Verordening brandveiligheid en hulpverlening

1. Algemeen

De structuur van de verordening is ontleend aan de door de VNG uitgebrachte modelverordening brandveiligheid en hulpverlening. In navolging van de VNG wordt met het vaststellen van de verordening beoogd dat gemeenten aangeven op welke wijze zij hun verantwoordelijkheid voor de brandveiligheid gestalte geven. Sleutelbegrip daarbij is het (brand) veiligheidsniveau. Dit begrip wordt overigens in de verordening zelf niet genoemd.

Het (brand) veiligheidsniveau wordt enerzijds bepaald door de gekozen repressieve sterkte van de gemeentelijke brandweer (in samenwerking met de stadsgewestelijke brandweer) en anderzijds het brandpreventieniveau van die gemeente. In de verordening wordt dit (brand) veiligheidsniveau aangegeven door de beschrijving van de taken en bevoegdheden op het gebied van de (brand)veiligheid en de daaraan gekoppelde verdeling tussen de gemeentelijke en de stadsgewestelijke brandweer. Hierbij is tevens rekening gehouden met het Project Versterking Brandweer (PVB). Bij de uitvoering van dit PVB is het gewenste zorgniveau vastgelegd. Deze gewenste zorgniveau's hebben betrekking op alle onderdelen van de brandweerzorg, hulpverlening en rampenbestrijding, ook wel genoemd de zgn. veiligheidsketen.

Het aldus aangegeven niveau wordt vervolgens voor wat betreft de consequenties voor de uitvoering nader uitgewerkt in het Beleidsplan brandveiligheid en hulpverlening, dat ingevolge artikel 4 door burgemeester en wethouders tenminste 1 x per vier jaar moet worden vastgesteld en voorgelegd aan de gemeenteraad.

De verordening regelt enerzijds de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de bestuursorganen (het gezag) over de brandweer en anderzijds het beheer over de gemeentelijke brandweer. De verordening geeft de samenhang weer tussen de wettelijke kaders waarbinnen de brandweer opereert, de bestuurlijke en beleidsmatige kaders (artikel 4), de organisatorische kaders en taken (artikel 3 en 5), de bestuurlijke verantwoordelijkheden met betrekking tot het personeel, het opleiden en oefenen, het materieel en de bluswatervoorziening (artikel 6,7,9 en 10) en het beheer van de gemeentelijke brandweer (artikel 8).

Vanwege het tweeledige doel van de verordening (enerzijds het vastleggen van het (brand-) veiligheidsniveau en anderzijds het bieden van een organisatiemodel voor de gemeentelijke brandweer) kan voor wat betreft het organieke deel niet zonder meer worden aangesloten bij de gemeentelijke organisatieverordening (ex artikel 159 van de Gemeentewet). De reikwijdte van de verordening ex artikel 159 Gemeentewet is beperkt tot organisatie. Artikel 1, tweede lid, van de Brandweerwet 1985 spreekt over organisatie, beheer en taak. Daarnaast wordt de in de Brandweerverordening te regelen materie nog door meer wettelijke regels beheerst: de Woningwet, de Wet Milieubeheer en de Wet Rampen en zware ongevallen. Dit maakt het instrument van de gemeentelijke organisatieverordening minder geschikt voor een totale inbedding van zaken die thans regeling vinden.

2. Overwegingen

In de overwegingen zijn alle voor de brandweer relevante wetten en voorschriften genoemd waarbinnen de gemeentelijke brandweer opereert en die nodig zijn om de veiligheid van de burgers te garanderen. Genoemd worden de Gemeentewet, de Brandweerwet 1985, de Wet Rampen en zware ongevallen, de Woningwet en de Wet Milieubeheer.

Naast de wettelijke taken volgens de Brandweerwet 1985 is tevens de positie vastgelegd van de Brandweer Stadsgewest Breda, die ondersteunend en aanvullend werkt ten opzichte van de gemeentelijke brandweer. De bestuurlijke verantwoordelijkheid met betrekking tot de stadsgewestelijke brandweer is vastgelegd in een gemeenschappelijke regeling.

