Nota grondbeleid gemeente Alphen-Chaam 2009

1. Inleiding

1.1. Aanleiding

Gemeentelijk grondbeleid is van oudsher een autonome gemeentelijke taak. De resultaten van gemeentelijk grondbeleid zijn van groot belang voor de beantwoording van de vraag op welke wijze de gemeentelijke ruimtelijke plannen uiteindelijk worden gerealiseerd.

Het grondbeleid is ook een beleidsterrein waar sprake is van omvangrijke uitgaven en van aanzienlijke uitvoeringsrisico’s. Voor het grondbeleid geldt dan ook bijzondere wet- en regelgeving. Zo vereist het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten dat de beleidsbegroting en het jaarverslag een paragraaf ‘grondbeleid’ en een paragraaf ‘weerstandsvermogen’ bevatten.

In 2002 is de Nota grondbeleid gemeente Alphen-Chaam (hierna: Nota 2002) vastgesteld, waarin de kaders zijn vastgelegd voor het door de gemeente gevoerde grondbeleid. De Nota 2002 is toe aan een herziening om de volgende redenen:

a. Van belang is dat de actualiteitswaarde van een beleidsnota over grondbeleid hoog is. Dit vraagt om ten minste eenmaal per vijf jaar een dergelijke beleidsnota te herzien. In de gemeentelijke bedrijfskalender was de herziening gepland voor 2007. In dat jaar werd duidelijk dat in 2008 de wet- en regelgeving voor de beleidsvelden ruimtelijke ordening en grondbeleid grondig zou worden herzien. Dit is reden geweest met de herziening van de Nota 2002 te wachten totdat duidelijkheid was ontstaan over de omvang en gevolgen van de gewijzigde wet- en regelgeving.

b. Per 1 juli 2008 is de (nieuwe) Wet ruimtelijke ordening in werking getreden. Deze wetswijziging heeft tot gevolg dat er sprake is van een fundamentele wijziging van de grondhouding van de gemeente bij het vaststellen van ruimtelijke beslissingen. Belangrijk kenmerk van deze wijziging is dat er meer en meer sprake is van een verwevenheid van de beleidsvelden grondbeleid en ruimtelijke ordening, maar ook van grondbeleid en andere sectoraal beleid (bijvoorbeeld volkshuisvestingsbeleid).

c. Wijziging van de gemeentelijke ambitie bij de realisatie van ruimtelijke ontwikkelingsopgaven. Meer en meer wordt duidelijk dat de gemeentelijke ambitie bij de uitvoering van ruimtelijke ontwikkelingsprojecten hoog is te noemen. Dit vraagt om een grondpolitieke koers, waarin reële kansen voor het realiseren van deze ambities aanwezig zijn; dit onder de acceptatie van daarbij behorende aanvaardbare uitvoeringsrisico’s.

d. De vaststelling van de Nota 2002 heeft geleid tot diverse uitvoeringsbesluiten. Bij de uitvoering van de Nota 2002 is, onder meer als gevolg van de lokale beleidsontwikkeling en daarbij behorende voortschrijdende inzichten, vastgesteld dat een bijstelling van de Nota 2002 op een aantal beleidsonderdelen gewenst is.

e. De Nota 2002 bestond uit twee delen. Deel I had betrekking op de bestuurlijk relevante uitgangspunten (kaderstelling). Deel II omvatte beleidsinhoudelijke (lees: meer technische) informatie in de vorm van achtergrondinformatie en de beschrijving van het instrumentarium. Er is aanleiding deze opzet te verlaten. Bij de Nota 2009 is gekozen voor een beleidsnota die niet alleen kaderstellend van aard is, maar ook een concreet uitvoeringsprogramma bevat.

1.2. Doelstelling en status van de Nota grondbeleid 2009

Grondbeleid betreft een complex beleidsveld. Het grondbeleid kent ook veel onderdelen, zoals verwervingsbeleid, het bouw- en woonrijp maken van nieuwe ontwikkellocaties, de gronduitgifte, het omgaan met particuliere grondexploitatie en de samenwerking met marktpartijen. Het grondbeleid manifesteert zich daarbij binnen zowel publiek- als privaatrechtelijke kaders. Anders gezegd: er is sprake van dubbele petten. De gemeente treedt soms op in haar hoedanigheid van publiekrechtelijk bevoegd gezag (overheidsrol), soms treedt zij op als privaatrechtelijke rechtspersoon (ondernemersrol).

Een effectief grondbeleid betekent dat de gemeente binnen alle genoemde deelterreinen van het grondbeleid een samenhangend en strategisch beleid kan voeren.

Kenmerkend voor de grondmarkt is dat de gemeentelijke overheid daarin geen monopoliepositie heeft. Zij heeft te maken met diverse andere spelers in de markt (professionele ontwikkelaars, andere overheden, corporaties maar ook particuliere grondeigenaren). Dit vraagt om een bedrijfsmatige en zakelijke strategie, gegeven de publieke ambitie en mogelijkheden van de gemeente.

Dit spanningsveld markeert het gemeentelijk grondbeleid: vanuit het strategisch belang speelt de toepassing van de grondpolitieke koers zich bij voorkeur af binnen vertrouwelijke bedrijfsmatige kaders. Het overheidsbelang vraagt daarentegen om democratische openheid en om duidelijke kaders voor bestuurlijke controle en verantwoording.

Met de Nota 2009 wordt op transparante en openbare wijze inzicht gegeven in de doelstellingen, maar ook de kaders waarbinnen de gemeente Alphen-Chaam in de komende jaren haar grondbeleid zal gaan voeren.

Deze doelstellingen en kaders gelden als beleidsmatige ‘paraplu’ bij de feitelijke toepassing van het grondbeleid in concrete projecten. Bij de feitelijke toepassing van het grondbeleid zullen verder ook specifieke voor die projecten geldende bijzondere lokale omstandigheden van invloed kunnen zijn.

Deze feitelijke toepassing bevat onder meer kansen- en risicoanalyses en kent om die reden een meer intern en vertrouwelijk karakter. Het openbaar maken van dergelijke analyses en daarmee verband houdende uitwerkingen en uitvoeringsbeslissingen zou enerzijds de uitvoeringsrisico’s van de gemeente doen vergroten. Anderzijds doet het afbreuk aan de gewenste strategische positie van de gemeente.

Dit betekent echter niet dat de feitelijke toepassing van het grondbeleid zich mag onttrekken aan de kaders en spelregels ten aanzien van controle en verantwoording. Wat wel nodig is, is dat bij deze vast te stellen kaders en spelregels recht wordt gedaan aan de bijzondere positie van de gemeente.

In de Nota 2009 wordt op transparante wijze dit spanningsveld blootgelegd en worden de kaders benoemd waarbinnen de feitelijke toepassing van het grondbeleid dient plaats te vinden. Zo wordt in de Nota 2009 ook aandacht gegeven aan de (meer interne werkende) bedrijfsvoering van de grondbedrijfsactiviteiten.

Gezien de aard van het beleidsveld grondbeleid heeft de Nota 2009 met name een intern werkend kaderstellend karakter. Om die reden is niet voorzien in een inspraakronde.

1.3. Totstandkomingsprocedure

In oktober 2007 is met de voorbereiding van de Nota 2009 aangevangen. De procedure is als volgt verlopen:

• 23 oktober 2007: workshop B en W. Discussie over kernvraagstukken rondom het te voeren grondbeleid.

• 10 juni 2008: informatiebijeenkomst Raad over invoering Wet ruimtelijke ordening en gevolgen voor grondbeleidsinstrumentarium.

• 1 juli 2008: discussiebijeenkomst Raad over hoofduitgangspunten van beleid voor het in de toekomst te voeren grondbeleid.

• 2 oktober 2008: vaststelling door Raad van de Startnotitie Nota Grondbeleid gemeente Alphen-Chaam.

• december 2008-juni 2009: ambtelijke uitwerking Startnotitie naar concept-Nota 2009.

• augustus 2009: vaststelling ontwerp-Nota 2009 door B en W.

• 14 september 2009: behandeling ontwerp-Nota 2009 in Beleidscommissie.

Bij de voorbereiding en uitvoering van het grondbeleid zijn verschillende afdelingen binnen de gemeente betrokken. Het organigram van de gemeentelijke organisatie luidt als volgt:bij grondbeleid betrokken bureaus

De gewenste integrale beleidsmatige aanpak van het grondbeleid brengt met zich mee dat taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden over verschillende organisatieonderdelen zijn verspreid. Om de uitvoeringsgerichtheid van de Nota 2009 zo groot mogelijk te laten zijn, is er gestreefd naar een zo groot mogelijke ambtelijke betrokkenheid bij de totstandkoming van de Nota 2009. Hiertoe is een ambtelijke werkgroep geformeerd, bestaande uit:

• I. van den Brand, hoofd afdeling Beleid en Beheer, (voorzitter);

• L. Denissen,medewerker A Grondzaken (projectleider Nota 2009);

• M. Moelands, senior medewerker Openbare Werken

• M. Korst, projectmanager

• B. van Strien, projectmanager

• B. van Opstal, senior medewerker Financiën

• M. Pijpers, medewerker A Ruimtelijke Ordening

• I. de Roij, medewerker B Ruimtelijke Ordening

Aan de hand van een inventarisatie van het bestaande beleid is binnen de werkgroep gekomen tot het, ter uitwerking van de Startnotitie, formuleren van de bouwstenen voor het voor de toekomst te voeren grondbeleid.

1.4. Leeswijzer

De Nota 2009 is als volgt opgebouwd.

In hoofdstuk 2 zijn de belangrijkste factoren die van invloed zijn op de te maken grondpolitieke keuzes beschreven. Deze factoren zijn:

• de invloed van wet- en regelgeving;

• de rol van de gemeente bij de realisatie van ruimtelijke plannen (ambitieniveau);

• het risicoprofiel;

• het multidisciplinaire karakter van het grondbeleid (afstemming ruimtelijk, sectoraal en grondbeleid);

• specifieke aandachtspunten van beleid voor Alphen-Chaam (het betreft hier de invloed van een aantal relevante lokale vraagstukken).

In hoofdstuk 3 is de doelstelling van de in de toekomst te voeren grondpolitiek beschreven. Deze doelstelling heeft tot gevolg dat, voor daarvoor in aanmerking komende nieuwe ontwikkelingen, een aanscherping van de reeds in de Nota 2002 ingezette actieve grondpolitieke koers plaatsvindt naar een meer proactieve grondpolitiek.

Op basis van de in hoofdstuk 3 beschreven hoofddoelstelling worden in de vervolghoofdstukken een aantal deelthema’s uitgewerkt:

• hoofdstuk 4: Verwerving

• hoofdstuk 5: Grondexploitatiekosten en -opbrengsten

• hoofdstuk 6: Aanbesteding en staatssteun

• hoofdstuk 7: Uitgifte van gronden

• hoofdstuk 8: Samenwerking met derden

• hoofdstuk 9: Particuliere grondexploitatie

• hoofdstuk 10: Tijdelijk beheer

In hoofdstuk 11 wordt ingegaan op de gevolgen van het te voeren grondbeleid voor de bedrijfsvoering binnen de gemeente. Daarin komen aan de orde: de procesmatige inpassing van het grondbeleidsproces in het ruimtelijkeordeningsproces; de organisatorische inpassing van het grondbeleid; de inpassing van het grondbeleid in de jaarlijkse budgetcyclus, winst-en-verliesneming, het weerstandsvermogen en de informatievoorziening aan B en W en raad.

De vaststelling van de Nota 2009 leidt tot een aantal uitvoeringsmaatregelen en -besluiten. Deze zijn beschreven in de verschillende hoofdstukken. Ze zijn vervolgens samengevat in een uitvoeringsprogramma, dat als hoofdstuk 12 is opgenomen.

2. Invloedfactoren grondbeleid

Om de vraag naar de door de gemeente Alphen-Chaam te voeren grondpolitieke koers te kunnen beantwoorden, is het van belang eerst inzicht te krijgen in de context waarbinnen dit grondbeleid dient te worden uitgevoerd. Onder context kan hier worden verstaan het geheel van factoren die van invloed zijn op de te maken grondpolitieke keuzes.

In dit hoofdstuk worden de volgende belangrijke invloedfactoren beschreven:

a. de invloed van de wet- en regelgeving;

b. de rol van de gemeente bij de realisatie van nieuwe ruimtelijke plannen;

c. het aanvaardbare risicoprofiel;

d. het multidisciplinaire karakter van grondbeleid;

e. voor de gemeente Alphen-Chaam van belang zijnde aandachtspunten van beleid.

2.1. De invloed van wet- en regelgeving

De Nota 2002 is gebaseerd op het wetgevingskader zoals dat gold in de jaren 2001/2002. De voor het grondbeleid relevante wet- en regelgeving heeft de afgelopen jaren zeer grondige wijzigingen ondergaan. Genoemd kunnen worden:

a. Invloed van Europese regelgeving en jurisprudentie over de positie van de gemeente bij mededinging en aanbesteding

In het geval er sprake is van een zogenaamde overheidsopdracht[1], is het van belang dat daarbij de geldende regels ten aanzien van mededinging en aanbesteding in acht worden genomen. Ten tijde van de opstelling van de Nota 2009 is er sprake van een grillige Europese en nationale jurisprudentieontwikkeling, met daaraan verbonden onduidelijkheden over de reikwijdte van het begrip ‘overheidsopdracht’. Deze ontwikkelingen worden op de voet gevolgd.

b. Invloed van Europese regelgeving en jurisprudentie voor staatssteunbeleid in relatie tot grondbeleid

Een tweede ontwikkeling betreft de vraag of de toepassing van gemeentelijk grondbeleid leidt tot ongeoorloofde staatssteun. Van staatssteun is niet alleen sprake bij het verstrekken van subsidies of bijdragen aan ondernemingen, maar kan ook aan de orde zijn bij de aankoop of verkoop van onroerend goed. Voor de toepassing van de staatssteunregelgeving (in dit kader kan beter worden gesproken van overheidssteun) wordt een gemeente aangemerkt als ‘de staat’ in de zin van het EU-verdrag. Steeds dient de vraag te worden beantwoord, indien er al sprake is van enige overheidssteun, of deze ongeoorloofd is.

Voor de verkoop van gronden en gebouwen geldt bijzondere Europese regelgeving, vastgelegd in een zogenaamde Mededeling van de Europese Commissie[2]. Hoewel de Mededeling formeel alleen ziet op de verkoop door de gemeente, is zij in de praktijk ook van toepassing op aankooptransacties door de gemeente. Centrale doelstelling van de Mededeling is dat de verkoop van gronden en gebouwen door de gemeente plaatsvindt tegen marktconforme condities. Op grond van deze Mededeling is hiervan sprake in twee situaties:

a. ingeval de verkoop plaatsvindt via een onvoorwaardelijke biedprocedure (bijvoorbeeld een veiling);

b. indien geen toepassing wordt gegeven aan een onvoorwaardelijke biedprocedure, moet voorafgaand aan de te voeren onderhandelingen een taxatie door een onafhankelijk taxateur zijn verricht, gericht op het bepalen van de marktwaarde.

c. De invoering van de (nieuwe) Wet ruimtelijke ordening

De invoering van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) heeft geleid tot grotere veranderingen voor de rol van de gemeente in zowel het ruimtelijkeordenings- als het grondexploitatieproces. Het voert, voor de Nota grondbeleid 2009, te ver om hier een volledig overzicht op te nemen van de uit de Wro voortvloeiende wijzigingen voor de gemeente. In relatie tot het grondbeleid zijn de volgende wijzigingen van belang:

a. De Wro verplicht de gemeente een of meer structuurvisies vast te stellen. Daarbij kan niet worden volstaan met een (papieren) beschrijving van gewenste ruimtelijke ontwikkelingen op hoofdlijnen, maar dient tevens te worden ingegaan op de rol die de gemeente zal innemen bij de realisatie van de gedachte ruimtelijke ontwikkelingen. Bij deze omschrijving van de gemeentelijke rol bij de realisatie zal daarom ook moeten worden ingegaan op de te voeren grondpolitieke koers.

b. Duidelijkheid over de rolverdeling tussen Rijk, provincie en gemeente bij de vaststelling van en het toezicht op ruimtelijke besluiten. De vraag wat ‘goede ruimtelijke ordening’ is, in eerste instantie ter beoordeling van de gemeenteraad. Er is reden voor rijks- of provinciaal toezicht, voor zover de gemeentelijke ruimtelijke koers zich niet verhoudt met vraagstukken van rijks of provinciaal ruimtelijk belang.

c. De aloude toelatingsplanologie maakt plaats voor een meer op uitvoering gerichte planologie. De Wro biedt niet meer de mogelijkheid dat in planologische besluiten wordt volstaan de planologische kaders te scheppen, waarbij de vraag of en volgens welke uitvoeringseisen deze planologische kaders worden gerealiseerd, pas wordt beantwoord nadat het planologisch besluit is vastgesteld. In de Wro wordt een koppeling gelegd tussen de vaststelling van planologische besluiten (zoals een bestemmingsplan en projectbesluit) en de wijze van uitvoering. Gezien de invloed van deze wijziging voor het grondbeleid wordt dit onderdeel van de wijziging van de Wro, die in de praktijk aangeduid wordt als ‘Grondexploitatiewet’, hierna apart toegelicht.

d. De Wro biedt de mogelijkheid dat indien rijks- of provinciale belangen daartoe noodzaken, Rijk en provincie zelfstandig ruimtelijke uitvoeringsbesluiten (zoals projectbesluiten en inpassingsplannen[3]) kunnen vaststellen; dit met uitsluiting van de bevoegdheden zoals die oorspronkelijk bij de gemeentelijke bestuursorganen berusten. Dit brengt met zich mee dat Rijk en provincie ook zelfstandig kunnen beslissen een actieve rol te vervullen bij de realisatie van dergelijke ruimtelijke besluiten, en daarmee actief worden in de grondexploitatie.

d. De invoering van de Grondexploitatiewet

In formele zin betreft het geen zelfstandige wet, maar gaat het om een onderdeel van de hiervoor genoemde nieuwe Wro. De toepassing van dit onderdeel van de Wro creëert een nieuwe rechtsverhouding tussen de gemeente en een particuliere grondeigenaar, waar het gaat om de totstandkoming van op uitvoering gerichte ruimtelijke besluiten (bijvoorbeeld een bestemmingsplan of projectbesluit).

De Grondexploitatiewet geeft aan gemeenten de plicht de grondexploitatiekosten te verhalen op particuliere eigenaren. De reikwijdte van het begrip ‘grondexploitatiekosten’ is in de wet vastgelegd.

