeente. Het is niet zo dat de accountant met zijn controle de rechtmatigheid wel zal 'afdekken'. Wel is het zo dat een goede administratieve organisatie (AO) en daarin opgenomen maatregelen van interne controle (IC) de kans op onrechtmatigheden aanzienlijk beperkt. Ook hierin zal het college zijn verantwoordelijkheid moeten nemen.

De controleverklaring en rechtmatigheid

De controleverklaring is belangrijk voor de raad, omdat zij een rol speelt bij het oordeel van de raad over de wijze waarop het college het beleid en het daarmee samenhangend financieel beheer heeft uitgevoerd. De controleverklaring is vooral belangrijk voor het verlenen van décharge aan het college en voor het eventueel starten van een indemniteitsprocedure. Zie daarvoor ook artikel 198 Gemeentewet.

Controleverklaring

Het oordeel van de accountant zoals dat is verwoord in de goedkeurende controleverklaring luidt als volgt:

'Wij zijn van oordeel dat de jaarrekening van gemeenten .........(plaatsnaam) getrouw en in overeenstemming met het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten zowel de baten en lasten over ......(jaartal) als de activa en passiva per 31 december ......(jaartal) weergeeft, en dat de in deze jaarrekening opgenomen baten en lasten, alsmede de balansmutaties tot stand zijn gekomen in overeenstemming met de begroting en met van toepassing zijnde wettelijke regelingen waaronder gemeentelijke verordeningen.'

De controleverklaring bevat een oordeel over het getrouwe beeld én de rechtmatigheid.

Een getrouw beeldverklaring houdt in dat de uitkomsten van het gevoerde financieel beheer getrouw in de jaarrekening worden weergegeven, waarbij rekening wordt gehouden met het doel waarvoor de verantwoording is opgesteld. Een getrouw beeld impliceert dat de jaarrekening geen zodanige fouten en/of onzekerheden bevat dat het oordeel van de gebruiker beïnvloed wordt.

Rechtmatigheid in brede zin betekent het voldoen aan de wettelijke kaders en regelgeving. Voor gemeenten zijn dat de wet- en regelgeving van hogere overheden en die van de gemeente zelf.

Van belang is daarom dat onderscheid wordt gemaakt tussen het juridische begrip rechtmatigheid en het begrip rechtmatigheid in het kader van de accountantscontrole.

Rechtmatigheid in het kader van de accountantscontrole vereist dat de baten en lasten in de jaarrekening en de balansmutaties rechtmatig tot stand zijn gekomen. Aangezien de baten en lasten en de balansmutaties in de jaarrekening een optelsom zijn van diverse financiële beheershandelingen (zoals het beslissen tot het toekennen van een subsidie, het betalen van rekeningen, het opleggen van een belastingaanslag, etc.) staan deze handelingen centraal bij de toets die de accountant verricht; deze moeten gebeuren volgens de regels die gelden. Een voorbeeld: subsidie mag alleen worden toegekend als er een subsidieregeling is en als de aanvragen voldoen aan de eisen zoals gesteld in deze regeling.

Voorts moeten alle uitkomsten van de handelingen in het financieel beheer worden vastgelegd in de administratie; het moet traceerbaar zijn welke subsidies zijn toegekend, wanneer betalingen hebben plaatsgevonden enzovoorts. Verder moeten alle financiële beheershandelingen niet alleen voldoen aan specifieke regels (bijvoorbeeld de subsidievoorschriften), maar moeten ze ook in overeenstemming zijn met financiële regels, zoals de financiële verordening en de controleverordening van de gemeente. Tevens moet worden voldaan aan de Gemeentewet en het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten, waarin is voorgeschreven aan welke regels de begroting en jaarstukken minimaal dienen te voldoen. Ook dienen de financiële handelingen te passen binnen de door de raad geautoriseerde begroting. In de begroting zijn de maxima voor de lasten per programma vermeld, die de raad heeft vastgesteld. Dit betekent dat de maxima niet mogen worden overschreden zonder aparte autorisatie van de raad. De bedragen moeten op het juiste programma zijn geboekt.