3. Artikelsgewijze toelichting.

Artikel 1 Begripsomschrijvingen

De in artikel 1 opgenomen begripsomschrijvingen zijn ontleend aan het door de gemeenten in het Stadsgewest Breda vastgestelde Regionaal Stappenplan Project Versterking Brandweer (PVB). De begrippen die voortvloeien uit de veiligheidsketen zijn specifiek bedoeld ten behoeve van de artikelen 3 en 5. Door de introductie van het begrip "veiligheidsketen" wordt aangegeven dat het takenpakket voor de brandweer meer omvat dan enkel preventief en repressief optreden. Voorts wordt hiermee tot uitdrukking gebracht dat ieder onderdeel van de veiligheidsketen voldoende kwalitatief ontwikkeld dient te worden om het gewenste (brand) veiligheidsniveau te bereiken c.q. te verzekeren.

Artikel 2 Gemeentelijke brandweer

Artikel 1 van de Brandweerwet 1985 regelt, dat er in elke gemeente een gemeentelijke brandweer is, behoudens indien ingevolge samenwerking met andere gemeenten een regeling terzake tot stand gekomen is.

Artikel 3 Taken gemeentelijke brandweer

Lid 1

De in artikel 3 genoemde taken van de gemeentelijke brandweer corresponderen met de door de gemeenten in het Stadsgewest Breda vastgestelde hoofdlijnen van beleid, zoals die zijn geformuleerd in het Regionaal Stappenplan PVB, het Operationeel Dekkingsplan, nota Gewenste Zorgniveau's en de nota "Naar een nieuwe brandweerorganisatie". Kern daarvan is, dat de taken van de gemeentelijke brandweer tenminste bestaan uit de feitelijke uitvoering ter zake van werkzaamheden van het voorkomen beperken en bestrijden van brand, het beperken van brandgevaar, het voorkomen en beperken van ongevallen bij brand en al hetgeen daarmee verband houdt.

Voortvloeiend uit de veiligheidsketen gaat het om alle werkzaamheden op het gebied van pro-actie, preventie, preparatie, repressie, nazorg en het optreden bij rampen en zware ongevallen.

Door het gebruik van de zinsneden "overeenkomstig de uitwerking in het Beleidsplan brandveiligheid en hulpverlening" en "in overeenstemming met het Organisatieplan voor brandweerzorg en rampbestrijding in het Stadsgewest Breda" wordt tot uitdrukking gebracht dat de vaststelling van het takenpakket van de gemeentelijke brandweer een bevoegdheid is (en blijft) van het gemeentebestuur (de raad), maar dat er (wel) een waarborg bestaat voor afstemming met het (regionaal) organisatieplan voor de brandweerzorg en rampenbestrijding in het Stadsgewest Breda. E.e.a. binnen de bestuurlijke verantwoordelijkheid van alle gemeenten in de gemeenschappelijke regeling Brandweer Stadsgewest Breda.

Lid 2

Hierin wordt bedoeld de algemene dienstverlening door de Brandweer anders dan de wettelijke taken.

Artikel 4 Beleidsplan en werkplan brandveiligheid en hulpverlening

Dit artikel regelt de verantwoordelijkheid van de gemeenteraad met betrekking tot het vervullen van de voorwaarden voor een goede taakvervulling door de gemeentelijke brandweer. Deze verantwoordelijkheid ligt vast in artikel 1 van de Brandweerwet.

Artikel 4 voorziet in een voortschrijdend proces van beleidsvorming, waarin de relaties kunnen worden gelegd met de procedures en de bedrijfsvoering, die in de eigen gemeente gebruikt worden. Gekozen is voor een 4-jarige periode om daarmee enerzijds de duurzaamheid van het beleidsplan aan te geven én anderzijds voor het verkrijgen van aansluiting met de bestuurlijke cyclus in de gemeente. Tevens dient er jaarlijks, gelijktijdig met de begroting, een werkplan voor het jaar daaropvolgend te worden vastgesteld. In dit werkplan wordt de beleidsvisie, opgenomen in het beleidsplan, verder uitgewerkt.