De wet biedt voorts de mogelijkheid aan de gemeente om inhoudelijke eisen (zgn. locatie-eisen) op te leggen, die de eigenaar bij de realisatie van de bestemming in acht dient te nemen. Deze eisen kunnen betrekking hebben op de in acht te nemen woningbouwcategorie[4], kwaliteitseisen voor de aanleg van openbare ruimte, uitvoeringsregels bij de aanleg van openbare ruimte (bijvoorbeeld aanbestedingsregels) en de fasering.

Gelijktijdig bij de vaststelling van een op uitvoering gericht ruimtelijk besluit dient voortaan een exploitatieplan te worden vastgesteld, waarin de locatie-eisen en de omvang van het kostenverhaal zijn vastgelegd. Van het vaststellen van een exploitatieplan kan alleen maar worden afgezien, indien op het moment van het vaststellen van het ruimtelijk besluit het kostenverhaal anderszins is verzekerd[5] en er geen noodzaak is de eerdergenoemde locatie-eisen te stellen.

De Grondexploitatiewet biedt de mogelijkheid dat voorafgaand aan de vaststelling van het ruimtelijk besluit door de gemeente en de particuliere eigenaar een overeenkomst wordt gesloten, waarin afspraken worden gemaakt over het kostenverhaal en de in acht te nemen locatie-eisen.

De inwerkingtreding van de Grondexploitatiewet heeft ingrijpende gevolgen voor het door de gemeente te voeren beleid wat betreft de relatie met particuliere exploitanten. In hoofdstuk 9 zal hierop nader worden ingegaan.

e. Wijziging van de Wet voorkeursrecht gemeenten en de onteigeningswet

Ten tijde van de vaststelling van de Nota 2002 was de gemeente Alphen-Chaam niet bevoegd de Wet voorkeursrecht gemeenten (hierna Wvg) toe te passen. Kort nadien is de Wvg zodanig gewijzigd, dat ook onze gemeente bevoegd werd de Wvg toe te passen. Hiervan is tot op heden eenmalig met succes gebruikgemaakt.[6]

Belangrijk nadeel van de Wvg was de aanzienlijke administratieve en bestuurlijke last, die gemoeid was met de in de tijd repeterend te nemen (her)vestigingsbesluiten. Met de invoering van de nieuwe Wro is gelijktijdig de Wvg herzien. Deze herziening heeft tot gevolg dat in tegenstelling tot in het verleden, voortaan volstaan kan worden met een aanwijzingsbesluit te nemen door het college van burgemeester en wethouders, gevolgd binnen drie maanden door een raadsbesluit. Daarna is geen opvolgende aanwijzingsbesluitvorming meer nodig. De voorkeursrechtbescherming wordt vervolgens van rechtswege bestendigd, mits tijdig het benodigde ruimtelijk besluit (structuurvisie, projectbesluit en bestemmingsplan) wordt vastgesteld. In paragraaf 4.4 wordt hierop nader ingegaan.

Eveneens gelijktijdig met de invoering van de Wro is de onteigeningswet herzien. Een van de kritiekpunten in de praktijk van de toepassing van de onteigeningswet betrof de duur van de onteigeningsprocedure. Een bestemmingsplanonteigening vond tot 1 juli 2008 plaats krachtens een raadsbesluit, dat de goedkeuring behoefde van de Kroon. Nadat deze goedkeuring was verkregen, diende te worden gewacht tot het onderliggende bestemmingsplan (inclusief eventueel uitwerkingsplan) onherroepelijk in werking was getreden. Pas daarna kon de gerechtelijke onteigeningsprocedure aanvangen middels een dagvaarding. Vervolgens kon via rechterlijk vonnis de hoogte van de schadeloosstelling worden vastgesteld en werd het eigendom overgedragen aan de gemeente.

Als gevolg van de herziening van de onteigeningswet per 1 juli 2008 is het mogelijk de onteigeningsprocedure te versnellen. In die situatie dat een exploitatieplan is vastgesteld (zie hiervoor onder kopje ‘De invoering van de Grondexploitatiewet’), kan, onder voorwaarden, de gerechtelijke procedure reeds aanvangen zodra de Kroon het raadsbesluit tot onteigening heeft goedgekeurd, zonder dat behoeft te worden gewacht op het onherroepelijk worden van het bestemmingsplan.

Een tweede belangrijke aanpassing van de onteigeningswet betreft de mogelijkheid dat ook een onteigening kan worden gestoeld op een projectbesluit.

f. Provinciaal beleid en regelgeving

Ook van provinciewege is sprake van de ontwikkeling van beleid en regelgeving, die van invloed is op het door de gemeente te voeren grondbeleid. Zo heeft de provincie Noord-Brabant nader beleid vastgesteld inzake de zogenaamde ruimte-voor-ruimteregeling en de rood-voor/met-groenregeling.

De gemeentelijke uitvoering van dit provinciale beleid is vanzelfsprekend alleen mogelijk voor zover dit niet in strijd is met wetgeving en nationale regelgeving.

2.2. De rol van de gemeente bij de realisatie van nieuwe ruimtelijke plannen

Het voeren van grondbeleid is geen doel op zichzelf, maar is een randvoorwaarde voor het welslagen van de uitvoering van ruimtelijk en sectoraal (bijvoorbeeld volkshuisvestelijk) beleid.

De wijze waarop het gemeentelijk grondbeleid vorm moet worden gegeven, houdt onder meer verband met de ambitie die de gemeente zich heeft gesteld bij de realisatie van nieuwe ruimtelijke plannen.

Die ambitie ziet op de gemeentelijke wens met betrekking tot de mate waarin ruimtelijke en sectorale doelen dienen te worden gerealiseerd.

In het geval de gemeentelijke ambitie beperkt is tot het bereiken van die doelen en eisen, die via publiekrechtelijke verordeningen, plannen en vergunningen kunnen worden bereikt, kan de inzet van het gemeentelijk grondbeleid beperkt zijn tot de inzet van publiekrechtelijke instrumenten. Of anders gezegd: de inzet van het grondbeleid beperkt zich tot het instrumentarium dat verbonden is aan de hoedanigheid van de gemeente als overheid. Er is in deze situatie zo goed als geen sprake van dubbele petten: er geldt slechts een ‘overheidspet’.

Het nadeel van een dergelijke beperkte ambitie is, dat er een zeer grote kans is dat een groot aantal van de door de gemeente Alphen-Chaam gestelde doelen niet kan worden bereikt. Genoemd kunnen worden:

a. Het realiseren van woningbouwcategorieën, andere dan de categorieën die via de toepassing van de Grondexploitatiewet kunnen worden opgelegd. De Wro biedt de mogelijkheid aan de gemeente eisen te stellen aan de categorieën sociale huur, sociale koop en particulier opdrachtgeverschap. Er geldt echter geen publiekrechtelijk kader voor het stellen van eisen aan andere gewenste categorieën (zoals starters, seniorenwoningen, middeldure woningbouw etc.).

b. Het realiseren van grondexploitatiewinsten. Ingeval de gemeente de inzet van het grondbeleidsinstrumentarium beperkt tot via publiekrecht af te dwingen eisen, dan laat de gemeente de feitelijke ontwikkeling aan geïnteresseerde particuliere exploitanten. In die situatie is de gemeente in staat de door haar te maken kosten in redelijkheid te verhalen. De wet biedt echter geen mogelijkheid in die situatie een positief exploitatieresultaat te genereren.

Uit de door de raad op 2 oktober 2008 vastgestelde Startnotitie Nota Grondbeleid gemeente Alphen-Chaam (hierna: Startnotitie Grondbeleid) volgt dat er sprake is van diverse niet via het publiekrecht bereikbare doelen, waarvoor de inzet van grondbeleid is vereist. Zo acht de raad het onder meer van belang dat:

a. de gemeente kan komen tot een optimale sturing bij de realisatie van ruimtelijke plannen. Deze inhoudelijke sturing ziet, in geval van woningbouwplannen, op het creëren van een zodanig woningbouwaanbod, dat ook wordt voorzien in de woningbehoefte voor die categorieën waarvoor het publiekrecht niet kan worden ingezet (starters, seniorenhuisvesting);

b. indien een nieuwe ruimtelijke ontwikkeling op zichzelf beschouwd ruimte biedt voor het behalen van een positief grondexploitatieresultaat, het beleid erop is gericht dat dit resultaat zo veel mogelijk ten goede komt aan de gemeente. Dergelijke positieve resultaten zijn bijvoorbeeld nodig om in de toekomst ook noodzakelijke maar soms verlieslatende herstructureringslocaties te ontwikkelen of ter bekostiging van sectorale beleidsdoelen (onrendabele top scholenbouw, brandweerkazerne, herinrichting van pleinen).

Een dergelijke ambitie heeft tot gevolg dat voor de te voeren grondpolitiek niet kan worden volstaan met de inzet van publiekrechtelijke instrumenten. In deze toepassing is het nodig dat de gemeente in haar hoedanigheid van ondernemer optreedt op de grondmarkt (dubbele petten).

Deze ambitie maakt dat een expliciete bestuurlijke keuze nodig is voor de te voeren grondpolitieke koers in het komende decennium.

2.3. Het risicoprofiel

Het voeren van grondbeleid, in welke vorm dan ook, kent uitvoeringsrisico’s. Dit risico is inherent aan het proces van gebiedsontwikkeling, dat gekenmerkt wordt door diverse risicofactoren (zoals de invloed van veranderende wetgeving, conjuncturele factoren, tussentijdse bestuurlijke beleidswijzigingen etc.).

Onderdeel van de te maken bestuurlijke keuze omtrent de te voeren grondpolitieke koers betreft daarmee de aanvaardbaarheid van het bij die koers behorende risicoprofiel. Een forse ambitie heeft gevolgen voor de te voeren grondpolitieke koers en heeft tot gevolg dat een bij die grondpolitieke koers behorend risicoprofiel door de gemeente wordt aanvaard.

2.4. Het multidisciplinaire karakter van grondbeleid

De tendens van wet- en regelgeving alsmede van het door de gemeente te voeren ruimtelijk en sectoraal beleid is dat grondbeleid meer en meer een multidisciplinair karakter krijgt. Vraagstukken van ruimtelijke ordening, volkshuisvesting, bedrijfsvestigingsbeleid, civieltechniek, aanbesteding, kwaliteit en financieel-economisch beleid worden meer en meer verweven. Het traditionele onderscheid tussen (eerst) ‘ruimtelijk ordenen’ en (daarna) ‘grondbeleid’ vervaagt en maakt plaats voor meer op ontwikkeling gerichte planologie.

Dit heeft gevolgen voor:

a. de noodzakelijke beleidsmatige afstemming van ruimtelijk, sectoraal en grondbeleid;

b. de organisatie van de uitvoering van ruimtelijk, sectoraal en grondbeleid (ambtelijke organisatie).

2.5. Voor de gemeente Alphen-Chaam van belang zijnde aandachtspunten van beleid

Naast de vier hiervoor genoemde invloedfactoren zijn er ook een aantal specifieke aandachtspunten van beleid, die van invloed zijn op de vast te stellen grondpolitieke koers. Zonder uitputtend te willen zijn, kunnen worden genoemd:

• het maken van een duidelijk onderscheid tussen de kaderstellende en uitvoeringsgerichte elementen van de Nota grondbeleid (rolverdeling raad en college van burgemeester en wethouders). Dit uitgangspunt wordt vormgegeven door de toevoeging van een uitvoeringsprogramma aan de Nota 2009;

• actualisatie omslagnota bovenwijkse voorzieningen;

• hernieuwde vastlegging kaders voor de vorming van het weerstandsvermogen;

• afstemming ruimtelijk- en grondbeleidsprocessen (zowel bestuurlijk als ambtelijk);

• hernieuwde vastlegging kaders prijsbeleid bij gemeentelijke gronduitgifte;

• hernieuwde vastlegging kaders toewijzingsbeleid bouwkavels.

3. Doelstelling grondbeleid

3.1. Bevestiging koers Nota 2002: actieve grondpolitiek, tenzij ………

Onder (gemeentelijk) grondbeleid wordt verstaan: ‘het op een zodanige wijze handhaven van het bestaande grondgebruik dan wel het realiseren van gewenste veranderingen in het grondgebruik, dat dit past in de door de gemeente Alphen-Chaam geformuleerde sectorale en ruimtelijke doelstellingen.’

Vanuit deze definitie vormt grondbeleid geen einddoel van beleid, maar moet het worden beschouwd als een randvoorwaarde voor het welslagen van de uitvoering van ruimtelijk en sectoraal beleid (bijvoorbeeld volkshuisvesting, werkgelegenheidsbeleid, economische ontwikkeling, natuur).

In de Rijksnota Grondbeleid zijn de volgende drie doelstellingen van gemeentelijk grondbeleid geformuleerd[7]:

a. het bevorderen van maatschappelijk gewenst ruimtegebruik (realisatie van ruimtelijke besluiten en van sectorale doelen);

b. het verhogen van de kwaliteit van het ruimtegebruik, de zeggenschap van de burger en de marktwerking op de grondmarkt;

c. het bevorderen van een rechtvaardige verdeling van kosten en opbrengsten over gebruikers, eigenaren, ontwikkelaars en overheid.

Grondbeleid moet worden onderscheiden van het begrip ‘grondpolitiek’. Onder grondpolitiek wordt verstaan de bestuurlijk te maken keuze voor de vorm en inhoud van het te voeren grondbeleid.

In de praktijk worden twee (uiterste) vormen van grondpolitiek onderscheiden:

a. Actieve grondpolitiek

Deze grondpolitiek wordt gekenmerkt door een actieve overheidsrol, waarbinnen de gemeente de benodigde gronden verwerft, de locatie ontwikkelt en uiteindelijk bouwkavels uitgeeft aan derden.

b. Faciliterende grondpolitiek

In deze vorm van grondpolitiek geschiedt de ontwikkeling door particuliere eigenaren en ontwikkelaars. De rol van de gemeente beperkt zich tot het faciliteren van deze particuliere grondexploitatie.

In de Nota 2002 is het belang van een actieve grondpolitiek onderstreept. Een uitzondering is daarbij gemaakt voor die ruimtelijke ontwikkelingen waarvoor geldt dat uit een oogpunt van financiële haalbaarheid en risicospreiding een meer faciliterende rol van de gemeente is gewenst.

Het belang van het willen voeren van een actieve grondpolitiek moet worden onderscheiden van de in de praktijk bestaande mogelijkheid tot het daadwerkelijk kunnen voeren van een actieve grondpolitiek. De gemeente is immers niet de enige speler op de grondmarkt en moet in sommige gevallen concurreren met marktpartijen in het stadium van grondverwerving. Succes is hierbij geenszins verzekerd.

Tijdens de discussie in de raad over de Startnotitie Grondbeleid is vastgesteld, dat de gemeentelijke ambitie bij de uitvoering van ruimtelijke plannen verder reikt dan via louter de inzet van publiekrechtelijke instrumenten, en daarmee via een faciliterende grondpolitiek, kan worden bereikt. Indien een nieuw te ontwikkelen locatie een potentieel voordelig exploitatiesaldo kent, is het gewenst dat een zodanige grondpolitiek wordt gevoerd, dat de kans op het behalen van dit voordelig exploitatiesaldo het grootst is. Het verdienen van geld is hier geen doel op zichzelf maar keiharde voorwaarde voor de (gedeeltelijke) bekostiging van in de toekomst door de gemeente te ontwikkelen verlieslatende herstructureringslocaties en met de realisatie van nieuwe ruimtelijke plannen gepaard gaande kostbare investeringen.

De in de Nota 2002 in gang gezette grondpolitieke actieve koers wordt in deze Nota 2009 herbevestigd, waarbij de inzet van deze koers in hoofdzaak aan de orde is:

a. bij gebiedsontwikkelingen waarbij tijdig wordt onderkend dat er kansen zijn tot het behalen van een positief grondexploitatieresultaat; en

b. bij gebiedsontwikkelingen waarbij sprake is van zodanige publieke doelstellingen, dat de kans zeer aanwezig is dat die zonder overheidsingrijpen niet worden gerealiseerd.

In andere situaties kan een meer faciliterende houding aan de orde zijn, zij het met toepassing van het daarbij behorende kostenverhaals- en locatie-eiseninstrumentarium (zie hoofdstuk 9).

Hoewel de invoering van de Grondexploitatiewet leidt tot een, ten opzichte van het voor 1 juli 2008 beschikbare instrumentarium bij particuliere exploitatie, verbeterde gemeentelijke positie, blijven de voordelen van louter de inzet van de Grondexploitatiewet achter bij de voordelen van een tijdig ingezette actieve grondpolitiek.

3.2. Van actieve naar proactieve grondpolitiek

Kenmerkend voor de in paragraaf 3.1 beschreven actieve grondpolitiek is, dat de start van verwervingen eerst plaatsvindt nadat de bestuurlijke besluitvorming over de toekomstig gewenste ruimtelijke ontwikkelingen heeft plaatsgevonden.

De praktijk leert dat, zo is ook onderkend in de Nota 2002, juist voor toekomstige ‘verdiengebieden’[8] de gemeente dan niet meer in staat is slagvaardig gronden te verwerven. Vanuit ruimtelijkeordeningsoogpunt is er sprake van veelal zorgvuldig voorbereide en open besluitvormingsprocessen. Deze maken echter ook dat de gemeente daarmee professionele ontwikkelaars in de gelegenheid brengt die gronden aan te kopen tegen zodanige prijscondities, dat de gemeente veelal niet in staat respectievelijk bereid is een slagvaardig competitief verwervingsbeleid te voeren.

Vanuit het belang om tijdig gronden tegen daarbij behorende aanvaardbare prijs- en andere condities te verwerven, is het van belang dat de bestaande actieve grondpolitiek wordt aangescherpt tot een zogenaamde proactieve grondpolitiek.

In een proactieve grondpolitiek worden gemeentelijke verwervingsinitiatieven ondernomen voordat de openbare besluitvorming over het toekomstige ruimtelijk beleid plaatsvindt.

