Verordening maatregelen Participatiewet, IOAW en IOAZ

Ondertekening

Toelichting op de verordening maatregelen Participatiewet, IOAW en IOAZ

Algemene toelichting

Rechten en plichten in de Participatiewet

De gemeente heeft een verantwoordelijkheid met betrekking tot de invulling van de rechten en plichten van bijstandsgerechtigden. Mede gelet op de rechtszekerheid van een bijstandsgerechtigde moet het gemeentelijk beleid vastgelegd worden in een verordening. Rechten en plichten zijn echter twee kanten van één medaille. Het recht op algemene bijstand is altijd verbonden aan de plicht zich in te zetten om weer onafhankelijk te worden van de uitkering.

Artikel 18, eerste lid, van de wet spreekt over het afstemmen van de bijstand en de daaraan verbonden verplichtingen op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van een belanghebbende. In deze bepaling wordt benadrukt dat het vaststellen van de hoogte van de uitkering en de daaraan verbonden verplichtingen voor bijstandsgerechtigden maatwerk is. Daarbij moet recht worden gedaan aan de individuele situatie en de persoonlijke omstandigheden van bijstandsgerechtigden. Artikel 18, tweede lid, van de wet legt een directe koppeling tussen de rechten en plichten van uitkeringsgerechtigden: het recht op een uitkering is altijd verbonden aan de plicht zich in te zetten om weer onafhankelijk te worden van de uitkering. Dit betekent dat de vaststelling van de hoogte van de uitkering niet alleen afhangt van de toepasselijke uitkeringsnorm en de beschikbare middelen van de bijstandsgerechtigde, maar ook van de mate waarin de verplichtingen worden nagekomen. De inspanningen die van de bijstandsgerechtigde naar vermogen kunnen worden verwacht, spelen ook een rol.

Wanneer het college tot het oordeel komt dat een bijstandsgerechtigde zijn verplichtingen niet of in onvoldoende mate nakomt, verlaagt het de uitkering. Er is dus geen sprake van een bevoegdheid, maar van een verplichting. Alleen wanneer iedere vorm van verwijtbaarheid ontbreekt, ziet het college af van een dergelijke verlaging. Het college moet niettemin bij de vaststelling van de verlaging rekening houden met de persoonlijke omstandigheden en de individueel vastgestelde verplichtingen. Het college kan dan ook van een verlaging afzien als het daartoe zeer dringende reden aanwezig acht.

Het college legt een maatregel op door een verlaging van de uitkering met een vast bedrag. De hoogte van het bedrag is afhankelijk van de ernst van de verwijtbare gedraging, deels uitgedrukt in categorieën. Door het vaststellen van een vast bedrag wordt een heldere relatie gelegd tussen de verwijtbare gedraging en de sanctie.

Ook op de periodieke bijzondere bijstand in de kosten van levensonderhoud aan jongeren van 18 tot 21 jaar conform artikel 12 WWB is het gemeentelijk maatregelenbeleid van toepassing. Deze groep ontvangt een lage algemene bijstandsuitkering die op individuele gronden kan worden aangevuld met bijzondere bijstand voor de kosten van levensonderhoud.

Een maatregel kan ook op de bijzondere bijstand als bedoeld in artikel 35, eerste lid, WWB worden toegepast wanneer de aanvraag voor bijzondere bijstand het gevolg is van ongenoegzaam betoond besef van verantwoordelijkheid, bijvoorbeeld wanneer betrokkene zich niet adequaat verzekert tegen medische kosten en vervolgens een beroep doet op bijzondere bijstand voor die kosten. Ook wanneer iemand woonkostentoeslag aanvraagt omdat hij willens en wetens een niet passende woning heeft aanvaard met een te hoge huur waarvoor geen huurtoeslag kan worden ontvangen, kan de bijzondere bijstand worden afgestemd. De maatregel kan in dergelijke gevallen nooit hoger zijn dan het bedrag waarvoor bijzondere bijstand zou zijn toegekend zonder toepassing van de maatregel.