Artikel 5 Regionale taken

Dit artikel, waarin de regionale taken zijn uitgeschreven, correspondeert met de door de gemeenten in het Stadsgewest Breda vastgestelde hoofdlijnen van beleid, zoals die zijn geformuleerd in het Regionaal Stappenplan PVB het Operationeel Dekkingsplan, nota Gewenste Zorgniveau's en de nota "Naar een nieuwe brandweerorganisatie". De taken zijn afgeleid van de in het kader van het Project Versterking Brandweer (PVB) vastgestelde referentiekaders. De bevoegdheden van de Brandweer Stadsgewest Breda liggen vast in een gemeenschappelijke regeling.

In artikel 5 gaat het om het op regionaal niveau organiseren en uitvoeren van gemeentelijke taken. Deze taken kunnen:

• -

  ondersteunend en aanvullend zijn ten opzichte van de basistaken van de gemeentelijke brandweer,

• -

  naar de aard specialistisch zijn,

• -

  naar de aard en omvang een bovengemeentelijke aanpak vergen.

In dit artikel is in feite een basispakket vastgesteld voor taken, die door de gemeenten zijn overgedragen aan de stadsgewestelijke brandweer. Diensten die dit basispakket overschrijden zullen door de stadsgewestelijke brandweer op basis van betaalde dienstverlening aan de gemeenten worden aangeboden.

Met de zinsnede "overeenkomstig de uitwerking in het Organisatieplan voor brandweerzorg en rampenbestrijding in het Stadsgewest Breda" wordt tot uitdrukking gebracht dat het takenpakket van de stadsgewestelijke brandweer volgens de (gemeentelijke) verordening(en) moet overeenkomen met dit organisatieplan.

Artikel 6 Personeel

De in dit artikel omschreven bestuurlijke verantwoordelijkheid voor het personeel geeft aan dat burgemeester en wethouders verantwoordelijk zijn voor een minimum aan gekwalificeerd brandweerpersoneel ter uitvoering van de taken volgens de veiligheidsketen. De omvang van de repressieve dienst is afhankelijk van het Operationeel Dekkingsplan van de stadsgewestelijke brandweer.

Artikel 7 Opleiding en oefening

Dit artikel over opleiden en oefenen regelt de verantwoordelijkheid van burgemeester en wethouders met betrekking tot de kwaliteit voor het brandweerpersoneel. Dit leidt onder andere tot het vaststellen van een meerjaren opleiding- en oefenplan. De basis hiervan ligt in de nota "Naar het gewenste zorgniveau van brandweertaken" en de landelijke referentiekaders gewenst zorgniveau.

Artikel 8 Instructie commandant

Het bepaalde in artikel 8 legt de grondslag vast voor de eenhoofdige leiding en de gezagsverhouding die voor een goed functioneren van de brandweer onmisbaar zijn. De instructie van de commandant zal naast de aan een juiste taakvervulling verbonden verplichtingen en bevoegdheden de regeling voor de vervanging van de commandant bevatten. De gang van zaken bij intra- en interregionale bijstand is geregeld in de gemeenschappelijke regeling Brandweer Stadsgewest Breda en de op grond daarvan vastgestelde Regeling Bijstand en Opschaling 1997 en in de van toepassing zijnde grensoverschrijdende samenwerkingsregelingen.

Artikel 9 Materieel

In dit artikel legt de gemeenteraad de verantwoordelijkheid voor het minimaal benodigde en het soort materieel van de brandweer vast. Deze verantwoordelijkheid wordt overgedragen aan burgemeester en wethouders. Zij valt uiteen in twee leden. Het eerste lid regelt de verantwoordelijkheid voor de materieelvoorziening, aan de hand van het Operationeel Dekkingsplan. Dat bepaalt de aard en omvang van het materieel hetwelk moet worden ingezet. Het tweede lid regelt de opslag van materieel en middelen in de gemeente.

Artikel 10 Bluswatervoorziening

Het blussen van branden is een belangrijke taak van de brandweer. Het blusmiddel water wordt naast andere blusmiddelen het meest gebruikt. De zorg voor de brandveiligheid - zoals bedoeld in artikel 1, vierde lid, van de Brandweerwet 1985 geeft aan dat burgemeester en wethouders tevens verantwoordelijk zijn voor een adequate bluswatervoorziening. Bluswater kan worden verkregen uit het drinkwaternet, een apart bluswaterleidingnet, open water, speciale blusvijvers en geboorde putten.