Deze aanscherping naar een proactieve grondpolitiek leidt tot drie belangrijke gevolgen:

a. Wijziging van de relatie ruimtelijk en grondbeleid

Een slagvaardige proactieve grondpolitiek betekent, dat de gemeente grondposities heeft weten in te nemen voordat ruimtelijke besluitvorming plaatsvindt. De resultaten van het gevoerde verwervingsbeleid zullen daarmee invloed hebben op de te maken ruimtelijke keuzes. Vanuit een zuiver ruimtelijkeordeningsoogpunt kan deze invloed ongewenst zijn, doch dit gevolg dient te worden afgezet tegen de gevolgen van zuiver op ruimtelijke gronden gemaakte keuzes voor toekomstige nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen, waarbij vervolgens moet worden geconstateerd dat een belangrijk deel van de bij de realisatie van ontwikkelingen door de gemeente gewenste sectorale en financiële doelstellingen (i.c. de ambitie) niet meer kunnen worden behaald.

b. Toename van het risicoprofiel

Het vroegtijdig innemen van strategische grondposities houdt in dat het risicoprofiel toeneemt. De toename van dit risicoprofiel als zodanig wordt onderkend, zij het dat de omvang van het risicoprofiel in alle gevallen aanvaardbaar dient te blijven. Dit betekent dat de omvang van de op enig moment strategisch in te nemen grondposities zal worden gelimiteerd, en daarmee gekoppeld is aan het aanvaardbare risicoprofiel. Deze aanpak vereist voorts een zodanige bedrijfsvoering en een zodanig risicomanagement, dat er steeds sprake is van een zodanig risicoprofiel dat risico’s kunnen worden opgevangen binnen de grondexploitatie, zonder dat daarbij een beroep op algemene middelen nodig is.

c. Besluitvormings- en verantwoordingsstructuur

Het voeren van een proactieve grondpolitiek heeft ten slotte tot gevolg dat de thans binnen onze gemeente geldende spelregels voor de bestuurlijke besluitvorming over het voteren van verwervingskredieten en het nemen van aankoopbeslissingen wijziging behoeven. Binnen een proactieve grondpolitiek past niet een openbare besluitvormingsstructuur, waarbij voor derden vooraf duidelijk wordt op welke wijze het proactieve verwervingsbeleid zal worden gevoerd. Hier is sprake van een spanningsveld tussen de uit democratisch oogpunt gewenste open(baar)heid van bestuurlijke besluitvorming enerzijds, en de uit bedrijfsmatig oogpunt gewenste vertrouwelijkheid anderzijds.

Deze grondpolitieke aanpak heeft in dit kader ook gevolgen voor de wijze waarop over het door het college van burgemeester en wethouders gevoerde verwervingsbeleid verantwoording wordt afgelegd aan de raad. De keuze voor een proactieve grondpolitiek vereist een keuze voor een daarbij passende verantwoordingsstructuur.

De keuze voor een proactieve grondpolitiek is er niet op gericht te komen tot verwerving van steeds alle voor toekomstige gebiedsontwikkeling benodigde gronden. Het doel van een proactieve aanpak is dat de gemeente tijdig in staat is tegen aanvaardbare prijs- en andere condities een strategische grondpositie in te nemen in gebieden waar toekomstige ruimtelijke ontwikkelingen zijn voorzien, waarvoor een actieve grondpolitiek is gewenst. Met het innemen van strategische sleutelposities creëert de gemeente een sterkere onderhandelingspositie, indien (in een later stadium) ook ontwikkelaars in die gebieden posities innemen. Deze sterkere onderhandelingspositie leidt voor de gemeente tot een verbeterde uitgangspositie bij te voeren onderhandelingen over de ten aanzien van de uiteindelijke realisatie te bereiken bestuurlijke, ruimtelijke en sectorale doelstellingen.

4. Verwerving

4.1. Van actief naar proactief verwervingsbeleid

De vaststelling van een planologisch besluit geeft geen garantie dat de realisatie van daarbij door de gemeente gestelde ruimtelijke, sectorale en financiële doelen plaatsvindt. Een verplichting tot realisatie van een planologisch besluit kan niet aan een grondeigenaar worden opgelegd.

In paragraaf 3.1 is aangegeven dat de gemeente de in de Nota 2002 in gang gezette actieve grondpolitieke koers wenst voort te zetten. De inzet van een actieve grondpolitiek, gericht op verwerving van de benodigde gronden, is in hoofdzaak aan de orde in de volgende twee situaties:

a. een gebiedsontwikkeling waarbij tijdig wordt onderkend dat er mogelijkheden zijn tot het behalen van een positief grondexploitatieresultaat, en

b. gebiedsontwikkelingen waarbij sprake is van zodanige publieke doelstellingen, dat de kans zeer aanwezig is dat, zonder gemeentelijke grondexploitatie, de locatie niet wordt gerealiseerd.

Kenmerkend voor een te voeren actieve grondpolitiek is dat eerst bestuurlijke besluitvorming plaatsvindt over de toekomstige ruimtelijke ontwikkeling en dat vervolgens een aanvang wordt gemaakt met het te voeren verwervingsbeleid.

Met name in de onder a beschreven situaties, waarin sprake is van potentiële verdienlocaties, doet zich hier een dilemma voor. De eerste vastlegging van toekomstige ontwikkellocaties zal veelal plaatsvinden in de gemeentelijke structuurvisie en uiteindelijk in een bestemmingsplan. Het totstandkomingsproces van zowel de structuurvisie als het bestemmingsplan wordt gekenmerkt door openheid en betrokkenheid met/participatie van belanghebbenden. Op deze wijze is er sprake van een, vanuit ruimtelijkeordeningsoogpunt, zorgvuldig voorbereidings- en besluitvormingsproces. Het gevolg is echter ook dat op deze wijze, in een vroegtijdig stadium, aan derdeontwikkelaars inzicht wordt geboden in de ligging, contouren en doelstellingen van mogelijke verdienlocaties, waarbij deze partijen als het ware in de gelegenheid worden gesteld grondposities in te nemen.

Het eerst na de vaststelling van een structuurvisie of bestemmingsplan starten van een actief verwervingsbeleid zal, juist voor potentiële verdienlocaties, tot gevolg hebben dat de resultaten beperkt zullen zijn. Dit laatste zal, zoals reeds aangegeven in paragraaf 2.2, ten koste gaan van de mogelijkheden de door de gemeente gestelde ruimtelijke, sectorale en financiële doelen te realiseren.

De gemeente kiest voor een aanpak, waarin voorafgaand aan de besluitvorming waarbij ontwikkellocaties worden aangewezen, reeds een start is gemaakt met het verwervingsbeleid. Dit wordt in de Nota 2009 aangeduid als ‘proactief’ verwervingsbeleid.

Opgemerkt wordt dat ook door de wetgever bovenvermeld dilemma is onderkend en dat daartoe een oplossingsrichting is gecreëerd. Zo is het mogelijk dat vestiging van voorkeursrecht[9] voor een toekomstige locatieontwikkeling al kan plaatsvinden ruim drie jaar voordat de locatie in een structuurvisie wordt vastgelegd. Bij de uitvoering van een proactief verwervingsbeleid kan de mogelijkheid van inzet van het voorkeursrechtinstrumentarium dan ook niet worden gemist.

In paragraaf 3.2 is gewezen op drie belangrijke gevolgen van het toepassen van een proactief verwervingsbeleid:

• Wijziging van de relatie ruimtelijk en grondbeleid

Een slagvaardige proactieve verwervingsstrategie zal tot gevolg hebben dat de gemeente al voorafgaand aan de ruimtelijke besluitvorming in staat is gebleken strategische grondposities in te nemen. De resultaten van het gevoerde verwervingsbeleid zullen daarmee mede van invloed zijn op de uiteindelijk te maken ruimtelijke keuzes.

• Toename risicoprofiel

Het vroegtijdig innemen van strategische grondposities betekent dat het risicoprofiel toeneemt. Hoewel deze toename van het risicoprofiel wordt onderkend, dient de omvang daarvan aanvaardbaar te zijn.

• Besluitvormings- en verantwoordingsstructuur

Het voeren van een proactief verwervingsbeleid heeft tot gevolg dat de binnen de gemeente geldende spelregels voor de bestuurlijke besluitvorming en verantwoording aanpassing behoeven. Binnen een proactief verwervingsbeleid past niet een openbare besluitvormingsstructuur, waarbij voor derden voorafgaand aan te nemen aankoopbeslissingen zichtbaar wordt op welke wijze het verwervingsbeleid wordt gevoerd. Hetzelfde geldt voor de uitvoering van de wijze waarop door B en W verantwoording wordt afgelegd voor het gevoerde verwervingsbeleid. Hier is eveneens sprake van een spanningsveld tussen de uit democratisch oogpunt gewenste openheid van besluitvorming en verantwoording, en de uit bedrijfsmatig oogpunt gewenste vertrouwelijkheid.

Deze drie belangrijke gevolgen noodzaken tot het vastleggen van nieuwe kaders en spelregels, waarbinnen op verantwoorde wijze uitvoering kan worden gegeven aan het proactieve verwervingsbeleid.

4.2. Beleidskader voor het uitvoeren van proactief verwervingsbeleid

Alvorens in te gaan op de beleidskaders waarbinnen het (pro)actieve verwervingsbeleid dient te worden toegepast, is het goed stil te staan bij de omvang van de gemeentelijke verwervingsdoelstelling. De taakstelling van onze gemeente brengt met zich mee dat de ruimtelijke opgave ten aanzien van het realiseren van woon- en bedrijventerreinontwikkelingen (hier vindt men toch met name de verdienlocaties) beperkt in omvang is. Dit is vanzelfsprekend ook de maat voor het te voeren proactieve verwervingsbeleid.

Maar het is ook juist die beperkte taakstelling die het belang van een proactief verwervingsbeleid accentueert: potentiële verdienlocaties zijn zowel in aantal als in omvang beperkt te noemen.

Het toepassen van een proactief verwervingsbeleid is er voorts niet op gericht om in het stadium voorafgaand aan de ruimtelijke besluitvorming te komen tot verwerving van alle tot de mogelijke locatie behorende gronden. Voldoende is dat in dat stadium een aantal strategische grondposities kan worden ingenomen, waarbij in een later stadium de uitgangspositie bij het voeren van een (regulier) actief verwervingsbeleid dan wel, indien desondanks door ontwikkelaars gronden zijn aangekocht, de onderhandelingspositie ten opzichte van deze ontwikkelaars wordt verbeterd.

Voor de toepassing van het proactieve verwervingsbeleid gelden de volgende kaders:

a. Voor welke locaties kan het proactieve verwervingsbeleid worden ingezet?

Proactieve verwerving kan alleen plaatsvinden ten behoeve van voorgenomen locatieontwikkelingen, waarbij op basis van een interne financiële haalbaarheidsstudie kan worden geconcludeerd dat er sprake is van een potentiële verdienlocatie. De vaststelling van dergelijke haalbaarheidsstudies geschiedt door B en W en heeft een vertrouwelijk karakter.

Voorts is het nodig dat een eerste verkennende risicoanalyse is gedaan naar voor verwerving in aanmerking komende gronden. Aandachtspunten bij deze risicoanalyse zijn onder meer:

1. inventarisatie van grootte, eigendomsverhoudingen, aanwezigheid van zakelijke en persoonlijke rechten;

2. eerste inventarisatie van mogelijke belemmeringen (invloed van milieuhinder, bodem etc.).

b. De tijdhorizon

Een proactieve verwerving kan eerst starten, indien de start van de ontwikkeling binnen vijftien jaar is voorzien. Bij de termijn van vijftien jaar is rekening gehouden met de tijdhorizon die naar verwachting zal worden gehanteerd bij de op te stellen gemeentelijke structuurvisie(s). Een structuurvisie zal al snel een horizon hanteren van ten minste tien jaar. Dit betekent dat een proactief verwervingsbeleid alleen effect zal hebben, indien dit voorafgaand aan het openbare totstandkomingsproces van de structuurvisie kan aanvangen.

c. Nadere besluitvorming gemeenteraad over uitwerking beleidskaders proactieve verwerving

Door de gemeenteraad zal, ter uitwerking van dit onderdeel van de Nota 2009, nadere besluitvorming plaatsvinden over de volgende aspecten:

1. Het vastleggen van de maximale omvang van op enig moment door de gemeente proactief verworven gronden. Hiermee wordt bijgedragen aan de beheersing van het aanvaardbare risicoprofiel. De vastlegging van deze maximale omvang zal plaatsvinden in een maximering van de boekwaarde van de verworven gronden. Van proactief verworven gronden is niet langer sprake, zodra de grondexploitatieopzet behorende bij een bestemmingsplan is vastgesteld. Op dat moment worden de voor die locatie in een eerder stadium proactief verworven gronden ingebracht in de grondexploitatie.

2. Het jaarlijks, in het kader van de vaststelling van de begroting, vaststellen van een bufferkrediet voor strategische verwervingen. De omvang van het bufferkrediet wordt bepaald op basis van een vertrouwelijk vast te stellen aankoopprogramma (zie hierna).

3. Het onder 2 bedoelde aankoopprogramma vormt de onderbouwing van het benodigde bufferkrediet. Het moge duidelijk zijn dat de besluitvorming rondom het aankoopprogramma een vertrouwelijk karakter dient te kennen; dit gezien de strategische waarde van dit programma. Nadere uitwerking is nodig op welke wijze het door B en W op te stellen aankoopprogramma in een vertrouwelijke omgeving kan worden voorgelegd aan raad of commissie en aan welke materiële eisen het programma dient te voldoen.

4. Uitwerking verantwoordingsstructuur proactieve verwerving. De uitvoering van het proactieve verwervingsbeleid is in handen van B en W. Dit betekent dat aankoopbeslissingen, binnen de geformuleerde beleidskaders, plaatsvindt door B en W op basis van een jaarlijks gevoteerd bufferkrediet. In een slagvaardig proactief verwervingsbeleid past niet een verantwoordingsstructuur, die eruit bestaat dat voorafgaand aan de door B en W te nemen aankoopbeslissingen consultatie plaatsvindt van de gemeenteraad. Gekozen wordt voor een verantwoordingsstructuur, waarbij B en W periodiek achteraf op vertrouwelijke wijze verantwoording afleggen aan de raad over de uitvoering van het aankoopprogramma.

d. Overgang van proactief naar actief verwervingsbeleid

Zodra de ruimtelijke besluitvorming over de betreffende locatie heeft plaatsgevonden, is er geen plaats meer om voor die locatie een proactief verwervingsbeleid te voeren. Het proactieve beleid zal, afhankelijk van de dan ontstane situatie qua verwervingspositie en financiële haalbaarheid van de locatieontwikkeling, kunnen worden voortgezet door middel van een (regulier) actief verwervingsbeleid.

De dan inmiddels proactief verworven gronden zullen op dat moment in de betreffende grondexploitatie worden ingebracht.

Over de boekwaarde van proactief verworven gronden wordt jaarlijks rente bijgeschreven, op basis van de binnen de begroting geldende spelregels.

e. Verwervingsprotocol

Voor de uitvoering van het proactieve verwervingsbeleid zal door B en W een verwervingsprotocol worden vastgesteld, dat ter goedkeuring zal worden voorgelegd aan de gemeenteraad. In dit verwervingsprotocol zullen onder meer worden vastgelegd:

1. dat voorafgaand aan de te voeren aankooponderhandelingen een onafhankelijke taxatie zal worden opgemaakt van de te verwerven gronden (zie paragraaf 6.2 Staatssteunaspecten);

2. de door B en W te hanteren onderhandelingsmarge ten opzichte van de uitgevoerde taxatie voor te voeren prijsonderhandelingen;

3. de overige te hanteren voorwaarden voor te maken prijs- en overige afspraken (betaling koopsom, rentefactor, risico’s van eventuele bodemverontreiniging).

f. Inzet Wet voorkeursrecht gemeenten

Van geval tot geval zal, in het kader van het proactieve verwervingsbeleid, de inzet van de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) worden overwogen. De inzet van Wvg kan alleen plaatsvinden, nadat daartoe besluitvorming door achtereenvolgens B en W en gemeenteraad heeft plaatsgevonden. In het kader van paragraaf 4.4 wordt de inzetbaarheid van de Wvg nader toegelicht. Doordat de inzet van Wvg plaatsvindt via openbare besluitvorming, kan worden gesteld dat, zodra eenmaal Wvg-vestiging heeft plaatsgevonden, het proactieve beleid heeft plaatsgemaakt voor het (reguliere) actieve verwervingsbeleid.

4.3. Van proactief naar actief verwervingsbeleid

Zodra eenmaal ruimtelijke besluitvorming rondom een locatieontwikkeling heeft plaatsgevonden, zal het op dat moment gevoerde proactieve verwervingsbeleid plaatsmaken voor het (reguliere) actieve verwervingsbeleid. Van een dergelijke overgang is eveneens sprake indien, voorafgaand aan ruimtelijke besluitvorming, de inzet van Wvg plaatsvindt.

Deze overgang vindt in de praktijk gelijktijdig plaats met de besluitvorming door de gemeenteraad over de grondexploitatieopzet. Daarmee heeft eveneens autorisatie plaatsgevonden door de gemeenteraad voor vanaf dat moment nog te nemen verwervingsmaatregelen; een en ander volgens de planning die onderdeel uitmaakt van de exploitatieopzet.

Ook voor deze fase zal gelden dat de uitvoering van het verwervingsbeleid zal plaatsvinden door B en W. Het in de vorige paragraaf omschreven verwervingsprotocol zal ook in deze fase door B en W als kader worden gehanteerd.

4.4. Inzet voorkeursrechtinstrumentarium

Ten tijde van de vaststelling van de Nota 2002 was onze gemeente niet gerechtigd de Wvg toe te passen. Sinds de herziening van de Wvg in 2004 is ook onze gemeente bevoegd de Wvg toe te passen. Inmiddels is daarvan gebruikgemaakt in de locatie Den Brabander.

Gelijktijdig met de invoering van de nieuwe Wro per 1 juli 2008 is ook de Wvg aangepast. De doorgevoerde aanpassingen hebben tot gevolg dat het aantal achtereenvolgens te nemen aanwijzingsbesluiten (de procedure bestond voorheen uit maximaal zeven achtereenvolgens te nemen besluiten) nu is teruggebracht tot slechts twee opvolgende aanwijzingsbesluiten. Doel van deze aanpassing is de slagvaardigheid voor de gemeente te vergroten (minder besluiten betekent ook een afname in de rechtsbescherming) en de daarmee verband houdende bestuurslasten te verlagen.

Vanaf 1 juli 2008 gelden de volgende procedurele spelregels voor het vestigen van voorkeursrecht:

a. Het eerste voorkeursrecht kan worden gevestigd op basis van een B en W-besluit. Daarvoor is niet vereist dat op dat moment wordt beschikt over een planologische visie of besluit. Voldoende is het voornemen in de toekomst een locatie te ontwikkelen, waarbij de voorgenomen niet-agrarische functie afwijkt van het huidige gebruik. Het B en W-besluit kent een werkingsduur van drie maanden.

b. Om het voorkeursrecht te bestendigen dient binnen de termijn van drie maanden de raad daartoe te besluiten. Ook voor dit besluit is niet vereist dat op dat moment over een planologische visie of besluit wordt beschikt. Om die reden wordt het raadsbesluit ook wel aangeduid als een ‘kaal’ aanwijzingsbesluit. De werkingsduur is drie jaar.

c. Binnen de termijn van drie jaar (zie onder b) dient vervolgens voor de betreffende locatie te zijn vastgesteld ofwel een structuurvisie[10] ofwel een bestemmingsplan[11]. Wordt gekozen voor het bestemmingsplan, dan wordt direct van stap b naar de hierna beschreven stap d gegaan. Indien ervoor gekozen wordt tijdig een structuurvisie vast te stellen, dan wordt het voorkeursrecht van rechtswege automatisch verlengd met wederom drie jaar.

d. Binnen de driejaarstermijn genoemd onder stap c (dan wel indien stap c niet wordt gebruikt, binnen de driejaarstermijn genoemd onder stap b) dient vervolgens het bestemmingsplan te worden vastgesteld. Zodra het bestemmingsplan wordt vastgesteld, wordt het voorkeursrecht automatisch verlengd met tien jaar.