Begrotingsrechtmatigheid

Alle begrotingsoverschrijdingen dienen voor 31 december aan de raad te zijn voorgelegd. Mocht dit niet zijn gelukt, en is er feitelijk sprake van begrotingsonrechtmatigheid, dan kunnen bij de jaarrekening deze bedragen alsnog worden geautoriseerd. De raad dient hier dan wel expliciet op gewezen te worden. Afhankelijk van de situatie kan de accountant dan alsnog een goedkeurende verklaring geven, waarbij hij de aantekening maakt dat hij zijn verklaring afgeeft met inachtneming van de voorgenomen goedkeuring van de raad voor deze begrotingswijzigingen. Als de raad instemt met deze begrotingsoverschrijdingen en de jaarrekening vaststelt, kan de accountant de definitieve controleverklaring afgeven.

Minimumeisen accountantscontrole

Een accountant controleert niet ieder bonnetje of iedere financiële handeling die binnen een gemeente wordt verricht. Dit is theoretisch wel mogelijk, maar de kosten van de accountantscontrole zouden dan buitensporig oplopen. Daarom is de controle gericht op het ontdekken van belangrijke fouten. De accountant maakt hiervoor bij zijn controle onder meer gebruik van toleranties, risicoanalyse en statistische berekeningen. Daarmee wordt de kans beperkt dat de jaarrekening de gebruiker, i.c. de raad, op het verkeerde been zet en blijven tevens de controlewerkzaamheden betaalbaar.

In de accountantscontrole bestaan twee gangbare begrippen die de marge voor controle en rapportering aangeven:

• *)

  de goedkeuringstolerantie en

• *)

  de rapporteringstolerantie.

Deze toleranties gelden zowel voor het getrouwe beeld als voor de rechtmatigheid.

Goedkeuringstolerantie

Niet iedere fout of onzekerheid zal leiden tot een niet-goedkeurende controleverklaring.

Definitie: de goedkeuringstolerantie is het bedrag dat de som van fouten in de jaarrekening of onzekerheden in de controle aangeeft, die in een jaarrekening maximaal mogen voorkomen, zonder dat de bruikbaarheid van de jaarrekening voor de oordeelsvorming door de gebruikers wordt beïnvloed.

Voor de goedkeuringstolerantie wordt onderscheid gemaakt tussen fouten en onzekerheden. Een fout in de jaarrekening kan bijvoorbeeld ontstaan doordat jaarrekeningposten onvolledig zijn opgenomen of dat de waarderingsgrondslag onjuist is.

Een onzekerheid in de controle kan bijvoorbeeld ontstaan door gebreken in de interne controle, waardoor het achteraf niet meer vast te stellen is of bijvoorbeeld een bepaalde uitgave rechtmatig heeft plaatsgevonden of bepaalde baten volledig zijn verantwoord.

Rapporteringstolerantie

In de Gemeentewet staat dat de accountant behalve de controleverklaring ook een verslag van bevindingen opstelt. In dit verslag moet de accountant onder meer fouten in de jaarrekening en onzekerheden in de controle opnemen die geen invloed hebben op de strekking van de controleverklaring, maar die wel van zodanig belang zijn dat deze aan de raad moeten worden gerapporteerd.

Definitie De rapporteringstolerantie(s) is een bedrag dat gelijk is aan of lager is dan de bedragen voortvloeiend uit de goedkeuringstolerantie. Bij overschrijding van dit bedrag vindt rapportering plaats in het verslag van bevindingen.

Keuzemogelijkheden van de raad

De minimumeisen die aan de controleverklaring worden gesteld, hebben te maken met de goedkeuringstoleranties en de rapporteringstoleranties. De keuzemogelijkheden van de raad hebben dan ook betrekking op deze twee toleranties.

De goedkeuringstolerantie kan alleen voor de gehele jaarrekening gelden, er kunnen geen verschillende goedkeuringstoleranties voor onderdelen worden gehanteerd. Wel kan - indien voor bepaalde onderdelen van de gemeente een afzonderlijke verantwoording (deelverantwoording) wordt opgesteld - een strengere goedkeuringstolerantie voor de deelverantwoording worden geëist.

Goedkeuringstolerantie

De bovengrenzen van de goedkeuringstoleranties zijn 1% voor de fouten in de jaarrekening en 3% voor onzekerheden in de controle. De raad kan deze percentages echter aanscherpen, dat wil zeggen op een lager percentage dan 1 of 3% vaststellen.

