Beleidsregel sluiting van openbare inrichtingen en voor publiek openstaande gebouwen

Inleiding

Inwoners van Almere moeten zich veilig weten en voelen in hun stad. In het Actieprogramma Veiligheid 2015-2018 is de ambitie aangegeven om de criminaliteit en overlast in de stad tegen te gaan en veiligheidsbeleving van de inwoners te verbeteren. Hiertoe zijn vier speerpunten vastgesteld waaraan prioriteit is gegeven. Eén van die speerpunten is de bestuurlijke aanpak van georganiseerde criminaliteit en woonoverlast. Georganiseerde criminaliteit brengt ondermijning van de rechtsorde met zich mee en moet stevig en integraal worden aangepakt.

Gemeente Almere werkt nauw samen met vele partijen zoals de politie, het

Openbaar Ministerie, het Regionaal Informatie- en Expertisecentrum Midden Nederland (RIEC MN) en de belastingdienst bij deze bestuurlijke aanpak. In dat kader zet de gemeente bestuursrechtelijke instrumenten in.

Ter versterking van genoemde aanpak is de Algemene plaatselijke verordening gemeente Almere 2011 (APV 2011) in januari 2015 uitgebreid met artikel 2:43a, een sluitingsbepaling voor overlastgevende voor publiek openstaande gebouwen. Daarnaast is artikel 2:19 van de APV 2011 van toepassing voor de tijdelijke sluiting van openbare inrichtingen, te weten horeca-inrichtingen. Deze bepalingen zijn bedoeld om de openbare orde, de veiligheid, zedelijkheid of gezondheid te herstellen door de (ernstige) verstoringen van de openbare orde (o.a. criminele activiteiten en geweldsdelicten), strafbare handelingen en ontoelaatbare overlastsituaties (o.a. aanhoudende overlast vanuit een inrichting) te bestrijden. Ze zijn niet bedoeld voor de aanpak van lichte vormen van overlast zoals geluidsoverlast, vandalisme en vervuiling. Ook zijn deze bepalingen niet bedoeld voor de aanpak van drugshandel en prostitutie. Daarvoor kan gebruik worden gemaakt van respectievelijk het zogeheten Damoclesbeleid (artikel 13b Opiumwet) en hoofdstuk 3 van de APV 2011.

In deze geactualiseerde beleidsregel is aangegeven op welke wijze de sluitingsbepalingen van artikel 2:19 en artikel 2:43a van de APV 2011 kunnen worden ingezet.

Uitgangspunten

De beleidsregel is opgebouwd aan de hand van de volgende principes:

• -

  Hoe ernstiger de overtreding, des te sneller is het handhavingstraject (des te sneller wordt de zwaarste sanctie toegepast).

• -

  De maatregel past bij de overtreding (eisen van proportionaliteit en subsidiariteit).

• -

  De handhavingstrajecten sluiten op elkaar aan en maatregelen zijn op elkaar afgestemd.

• -

  Ingeval van samenloop van twee bestuurlijke maatregelen die qua vorm gelijk zijn (sluiting), maar qua zwaarte ongelijk, worden de sancties in principe niet bij elkaar opgeteld, maar wordt de zwaarste sanctie opgelegd.

• -

  De burgemeester heeft bij de besluitvorming over de te treffen maatregelen te allen tijde een inherente afwijkingsbevoegdheid. Afhankelijk van de ernst en de aard van de feiten en omstandigheden kan de burgemeester besluiten van een maatregel af te zien of te volstaan met een waarschuwing. De burgemeester kan echter ook besluiten stappen in het sanctiebeleid over te slaan. De burgemeester zal dit in het besluit expliciet motiveren.

Categorieën

Een bestuursrechtelijke handhavingsmaatregel moet, zoals aangegeven, voldoen aan de vereisten van proportionaliteit en subsidiariteit. Dat betekent dat een maatregel niet verder mag strekken dan noodzakelijk en dat het bestuursorgaan bij de keuze uit verschillende bevoegdheden geen zwaardere bevoegdheid gebruikt dan de concrete situatie vereist. Deze beginselen vereisen dat bij het toepassen van de sluitingsbevoegdheid onderscheid wordt gemaakt in de aard van de gedragingen die aanleiding zijn voor de sluiting. Welke maatregel wordt getroffen, hangt af van de gebeurtenis. Het ene incident is het andere niet. Daarom zijn de verschillende incidenten in twee categorieën ingedeeld:

• -

  Bij categorie 1 is er sprake van criminele activiteiten die de openbare orde, veiligheid, gezondheid of zedelijkheid aantasten en van ernstige verstoringen van de openbare orde, veiligheid, zedelijkheid of gezondheid (zoals ernstige gewelds- en zedendelicten). Bij deze categorie is er sprake van een gevaar van de openbare orde en veiligheid.