Na de tienjaarstermijn genoemd onder stap d vervalt het voorkeursrecht van rechtswege. Het voorkeursrecht vervalt echter ook van rechtswege, indien binnen de onder a tot en met c genoemde termijnen niet tijdig het opvolgende (planologisch) besluit is genomen. In dat geval is het niet mogelijk direct een hernieuwd voorkeursrecht te vestigen; er geldt dan een ‘wachttijd’ van twee jaar.

Het gebruikmaken van het Wvg-instrumentarium veronderstelt dan ook dat de gemeente tijdig tot planologische besluitvorming zal overgaan. Dit is van belang voor zowel het proces van de voorbereiding van ruimtelijke procedures als het proces van de bestuurlijke besluitvorming.

Uit het overzicht volgt dat alleen bij de stappen a en b sprake is van de mogelijkheid van bezwaar en beroep. Bij stap b is het voorts nodig dat wordt voorzien in een zienswijzenprocedure.

Het gebruik van de Wvg bij het te voeren (pro)actieve verwervingsbeleid kan in sommige gevallen een waardevol hulpmiddel zijn. Van geval tot geval zal de meerwaarde van tijdige vestiging van Wvg worden afgewogen.

4.5. Inzet onteigeningsinstrumentarium

Onteigening is een zware ingreep in het eigendomsrecht. De rechtvaardiging van onteigening wordt gevonden in het publieke belang van het moeten beschikken over gronden, dat hoger moet worden geacht dan het belang van de individuele eigenaar.

Het instrument van de onteigening wordt gezien als een uiterst middel om het ruimtelijk beleid ten uitvoer te brengen; dit tegen de wil van de grondeigenaar. De onteigeningsprocedure is met zeer veel waarborgen omkleed.

De meest door gemeenten gebruikte onteigeningstitel is de zogenaamde bestemmingsplanonteigening. Van deze mogelijkheid wordt gebruikgemaakt om te komen tot de realisatie van een bestemmingsplan overeenkomstig de door de gemeente te stellen eisen aan de vorm van uitvoering.[12]

Voor een onteigening is het dan nodig dat de raad besluit tot onteigening. Dit raadsbesluit behoeft de goedkeuring van de Kroon. Nadat deze goedkeuring is ontvangen, kan vervolgens de gerechtelijke fase aanvangen. Deze start met een dagvaarding en eindigt met een rechtbankvonnis waarbij de eigendomsoverschrijving plaatsvindt en de schadeloosstelling wordt vastgesteld. De totale procedure kan, afhankelijk van de situatie, zo’n tweeënhalf tot drie jaar in beslag nemen.

Een in de praktijk veel gehoorde klacht betreft de lange duur van de onteigeningsprocedure. Veelal blijkt daarbij echter, dat het aan de start van de onteigeningsprocedure voorafgaande traject van minnelijk verwerven c.q. onderhandelingen over zelfrealisatie erg veel tijd in beslag heeft genomen. De effectiviteit van onteigening wordt bevorderd indien dit instrument zodanig tijdig wordt ingezet, dat de gemeente daarmee ook tijdig (indachtig de planning van realisatie) over de gronden kan beschikken.

Het instrument van onteigening vormt daarmee een volwaardig onderdeel van de door de gemeente gevoerde actieve grondpolitiek.

4.6. Compensatiegronden landelijk gebied en inbreidlocaties

Compensatiegronden landelijk gebied

In de Nota 2002 is vastgelegd dat de gemeente geen actief verwervingsbeleid voert ten aanzien van de verkrijging van compensatiegronden in het buitengebied. Reden hiervoor is dat de planontwikkeling in het buitengebied niet op de grondexploitatie is gericht, maar eerder een consoliderende functie vervult. Verwerving van gronden is pas aan de orde, indien landelijk gebied moet wijken voor de ontwikkeling van uitleglocaties.

Ten tijde van de vaststelling van de Nota 2002 was er, gezien de toen geldende ontwikkelingen in het landbouwbeleid en de op dat moment bij de gemeente aanwezige grondvoorraad, geen reden om een planmatig verwervingsbeleid gericht op compensatiegronden vast te stellen.

Ook op dit moment is de situatie zodanig, dat een dergelijk planmatig verwervingsbeleid niet noodzakelijk is. We zullen de ontwikkelingen op de voet volgen, zodat tijdig kan worden ingespeeld op veranderende ontwikkelingen.

Inbreidlocaties

Ontwikkelingen in bestaand stedelijk gebied (inbreidlocaties) gaan veelal gepaard met hoge investeringskosten. Daarbij is vaak sprake van versnipperd en bebouwd eigendom. Veelal zijn inbreidlocaties ook kleiner van omvang dan uitleglocaties, wat tot gevolg heeft dat uitvoeringsrisico’s minder goed kunnen worden gespreid. De verwerving van gronden kan aan de orde zijn bij functieverandering en bij herontwikkelingen waarbij de bestaande functies blijven behouden.

De uitvoeringsrisico’s enerzijds en het publieke belang anderzijds vragen om een verwervingsaanpak waarin de door de gemeente gewenste sturing op adequate wijze tot uitdrukking komt. Verwerving zal aan de orde zijn indien vanuit financieel-economisch oogpunt sprake is van een verdienlocatie. Ook is het denkbaar dat verwerving nodig is in het geval voorzienbaar is, dat gezien de publieke belangen zonder gemeentelijke grondexploitatie de locatie niet wordt ontwikkeld.

4.7. Algemene aankoopvoorwaarden

Ter vergroting van de rechtszekerheid is het gewenst te komen tot het opstellen van algemene voorwaarden die gelden bij de aankoop van gronden. Op dit moment bestaan er voor de gemeentelijke gronduitgifte al wel dergelijke voorwaarden.

Doel van de algemene voorwaarden is in schriftelijke bedingen de regelmatig bij aankoopcontracten terugkerende bepalingen eenmalig vast te leggen, met uitzondering van de kernbepalingen die steeds typisch zijn voor een afzonderlijke aankoopovereenkomst.

5. Grondexploitatiekosten en -opbrengsten

5.1. De kosten van de grondexploitatie

De realisatie van een ruimtelijk plan bestaat uit twee deelprocessen:

a. De grondexploitatie. In deze fase worden gronden verworven, bouwkavels vervaardigd en de openbare ruimte aangelegd. Tot deze fase behoort ook de totstandkoming van planologische maatregelen.

b. De bouwexploitatie. In deze fase worden bouwkavels afgenomen en vindt de bouw van vastgoed (woningen, bedrijfsbebouwing etc.) plaats. De fase eindigt met verkoop, verhuur of ingebruikname (bijvoorbeeld bij eigenbouw).

De rol van de gemeente bij de realisatie van ruimtelijke plannen beperkt zich veelal tot de grondexploitatie. De bouwexploitatie is in handen van marktpartijen en/of van particuliere eigenaren.

Afhankelijk van de rol van de gemeente in de grondexploitatie is er sprake van een ruime omvang (actieve grondpolitiek) dan wel van een minder ruime omvang (faciliterende grondpolitiek).[13]

De uitkomst of een actieve of meer faciliterende grondpolitiek wordt gevoerd is niet alleen afhankelijk van de door de gemeente voorgenomen koers, maar wordt ook bepaald door het gedrag van andere actoren. Zo hebben marktpartijen soms ook de wens actief te zijn in de grondexploitatie. Indien zij in die situatie in staat zijn gronden te verwerven, is de gemeente noodgedwongen (ondanks een andere gemeentelijke koers) aangewezen op een meer faciliterende grondpolitiek.

Ongeacht de gemeentelijke rol in de grondexploitatie, is er in alle gevallen sprake van door de gemeente te maken kosten. Het begrip ‘kosten’ moet hier ruim worden gezien. Het gaat niet alleen om feitelijk door de gemeente gemaakte kosten van bepaalde werkzaamheden/activiteiten, maar het omvat ook die grondexploitatiewerkzaamheden waar de gemeente belang respectievelijk een verantwoordelijkheid heeft dat ze tijdig en conform de gemeentelijke eisen door derden worden gerealiseerd. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan de aanleg van de openbare ruimte die feitelijk geschiedt voor rekening van een marktpartij (eigenaar), maar waarbij de gemeente belang heeft bij een tijdige en kwalitatief aanvaardbare wijze van uitvoering.

De grondexploitatie is een bedrijfsmatig proces. Of anders gezegd: de aan de grondexploitatie toe te rekenen kosten dienen in beginsel te worden terugverdiend uit de opbrengsten van de grondexploitatie en niet ten laste te komen van de algemene middelen. Ook als er sprake is van een verliesgevende ontwikkeling, is het uit een oogpunt van transparantie en rechtmatigheid gewenst de tot de grondexploitatie behorende kosten ook ten laste te brengen van de grondexploitatie.

In dat kader is het van belang duidelijkheid te scheppen welke kostensoorten tot de grondexploitatie behoren. Voorts is het zaak duidelijkheid te scheppen welke spelregels hebben te gelden bij de vraag of de aan te wijzen kostensoorten geheel dan wel gedeeltelijk ten laste van de grondexploitatie dienen te komen. Ook hier is het van belang te komen tot transparante uniforme beleidskaders, waarvan de uitkomst niet afhankelijk is van toevallige grondexploitatieresultaten.

Op basis van de van toepassing zijnde wet- en regelgeving voor de bedrijfsvoering van gemeentelijke grondexploitatie kan geen direct antwoord worden gevonden op de beide vragen. De wet- en regelgeving biedt weliswaar een aantal algemene kaders, doch daarbinnen is er (veel) ruimte voor een flexibele toepassing.

Wij zijn van mening dat de Nota 2009 het platform dient te zijn waarin de kaders worden vastgelegd welke kostensoorten tot de grondexploitatie behoren, en welke spelregels hebben te gelden bij de toerekening van die kostensoorten aan de grondexploitatie.

Met de invoering van de nieuwe Wro per 1 juli 2008 is het gemeentelijk instrumentarium voor verhaal van grondexploitatiekosten op particuliere exploitanten drastisch herzien.[14] Voor zover hier van belang, zijn twee belangrijke veranderingen doorgevoerd:

• In wet- en regelgeving is duidelijkheid gecreëerd welke kostensoorten kunnen worden verhaald op particuliere exploitanten.

• In wet- en regelgeving is duidelijkheid gecreëerd welke spelregels hebben te gelden ten aanzien van de omvang van de verhaalbare kostensoorten.

Deze regels zien derhalve louter op het toepassen van kostenverhaal bij particuliere exploitanten; zij zien niet op de interne gemeentelijke bedrijfsvoering.

Desondanks is er wel sprake van een belang te komen tot een weloverwogen afstemming tussen de feitelijk door de gemeente aan de grondexploitatie toe te rekenen kostensoorten, en de mogelijkheden om die kosten, indien van toepassing, te verhalen op particuliere exploitanten. Daarbij dient in acht te worden genomen dat, met de invoering van de nieuwe Wro, op de gemeente de plicht rust in geval van particuliere exploitatie ook daadwerkelijk de kosten van de grondexploitatie te verhalen.

Kostensoorten

In de Wro en de daarvan onderdeel uitmakende uitvoeringsregels wordt onderscheid gemaakt in een tweetal groepen van kostensoorten die als verplicht verhaalbare grondexploitatiekostensoorten worden aangemerkt:

a. De inbrengwaarde van gronden en opstallen

Ingeval er sprake is van een succesvolle (pro)actieve grondpolitiek, zal het hier gaan om de door de gemeente gemaakte verwervingskosten. Die kosten kunnen betrekking hebben op de vastgoedwaarde maar ook op bijkomende kosten en schadevergoedingen.

b. De overige kosten van de grondexploitatie

Hiertoe is een limitatief overzicht in het Besluit ruimtelijke ordening opgenomen van verhaalbare kostensoorten. Volledigheidshalve is dit overzicht als bijlage bij de Nota 2009 opgenomen. Zonder uitputtend te willen zijn omvat de kostensoortenlijst de volgende kostensoorten:

• de kosten van onderzoek (milieukundig, archeologisch, bodem etc.);

• de kosten van aanleg van voorzieningen binnen en buiten het te ontwikkelen gebied. Daarbij is het begrip ‘voorzieningen’ eveneens nader in het Bro gedefinieerd[15];

• de kosten van het opstellen van ruimtelijke plannen;

• ambtelijke apparaatskosten, verbonden aan de uitvoering van de werken, voorzieningen en maatregelen die als verhaalbare kostensoorten worden aangemerkt;

• de kosten van planschade;

• rentekosten.

Voor een volledig overzicht verwijzen wij u naar het in de bijlage opgenomen overzicht van verhaalbare kostensoorten.

Gezien het feit dat op de gemeente de verplichting rust deze kostensoorten, in geval van particuliere exploitatie, te verhalen, geldt voor de gemeente het uitgangspunt dat de voor de interne bedrijfsvoering aan de grondexploitatie toe te rekenen kostensoorten hieraan gelijk dient te zijn.

Verder kent de Wro twee kostensoorten waarvan het kostenverhaal als optioneel mag worden aangemerkt. Het betreft hier:

a. Bijdragen aan ruimtelijke ontwikkelingen

Wat onder een bijdrage aan ruimtelijke ontwikkelingen wordt verstaan, is niet in de Wro gedefinieerd. Wat uit de parlementaire geschiedenis wel duidelijk wordt, is dat het kan gaan om beleidsaangelegenheden die verband houden met de ruimtelijke ontwikkelingen, zoals rood-voor-groenbeleid en ruimte-voor-ruimtebeleid. Voorwaarde om dergelijke bijdragen in rekening te kunnen brengen, is dat het onderliggende beleid dient te zijn vastgelegd in de gemeentelijke structuurvisie. Verder geldt dat bijdragen aan ruimtelijke ontwikkeling niet afdwingbaar kunnen worden verhaald; er is in alle gevallen wilsovereenstemming met de eigenaar voor nodig.

b. Bovenplanse verevening

Hiermee wordt bedoeld het verevenen van grondexploitatiesaldi (winsten en verliezen) tussen verschillende locaties. Of anders gezegd: van een particuliere exploitant in een winstgevende locatie wordt naast het verhaal van kosten van de kostensoortenlijst ook een bijdrage gevraagd ter dekking van tekorten van andere grondexploitaties in de gemeente. Het is zeer twijfelachtig of bovenplanse verevening afdwingbaar kan worden verhaald. Wel is er de bevoegdheid dat de gemeente hierover op basis van wilsovereenstemming tot kostenverhaal komt, waarbij dan ook geldt dat de structuurvisie inzicht dient te geven in de locaties (of locatiesaldi) waartussen wordt verevend.

Of de gemeente gebruik wil maken van deze aanvullende verhaalsmogelijkheden, is natuurlijk eerst afhankelijk of zich binnen de bedrijfsvoering van de gemeentelijke grondexploitatie zich deze vraagstukken zullen voordoen. Gezien de wettelijke voorwaarde dat voor beide optionele verhaalsmogelijkheden het onderliggende beleid in de gemeentelijke structuurvisie dient te zijn vastgelegd, zijn wij voornemens dit vraagstuk nader uit te werken in het kader van de totstandkoming van de gemeentelijke structuurvisie.

De omvang van de aan de grondexploitatie toe te rekenen kosten

Voor alle in de bijlage genoemde kostensoorten geldt dat ze slechts aan een specifieke locatieontwikkeling kunnen maar ook moeten worden toegerekend, voor zover ze gerelateerd zijn aan die locatieontwikkeling.

Voor sommige kostensoorten zal dit betrekkelijk eenvoudig kunnen worden vastgesteld (bijv. de met de ontwikkeling verband houdende planschaderisico’s, de aanleg van woonstraten binnen een nieuwe woonwijk etc.), voor andere kostensoorten ligt dat soms wat minder eenvoudig.

Zoals aangegeven is met de invoering van de Wro niet alleen voorzien in een transparante vastlegging van welke kostensoorten kunnen worden verhaald op particuliere exploitanten, maar is ook voorzien in spelregels in welke mate die kostensoorten kunnen c.q. moeten worden verhaald. Die regels hebben vooral betrekking op zogenaamde bovenwijkse voorzieningen en op de kosten van het ambtelijk apparaat, opstellen bestemmingsplan en voorbereiding en toezicht op de realisatie. In paragraaf 5.3 wordt op deze kostensoorten nader ingegaan.

5.2. De opbrengsten van de grondexploitatie

Ingeval er sprake is van een succesvolle gemeentelijke grondpolitiek, zullen de opbrengsten uit de grondexploitatie in eerste instantie bestaan uit de opbrengsten van de bouwkaveluitgifte. In hoofdstuk 7 zal verder worden ingegaan op het uitgiftebeleid.

Afhankelijk van de situatie is het ook denkbaar dat bijdragen en subsidies van andere overheden worden ontvangen in (bepaalde) grondexploitatiekosten. In dat geval komen deze bijdragen en subsidies ook ten goede aan de grondexploitatie.

Ingeval er sprake is van (gedeeltelijk) particuliere exploitatie, ontstaat de in paragraaf 5.1 reeds aangekondigde verplichting tot kostenverhaal. In dat geval zullen de kostenverhaalsopbrengsten ten goede komen aan de grondexploitatie.

5.3. Specifieke kostensoorten nader beschouwd

Bovenwijkse voorzieningen

Naast voorzieningen die direct samenhangen met de locatieontwikkeling (de aanleg van een woonstraat in een nieuwe wijk, de aanleg van riolering in een nieuwe woonwijk, de aanleg van wijkgroen), is er in de praktijk ook sprake van voorzieningen waarvan het nut zich uitstrekt boven het belang van de specifieke locatie. Een dergelijke voorziening wordt in de praktijk aangeduid als een ‘bovenwijkse’ voorziening.