Voorbeeld

Voor de fouten in de jaarrekening is een goedkeuringstolerantie van 1% van de totale lasten van de gemeente geregeld in het Besluit accountantscontrole gemeenten. Als de totale lasten van de gemeente € 100 miljoen bedragen dan is de maximale fout in de jaarrekening € 1 miljoen. Als de raad dit een te hoge marge vindt, dan kan het percentage bijvoorbeeld worden verlaagd naar 0,9%. De maximale fout is dan € 900.000. De accountant zal dan meer werkzaamheden verrichten om aan deze eis te voldoen.

Rapporteringstolerantie

De raad heeft als opdrachtgever de mogelijkheid om voor delen van de jaarrekening met de accountant lagere rapporteringstoleranties overeen te komen. Politiek gevoelige artikelen (declaraties van bestuurders, aanbestedingen) of risicovolle projecten van de gemeente (in het kader van PPS bijvoorbeeld) komen daarvoor bijvoorbeeld in aanmerking.

De rapporteringstoleranties zijn bepalend voor het opnemen van bevindingen in het verslag van bevindingen door de accountant. De raad kan hogere eisen aan de rapporteringstoleranties stellen, dus strengere normen stellen. Daarmee bepaalt de raad dat over bepaalde onderwerpen eerder elementen van onrechtmatigheden in het verslag van bevindingen worden opgenomen, zonder dat die onderwerpen direct leiden tot een niet-goedkeurende verklaring (redenen van een niet-goedkeurende verklaring moeten in ieder geval worden opgenomen in het verslag van bevindingen).

Voorbeeld

De raad wil weten of de declaraties van collegeleden rechtmatig zijn. De raad wenst een rapportering op het moment dat er sprake is van een onrechtmatigheid per collegelid van meer dan € 500. Hoewel op grond van de goedkeuringstoleranties de declaratie nauwelijks controle behoeven, zal de accountant op grond van een lager overeengekomen rapporteringstolerantie de declaraties intensiever controleren.

Als de raad niet zelf bepaalt welke bedragen voor de rapporteringstoleranties gehanteerd moeten worden, dan zijn de bedragen van de rapporteringstoleranties gelijk aan de bedragen die voortvloeien uit de goedkeuringstoleranties. Een aanvullende opdrachtverlening aan de accountant is dan niet nodig.

Soorten controleverklaring

Soorten controleverklaring zijn:

• *)

  goedkeurend

• *)

  met beperking

• *)

  oordeel-onthouding

• *)

  afkeurend

Indien een niet-goedkeurende controleverklaring wordt gegeven zijn er drie mogelijkheden:

• *)

  een verklaring met beperking,

• *)

  een verklaring van oordeelonthouding en

• *)

  een afkeurende verklaring.

Het soort controleverklaring is afhankelijk van de fouten in de jaarrekening en onzekerheden in de controle. De percentages hierboven zijn voorgeschreven in het Besluit accountantscontrole gemeenten.

Voorbeeld

Als de accountant op basis van statische berekeningen een steekproef uitvoert naar de toekenning van subsidies en constateert dat bij de toekenning een bepaald percentage niet volgens de regels heeft plaatsgevonden zal hij deze 'fout' extrapoleren voor de gehele massa van toegekende subsidies. Op basis hiervan wordt een schatting gemaakt van de mogelijke fout in de jaarrekening. Deze fout wordt meegenomen bij het bepalen of de goedkeuringstoleranties worden overschreden.

Artikelgewijze toelichting

Artikel 1. Definities

De gehanteerde definities worden toegelicht..

Artikel 2. Opdrachtverlening accountantscontrole

Na afloop van ieder begrotingsjaar moet het college verantwoording afleggen aan de raad over het gevoerde bestuur door overlegging van de jaarrekening en het jaarverslag (artikel 197, lid 1 Gemeentewet). Voor het overleggen van deze stukken aan de raad moeten de jaarrekening door een bevoegd accountant zijn gecontroleerd (artikel 197, lid 2 Gemeentewet). De accountant controleert de jaarrekening in opdracht van de raad. Het is dan ook de raad, die de accountant aanwijst (artikel 213, lid 2 Gemeentewet).