Met ingang van 1 januari 2015 zijn in artikel 18, vierde lid, van de Participatiewet geüniformeerde arbeidsverplichtingen opgenomen. Voor schending van deze verplichting geldt dat de bijstand in beginsel moet worden verlaagd met honderd procent gedurende één tot drie maanden. In de verordening wordt de duur van de verlaging vastgelegd (artikel 18, vijfde lid, van de Participatiewet).

Is afgezien van een verlaging wegens het ontbreken van elke vorm van verwijtbaarheid, dan is het niet mogelijk om bij toepassing van bepalingen ten aanzien van recidive deze gedraging mee te tellen. Is vanwege de afstemming op grond van artikel 18, eerste lid, van de wet of vanwege dringende redenen afgezien van het opleggen van een verlaging, dan is daarin geen reden gelegen om de betreffende gedraging buiten beschouwing te laten in geval van recidive.

Het college beoordeelt uiterlijk drie maanden na de datum van de beschikking of de omstandigheden en het gedrag van belanghebbende aanleiding geven de beslissing te herzien (artikel 18, derde lid, van de wet). Bij een dergelijke herbeoordeling hoeft niet opnieuw een besluit te worden genomen, waarbij alle feiten en omstandigheden opnieuw tegen het licht worden gehouden. Het heeft slechts als doel vast te stellen of belanghebbende tussentijds (binnen de periode waarover de verlaging zich uitstrekt) blijk heeft gegeven van een zodanige gedragsverandering of dat sprake is van een zodanige wijziging van omstandigheden, dat aanleiding bestaat de eerder opgelegde verlaging in zwaarte of duur bij te stellen.

Artikel 18, derde lid, van de wet is naar oordeel van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid niet van toepassing als sprake is van schending van een van de uniforme arbeidsverplichtingen (artikel 18, vierde lid, van de wet). Ten aanzien van uniforme arbeidsverplichtingen is artikel 18, elfde lid, van de wet van toepassing. Verschil tussen artikel 18, derde lid, en artikel 18, elfde lid, van de wet is dat artikel 18, elfde lid, pas wordt toegepast als belanghebbende daarom vraagt.

Een verlaging krachtens de maatregelverordening is een punitieve sanctie (strafmaatregel) voor zover de verlaging wordt opgelegd omdat belanghebbende zich zeer ernstig heeft misdragen. Als een betreffende gedraging ook een strafbaar feit oplevert, kan belanghebbende hier strafrechtelijk voor worden vervolgd. Deze verlaging en de strafvervolging kunnen alleen naast elkaar bestaan als sprake is van juridisch te onderscheiden feiten. Bijvoorbeeld: belanghebbende beledigt opzettelijk een ambtenaar. Strafrechtelijk bezien kan een geldboete worden opgelegd of een gevangenisstraf van ten hoogste drie maanden. Daarnaast is sprake van zich zeer ernstig misdragen zoals bedoeld in artikel 9, zesde lid, van de Participatiewet op grond waarvan de bijstand kan worden verlaagd.

In andere gevallen waarin een verlaging wordt opgelegd krachtens de maatregelverordening is sprake van een reparatoire sanctie (gedragscorrigerende maatregel; bijvoorbeeld bij schending arbeidsverplichting). Als een betreffende gedraging ook een strafbaar feit oplevert, kan belanghebbende hier strafrechtelijk voor worden vervolgd. De verlaging en de strafvervolging kunnen naast elkaar bestaan omdat het hier gaat om een reparatoire maatregel en een punitieve sanctie.

Afstemmen in de IOAW en de IOAZ

Anders dan in de Participatiewet kan in de IOAW/IOAZ bij het door eigen toedoen niet verkrijgen, niet behouden of weigeren van algemeen geaccepteerde arbeid een maatregel worden opgelegd in de vorm van het voor onbepaalde tijd weigeren van de (gedeeltelijke) uitkering.