Hoewel het begrip ‘bovenwijkse’ voorziening niet in de Wro voorkomt, is wel in de verhaalbaarheid van deze kosten voorzien. De eerste voorwaarde is dat er eerst sprake is van een bovenwijkse voorziening, indien het werk voldoet aan de eisen van het wettelijke begrip ‘voorziening’ (zie de omschrijving zoals opgenomen in de bijlage bij de Nota 2009). Komt het werk niet in deze omschrijving voor, dan is er geen sprake van een voorziening en daarmee tevens geen sprake van een bovenwijkse voorziening.

Het bovenwijkse karakter van een voorziening heeft gevolgen voor de mate waarin de kosten aan een specifieke locatie kunnen worden toegerekend. Kenmerk voor een bovenwijkse voorziening is immers dat het belang ervan zich niet beperkt tot de op dat moment (toevallig) aan snee zijnde locatieontwikkeling, maar dat dit belang ook andere (toekomstige en bestaande) wijken raakt. Het is dan niet redelijk dat de totale investeringskosten dan worden toegerekend aan de toevallig aan snee zijnde locatieontwikkeling. In die situatie is het gewenst dat de kosten op een verantwoorde wijze worden omgeslagen over alle daarmee verband houdende locaties. Voor zover er sprake is van een toerekening aan reeds bestaande wijken, kan een dergelijke toerekening niet meer plaatsvinden aan een grondexploitatie en zal het aan een bestaande wijk toe te rekenen bedrag ten laste komen van de algemene dienst.

Wat betreft de te hanteren criteria die hebben te gelden voor de wijze van omslag van de bovenwijkse voorzieningen, maakt de wetgever onderscheid in de fase waarin het kostenverhaal plaatsvindt:

1. Indien er sprake is van afdwingbaar kostenverhaal (via een vast te stellen exploitatieplan), dan dient de toerekening plaats te vinden op basis van drie criteria:

• profijt: de te ontwikkelen locatie moet nut ondervinden van de voorziening;

• toerekenbaarheid: er dient sprake te zijn van een causaal verband tussen de locatieontwikkeling en de aan te leggen voorziening;

• proportionaliteit: indien meerdere locaties profijt hebben van een voorziening, worden de kosten naar rato van profijt toegerekend aan de verschillende locaties.

De toepassing van deze criteria zal per voorziening moeten worden beschouwd.

2. Indien er sprake is van kostenverhaal via overeenkomst in de fase voorafgaand aan de vaststelling van een bestemmingsplan of projectbesluit, dan gelden de hiervoor onder a genoemde drie criteria niet. Partijen zijn dan vrij om afwijkende afspraken te maken over de toerekening. Inherent aan deze fase is dat hier geen sprake is van afdwingbaar kostenverhaal. De criteria zijn eveneens niet van toepassing indien er sprake is van een volledig gemeentelijke grondexploitatie.

De hiervoor genoemde uitgangspunten zullen door de gemeente worden gehanteerd bij de wijze van toerekening van bovenwijkse voorzieningen. Dit betekent dan ook dat verschillende spelregels zullen gelden afhankelijk van de vraag of er sprake is van een gemeentelijke grondexploitatie of van particuliere exploitatie en, in geval van particuliere exploitatie, van de fase waarin het kostenverhaal plaatsvindt.

Ter uitvoering van het in de Nota 2002 opgenomen beleid is uitvoering gegeven aan de totstandkoming van een omslagnota bovenwijkse voorzieningen, waarbij inzicht wordt geboden in welke bovenwijkse voorzieningen in de toekomst aan de orde zijn en op welke wijze de omslag zal plaatsvinden.

Van belang is op te merken dat de voorbereiding van de totstandkoming van deze omslagnota heeft plaatsgevonden vanuit de wettelijke regels, zoals deze golden voorafgaand aan de invoering van de nieuwe Wro. Als gevolg van de nieuwe wettelijke bepalingen omtrent de definitie van voorzieningen en de mate van toerekening zal de omslagnota op dit onderdeel worden aangepast.

Interne apparaatskosten, bestemmingsplankosten, voorbereiding en toezicht

Deze kostensoorten hebben veelal betrekking op interne kosten. Soms is er sprake van aan externe adviseurs verstrekte opdrachten.

Uit een oogpunt van transparante kostenbeheersing is het gewenst dat over eenduidige spelregels wordt beschikt voor de toerekening van deze kostensoorten aan de grondexploitatie. Een en ander betekent dat duidelijk dient te zijn, vanuit de hiervoor behandelde lijst van grondexploitatiekostensoorten, welke ambtelijke en externe kosten ten laste van de grondexploitatie moeten worden gebracht. Voorts dient, wat betreft de interne kosten, duidelijkheid te bestaan dat de omvang van in rekening te brengen ambtelijke tijdsbesteding op verantwoorde wijze (op basis van raming vooraf van de te verwachten tijdsbesteding en vervolgens op basis van tijdsregistratie) en tegen kostprijsdekkende tarieven gebeurt.

Daarbij dient te worden bedacht dat, wat betreft de verhaalbaarheid van deze kostensoorten via een exploitatieplan in geval van particuliere exploitatie, de minister van VROM doende is met de voorbereiding van een ministeriële regeling, waarin de spelregels worden vastgelegd in welke mate deze kosten kunnen worden verhaald.

De toepassing van deze ministeriële regeling zal de gemeente vanzelfsprekend in acht moeten nemen ingeval er sprake is van verhaal op grond van een exploitatieplan. Dit staat echter los van de vraag hoe hoog de kosten in werkelijkheid zijn geweest. Om die reden wordt vanuit het belang van een transparante bedrijfsvoering voorgesteld om, ten aanzien van de hier genoemde kostensoorten, voor de toerekening van de interne en externe kosten uit te gaan van een toerekening op basis van werkelijke tijdsbesteding en tegen eenduidige kostprijsdekkende uurtarieven.

6. Aanbesteding en staatssteun

In hoofdstuk 2 is een beschrijving opgenomen van de factoren die van invloed zijn op het te voeren grondbeleid. Tot die factoren behoren de ontwikkeling van de (Europese) regelgeving en jurisprudentie met betrekking tot de thema’s aanbesteding (mededinging) en staatssteun. In dit hoofdstuk worden deze ontwikkelingen beknopt beschreven.

6.1. Aanbestedingsaspecten

De Europese Unie heeft Richtlijnen vastgesteld, waarin voorschriften zijn opgenomen voor het door een zogenaamde aanbestedende dienst verstrekken van een overheidsopdracht voor hetzij een levering, hetzij een dienst, hetzij een werk.

Nederland heeft de regels uit deze Europese Richtlijnen geïmplementeerd in nationale wet- en regelgeving.[16]

De gemeente geldt als een aanbestedende dienst. De begrippen levering, dienst en werk zijn in het Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten (hierna: Bao) omschreven.

In de grondexploitatie doen zich zowel leveringen, diensten als werken voor. Een voorbeeld van een levering betreft de aankoop van bestratingsmateriaal. Er is bijvoorbeeld sprake van een dienst, indien de gemeente opdracht verstrekt tot het maken van een bestemmingsplan. Er is sprake van een werk, indien door de gemeente opdrachten worden verstrekt tot het aanleggen van wegen, riolering en andere voorzieningen.

Zodra er sprake is van een overheidsopdracht voor een werk, levering of dienst waarvan de waarde de in het Bao vastgelegde drempelwaarde overschrijdt, dient de daartoe in het Bao opgenomen Europese aanbestedingsprocedure te worden gevolgd.

Indien de waarde van een overheidsopdracht die drempelwaarde niet overschrijdt, zijn de regels in het Bao niet van toepassing. Uit de jurisprudentieontwikkeling is duidelijk geworden dat dit niet betekent dat er geen aanbestedingsregels zouden gelden voor de verstrekking van overheidsopdrachten voor werken, leveringen of diensten. Dit zal van de situatie afhankelijk zijn. Als criterium geldt daarbij de vraag of ondernemingen uit andere lidstaten mogelijk interesse hebben in de verkrijging van de overheidsopdracht. Indien dit naar verwachting het geval is, dan dient een zodanige procedure te worden gevolgd dat er sprake is van een daarop afgestemde passende mate van openbaarheid en van non-discriminatie.

De laatste jaren is de jurisprudentieontwikkeling ten aanzien van het begrip ‘overheidsopdracht’ sterk in beweging. Tot voor enkele jaren beperkte de discussie zich daarbij tot het al dan niet aanbestedingsplichtig zijn van de aanleg van openbare voorzieningen en met de gebiedsontwikkeling verband houdende adviesdiensten.

Daarbij is inmiddels duidelijk geworden dat, wat betreft de aanleg van openbare voorzieningen, de aanbestedingsregels van toepassing zijn, ongeacht of de gemeente zelf zorg draagt voor de aanleg dan wel dat dit in handen is van een particuliere ontwikkelaar.

Sinds een aantal jaren volgt uit de jurisprudentieontwikkeling dat het begrip ‘overheidsopdracht’ ruimer dient te worden uitgelegd. Ten tijde van de opstelling van deze Nota 2009 is nog sprake van tal van onduidelijkheden over de reikwijdte van deze jurisprudentieontwikkeling naar bijvoorbeeld:

a. de verkoop van gronden met bijbehorende afspraken over de inrichting van de openbare ruimte en waarbij eisen worden gesteld aan het te realiseren vastgoed;

b. het oprichten van samenwerkingsverbanden tussen gemeenten en marktpartijen, gericht op het in samenwerking ontwikkelen van locaties.[17]

De gemeente zal de ontwikkelingen op het gebied van wet- en regelgeving en jurisprudentie nauwgezet blijven volgen. Waar nodig zal dit leiden tot nadere uitwerking van het in deze Nota 2009 neergelegde beleidskader.

6.2. Staatssteunaspecten

Er is sprake van ongeoorloofde staatssteun, indien door de overheid een economisch voordeel aan een onderneming wordt verleend, welk voordeel die onderneming niet langs de normale commerciële weg zou hebben verkregen en waarbij geldt:

• dat dit voordeel selectief is, i.c. slechts ten goede komt aan bepaalde ondernemingen;

• het voordeel leidt tot (dreigende) vervalsing van de mededinging.

Bij staatssteun wordt de overheid in ‘ruime zin’ bedoeld. Ook een gemeente wordt daartoe gerekend.

Ook bij gebiedsontwikkeling kunnen zich staatssteunrisico’s voordoen. In eerste instantie geldt dit door de gemeente gesloten grondtransacties. Ingevolge de Europese regelgeving mag een overheid geen gronden of gebouwen verkopen dan nadat of:

a. een openbare en onvoorwaardelijke biedprocedure is doorlopen; of

b. voorafgaand aan de te voeren onderhandelingen over de verkoop, de gemeente het verkochte heeft laten taxeren door een onafhankelijk taxateur en de verkoop vervolgens zal geschieden tegen ten minste de door de taxateur vastgestelde marktwaarde.

Deze regels zijn in vergelijkbare zin van toepassing op aankopen door de gemeente respectievelijk op grondruiltransacties.

Naast grondtransacties kan ook op andere wijze sprake zijn van ongeoorloofde steunmaatregelen. Daarbij behoeft de steun niet per se te zijn verleend in de vorm van geld; de steun kan ook plaatsvinden in natura.

Niet alle steunmaatregelen zijn ongeoorloofd. Zo geldt er in Europees verband een aantal vrijstellingsregelingen en is er sprake van een drempelwaarde. Heeft de steun een omvang van lager dan die drempelwaarde, dan is (op dat moment) geen sprake van ongeoorloofde staatssteun.

De relatie met eventuele staatssteunmaatregelen kan zich ook voordoen indien er sprake is van een locatieontwikkeling door derden, en door de gemeente wordt bijgedragen in een voorzienbaar tekort. Het verstrekken van een overheidsbijdrage in een dergelijk tekort kan van groot belang zijn, indien er sprake is van met die ontwikkeling te bereiken maatschappelijke en publieke doelen, in het geval duidelijk is dat zonder die financiële bijdrage een dergelijke ontwikkeling niet door marktpartijen zelf zou worden gerealiseerd.

Een financiële bijdrage is in een dergelijke situatie in beginsel gerechtvaardigd, indien aan de staatssteuncriteria wordt voldaan. Daarbij geldt in ieder geval de voorwaarde dat de te verlenen steun nimmer groter mag zijn dan het werkelijke (op basis van nacalculatie) aanwezige tekort.

Het beleid van de gemeente is erop gericht bij de uitvoering van het grondbeleid de staatssteuncriteria in acht te nemen.

7. Gronduitgifte

7.1. Uitgiftevorm

De uitgifte van bouwgrond kan worden aangemerkt als het sluitstuk van actieve grondpolitiek. Via uitgifte van bouwgrond ontstaat een rechtstreeks contact met de aspirant-bouwer: dit kan een individuele bouwer (tevens toekomstig eigenaar en gebruiker) zijn, maar gronduitgifte kan ook plaatsvinden aan professionele bouwers.

De uitgifte van gemeentelijke bouwkavels voor woningbouw en bedrijventerreinen vindt plaats door middel van de verkoop van bouwkavels. Kenmerkend hierbij is de overdracht van eigendom. Juist om deze reden wordt aan deze uitgiftevorm de voorkeur gegeven boven vormen als erfpacht.

In uitzonderingssituaties kan er sprake zijn van uitgifte via erfpacht, met name waar sprake is van de uitgifte van de ondergrond van die delen van sportterreinen waar vervolgens door verenigingen in eigen beheer opstallen (kantine, kleedlokalen etc.) worden gebouwd.

7.2. Planning uit te geven bouwkavels

Van belang voor een succesvolle actieve grondpolitiek is dat het aanbod van bouwkavels steeds zo veel mogelijk aansluit bij de behoefte. Hierbij kan onderscheid worden gemaakt tussen bouwkavels voor woningbouw en voor bedrijfsvestiging.

Woningbouw

Het aantal en de samenstelling van de uit te geven bouwkavels voor woningbouw wordt voor een belangrijk deel bepaald door de behoefteramingen opgenomen in de gemeentelijke Woonvisie. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen de volgende woningbouwcategorieën:

• sociale huur

• sociale koop

• starterswoningen

• senioren

• particulier opdrachtgeverschap.

Met de inwerkingtreding van de Wro per 1 juli 2008 heeft de gemeente mogelijkheden gekregen publiekrechtelijke eisen in ruimtelijke besluiten en in exploitatieplannen op te nemen ten aanzien van sociale huur, sociale koop en particulier opdrachtgeverschap. Hierbij gelden voor de drie laatstgenoemde categorieën de volgende omschrijvingen:

Sociale huurwoning: huurwoning met een aanvangsprijs onder de grens als bedoeld in artikel 13, eerste lid, onder a van de Wet op de huurtoeslag, waarbij de instandhouding voor de in een gemeentelijke verordening omschreven doelgroep voor ten minste 10 jaar na ingebruikname is verzekerd.

Sociale koopwoning: koopwoning met een koopprijs vrij op naam van ten hoogste het bedrag genoemd in artikel 26, tweede lid, onder g van het Besluit beheer sociale-huursector, waarbij de instandhouding voor de in een gemeentelijke verordening omschreven doelgroep voor een in de verordening vastgesteld tijdvak van ten minste 1 jaar en ten hoogste 10 jaar na ingebruikname is verzekerd.

Particulier opdrachtgeverschap: situatie dat de burger of een groep van burgers – in dat laatste geval georganiseerd als rechtspersoon zonder winstoogmerk of krachtens een overeenkomst – ten minste de economische eigendom verkrijgt en volledige zeggenschap heeft over en verantwoordelijkheid draagt voor het gebruik van de grond, het ontwerp en de bouw van de eigen woning.

Het hanteren van publiekrechtelijke eisen voor bovenstaande woningbouwcategorieën zal in de eerste plaats aan de orde zijn in het geval de gemeente zelf niet over de te ontwikkelen gronden beschikt (in geval van particuliere grondexploitatie[18]). Het is echter ook wenselijk dat de wettelijke omschrijvingen overeenstemmen met de omschrijvingen zoals die in gemeentelijke beleidsdocumenten en besluiten worden gehanteerd. Om die reden zullen Woonvisie en verdere uitvoeringsregelingen en -besluiten daarop worden aangepast. Voorts zal voor de categorieën sociale huur en sociale koop de in de Wro bedoelde verordening worden vastgesteld.

Wat betreft de realisatie van sociale huur- en sociale koop- en starterswoningen hecht de gemeente aan het maken van (meerjarige) planningsafspraken met de in onze gemeente gevestigde woningbouwcorporaties. Bedrijventerreinen

De zorg voor een voldoende economisch sterke gemeente vraagt om een actieve rol waar het gaat om het aanbod van bouwkavels voor bedrijfsvestiging. Ook hier geldt dat het aanbod dient te zijn afgestemd op de in de markt aanwezige behoefte.

Voor de bepaling van de kwantitatieve en kwalitatieve behoefte aan bouwkavels voor bedrijfsvestiging wordt door onze gemeente nauw samengewerkt met REWIN. Door REWIN is in 2004 een behoefteonderzoek gedaan. Dit behoefteonderzoek zal binnenkort worden geactualiseerd.

7.3. Toewijzingsbeleid bouwkavels

Woningbouw

In het kader van de uit volkshuisvestelijk oogpunt gewenste woonruimteverdeling is het van belang dat kan worden beschikt over een gericht toewijzingsbeleid voor bouwkavels en woningen.

In de Nota 2002 werd vastgelegd dat het op dat moment door de gemeente gehanteerde toewijzingsbeleid voor bouwkavels en woningen gekenmerkt werd door een aanpak, waarbij voorrang werd geboden aan woningzoekenden met een sociale en/of economische binding met de gemeente. In de Nota 2002 is gewezen op de op dat moment in voorbereiding zijnde aanpassing van de Huisvestingswet, waarbij het stellen van dergelijke bindingseisen niet langer zou worden toegestaan. Daarbij is aangegeven dat het toewijzingsbeleid zou worden heroverwogen, afhankelijk van de ontwikkeling in wet- en regelgeving.

Op dit moment gelden binnen onze gemeente de volgende toewijzingsregelingen[19]:

a. Gronduitgifteregeling gemeente Alphen-Chaam 2008 (regulier);

b. Gronduitgifteregeling gemeente Alphen-Chaam (starters);

c. Gronduitgifteregeling gemeente Alphen-Chaam (ouderen/senioren).

Kenmerkend voor de drie genoemde uitgifteregelingen is dat de kaveltoewijzing plaatsvindt op basis van een puntenscore. Hierbij worden in de regelingen hoofdgroepen onderscheiden. Van belang is dat de omvang van het aantal benodigde punten toeneemt naarmate er sprake is van een sociale en/of economische binding met onze gemeente. De gronduitgifteregelingen maken geen onderscheid tussen bouwkavels en daarop geplande woningen, gelegen boven of onder de prijsgrens van de Huisvestingswet.