• -

  Bij categorie 2 is sprake van zware overlast en overtredingen waarbij geen sprake is van een gevaar voor de openbare orde, maar wel van een verstoring van de openbare orde.

Bij zeer ernstige verstoringen van openbare orde worden andere (zwaardere) maatregelen opgelegd dan bij zware overlast en overtredingen die weliswaar onacceptabel zijn maar geen direct gevaar opleveren voor de openbare orde.

Categorie 1 criminaliteit en ernstige verstoringen van de openbare orde

Criminele activiteiten en ernstige incidenten in en rondom openbare inrichtingen en voor publiek openstaande gebouwen vormen een gevaar voor de openbare orde en veiligheid waardoor handhavend optreden noodzakelijk is. Daartoe is een aantal incidenten en activiteiten opgenomen in het overzicht die in ieder geval aangemerkt worden als een gevaar voor de openbare orde, veiligheid, zedelijkheid of gezondheid. Voor de volledigheid wordt opgemerkt dat deze opsomming niet limitatief is. Gelijksoortige incidenten of activiteiten die een grote impact hebben op de openbare orde, veiligheid, zedelijkheid of gezondheid die nopen tot sluiting van een inrichting vallen hier ook onder. Op grond van de politie-informatie in de vorm van een rapportage en/of proces verbaal moet voldoende aannemelijk worden gemaakt dat de openbare orde en veiligheid in gevaar is of dat er andere misstanden hebben plaatsgevonden die nopen tot bestuurlijk optreden.

Doel van de (tijdelijke) sluiting is om de openbare orde te laten herstellen en/of om de loop naar het pand voor criminele activiteiten eruit te halen en daarmee herhaling te voorkomen. De naamsbekendheid van een pand voor dergelijke activiteiten moet worden doorbroken. De activiteiten kunnen ook niet tijdelijk door een rechtsopvolger worden voortgezet. Door middel van sluiting kan dit worden bereikt.

Categorie 2 zware overlast en overtredingen waarbij geen sprake is van een direct gevaar voor de openbare orde

In voor publiek openstaande gebouwen en openbare inrichtingen wordt niet getolereerd dat er strafbare handelingen worden gepleegd of dat er aanhoudende ontoelaatbare overlast wordt veroorzaakt, anders dan in categorie 1 genoemd. Daartegen wordt opgetreden. Van ondernemers wordt verwacht dat zij ervoor zorgen dat in hun bedrijf geen illegale activiteiten plaatsvinden en dat zij het bedrijf op een bonafide en ordelijke manier exploiteren. Hierbij gaat het onder andere om het aanpakken van de volgende misstanden en overtredingen:

-Discriminatie.

Discriminatie door personeel (waaronder portiers) in de inrichting is onacceptabel. Met de horeca zijn daaromtrent afspraken gemaakt in het convenant Veilig Uitgaan en het ROSA (Regels Op Stap in Almere) convenant. Discriminatie kan door toezichthouders, meestal politie, worden geconstateerd, maar dus ook via klachten bij ROSA worden aangegeven (in geval van horeca).

-Geweldsdelicten (handgemeen, geen ernstig geweldsdelict).

Onder geweldsdelicten worden verstaan de situaties waarin een handgemeen of andere handelingen die hiermee te vergelijken zijn plaatsvinden in, of in de directe nabijheid van of vanuit de in deze beleidsregel bedoelde inrichtingen, voor zover geen sprake is van ernstige geweldsdelicten die onder categorie 1 vallen van deze beleidsregel.

-Te werk stellen van illegalen (werknemers zonder geldige titel voor het verrichten van arbeid).

Het tewerkstellen van illegalen maakt een inbreuk op de rechtsorde. De sanctie is afhankelijk van de casus. Arbeidsuitbuiting of mensenhandel vallen onder categorie 1. Situaties waarbij uitsluitend sprake is van een overtreding in het kader van de Wet arbeid Vreemdelingen wordt als een categorie 2 overtreding aangemerkt.