Niet verlenen van medewerking

Het niet verlenen van medewerking zal niet snel aanleiding geven tot verlaging van de bijstand. Het belangrijkste voorbeeld van de medewerkingsplicht is het toestaan van een huisbezoek. In de praktijk zal het niet toestaan van een huisbezoek echter leiden tot beëindiging of intrekking van het recht op bijstand omdat het recht op bijstand niet kan worden vastgesteld. Het verlagen van de bijstand is in dat geval niet aan de orde. Het niet voldoen aan een oproep om op een bepaalde plaats en tijd te verschijnen in verband met arbeidsinschakeling valt ook onder het niet voldoen aan de medewerkingsplicht. In de praktijk betreft het echter veelal oproepen voor gesprekken om bepaalde inlichtingen te verstrekken zodat het niet verschijnen dan wordt gezien als het niet nakomen van de inlichtingenplicht. Daarom is ervoor gekozen het niet verlenen van medewerking zoals bedoeld in artikel 17, tweede lid, van de wet niet als verlagingswaardige gedraging op te nemen in deze verordening.

Schenden van de inlichtingenplicht

De bestuurlijke boete is per 1 januari 2013 opnieuw ingevoerd in de Wet werk en bijstand (thans Pariticipatiewet), IOAW en IOAZ. Deze moet worden opgelegd bij een schending van de inlichtingenplicht en komt in de plaats van de verlaging van de bijstand.

Als een betreffende gedraging ook een strafbaar feit oplevert, kan belanghebbende hier strafrechtelijk voor worden vervolgd. Deze verlaging en de strafvervolging kunnen alleen naast elkaar bestaan als sprake is van juridisch te onderscheiden feiten. Bijvoorbeeld: belanghebbende beledigt opzettelijk een ambtenaar. Strafrechtelijk bezien kan een geldboete worden opgelegd of een gevangenisstraf van ten hoogste drie maanden. Daarnaast is sprake van zich zeer ernstig misdragen zoals bedoeld in artikel 9, zesde lid, van de wet op grond waarvan de bijstand kan worden verlaagd.

Het maatregelbeleid van de gemeente Amersfoort is gericht op zowel het voorkomen van het opleggen van een maatregel, door goede voorlichting en dienstverlening aan de cliënt, als op het direct sanctioneren van tekortschietend besef van verantwoordelijkheid van een bijstandscliënt (Participatiewet). Voor de IOAW/IOAZ geldt dit onderdeel niet waar het het onverantwoord interen van vermogen betreft, omdat er voor deze regelingen andere vermogenscriteria gelden.

Recidive

Wanneer een cliënt zich binnen één jaar na een besluit tot het opleggen van een maatregel als gevolg van een eerste verwijtbare gedraging opnieuw schuldig maakt aan een verwijtbare gedraging van dezelfde of van een hogere categorie, dan wordt de maatregel verdubbeld. Ook als binnen een jaar na het besluit tot weigering van een maand voor het niet nakomen van de uniforme arbeidsverplichtingen o.g.v. artikel 18, vijfde lid, Participatiewet, sprake is van herhaling van eenzelfde soort gedraging, dan wordt deze periode verdubbeld (artikel 18, zesde lid). Als na een verdubbeling van de maatregel bij recidive ingeval van de uniforme arbeidsverplichtingen wederom sprake is van herhaling van het schenden van een dergelijke verplichting wordt telkens een weigering van drie maanden opgelegd. Er is bewust gekozen voor het afbakenen van een periode van 12 maanden met als ijkpunt het besluit tot het opleggen van een maatregel en niet de eerste verwijtbare gedraging, omdat in veel gevallen niet te bepalen valt wanneer een verwijtbare gedraging heeft plaatsgevonden. Zowel voor de cliënt als voor de uitvoerenden is dit duidelijker en beter hanteerbaar.

Overigens geldt de recidiveclausule niet voor een maatregel die wordt opgelegd op bijzondere bijstand o.g.v. art. 35, eerste lid, van de wet.