De Huisvestingswet biedt niet de ruimte om eisen aan sociale en/of economische binding te stellen voor de op bouwkavels te bouwen woningen met een prijs die uitstijgt boven de in genoemde wet genoemde prijsgrens. Dit uitgangspunt is inmiddels in de jurisprudentie bij herhaling bevestigd. Bindingseisen moeten daarbij worden onderscheiden van doelstellingen, die zich bijvoorbeeld richten op het bevorderen van doorstromingsbeleid.

Ons beleid is erop gericht te komen tot een zodanige aanpassing van de toewijzingsregelingen voor bouwkavels, dat deze in de pas lopen met de Huisvestingswet.

Wat betreft de gemeentelijke uitgifte van bouwkavels voor projectmatige woningbouw, is het beleid erop gericht te komen tot een meer transparante en meetbare selectie van de te kiezen ontwikkelaar/bouwers. Hierbij zal meer en meer gebruik worden gemaakt van tendersystemen.

Bedrijventerrein

In geval van de ontwikkeling van een nieuw bedrijventerrein wordt intensief gebruikgemaakt van de expertise van REWIN. Door REWIN wordt, op basis van een toetsing van door haar gehanteerde selectiecriteria, steeds een voorstel aan burgemeester en wethouders gedaan.

Het beleid is erop gericht om in samenwerking met REWIN te komen tot meer transparantie in de formulering van algemene selectiecriteria.

7.4. Uitgifteprijsbeleid

Het product ‘bouwkavel’ kent een economische waarde. In de Nota 2002 is reeds vastgelegd dat de uitgifteprijzen voor bouwkavels, afgestemd op de functie, marktconform dienen te zijn. Met ingang van 2009 wordt gekomen tot de jaarlijkse vaststelling door burgemeester en wethouders van de Nota Grondprijsbeleid. De in de Nota Grondprijsbeleid vastgelegde prijzen en prijsvormingsmethodes vormen de basis voor de in dat betreffende kalenderjaar uit te geven bouwkavels.

De Nota Grondprijsbeleid zal in elk geval de volgende elementen bevatten:

• kaders Rijk, provincie en gemeente voor het te voeren prijsbeleid;

• beschrijving grondprijsmethodieken;

• vaststelling grondprijsregelingen voor woningbouw, bedrijven, openbaar groen en overige functies (zoals gronden voor kantoren, detailhandel, maatschappelijke functies, onderwijs etc.);

• onderscheid tussen de relevante woningbouwcategorieën, waarbij, waar van belang, de Wro-definities zullen worden aangehouden.

7.5. Overige gronduitgiftevoorwaarden

Algemene uitgiftevoorwaarden

Bij gronduitgifte dient overeenstemming te worden bereikt over de kernelementen van de verkoop, zoals de omschrijving van de bouwkavel, de prijs, de tenaamstelling en de gebruiks- en bouwmogelijkheden. Daarnaast worden op de gronduitgifte de Algemene Verkoopvoorwaarden voor de verkoop van bouwterrein door de gemeente Alphen-Chaam 2003[20] van toepassing verklaard.

De inhoud van deze algemene voorwaarden vormt een permanent punt van aandacht. De ontwikkeling van wet- en regelgeving en jurisprudentie met betrekking tot de reikwijdte en inhoud van te hanteren algemene uitgiftevoorwaarden zal op de voet worden gevolgd.

In het verleden hanteerde de gemeente voor de gronduitgifte nog een bijzondere voorwaarde bij de uitgifte van kavels voor starters- en seniorenwoningen, betreffende een antispeculatiebeding (tienjaarstermijn hernieuwde vaststelling uitgifteprijs). In de praktijk stuit de toepassing ervan op bezwaren. We zijn voornemens in de toekomst geen gebruik meer te maken van deze bijzondere voorwaarden. Zo vindt de verkoop van bouwkavels voor starterswoningen in de praktijk plaats aan corporaties, die vervolgens via de zogenaamde maatschappelijk gebonden eigendomsconstructie de bouwkavel met woning verkopen aan starters. Op deze wijze wordt op adequate wijze voorzien in de gemeentelijke belangen.

Openbaar groen

In het verleden is, veelal op verzoek van omwonenden, een beleid ingezet gericht op de verkoop van daarvoor in aanmerking komende openbare groenstroken. In 1999 is daartoe de Beleidsnotitie inzake verkoop restpercelen openbaar groen e.d. vastgesteld, welke notitie als kader wordt gehanteerd voor de behandeling van aanvragen tot aankoop van reststroken openbaar groen. Deze Beleidsnotitie is in 2005 geactualiseerd. De in deze geactualiseerde Beleidsnotitie opgenomen uitgangspunten van beleid blijven in de toekomst vooralsnog van toepassing.

Het beleid rondom de uitgifte van reststroken openbaar groen zal waar nodig heroverwogen worden in het kader van de uitkomst van de verdere professionalisering van het gemeentelijk vastgoedbeleid.

De prijs bij gemeentelijke uitgifte wordt jaarlijks vastgelegd in de eerder besproken Nota grondprijsbeleid.

8. Samenwerking met derden

8.1. Publiek-private samenwerking

De gemeente is niet de enige speler in de grondmarkt. In de afgelopen jaren is gebleken dat in toenemende mate professionele marktpartijen grondposities innemen in voorgenomen nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen. In dat geval kan geen uitvoering worden gegeven aan de in paragraaf 3.1 omschreven actieve grondpolitieke koers.

Dit behoeft niet te betekenen dat er in dergelijke gevallen steeds sprake is van particuliere grondexploitatie. De situatie van particuliere grondexploitatie wordt beschreven in hoofdstuk 9. In dergelijke situaties is het ook denkbaar dat wordt gekomen tot vormen van samenwerking tussen de gemeente en marktpartijen.

Naast door marktpartijen ingenomen grondposities kan er ook overigens behoefte zijn tot samenwerking met marktpartijen. Samenwerking kan tot doel hebben specifieke deskundigheid te benutten en/of ontwikkelrisico’s te spreiden.

Dergelijke vormen van samenwerking in de grondexploitatie kunnen worden samengevat in het begrip ‘publiek-private samenwerking (pps)’. In de Nota 2002 is publiek-private samenwerking omschreven als:

• samenwerking tussen een of meer overheden en marktpartijen;

• waarbij gezamenlijk gewerkt wordt aan de realisering van overeengekomen doelstellingen;

• welke samenwerking is vormgegeven binnen een door die partijen aangegeven organisatorisch verband;

• waarbij de samenwerking geschiedt met behoud van de identiteit van de deelnemende partijen, zowel qua positie als naar de te realiseren doelstellingen, en:

• waarbij sprake is van de inbreng van middelen en het aanvaarden van risico’s door partijen in relatie tot de verdeling van de te genereren opbrengsten.

In de praktijk bestaan verschillende uitvoeringsvormen van publiek-private samenwerking. De uitvoeringsvorm zal bijvoorbeeld afhankelijk zijn van de aard en risicograad van de samenwerking en de rollen van partijen. Zij kan variëren van een concessie (waarbij de gemeente haar braakliggende gronden overdraagt aan de marktpartij die de locatie voor eigen rekening zal ontwikkelen), een bouwclaim (een marktpartij draagt haar grondpositie over aan de gemeente in ruil voor de afname van een nader te bepalen aantal bouwkavels, onderscheiden naar typologie, fasering etc.), en bijvoorbeeld een joint venture (waarbij de overheid en marktpartijen hun gronden inbrengen in een ontwikkelingsmaatschappij, welke maatschappij vervolgens wordt belast met de grondexploitatie).

Publiek-private samenwerking moet in dit kader worden onderscheiden van het door de gemeente sluiten van een overeenkomst over zelfrealisatie, waarin afspraken worden gemaakt over kostenverhaal en in acht te nemen locatie-eisen. Kenmerkend voor deze overeenkomst, die nader aan de orde zal komen in hoofdstuk 9, is dat er geen sprake is van risicoaanvaarding door de beide contracterende partijen. In geval van zelfrealisatie ligt het ontwikkelrisico geheel bij de particuliere exploitant, en ziet de overeenkomst op de hierbij in acht te nemen kostenverhaals- en locatie-eisen.

8.2. Motieven voor publiek-private samenwerking

Een publiek-private samenwerking heeft alleen maar zin, indien zij voor de gemeente leidt tot meerwaarde vergeleken met het verder door de gemeente in te zetten grondbeleidsinstrumentarium.

Aard en inhoud van een dergelijke meerwaarde zijn vanzelfsprekend erg afhankelijk van de concrete situatie. Desalniettemin zijn, in algemenere zin, de volgende factoren van belang voor de vraag of samenwerking tot meerwaarde kan leiden:

• bij marktpartijen aanwezige ervaring en deskundigheid, opgedaan bij de realisatie van vergelijkbare projecten;

• de eigendomsverhoudingen in de locatie (versnelde mogelijkheid van realisatie);

• risicoaanvaarding door de marktpartijen;

• afstemming tussen de zeggenschaps- en risicoverdeling;

• het bereiken van efficiencyvoordelen bij de daadwerkelijke planvoorbereiding en -realisatie;

• het kunnen voeren van gerichte marketingstrategieën;

• het respecteren van de publiekrechtelijke rol en daarmee verband houdende verantwoordelijkheid van de gemeente.

8.3. Selectie van marktpartijen

In geval van een voorgenomen samenwerking met marktpartijen is het van belang dat op transparante wijze wordt gekomen tot de keuze van de bij de betreffende taakstelling behorende meest geschikte partner. Het beleid is erop gericht te komen tot de vaststelling van nadere procedureregels en criteria, die door onze gemeente zullen worden gehanteerd bij de selectie van een marktpartij in geval van een voorgenomen samenwerking.

Daarbij spelen onder meer de volgende invloedfactoren een rol:

• Is er sprake van door marktpartijen ingenomen grondposities in het gebied waarvoor de samenwerking is voorzien?

• Wat is de inhoud en reikwijdte van de door de gemeente gewenste samenwerking?

• Welke doelen beoogt de gemeente te bereiken met samenwerking?

• Wat is het risicoprofiel van de ontwikkeling?

9. Particuliere grondexploitatie

9.1. Algemeen

In toenemende mate is er sprake van dat particuliere eigenaren/exploitanten initiatieven ontplooien tot het zelf realiseren van de beoogde bestemming. Het gaat hier zowel om professionele marktpartijen die tijdig grondposities hebben ingenomen, als om individuele grondeigenaren die zich ten doel hebben gesteld op eigen grond de bestemming te (doen) realiseren.

In deze situatie is een actieve grondpolitiek niet (meer) mogelijk. Ook is er geen sprake van publiek-private samenwerking.

Een situatie waarin sprake is van zelfrealisatie, heeft twee belangrijke gevolgen voor de gemeente:

a. Kostenverhaal

De realisatie van een nieuwe ontwikkeling gaat gepaard met diverse grondexploitatiekosten. In geval van een gemeentelijke grondexploitatie vindt de dekking van deze kosten plaats via marktconforme gronduitgifte. In de situatie van particuliere exploitatie is geen gemeentelijke gronduitgifte mogelijk. Wel is het van belang dat de zelfrealiserende eigenaar wordt belast met het aan de betreffende gronden toe te rekenen aandeel in de te maken grondexploitatiekosten.

b. Locatie-eisen

Behalve het kostenverhaal is het van belang dat door de gemeente voldoende regie kan worden gevoerd omtrent wat er wanneer wordt ontwikkeld. Het gaat hier om de inhoudelijke voorwaarden, die door de gemeente worden gesteld bij deze private locatieontwikkeling. Daarbij kan worden gedacht aan eisen voor in acht te nemen woningbouwcategorieën, de fasering, de kwaliteit van de aan te leggen openbare ruimte etc.

9.2. Wettelijk kader particuliere grondexploitatie

Met de invoering van de Wro (en de daarvan deel uitmakende Grondexploitatiewet[21]) per 1 juli 2008 is een belangrijke stap gezet in de verduidelijking van de gemeentelijke regiefunctie bij de uitvoering van ruimtelijke plannen. De doelstellingen zijn meerledig:

• duidelijke wettelijke inkadering privaatrechtelijk kostenverhaal bij particuliere grondexploitatie;

• verbetering publiekrechtelijk kostenverhaal bij particuliere grondexploitatie;

• wettelijke basis voor het stellen van locatie-eisen aan de aanleg van de openbare ruimte en het bouw- en woonrijp maken, alsmede het stellen van eisen aan woningen voor sociale huur, sociale koop en particulier opdrachtgeverschap.

In de Grondexploitatiewet is een aantal belangrijke veranderingen ingevoerd, die leiden tot een verbetering van de juridische positie van de gemeente bij de toepassing van kostenverhaal bij particuliere exploitatie:

a. De mogelijkheid van privaatrechtelijk kostenverhaal is wettelijk verankerd.

b. De verplichting om te komen tot een exploitatieverordening is vervallen. In de plaats daarvan is er de mogelijkheid een (procedure)verordening voor het sluiten van overeenkomsten vast te stellen.

c. De toepassing van de baatbelasting in de grondexploitatie is vervallen. In de plaats daarvan geschiedt het afdwingbare kostenverhaal via de bouwvergunning.

d. Het fenomeen (aangevuld) bekostigingsbesluit, nodig voor de toepassing van de gemeentelijke exploitatieverordening en de invoering van baatbelasting in de grondexploitatie, is vervallen. In de plaats daarvan is er de verplichting om, in daartoe aangewezen gevallen, een zogenaamd exploitatieplan vast te stellen.

e. Er is sprake van een wettelijke plicht tot kostenverhaal.

Omvang verhaalbare kosten en omslag van kosten

In de vóór 1 juli 2008 bestaande praktijk was er veel discussie over de vraag welke kostensoorten bij particuliere exploitanten in rekening mochten worden gebracht. De Grondexploitatiewet leidt op dit onderdeel tot belangrijke wijzigingen, maar biedt bovenal duidelijkheid.

Zo is de aard en omvang van de verhaalbare kostensoorten in het Besluit ruimtelijke ordening[22] vastgelegd. De verhaalbaarheid van kosten is, vergeleken met de baatbelasting, verruimd. Gewezen wordt op de volgende kostensoorten:

• kosten van onderzoeken (archeologie etc.);

• compensatie van natuurwaarden;

• milieutechnische maatregelen (sanering stankcirkels etc.);

• kosten opstellen ruimtelijke plannen;

• planschadekosten;

• infrastructuur openbaarvervoervoorzieningen;

• bovenwijkse voorzieningen (voor zover er sprake is van profijt en causaliteit, toerekening naar evenredigheid).

Aanvankelijk behoorde de zogenaamde bovenplanse verevening niet tot de afdwingbaar te verhalen kosten. Van een bovenplanse verevening is – aldus het kabinet – sprake, indien een winstgevende locatie bijdraagt aan de onrendabele top van een ontwikkeling in een ander gebied van die gemeente of van de regio waartoe die gemeente behoort.

Het kabinet ging er aanvankelijk van uit dat dergelijke kosten alleen op basis van vrijwilligheid konden worden verhaald.

Bij de eindbehandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer is echter een amendement aanvaard, waardoor alsnog bepaalde vormen van bovenplanse verevening worden toegevoegd aan de afdwingbaar te verhalen kosten.[23] Ingevolge het amendement is het mogelijk dat bovenplanse kosten voor meerdere locaties of delen daarvan in de exploitatieopzet worden opgenomen in de vorm van een fondsbijdrage. Hierbij geldt de voorwaarde dat er een structuurvisie is vastgesteld, waarin aanwijzingen zijn opgenomen over de ten laste van dit fonds komende bestedingen.

De op de kostensoortenlijst opgenomen kostenelementen kunnen afdwingbaar worden verhaald via de bouwvergunning dan wel via overeenkomst worden verhaald.

Naast de kostensoorten die op de kostensoortenlijst zijn opgenomen en die daarmee via de bouwvergunning afdwingbaar kunnen worden verhaald, biedt de Grondexploitatiewet de ruimte om – aanvullend op de kostensoortenlijst – via overeenkomst afspraken te maken over een door een grondeigenaar aan de gemeente te betalen bijdrage in de ruimtelijke ontwikkeling. Voorbeelden van bijdragen ruimtelijke ontwikkeling zijn de toepassing van rood-voor-groenbeleid, de ruimte-voor-ruimteregeling etc. De voorwaarde is dat de betreffende ruimtelijke ontwikkelingen zijn vastgelegd in een structuurvisie. De bevoegdheid om over dit onderdeel vrijwillig aanvullende financiële afspraken te maken, eindigt zodra een exploitatieplan is vastgesteld (zie hierna).

Maar ook in de omslag van de kosten is er sprake van een belangrijke wijziging. De omslag van de te verhalen kosten vindt plaats over de voor uitgifte bestemde bouwkavels. Belangrijk daarbij is dat de Grondexploitatiewet uitgaat van binnenplanse verevening. Gronden binnen een locatie hebben veelal niet alle dezelfde inbrengwaarde. De Grondexploitatiewet kenmerkt zich dat gronden met een relatief hogere inbrengwaarde minder bijdragen aan de verhaalbare exploitatiekosten ten opzichte van gronden met een relatief lagere inbrengwaarde.

De uiteindelijke omslag vindt plaats op basis van de door de gemeente aan te geven wegingseenheden, waarbij de verschillen tussen de door de gemeente gestelde marktconforme uitgifteprijzen richtsnoer zijn. Uitgeefbare gronden met een verhoudingsgewijs hoge uitgifteprijs dragen op deze wijze verhoudingsgewijs meer bij in de exploitatiekosten vergeleken met gronden met een lage uitgifteprijs.

Daarbij geldt dat de Grondexploitatiewet uitgaat van de fictie dat indien een exploitatieplan noodzakelijk is, de gemeente als enige exploitant geldt voor het totale in exploitatie te brengen gebied. Deze fictie heeft tot gevolg dat de gemeente inzicht dient te geven in zowel de exploitatiekosten (inclusief de inbrengwaarde van de gronden) als de toegedachte uitgifteprijzen. Is er sprake van een sluitende of winstgevende grondexploitatie, dan kunnen alle verhaalbare kosten ook worden verhaald. Is er sprake van een ingecalculeerd tekort, dan is het kostenverhaal beperkt tot de maximale toegedachte grondopbrengst (met andere woorden: het ingecalculeerd tekort blijft, ook in geval van een volledig particuliere grondexploitatie, voor rekening van de gemeente).

Het exploitatieplan

In de Grondexploitatiewet is een nieuwe rechtsfiguur geïntroduceerd: het exploitatieplan. Dit plan dient gelijktijdig met de vaststelling van een bestemmingsplan of projectbesluit te worden vastgesteld. Deze verplichting geldt niet indien het verhaal van kosten van alle daarvoor in aanmerking komende gronden binnen de locatie op dat moment anderszins is verzekerd en voorts er geen noodzaak is tot het stellen van locatie-eisen (zie hierna).