Aan elk van deze" bluswaterbronnen" zijn nadelen verbonden.

- Het drinkwater is een kostbare zaak en een goede kwaliteit drinkwater is van levensbelang. Waterleidingbedrijven kunnen niet altijd gezond drinkwater garanderen als de brandweer door het blussen van branden voor verlaging van de druk in het leidingnet zorgt. Daarenboven is het aanhouden van een grotere doorsnede van een leiding om drukverlaging te voorkomen uit een oogpunt van volksgezondheid niet altijd gewenst, omdat het water onder normale omstandigheden dan te weinig doorstroomt.

- Open water en speciale blusvijvers hebben het nadeel dat deze dichtgevroren kunnen zijn.

- Geboorde putten vereisen een regelmatige controle en onttrekken bij gebruik (te) veel grondwater.

- Een speciaal bluswaterleidingnet is kostbaar en komt alleen in beeld bij industrie- terreinen en dergelijke.

Bluswater kan het beste uit zoveel mogelijke verschillende "waterbronnen" worden verkregen. Voor de eerste inzet van de brandweer zijn de tankautospuit waarin standaard 1500 of 1600 liter water voor onmiddellijk gebruik is opgeslagen en het drinkwaterleidingnet de meest geëigende middelen om voor bluswater te zorgen, omdat dan nog het minste bluswater nodig is. Branden op plaatsen waar geen drinkwaterleiding aanwezig is of waar dat leidingnet te weinig capaciteit heeft, moeten met water uit een tankwagen of op andere wijze worden geblust. Voor het vervolg van de brandbestrijding kan - zo nodig van een grotere afstand en na enige tijd - water worden gehaald uit een blusvijver, geboorde put of ander open water.

Het brandbeveiligingsconcept "Beheersbaarheid van brand" geeft een methode voor het bepalen van de grootte van een brandcompartiment en bevat rekenschema's voor blussen en koelen. Dit zijn hulpmiddelen om (indicatief) te bepalen hoeveel één tankautospuit met een zespersoons bemanning kan blussen of koelen in een bepaalde brandsituatie. Op sommige plaatsen in de ontwikkelde methode is dat bepalend voor het al dan niet acceptabel zijn van een beoogd brandcompartiment.

Onderstaand is aangegeven hoeveel bluswater in bepaalde situaties minimaal nodig is

voor de eerste inzet.

1. Voor woningen die zijn uitgevoerd als brandcompartiment met een weerstand tegen branddoorslag en brandoverslag (WBDBO) van tenminste 60 minuten:

30 kubieke meter per uur. Over het algemeen is hiervan sprake bij woningen die na 1945 zijn gebouwd.

2. Voor woningen die niet zijn uitgevoerd als brandcompartiment met een weerstand tegen branddoorslag en brandoverslag (WBDBO) van tenminste 60 minuten:

60 kubieke meter per uur. Over het algemeen is hiervan sprake bij woningen die voor 1945 zijn gebouwd.

3. Voor overige gebouwen die zijn uitgevoerd als brandcompartiment met een weerstand tegen branddoorslag en brandoverslag (WBDBO) van tenminste 60 minuten en waarbij door bouwkundige voorzieningen geen branduitbreiding naar buiten te verwachten valt: 30 kubieke meter per uur.

4. Voor overige gebouwen die zijn uitgevoerd als brandcompartiment met een weerstand tegen branddoorslag en brandoverslag (WBDBO) overeenkomstig het bepaalde in het brandbeveiligingsconcept "Beheersbaarheid van brand" en waarbij door bouwkundige voorzieningen geen branduitbreiding naar buiten te verwachten valt:

30 kubieke meter per uur.

5. Voor overige gebouwen die zijn uitgevoerd als brandcompartiment als onder 3 of 4 vermeld waarbij ter voorkoming van branduitbreiding bovendien wordt uitgegaan van een inzet van de brandweer voor het koelen en blussen van gevels: 60 kubieke meter per uur.