Bijzondere omstandigheden

De sluitingsbevoegdheid kan ook worden toegepast in bijzondere omstandigheden zoals bij ontoelaatbare overlastsituaties. Voorbeelden van ontoelaatbare overlast zijn onder andere het hard dichtslaan van portieren, geschreeuw of gelal, toeteren, wegscheurende gemotoriseerde voertuigen, geruzie, het ledigen van maag- of blaasinhoud in de omgeving van het gebouw of bedrijf. De overlast moet aanhoudend zijn en te herleiden tot het betreffende gebouw of bedrijf. Er moet onderscheid gemaakt worden met de effecten die redelijkerwijs van een openbare inrichting of een voor publiek openstaand gebouw moeten worden verwacht, zoals het geluid van het op normale wijze komen en gaan van bezoekers, al dan niet met gebruik maken van (gemotoriseerde) vervoermiddelen. Nog afgezien van het feit dat met de aanwezigheid van bepaalde bedrijven in planologisch opzicht rekening gehouden moet worden, kunnen op dit punt te treffen maatregelen worden opgenomen in een nadere eis op grond van de milieuregelgeving (Activiteitenbesluit Wet milieubeheer). Dit geldt ook voor geluidsoverlast veroorzaakt door muziek. Bij meldingen van overlast is het van belang een zo goed mogelijk feitelijk beeld te hebben van de situatie en de gebeurtenissen. In geval van (klachten over) overlast moet het volgende in ieder geval duidelijk zijn:

• -

  er moet sprake zijn van effecten op de woon- en leefomgeving die – gelet op de situering van het gebouw of bedrijf en het karakter van de omgeving – inderdaad als ontoelaatbaar moeten worden gekwalificeerd;

• -

  de overlast moet aanhoudend zijn. Het gaat hier niet om incidentele gevallen van overlast;

• -

  de overlast moet te herleiden zijn tot het gebouw of bedrijf waarop de klachten betrekking hebben en;

• -

  het moet gaan om 'objectiveerbare' overlast, dat wil zeggen dat gemiddeld genomen ieder weldenkend mens dit als overlast zou beschouwen. Het gaat dus niet puur om de subjectieve beleving van een enkel individu.

• -

  welke andere (wettelijke) instrumenten zijn gebruikt om de overlast tegen te gaan? Gebruikmaking van dit sanctiebeleid is een ultimum remedium.

Voornoemde criteria zullen ook toegepast worden voor andere situaties die aangemerkt kunnen worden als bijzondere omstandigheid. Het in deze beleidsregel opgenomen overzicht is dan ook niet limitatief bedoeld.

Categorie 1

Criminaliteit en ernstige verstoringen van de

openbare orde

• •

  Ernstige geweldsdelicten, waaronder:

• •

  Incidenten waarbij één of meer vuur-, steek-,

• •

  of slagwapens is/zijn gebruikt (of met gebruik

• •

  ervan is gedreigd);

• •

  Incidenten waarbij één of meer dodelijke

• •

  slachtoffer(s) is/zijn gevallen;

• •

  Incidenten waarbij één of meer slachtoffer(s)

• •

  zeer ernstig gewond is/zijn geraakt;

• •

  Grootschalige vechtpartijen waar bezoekers,

• •

  dan wel personeel, van het horecabedrijf bij  betrokken zijn.

• •

  Zedendelicten (zoals verkrachting);

• •

  Onvrijwillige toediening van bedwelmende

• •

  middelen zoals GHB (lijst II Opiumwet).

• •

  Heling;

• •

  Illegaal gokken;

• •

  Handel in vuurwapens;

• •

  Aantreffen vuurwapen;

• •

  Witwassen;

• •

  Arbeidsuitbuiting;

• •

  Mensenhandel;

• •

  Het faciliteren van criminele activiteiten;

• •

  Soortgelijke incidenten of activiteiten (overzicht is niet limitatief).

Categorie 2

• •

  Te werk stellen van illegalen

• •

  Geweld (geen ernstige geweldsdelicten, maar

• •

  een handgemeen);

• •

  Discriminatie;

• •

  Overtreden van voorschriften met betrekking tot het

• •

  in – en verkoopregister(artikelen 2:60 en 2:61

• •

  APV 2011)

• •

  Overlast, verstoring woon- en leefklimaat;

• •

  Soortgelijke incidenten of activiteiten

(overzicht is niet limitatief).

Sanctiebeleid Duur van de sluiting: stappenplan

De burgemeester kan een openbare inrichting of een gebouw voor een bepaalde duur of gedeeltelijk sluiten. In het kader van de handhaving is in deze beleidsregel aansluiting gezocht bij de handhavingsscenario’s van het damocles- en coffeeshopbeleid en het horeca sanctiebeleid van gemeente Almere. Ook is het integraal handhavingsbeleid van gemeente Almere van toepassing bij de sluiting van dit soort panden. Het uitgangspunt van dit beleid is het twee stappenplan. Mits er geen sprake is van een spoedeisend belang wordt eerst een voornemen van de sluiting kenbaar gemaakt aan de belanghebbende. De belanghebbende kan hierop, conform artikel 4:8, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) een (mondelinge of schriftelijke) zienswijze geven, waarna een definitief besluit volgt.