Het exploitatieplan bevat een uitwerking van de financiële elementen van het kostenverhaal (de exploitatieopzet en een verkavelingskaart). Tegen het exploitatieplan is beroep mogelijk bij de bestuursrechter.

Op deze wijze kan per uitgeefbaar perceel tot een kostenverhaalsbijdrage worden gekomen.

Nadat een exploitatieplan is vastgesteld, kan het kostenverhaal op twee manieren plaatsvinden: via overeenkomst dan wel via een financiële voorwaarde aan de bouwvergunning. In beide gevallen is de omvang van het kostenverhaal gelijk te noemen.

Indien na de vaststelling van het exploitatieplan een overeenkomst wordt gesloten, dient deze te voldoen aan de financiële maar ook andersoortige (onder meer locatiegerichte) eisen die in het exploitatieplan zijn opgenomen.

Het uiteindelijke publiekrechtelijk kostenverhaal vindt plaats via een financiële voorwaarde aan de bouwvergunning. De wet voorziet in een specifiek invorderingsinstrumentarium.

Privaatrechtelijk kostenverhaal voorafgaand aan exploitatieplan mogelijk

De verplichting een exploitatieplan vast te stellen ontstaat op het moment van vaststelling van het bestemmingsplan of projectbesluit. Op dat moment wordt als het ware de balans opgemaakt van het kostenverhaal en de locatie-eisen bij particuliere exploitatie.

Indien op dat moment zou blijken dat de gemeente alle benodigde gronden reeds heeft verworven of reeds overeenkomsten met particuliere exploitanten heeft gesloten, dan is het kostenverhaal ‘anderszins verzekerd’ en bestaat er geen verplichting meer een exploitatieplan vast te stellen.

Dit betekent dat de gemeente voorafgaand aan de bestemmingsplanprocedure een overeenkomst met een particuliere eigenaar mag sluiten inzake kostenverhaal. De gemeente is dan ook gehouden aan de kostensoortenlijst, maar mag een aanvullende bijdrage overeenkomen voor zover deze betrekking heeft op de ruimtelijke ontwikkeling (zie hiervoor).

Locatie-eisen

De Grondexploitatiewet biedt de mogelijkheid tot het stellen van locatie-eisen:

a. eisen met betrekking tot de aanleg van de openbare ruimte en het bouw- en woonrijp maken (vast te leggen in het exploitatieplan);

b. eisen met betrekking tot woningbouwcategorieën (vast te leggen in het bestemmingsplan of projectbesluit, en vervolgens nader te detailleren in een exploitatieplan).

Ad a.

In het exploitatieplan kunnen eisen voor bijvoorbeeld de kwaliteit en de wijze van uitvoering van de aan te leggen openbare ruimte en de fasering worden vastgelegd. Verder is het mogelijk een koppeling te leggen tussen de voortgang van voorzieningen van openbaar nut en het bouwen (bijvoorbeeld: het bouwen van woningen is pas mogelijk indien een geluidscherm is gerealiseerd).

In de Woningwet is een aanvullende toetsingsgrond voor bouwvergunningen ingevoerd: een bouwvergunning moet worden geweigerd, indien de bouwaanvraag strijdig is met een exploitatieplan.

Ad b.

De Grondexploitatiewet voorziet in het in een bestemmingsplan of projectbesluit kunnen vastleggen van het percentage van het aantal sociale huur- of koopwoningen en woningen die onder particulier opdrachtgeverschap dienen te worden gebouwd. De vastlegging van de eisen geschiedt in het bestemmingsplan of projectbesluit, doch zal direct effect hebben op de uitwerking naar het exploitatieplan. De ‘uitwerking’ van een in het bestemmingsplan opgenomen woningbouwpercentage naar de concrete bouwkavels vindt plaats (al dan niet via uitwerkingsplannen) naar het exploitatieplan.

Dit betekent dat indien gronden zijn aangewezen voor de bouw van sociale huurwoningen, een bouwaanvraag gericht op koopwoningen moet worden afgewezen.

9.3. Gevolgen Grondexploitatiewet voor de praktijk

Belangrijk kenmerk van het nieuwe instrumentarium is dat op de gemeente de plicht rust in alle daarvoor in aanmerking komende gevallen van zelfrealisatie tot kostenverhaal over te gaan. Naast de plicht van kostenverhaal is er sprake van een bevoegdheid tot het stellen van locatie-eisen.

Bij deze kostenverhaalsplicht wordt door de wetgever geen onderscheid gemaakt in de hoedanigheid van de particuliere exploitant: zij is in gelijke zin van toepassing op een professionele marktpartij als op een individuele grondeigenaar die één enkele woning wenst te bouwen op eigen grond.

Uit het in paragraaf 9.2 beschreven stelsel volgt dat het verplichte kostenverhaal plaatsvindt via een exploitatieplan. In de Wro zijn diverse spelregels opgenomen met betrekking tot de aard en omvang van de daarin op te nemen verhaalbare kosten. Een exploitatieplan dient, in de situatie dat niet met alle grondeigenaren tijdig tot contractuele afspraken is gekomen, gelijktijdig met het bestemmingsplan of projectbesluit te worden vastgesteld.

Een eerste belangrijke meerwaarde voor de gemeente is dat in de fase voorafgaand aan de vaststelling van het planologisch besluit, er voor de gemeente ruimere mogelijkheden bestaan tot privaatrechtelijk kostenverhaal vergeleken met het kostenverhaal via een exploitatieplan. Het beleid is erop gericht deze ruimere mogelijkheden waar mogelijk te benutten, waarbij echter in acht dient te worden genomen dat het sluiten van overeenkomsten in geen geval kan worden afgedwongen.

Een tweede meerwaarde is dat voordat met onderhandelingen wordt aangevangen, inzicht kan worden verkregen over de aard en omvang van het minimaal verzekerde kostenverhaal, in het geval een exploitatieplan zou moeten worden vastgesteld. Het behoeft geen betoog dat aan dergelijke informatie een vertrouwelijk karakter moet worden toegekend.

De Wro biedt de mogelijkheid (niet de plicht) dat de raad een (procedure)verordening vaststelt, waarin regels worden vastgelegd die in acht dienen te worden genomen bij het sluiten van overeenkomsten met particuliere exploitanten. Het beleid is erop gericht vooralsnog niet van deze mogelijkheid gebruik te maken. De redenen zijn meerledig:

• De Grondexploitatiewet biedt voldoende duidelijkheid over de reikwijdte van in overeenkomsten vast te leggen afspraken over kostenverhaal en locatie-eisen. Het vaststellen van nadere (procedure)regels is in dit kader vooralsnog niet nodig.

• Het sluiten van overeenkomsten wordt gekenmerkt door het voeren van onderhandelingen. Daarin past niet dat voor slechts een der partijen (i.c. de gemeente) onnodig strakke regels worden gehanteerd omtrent procedures etc. De jurisprudentie-ervaring vanuit de in het oude stelsel geldende exploitatieverordening maakte duidelijk, dat een ogenschijnlijk geringe afwijking van deze exploitatieverordening tot zeer aanzienlijke financiële gevolgen kon leiden. Het wederom vaststellen van een verordening zou leiden tot een onaanvaardbaar hoog afbreukrisico.

Een bijkomend gevolg van de toepassing van de Grondexploitatiewet is dat meer transparantie zal ontstaan in de economische uitvoerbaarheid van ruimtelijke planvorming, ook indien de gemeente niet over grondposities beschikt. Dit belang is des te meer aanwezig als er sprake is van mogelijke tekorten in de grondexploitatie. De vaststelling van een exploitatieplan in een dergelijke situatie leidt er dan toe, dat het daaruit voortvloeiende tekort voor rekening komt van de gemeente. In deze situatie is extra zorgvuldigheid vereist omtrent de besluitvorming rondom bestemmingsplan en projectbesluiten.

Met de invoering van de Grondexploitatiewet zijn de mogelijkheden tot verhaal van bovenwijkse voorzieningen verruimd. Zoals aangegeven in paragraaf 5.3, zal de bestaande Omslagnota bovenwijkse voorzieningen worden aangepast aan de gevolgen van de invoering van de Grondexploitatiewet.

De Grondexploitatiewet biedt aanvullende verhaalsmogelijkheden voor het verhaal van bijdragen ruimtelijke ontwikkeling. Nader onderzoek zal worden gedaan binnen welke beleidsterreinen deze aanvullende verhaalsmogelijkheden van nut kunnen zijn. In dit onderzoek zullen onder meer worden betrokken:

• rood-met-groenbeleid;

• rood-voor-groenbeleid;

• reserve beeldende kunst.

Voorwaarde voor het verhaal van bijdragen ruimtelijke ontwikkeling is dat de betreffende ruimtelijke ontwikkelingen zijn vastgelegd in onze structuurvisie. Het onderzoek zal in het kader van de totstandkoming van deze structuurvisie worden uitgevoerd.

Ook biedt de Grondexploitatiewet aanvullende verhaalsmogelijkheden door de toepassing van bovenplanse verevening. Ondanks het door de Tweede Kamer hiervoor aangenomen amendement wordt echter betwijfeld of deze vorm van verevening in rechte kan worden afgedwongen. De ontwikkelingen hiervan zullen op de voet worden gevolgd. Omdat ook voor de verhaalbaarheid van bovenplanse verevening de eis is gesteld dat de relatie tussen de te verevenen locaties wordt vastgelegd in de structuurvisie, zal dit element ook in het hiervoor genoemde onderzoek worden betrokken.

De toepassing van de Grondexploitatiewet heeft voorts belangrijke gevolgen voor het door de gemeente gevoerde beleid betreffende het verhaal van planschaderisico’s. Op grond van de (oude) WRO was de gemeente hiervoor aangewezen op het sluiten van planschadeverhaalsovereenkomsten met initiatiefnemers. Met de invoering van de Grondexploitatiewet behoort de post planschade tot de grondexploitatiekosten, waarvoor de verplichting bestaat deze kosten te verhalen. Het beleid is erop gericht dat de verplichte spelregels met betrekking tot de omslag van de exploitatiekosten via het exploitatieplan ook zullen worden toegepast bij het sluiten van planschadeverhaalsovereenkomsten.

Een deel van de tot de verplichte kostensoortenlijst behorende verhaalbare kostensoorten komt ook voor in de gemeentelijke legesverordening. Vanzelfsprekend kan er geen sprake zijn van dubbele vormen van kostenverhaal. In de legesverordening is vastgelegd dat, indachtig het wettelijk stelsel, de heffing van leges niet van toepassing is in het geval de Grondexploitatiewet van toepassing is.

De Grondexploitatiewet richt zich niet alleen op het kostenverhaal maar ook op het kunnen stellen van locatie-eisen. In de praktijk is er sprake van een toenemende tendens dat in geval van grondexploitatie door professionele marktpartijen, deze marktpartijen ook kiezen voor het zelf realiseren van de openbare ruimte etc. In dat geval is het van belang dat de gemeente beschikt over adequate inhoudelijke eisen ten aanzien van de daarbij in acht te nemen kwaliteit en uitvoeringsregels (bijvoorbeeld aanbestedingseisen).

Het beleid is erop gericht te komen tot de vaststelling van standaardeisen voor:

• de kwaliteit van de aan te leggen openbare ruimte;

• de wijze van uitvoering van de aanleg (bestekken opstellen onder goedkeuring van de gemeente, directievoering en toezicht door de gemeente, het opleggen van aanbestedingseisen).

Naast deze standaardeisen zal van geval tot geval worden nagegaan of een specifieke ontwikkeling aanleiding geeft tot het stellen van nadere, op die specifieke locatie, betrekking hebbende eisen.

Belangrijk onderdeel van de locatie-eisen vormen de aangewezen woningbouwcategorieën. De gemeente kan, via het exploitatieplan, eisen stellen voor de bouw van drie aangewezen woningbouwcategorieën: sociale huur, sociale koop en particulier opdrachtgeverschap. Zoals aangegeven in paragraaf 7.2, vraagt dit om een nadere afstemming van het ten aanzien van deze woningbouwcategorieën te voeren volkshuisvestelijke beleid met de doorwerking naar bestemmingsplan/ projectbesluit en exploitatieplan.

De invoering van de Grondexploitatiewet maakt dat, meer dan voorheen, de gemeente in het traject voorafgaand aan de start van de procedure van bestemmingsplan of projectbesluit inzicht dient te hebben in de grondexploitatiekosten en de te hanteren locatie-eisen. Dit heeft ingrijpende gevolgen voor het proces van de voorbereiding en uitvoering van locatieontwikkeling, en de daarin in te nemen rol van het ambtelijk apparaat, B en W en raad. Waar nodig zal het proces van locatieontwikkeling worden aangepast op de gevolgen van de invoering van de nieuwe Wro.

Ten slotte zal de invoering van de Grondexploitatiewet aanleiding geven tot het vaststellen van nadere uitvoeringsbesluiten. Genoemd kunnen worden:

• doelgroepenverordening voor categorieën sociale huur en sociale koop;

• de eventuele vaststelling van beleidsregels voor betalingstermijnen van exploitatiebijdragen bij de verlening van bouwvergunningen.

10. Beheer van gronden

Het beheer van gronden in relatie tot de grondexploitatie kent twee facetten:

a. tijdelijk beheer van verworven gronden in de periode die ligt tussen de verwerving en de beëindiging van de grondexploitatie;

b. het permanente beheer van de door middel van de grondexploitatie aangelegde openbare ruimte in de periode die aanvangt na de beëindiging van de grondexploitatie.

10.1. Tijdelijk beheer verworven gronden

Inherent aan het voeren van een actieve grondpolitiek is dat er een tijdsperiode is gelegen tussen het moment van feitelijke verwerving en de start van de opvolgende grondexploitatie. Reden hiervan is dat zowel het moment van feitelijk verwerven als de feitelijke start van de grondexploitatieactiviteiten niet nauwkeurig kunnen worden gestuurd.

Deze periode wordt langer naarmate de gemeente er meer in slaagt een proactieve grondpolitiek toe te passen (zie paragraaf 3.2 en hoofdstuk 4).

Bij een (pro)actief verwervingsbeleid doet zich de vraag voor of de kosten en risico’s die verband houden met de vroegtijdige verwerving, opwegen tegen de nadelen van het niet-verwerven van die gronden. Deze afweging maakt onderdeel uit van het in paragraaf 4.2 genoemde aankoopprogramma. Deze afweging houdt ook verband met de gevolgen voor de gemeente, indien de gemeente op dat moment afziet van verwerving maar later niet meer de gelegenheid heeft de gronden tegen aanvaardbare voorwaarden aan te kopen.

Onderdeel van deze afweging vormt ook de vraag of, en zo ja op welke wijze en tegen welke condities, vroegtijdige verworven gronden zo optimaal kunnen worden beheerd. Optimaal beheer doelt daarmee zowel op het tijdelijk karakter van het beheer (bij de start van de grondexploitatie dienen de gronden direct voor ontwikkeling te kunnen worden aangewend) als op de voorwaarden waaronder het beheer plaatsvindt (de verhouding tussen de kosten en opbrengsten van beheer).

Afhankelijk van de op het moment van verwerving voorziene duur van het tijdelijk beheer is het beleid erop gericht verworven gronden voor toekomstige uitleglocaties te verhuren of in gebruik te geven ten behoeve van agrarisch gebruik. Verhuur of ingebruikgeving kan plaatsvinden naar de oorspronkelijke eigenaar (i.c. de verkoper) of aan derden.

Afhankelijk van de situatie zal worden bezien of voor agrarisch voortgezet gebruik ook het instrumentarium van kortstondige pacht kan worden ingezet.

Bij aan te kopen opstallen (bijvoorbeeld als onderdeel van een verwerving van gronden) is, afhankelijk van de situatie, ingeval deze opstallen kunnen worden gehandhaafd, het beleid gericht op (door)verkoop van deze opstallen. Ingeval verworven opstallen niet kunnen worden gehandhaafd in de nieuwe ontwikkeling, zal afhankelijk van de situatie moeten worden bezien of deze opstallen tijdelijk in gebruik kunnen worden gegeven (ter voorkoming van het ontstaan van een huurrelatie waarin sprake is van mogelijke huurdersbescherming), of bijvoorbeeld zo spoedig mogelijk moeten worden gesloopt (bijvoorbeeld als gevolg van de bouwkundige situatie of ter voorkoming van vandalisme etc.).

Het beleid is erop gericht de kosten verbonden aan tijdelijk beheer zo veel mogelijk te beperken. Voorts wordt gestreefd naar een maximale opbrengst van de opbrengsten van tijdelijk beheer. Deze opbrengst staat daarmee in directe relatie met de voorwaarden die zijn overeengekomen bij de voorafgaande verwerving.

De kosten en opbrengsten van tijdelijk beheer worden, ingeval de verwerving heeft plaatsgevonden voordat de grondexploitatie is gestart, ten laste gebracht van het grondbedrijf (complex strategische verwervingen).

In het geval later de grondexploitatie wordt geopend, worden de boekwaarde van de verwerving en de geactiveerde kosten van tijdelijk beheer in de grondexploitatie van het desbetreffende complex ingebracht. De verdere kosten van tijdelijk beheer komen dan ten laste van de desbetreffende grondexploitatie.

In het onverhoopte geval dat geen grondexploitatie wordt geopend, worden de kosten van tijdelijk beheer ten laste gebracht van het resultaat van het grondbedrijf.

In paragraaf 4.6 is vastgelegd dat de gemeente geen actief verwervingsbeleid voorstaat gericht op de verkrijging van agrarische compensatiegronden. Dit maakt dat daarmee tevens geen verdere beleidsmaatregelen nodig zijn gericht op tijdelijk beheer van compensatiegronden.

10.2. Beheer van de aangelegde openbare ruimte

In het kader van de grondexploitatie worden voor uitgifte bestemde bouwterreinen vervaardigd en vindt aanleg plaats van nieuwe openbare ruimte (infrastructuur, groen etc.). Na de voltooiing van de grondexploitatiefase wordt deze nieuw aangelegde openbare ruimte overgedragen aan de algemene dienst. Beheer van de openbare ruimte vindt plaats door de afdeling Beleid en Beheer.

De bepaling van de kwaliteit van de aan te leggen openbare ruimte maakt onderdeel uit van het planologische en grondexploitatieproces. Bij de bepaling van de kwaliteit van aanleg zal ook aandacht moeten zijn voor de verhouding investerings- en beheerkosten, in relatie tot de instandhouding van de kwaliteit van aangelegde openbare ruimte. Zo zal de aanleg van kwalitatief hoogwaardige openbare ruimte mogelijk kunnen leiden tot hogere investeringen in het grondexploitatieproces, maar dit zal tegelijkertijd er ook toe kunnen leiden dat kan worden bespaard op de permanente kosten van beheer (onderhoud).