Aan het besluit tot het opleggen van een maatregel wordt gelijkgesteld het geven van een waarschuwing. Als een cliënt regelmatig zijn verplichtingen niet nakomt, kan niet worden volstaan met een standaardmaatregel, maar wordt maatwerk toegepast. Bij de vaststelling van de maatregel houdt het college rekening met de ernst van de situatie, de mate van verwijtbaarheid en bijzondere omstandigheden.

Artikelsgewijze toelichting

Slechts die bepalingen die nadere toelichting behoeven worden hier behandeld.

Artikel 1

Begrippen die al zijn omschreven in de wet, de IOAW, IOAZ, de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en de Gemeentewet worden niet afzonderlijk gedefinieerd in de verordening. Deze zijn vanzelfsprekend van toepassing op deze verordening.

Artikel 3

De bepaling in dit lid over de samenloop van gedragingen heeft betrekking op verschillende gedragingen van een cliënt die (min of meer) gelijktijdig plaatsvinden. Als één gedraging onder te brengen is onder meerdere categorieën, dan wordt gekozen voor de zwaarste daarop van toepassing zijnde maatregel.

Artikel 4

Lid 1

Het afzien van het opleggen van een maatregel ‘indien elke vorm van verwijtbaarheid’ ontbreekt, is geregeld in artikel 18, tweede lid, Participatiewet en artikel 20, derde lid IOAW/IOAZ. De mate van verwijtbaarheid wordt vastgesteld op basis van een individuele beoordeling.

Ook als de verwijtbare gedraging meer dan een jaar voor de constatering heeft plaatsgevonden (dit is het moment waarop intern het maatregelonderzoek is afgerond en de uitkomst daarvan kenbaar is gemaakt aan de belanghebbende) ziet het college af van het opleggen van een maatregel. Omwille van de effectiviteit van het maatregelbeleid (‘lik op stuk’) is het gewenst dat een maatregel wordt opgelegd spoedig nadat de gedraging heeft plaatsgevonden. Als wordt afgezien van het ten uitvoer leggen van een maatregel op grond van dringende redenen, wordt dit schriftelijk aan belanghebbende gemeld.

Lid 2

In het tweede lid is geregeld dat kan worden afgezien van het opleggen van een maatregel als daarvoor dringende redenen aanwezig zijn. De verordening stelt een algemene verplichting tot het opleggen van een maatregel voorop. Uitzonderingen moeten echter mogelijk zijn als voor de belanghebbende onaanvaardbare consequenties zouden optreden. Uit het woord "dringend" blijkt dat er wel iets heel bijzonders en uitzonderlijks aan de hand moet zijn, wil een afwijking van het algemene principe gerechtvaardigd zijn. Wat dringende redenen zijn, is afhankelijk van de concrete situatie en kan dus niet op voorhand worden vastgelegd. Er kan worden gedacht aan enerzijds een mindere mate van verwijtbaarheid ten aanzien van de gedraging en anderzijds aan de financiële of sociale gevolgen voor belanghebbende en/of diens gezin. Daarbij moet worden opgemerkt dat ernstige financiële gevolgen op zichzelf geen reden zijn om van een verlaging af te zien, omdat dit inherent is aan het verlagen van een uitkering.

Artikel 5

Als bij een eerste maatregelwaardige gedraging wordt besloten slechts een waarschuwing te geven, telt deze wel mee voor de mate van sanctioneren bij recidive.

Artikel 6

Lid 2

Er kan geen maatregel worden opgelegd als de uitkering is stopgezet. In dat geval herziet het college het besluit tot verstrekking van de bijstand. De maatregel wordt met terugwerkende kracht opgelegd en het te veel betaalde bedrag wordt teruggevorderd.

Artikel 7, 8 en 9

De artikelen 7 en 8 en 9 moeten in onderlinge samenhang worden gelezen. Verwijtbare gedragingen op grond van de wet (artikel 7) en op grond van de IOAW/IOAZ (artikel 8) zijn ingedeeld in categorieën, waaraan in artikel 9 een gewicht is toegekend in de vorm van de hoogte van een verlaging.