6. Voor overige gebouwen die niet afdoende zijn uitgevoerd als brandcompartiment met een weerstand tegen branddoorslag en brandoverslag (WBDBO) is de behoefte aan water afhankelijk van de bij de planbeoordeling noodzakelijk geachte repressieve inzet.

In het voorgaande is aangegeven hoeveel bluswater minimaal nodig is als "le inzet" (basis-brandweerinzet). Met betrekking tot de vaststelling van de behoefte aan bluswater voor de "vervolg inzet" vindt thans nader onderzoek plaats door het CCRB. In afwachting van de resultaten van dit onderzoek wordt vooralsnog voor het benodigde bluswater en de wijze van verkrijging gebruik gemaakt van de richtlijn van de NSF 'De omgeving van een brandveilig gebouw".

Waterleidingnetten met een capaciteit van niet meer dan 30 m³/h, hoewel in sommige gevallen op kortere termijn afdoende, belemmeren in de praktijk, zeker op langere termijn, een doelmatige uitvoering van de repressieve brandweerzorg. Voor een gegarandeerde, blijvende brandveiligheid in alle categorieën planologische gebieden adviseren wij derhalve een landelijk geldende richtlijn voor het bluswaterdebiet, door het waterleidingnet te leveren, van minimaal 60 m³ per uur.

Hierbij komt dat het op orde zijn van preventieve voorzieningen slechts als momentopname kan worden vastgesteld. Een voor dat moment gerealiseerd veiligheidsniveau is nog geen op termijn gegarandeerd veiligheidsniveau. De regelconforme inrichting en het regelconforme gebruik van een gebouw verslechteren snel in de loop van de tijd. Door invloed van de gedragscomponent, met andere woorden, kan nieuwbouw zich als oudbouw gaan gedragen. De offensieve inzet van een tweede tankautospuit wordt in zo'n geval noodzakelijk. Een eenmaal voor nieuwbouw aangelegd waterleidingnet is dan, als gevolg van de veranderde situatie, te krap geworden. Uit een verkenning van de CBSstatistieken over de praktijkgegevens uit de jaren 1993-1995 (2) blijkt dat in veel gevallen meer capaciteit is aangewend dan 30 m³/h.

Bij afwezigheid van een toereikende openbare bluswatervoorziening kan een gemeente op grond van de (model-) bouwverordening een niet-openbare bluswatervoorziening eisen als voorwaarde voor het verlenen van een bouwvergunning. Dit komt voor bij ver van de bebouwde kom gelegen bouwwerken of indien een grote hoeveelheid bluswater ineens nodig is, bijvoorbeeld bij een sprinklerinstallatie. De gemeente bepaalt waar de grens ligt tussen de publieke plicht om voor voldoende bluswater te zorgen en de noodzaak voor anderen dat te doen. Van belang is het hier nogmaals te vermelden dat brandbestrijding een publieke taak is.

De gemeentelijke overheid draagt zoals gezegd zorg voor een adequate openbare bluswatervoorziening. De openbare bluswatervoorziening dient van een kwantiteit en kwaliteit te zijn, die is gerelateerd aan de gebruiksvoorschriften zoals die zijn opgenomen in het bestemmingsplan. Het is aan te bevelen in elk bestemmingsplan aan te geven wat de capaciteit is/zal zijn van de openbare bluswatervoorziening.

Op dit moment is door het Ministerie van VROM een projectgroep Algemene Herziening Waterleidingwet ingesteld. Deze werkgroep bereidt momenteel de wetgeving voor die de drink- en overige watervoorziening in de volgende eeuw moet regelen, hetgeen wellicht effect zou kunnen hebben op de bluswatervoorziening. Vooralsnog worden de ontwikkelingen op de voet gevolgd in regionaal verband.

Artikel 11 Citeertitel en in werking treden

De Verordening brandveiligheid en hulpverlening moet op grond van artikel 2 van de Brandweerwet 1985 binnen een week na vaststelling aan gedeputeerde staten worden gezonden.