Artikel 2 van de verordening regelt de opdrachtverlening van de accountantscontrole van de gemeentelijke jaarrekening. Het 1e lid legt de periode van de verbintenis met de accountant voor de controle van de jaarrekening vast. Het 2e lid regelt dat het college in samenspraak met de audit commissie de uitvoering van de aanbesteding van de accountantscontrole van de jaarrekening voorbereidt.

In het 3e lid van artikel 2 wordt invulling gegeven aan het gebruik van de mogelijkheden van de raad met betrekking tot de nadere bepaling van de toleranties. Ze moeten al bij de aanbesteding van de accountantscontrole worden bepaald en zodoende worden opgenomen in het programma van eisen. Een aanscherping van de eisen door de raad zal in veel gevallen leiden tot een hogere prijsstelling door de accountant(s). Daarnaast zijn onder dit lid aanvullende zaken opgenomen over eisen die de raad kan stellen aan de werkzaamheden van de accountant.

Bij Europese aanbesteding zijn het de selectiecriteria en de bijbehorende wegingsfactoren, die uiteindelijk de selectie van de accountant voor de controle van jaarrekening bepalen. De raad is het bestuursorgaan, dat de accountant aanwijst. In het 5e lid is geregeld dat de audit commissie de selectiecriteria en de bijbehorende wegingsfactoren moet vaststellen.

Artikel 3. Informatieverstrekking door college

Het college is verantwoordelijk voor de samenstelling van de jaarrekening en het jaarverslag. Ten opzichte van de raad is het college ook verantwoordelijk voor de samenstelling van eventuele door de raad geëiste deelverantwoordingen. Artikel 3 van de verordening regelt de verplichtingen van het college voor de verstrekking van de achterliggende informatie aan de accountant.

Artikel 4. Toegang tot informatie

De accountant is leidend voor wat betreft de inrichting van de accountantscontrole. Om een goede controle uit te voeren moet hij echter ook onbelemmerd onderzoek kunnen doen. Het artikel legt aan het college de plicht op om er voor te zorgen, dat de accountant een onbelemmerde toegang heeft tot alle burelen van de gemeente en de ambtenaren van de gemeente volledig meewerken aan de accountantscontrole.

Artikel 5. Overige controles en opdrachten

Naast de controle van de jaarrekening zijn er meer werkzaamheden binnen de gemeente die de inzet van een accountant (kunnen) vereisen. Zo eisen ministeries voor de verantwoording over de uitvoering van de medebewindstaken door gemeenten (specifieke uitkeringen) vaak een aparte controleverklaring. De aanwijzing van de accountant voor onder andere dit soort accountantscontroles is een bevoegdheid van het college. Ook kan het college besluiten om advieswerkzaamheden uit te besteden aan de door de raad benoemde accountant.

Door deze werkzaamheden te gunnen aan de door de raad benoemde accountant kan de onafhankelijkheid en daarmee de integriteit van de accountant ten aanzien van zijn controlewerkzaamheden voor de raad in het geding komen. Op de loer liggende belangenverstrengeling tussen college en accountant kan mogelijk een weerslag hebben op de kwaliteit van de controle van de jaarrekening.

Indien het college dit voornemen heeft, dient hij de audit commissie hier vooraf over te informeren. Dit biedt de audit commissie de mogelijkheid om over de desbetreffende uitbesteding van werkzaamheden zijn oordeel te vormen en zijn bedenkingen aan het college kenbaar te maken en de raad hierover te informeren.

Artikel 6. Rapportering

Het 1e lid draagt de accountant op de audit commissie omtrent aanvang en voortgang van de controlewerkzaamheden van de jaarrekening te informeren.

Het 2e lid draagt de accountant op om ingeval bij controlewerkzaamheden afwijkingen constateert die leiden tot het niet afgeven van een goedkeurende verklaring bij de jaarrekening, hij schriftelijke mededeling doet aan de audit commissie met een afschrift aan de raad en het college.

In het 4e lid is een procedure van hoor en wederhoor opgenomen. Het geeft het college de mogelijkheid kanttekeningen te plaatsen bij de constateringen in het (concept-)verslag van bevindingen.

Artikel 7. Inwerkingtreding

Dit artikel regelt het moment van inwerkingtreding van de verordening.

Artikel 8. Citeertitel

In dit artikel wordt de naam gegeven waarmee in gemeentelijke stukken naar deze verordening kan worden verwezen.