De kosten van beheer van de aangelegde openbare ruimte worden bekostigd vanuit de algemene dienst.

11. Bedrijfsvoering

11.1. Relatie ruimtelijk beleid en grondbeleid

Het gemeentelijk grondbeleid is geen doel op zich, maar vormt een randvoorwaarde voor effectief ruimtelijk beleid. Op verschillende punten maar ook momenten bestaan er raakvlakken en afstemmingsmomenten tussen het te voeren ruimtelijk beleid en het grondbeleid.

Structuurvisie en grondbeleid

De per 1 juli 2008 geldende Wro verplicht de gemeenteraad voor het grondgebied van onze gemeente een of meer structuurvisies vast te stellen. In die visie wordt de voorgenomen ruimtelijke ontwikkeling op hoofdlijnen vastgelegd. Ook wordt in de structuurvisie ingegaan op de wijze waarop de raad zich voorstelt voorgenomen ruimtelijke ontwikkelingen te realiseren (zgn. uitvoeringsparagraaf).

Met de uitvoeringsparagraaf wordt een directe relatie gelegd met het te voeren grondbeleid.

Het in kaart brengen van locaties waar in de toekomst de uitbreiding van woningbouw en/of bedrijfsvestiging zal plaatsvinden, zal directe invloed hebben op de uitgangspositie van de gemeente met betrekking tot nadien nog te verwerven gronden. In geval van geplande verdienlocaties, zal het in kaart brengen van toekomstige bouwlocaties leiden tot een toenemende belangstelling en invloed van private partijen, waar het gaat om verwerving van deze gronden.

Dit vraagt om een nauwe afstemming over het moment van vaststelling/herziening van de structuurvisie en het te voeren grondbeleid. In paragraaf 3.2 is vastgelegd dat, vanuit het uitgangspunt van een proactieve grondpolitiek, de gemeente in staat moet worden gesteld om in daarvoor in aanmerking komende situaties, voorafgaand aan de openbaarmaking van dergelijke nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen, strategische grondposities in te nemen.

Bestemmingsplan (en projectbesluit)

Uit beleidsmatig oogpunt is er een direct verband tussen het in een bestemmingsplan of projectbesluit vastgelegde ruimtelijk beleid en het te voeren grondbeleid. Zo wordt de economische uitvoerbaarheid van een ruimtelijk besluit in belangrijke mate bepaald door de effectiviteit van het gevoerde grondbeleid.

In relatie tot het grondbeleid kan onderscheid worden gemaakt in de volgende categorieën ruimtelijke besluiten:

a. Plannen waarbij voor de realisatie van bestemmingen geen grondexploitatie behoeft plaats te vinden (conserverende planvorming).

b. Plannen waarbij voor de realisatie van bestemmingen moet worden beschikt over bouwrijpe gronden, en waarbij voorts sprake is van door de gemeente te maken grondexploitatiekosten. Voor deze groep plannen is het voeren van een effectief grondbeleid vereist.

Voorwaarde voor het voeren van een effectief grondbeleid is dat het in een vroegtijdig stadium bij de voorbereiding van de ruimtelijke planvorming wordt betrokken. Kenmerkend voor met name het bestemmingsplanproces is, dat de ontwikkeling van het plan verloopt van algemeen/globaal naar concreet/gedetailleerd. Er is sprake van een fasegewijs ontwikkelproces: aan het einde van iedere fase worden beslissingen genomen die richtinggevend zijn voor de ontwikkeling in de daaropvolgende fasen.

Hierna is een overzicht opgenomen van de verschillende fasen van het proces van locatieontwikkeling, waarbij per fase de afstemming tussen het ruimtelijk en grondbeleid is aangegeven. Daarbij worden de volgende fasen onderscheiden:

0. Voorfase. In deze fase wordt een eerste indicatieve haalbaarheidsstudie gedaan en vindt besluitvorming plaats over het toepassen van proactief verwervingsbeleid. Er wordt een krediet gereserveerd voor het doen van strategische verwervingen.

1. Initiatieffase. Hierin vindt een eerste verkenning plaats naar de mogelijkheden van realisatie van een nieuwe uitleglocatie, uitgaande van via sectoraal beleid (bijvoorbeeld volkshuisvesting) verkregen uitgangspunten. Deze fase mondt uit in een startnotitie, waarin de ruimtelijke en financiële kaders (in de vorm van een eerste haalbaarheidsstudie) voor de verdere planvorming worden aangegeven. In deze fase wordt uiteindelijk besloten of de planvorming verdere doorgang zal vinden. In dat geval worden proactief verworven gronden ingebracht in de exploitatie en kan, in daarvoor in aanmerking komende gevallen, de wenselijkheid bestaan voorkeursrecht te vestigen.

2. Voorbereidingsfase. Hierin vindt een uitwerking plaats van de in de startnotitie opgenomen uitgangspunten. Op deze wijze komt een programma van eisen tot stand, waarin de programmatische uitgangspunten worden afgestemd op onder meer de technische en financiële mogelijkheden. In deze fase vindt (indien van toepassing) een actief verwervingsbeleid plaats, overeenkomstig een vastgesteld verwervingsplan/verwervingsprotocol.

3. Ontwerpfase. Op basis van het programma van eisen worden een of meerdere inrichtingsontwerpen opgesteld. Ook wordt in deze fase een conceptexploitatieopzet opgesteld. Ingeval sprake is van particuliere eigendommen, wordt hiervoor een conceptexploitatieplan opgesteld indien niet tot een anterieure overeenkomst kan worden gekomen.

4. Realisatiefase. In deze fase vindt de formele bestemmingsplanprocedure plaats met inbegrip van de uitvoering van het bestemmingsplan. Het eindproduct bestaat uit het bestemmingsplan met bijbehorende definitieve exploitatieopzet. Indien er sprake is van particuliere eigendommen waarvoor geen anterieure overeenkomsten zijn gesloten, vindt, in de daartoe aangewezen situaties, vaststelling van een exploitatieplan plaats. Tijdens de verdere uitvoering wordt gekomen tot tussentijdse rapportages over de voortgang van de locatieontwikkeling en de grondexploitatie.

5. Nazorgfase. Deze fase vangt aan na afsluiting van de grondexploitatie. In deze fase vindt beheer en onderhoud van de openbare ruimte plaats. Ingeval sprake is van een vastgesteld exploitatieplan, dient bij aanvang van de nazorgfase een afrekeningsbesluit te worden vastgesteld (na afsluiting van de grondexploitatie). Ook vindt hier handhaving plaats van het bestemmingsplan en (indien van toepassing) het exploitatieplan.

11.2. Organisatorische inpassing functie grondbeleid

De voorbereiding en uitvoering van het grondbeleid is niet alleen een taak voor disciplines die direct belast zijn met verwervingen respectievelijk uitgifte van gronden. De totstandkoming van een effectief grondbeleid kent als randvoorwaarde dat wordt gekomen tot een optimale afstemming met en samenwerking tussen met name de volgende afdelingen Beleid en Beheer, het bureau Financiën van het Bedrijfsbureau en het bureau Vergunningverlening van de afdeling Publiekszaken.

Uit het organigram zoals opgenomen in paragraaf 1.3, blijkt dat bij de voorbereiding en uitvoering diverse organisatieonderdelen zijn betrokken. Daarnaast wordt een aantal deelwerkzaamheden door externe adviseurs uitgevoerd.

11.3. Grondbeleid als onderdeel van de budgetcyclus

Het voeren van een ((pro)actief) grondbeleid is in geen enkel geval zonder financiële risico’s. Denk daarbij aan de risico’s van vroegtijdig ingenomen grondposities, het maken van exploitatiekosten, de invloed van conjuncturele ontwikkelingen etc.

Aan de andere kant is duidelijk, dat een slagvaardig grondbeleid kansen biedt voor onze gemeente voor het bereiken van vooraf geformuleerde publieke ambities waarvan duidelijk is dat deze niet kunnen worden gerealiseerd via toepassing van het publiekrechtelijk instrumentarium.

Dit alles vraagt om een daarop afgestemde vorm van risicobeheer en management van de bedrijfsvoering rondom het grondbeleid.

Het grondbeleid in de begroting

Gezien haar bijzondere karakter is vereist dat in de jaarlijkse beleidsbegroting een paragraaf Grondbeleid wordt opgenomen, waarin in ieder geval wordt vastgelegd:

• de visie op het grondbeleid in relatie tot de realisatie van doelstellingen van de programma’s opgenomen in de begroting;

• een omschrijving van de wijze van het gevoerde grondbeleid;

• een actuele prognose van het te verwachten resultaat van alle lopende grondexploitaties;

• een onderbouwing van de geraamde winstneming;

• de beleidsuitgangspunten voor de reserves in relatie tot de omvang van de te verwachten risico’s.

Voorts zal in de meerjarenraming een doorkijk worden opgenomen voor de eerste drie kalenderjaren volgend op het begrotingsjaar.

Tussentijdse rapportage

Tweemaal per jaar vindt een tussentijdse rapportage plaats over de voortgang van de verschillende grondexploitaties in de vorm van door het ambtelijk apparaat aan B en W voor te leggen maraps. Na vaststelling worden deze maraps, voor zover er sprake is van de noodzaak tot bijsturing van opgetreden afwijkingen in de exploitatieopzetten, uitgewerkt tot een voorjaars- respectievelijk najaarsnota, die door B en W aan de raad ter vaststelling wordt voorgelegd.

Waar van toepassing worden gelijktijdig voorstellen gedaan tot herziening van de grondexploitatie en, waar nodig, wijziging van de begroting.

Het grondbeleid in de jaarstukken

In het jaarverslag (als onderdeel van de jaarstukken) vindt verantwoording plaats van het gevoerde grondbeleid. In de hierin opgenomen paragraaf Grondbeleid vindt verantwoording plaats van de dienaangaande in de begroting en tussentijdse rapportages opgenomen beleidsuitgangspunten.

11.4. Winst-en-verliesneming

Indien op enig moment blijkt dat een naar verwachting onafwendbaar verlies in een grondexploitatie optreedt, wordt direct een voorziening gevormd op basis van de contante waarde van het alsdan te verwachten verlies. De vorming van deze voorziening geschiedt ten laste van de algemene reserve van het grondbedrijf.

Winst in een grondexploitatie wordt eerst genomen nadat de winst met voldoende zekerheid is bepaald en 90% van de totale uitgifte van de gronden (in opbrengst) heeft plaatsgevonden. Deze winst wordt toegevoegd aan de algemene reserve van het grondbedrijf.

Op het moment dat de algemene reserve een omvang verkrijgt die uitstijgt boven het gewenste niveau van het weerstandsvermogen (zie hierna paragraaf 11.6), wordt het meerdere toegevoegd aan de algemene reserve van de algemene dienst.

11.5. Weerstandsvermogen

Onderdeel van het te voeren risicobeheer vormt de instandhouding van een weerstandsvermogen.

Het weerstandsvermogen bestaat uit de relatie tussen de weerstandscapaciteit en het totaal van de risico’s waarvoor geen maatregelen zijn getroffen, en die van materiële betekenis zijn voor de financiële positie van de gemeente.

Onder weerstandscapaciteit wordt verstaan: de middelen en mogelijkheden waarover onze gemeente beschikt of kan beschikken om niet-begrote grondexploitatiekosten te dekken.

Evenals dat geldt voor het grondbeleid, dient in de beleidsbegroting en het jaarverslag een paragraaf over het weerstandsvermogen te worden opgenomen. In de paragraaf behorende bij de begroting wordt daarin ten minste vastgelegd:

• een actuele inventarisatie van de weerstandscapaciteit binnen het grondbedrijf;

• een actuele inventarisatie van de risico’s;

• het beleid omtrent de weerstandscapaciteit en de risico’s.

Per 1 januari 2009 kent onze gemeente voor het grondbedrijf een weerstandsvermogen van € 500.000,—. Dit bedrag is afgestemd op de provinciale richtlijnen, gebaseerd op de situatie per december 2004. Actualisatie dient ten minste eenmaal per vijf jaar plaats te vinden.

De actuele ontwikkelingen, de omvang van de onderhanden, zijnde grondexploitaties, maar ook de veranderende beleidskoers aangaande het voeren van een proactieve grondpolitiek vragen om een meer periodieke actualisatie van het weerstandsvermogen. Wij zijn voornemens jaarlijks bij de begrotingsbehandeling de raad te informeren over de afstemming tussen het vanuit het risico benodigde weerstandsvermogen en de aanwezige weerstandscapaciteit.

11.6. Informatievoorziening

Bij de voorbereiding, vaststelling maar ook beheersing van het grondbeleidsproces speelt de informatievoorziening een zeer belangrijke rol. Belangrijk daarbij is dat aan besluitvormende organen en functionarissen te verstrekken informatie steeds voldoende tijdig en volledig beschikbaar is.

Bijzonder aspect daarbij vormt het strategische karakter van het grondbeleid, en daarmee, tevens van de daarop betrekking hebbende informatievoorziening.

Het openbaar maken van beleidsvoornemens kan vanuit democratisch oogpunt als waardevol worden gezien. Daar staat tegenover dat vanuit het strategisch belang van de gemeente de informatieverstrekking hierover juist veelal een meer vertrouwelijk karakter dient te hebben.

De aard van de informatieverstrekking is voorts afhankelijk van de informatiebehoefte, die past bij de rol van het betreffende bestuursorgaan c.q. de betreffende functionaris. Bij het vaststellen van beleidskaders zal kunnen worden volstaan met informatie op hoofdlijnen. Bij de daadwerkelijke uitvoering zal de informatie een gedetailleerder karakter dienen te bevatten.

Zoals aangegeven in paragraaf 11.4, vormen de financiële beslisdocumenten in de budgetcyclus, bestaande uit de begroting (inclusief meerjarenraming), tussentijdse rapportages en de jaarstukken, de belangrijkste momenten waarop en bronnen waaruit informatie wordt verstrekt.

12. Uitvoeringsprogramma

De vaststelling van de Nota 2009 leidt tot een divers aantal uitvoeringsmaatregelen en -besluiten, die in de verschillende hoofdstukken zijn beschreven en toegelicht. Hieronder zijn deze maatregelen en -besluiten in een uitvoeringsplanning vastgelegd:

[1]

De Europese regelgeving is in Nederland geïmplementeerd in het Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen opdrachten voor werken, leveringen en diensten.

[2] Mededeling betreffende staatssteunelementen bij de verkoop van gronden en gebouwen door openbare instanties van 10 juli 1997, nr. C 209/3.

[3] Onder een ‘inpassingsplan’ wordt verstaan een bestemmingsplan, vastgesteld door Rijk of provincie.

[4] De Grondexploitatiewet biedt een basis tot het stellen van eisen aan drie woningbouwcategorieën: sociale huur, sociale koop en particulier opdrachtgeverschap.

[5] Er is bijvoorbeeld sprake van anderszins verzekerd zijn van kostenverhaal, indien de eigenaar voorafgaand aan de vaststelling van het ruimtelijk besluit een overeenkomst met de gemeente heeft gesloten, waarin de afspraken over de te betalen exploitatiebijdrage zijn vastgelegd.

[6] De vestiging van voorkeursrecht vond plaats voor de locatie Den Brabander.

[7] Zie Rijksnota Grondbeleid ‘Op grond van nieuw beleid’, 10 januari 2001.

[8] Onder een ‘verdiengebied’ wordt verstaan een gebiedsontwikkeling met een naar verwachting positief grondexploitatieresultaat.

[9] Zie hierna paragraaf 4.4

[10] Voor de structuurvisie geldt een aantal inhoudelijke voorwaarden. Het voert in het kader van deze Nota 2009 te ver deze voorwaarden toe te lichten.

[11] Het is ook mogelijk om vooruitlopend op het bestemmingsplan, een projectbesluit vast te stellen. In dat geval is het ook mogelijk de Wvg voor die tussenfase van het projectbesluit toe te passen. Omdat verwacht wordt dat in de praktijk bij een actieve locatieontwikkeling niet vaak van het projectbesluitinstrument zal worden gebruikgemaakt, wordt deze tussenfase hier niet verder uitgewerkt.

[12] Met de invoering van de Wro per 1 juli 2008 is het instrument van het projectbesluit geïntroduceerd. In dat kader is gelijktijdig de onteigeningswet herzien, waarbij ook de mogelijkheid is gecreëerd om te onteigenen voor de realisatie van een projectbesluit. Omdat verwacht wordt dat in de praktijk bij een actieve locatieontwikkeling niet vaak het projectbesluit zal worden gebruikt, wordt deze onteigeningstoepassing hier niet verder uitgewerkt.

[13] Het onderscheid tussen de begrippen actieve en faciliterende grondpolitiek is beschreven in paragraaf 3.1.

[14] In hoofdstuk 9 zal uitvoerig op het thema kostenverhaal bij particuliere exploitatie worden ingegaan.

[15] Ook de omschrijving van het begrip ‘voorzieningen’ is in de bijlage bij deze Nota 2009 opgenomen.

[16] Voor zover het de grondexploitatie gerelateerde activiteiten betreft, is deze implementatie opgenomen in het Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten. Dit besluit kent een tijdelijke werking en zal te zijner tijd worden vervangen door de thans in voorbereiding zijnde Aanbestedingswet.

[17] Zo is door de Interdepartementale Commissie Europees Recht in oktober 2008 een rapport uitgebracht, dat erop is gericht meer duidelijkheid te verschaffen over de gevolgen van recente jurisprudentieontwikkeling op het gebied van het aanbestedingsrecht voor de Nederlandse praktijk van gebiedsontwikkeling. In het rapport wordt aangegeven dat slechts ten dele duidelijkheid is verkregen over de gevolgen van de jurisprudentieontwikkeling voor de praktijk van de gebiedsontwikkeling en dat verdere rechtspraak moet worden afgewacht.

[18] Zie hoofdstuk 9.

[19] Alle hierna genoemde regelingen zijn vastgesteld bij besluit van burgemeester en wethouders van 9 november 2004 en 25 november 2008.

[20] Deze algemene voorwaarden zijn vastgesteld bij raadsbesluit van 18 december 2003.

[21] In formele zin wordt hier bedoeld ‘afdeling 6.4 Grondexploitatie’ van de Wro. In de praktijk wordt deze afdeling veelal aangeduid als ‘Grondexploitatiewet’.

[22] Artikel 6.2.3 en verder Besluit ruimtelijke ordening.

[23] Het amendement is opgenomen in Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 30 218, nr. 20.