Als een eigenaar/ondernemer verwijtbaar heeft gehandeld(de activiteiten zijn getolereerd, gefaciliteerd, aan deelgenomen etc.) is sprake van verzwarende omstandigheden. In die gevallen kunnen stappen van de onderstaande handhavingsmatrix worden overgeslagen. Dit is ook het geval bij excessen. Ook kan de burgemeester in verband met de proportionaliteit een tussenstap nemen in het stappenplan (zie categorie 2).Voornoemde afwijkingen zullen altijd gemotiveerd moeten worden.

Bij een categorie-1 incident kan een openbare inrichting of een voor publiek openstaand gebouw eerst bij bevel van artikel 174, tweede lid, van de Gemeentewet worden gesloten voor de duur van maximaal twee weken. Dit is afhankelijk van de zwaarte van het incident of activiteit. Deze voorlopige sluiting dient om de openbare orde en veiligheid in en rond de inrichting te laten herstellen. Deze periode is ook bedoeld om meer informatie te krijgen over de toedracht van het incident dat de openbare orde heeft verstoord. Gedurende deze sluitingsperiode wordt onderzocht of langere sluiting legitiem is. Dit hangt onder andere af van de mate van gevaar en het risico van herhaling van een incident.

De volgende stap uit het stappenplan wordt, behoudens verzwarende omstandigheden, genomen indien binnen twee jaar na het vorige incident nogmaals een incident plaatsvindt die valt binnen de categorieën van deze beleidsregel.

Stappenplan

* In verband met de proportionaliteit kan de burgemeester als tussenstap besluiten om de sluitingstijden van de inrichting tijdelijk terug te brengen. In dat geval schuiven de andere sancties door naar een volgende stap.

Aldus vastgesteld op d.d. 28 februari 2017

de burgemeester van Almere,

F.M. Weerwind 

BIJLAGE

Wettelijk kader

Artikel 2:19 APV 2011

• 1.

  De burgemeester kan in het belang van de openbare orde, veiligheid, zedelijkheid of gezondheid of in geval van bijzondere omstandigheden voor één of meer openbare inrichtingen en/of een daartoe behorend terras tijdelijk andere dan krachtens 2:18, eerste lid geldende sluitingstijden vaststellen of tijdelijk sluiting bevelen.

• 2.

  Het eerste lid is niet van toepassing op situaties waarin artikel 13b van de Opiumwet voorziet.

Artikel 2:43a APV 2011

• 1.

  De burgemeester kan een voor het publiek openstaand gebouw of een bij dat gebouw behorend erf als bedoeld in artikel 174 van de Gemeentewet in het belang van de openbare orde, veiligheid, gezondheid of zedelijkheid of als er naar zijn oordeel sprake is van bijzondere omstandigheden voor een bepaalde duur geheel of gedeeltelijk sluiten.

• 2.

  Onverminderd hetgeen in artikel 5:24 van de Algemene wet bestuursrecht is bepaald omtrent de bekendmaking, wordt het bevel tot sluiting tevens bekend gemaakt door een schrijven, waaruit van dat bevel tot sluiting blijkt, aan te brengen op of nabij de toegang(en) van het gebouw of het erf.

• 3.

  Een sluiting kan op aanvraag van belanghebbenden door de burgemeester worden opgeheven, wanneer later bekend geworden feiten en omstandigheden hiertoe aanleiding geven en naar zijn oordeel voldoende garanties aanwezig zijn, dat geen herhaling van de gronden die tot de sluiting hebben geleid, zal plaatsvinden.

• 4.

  Het is de rechthebbende op het gebouw en/of het erf, verboden om, nadat het bevel tot sluiting bekend is gemaakt op de in het tweede lid aangegeven wijze, daarin bezoekers toe te laten of te laten verblijven.

• 5.

  Het is een ieder verboden om, nadat het bevel tot sluiting openbaar bekend gemaakt is op de in het tweede lid aangegeven wijze, in een bij dit bevel gesloten gebouw en/of erf als bezoeker te verblijven.

• 6.

  Het in het eerste lid bepaalde geldt niet voor zover in het onderwerp van de regeling van het eerste lid elders wordt voorzien in deze verordening of in artikel 13b van de Opiumwet.