In artikel 7 is gekozen voor een maatregelregime dat afwijkt van de maatregel bij schending van de geüniformeerde arbeidsverplichtingen als bedoeld in artikel 18, vierde lid van de Participatiewet. Dit ondanks het feit dat enkele van de in artikel 7 genoemde gedragingen verwant zijn aan schending van de geüniformeerde arbeidsverplichtingen.

Artikel 9

Aan de categorieën van gedragingen zijn standaardbedragen gekoppeld. De hoogte van het bedrag is afhankelijk van de zwaarte van het verwijtbare gedrag. Deze standaard dient als uitgangspunt bij de uiteindelijke vaststelling van de verlaging, waarbij de ernst van het gedrag, de mate van verwijtbaarheid en de individuele omstandigheden worden meegewogen. Door het vaststellen van een vast bedrag wordt een heldere relatie gelegd tussen het verwijtbare gedrag en de sanctie.

Lid 2

In het tweede lid is uitwerking gegeven aan de binnen de IOAW geboden mogelijkheid om ook bij het door eigen toedoen niet verkrijgen van algemeen geaccepteerde arbeid de uitkering (gedeeltelijk) voor onbepaalde tijd te weigeren. Als gekozen wordt voor volledige weigering, kan de belanghebbende in wezen per direct aankloppen voor een aanvulling in het kader van de wet. Binnen het kader van de wet zal dan moeten worden beoordeeld of belanghebbende recht heeft op bijstand (in afwijking van de IOAW en IOAZ kent de wet een beperkte vermogensvrijlating en een ruimer inkomensbegrip) en in hoeverre het maatregelwaardige gedrag ook binnen de wet tot een verlaging zou hebben geleid. Maar het ligt eerder voor de hand om de maatregel te heroverwegen, dan om bijstand te verstrekken indien bijzondere omstandigheden daartoe aanleiding geven.

Lid 3

Anders dan in de wet, biedt de IOAW en de IOAZ de mogelijkheid tot tijdelijke of blijvende (gedeeltelijke) weigering van de uitkering als betrokkene door eigen toedoen zijn inkomen in verband met arbeid is verloren (bijv. door ontslag op staande voet of op eigen verzoek). De hoogte van de maatregel is dan gelijk aan het door dit gedrag verloren netto inkomen.

Lid 4

In dit lid wordt bepaald dat de maatregel op grond van het tweede en derde lid na uiterlijk drie maanden wordt heroverwogen.

Lid 5

Lid 5 regelt dat het college bevoegd is tot indexering van de bedragen. In verband met de herkenbaarheid van de bedragen worden geïndexeerde bedragen afgerond op een veelvoud van € 5. Indexeringen worden altijd berekend op basis van de niet afgeronde bedragen.

Artikel 10

Met ‘zeer ernstige misdragingen’ wordt bedoeld gedrag dat in het normale menselijke verkeer in alle gevallen als onacceptabel wordt beschouwd, zoals agressie en discriminatie. Bij het vaststellen van de maatregel in de situatie dat een belanghebbende zich ernstig heeft misdragen, zal gekeken moeten worden naar de ernst van de gedraging, de mate van verwijtbaarheid, de omstandigheden waaronder de misdraging heeft plaatsgevonden en de persoonlijke omstandigheden van de cliënt.

Wat betreft de ernst van de gedraging kunnen de volgende vormen van misdragingen in een oplopende reeks (steeds ernstiger) worden onderscheiden.

1.verbaal geweld (schelden);

2.discriminatie;

3.intimidatie (bedreiging, uitoefenen van psychische druk);

4.zaakgericht fysiek geweld (vernielingen);

5.mensgericht fysiek geweld;

6.combinatie van agressievormen.

Naast het opleggen van een maatregel kan aangifte bij Justitie worden gedaan. Bij vernielingen wordt de schade verhaald.

11

Lid 1

Indien binnen één jaar na het besluit tot opleggen van een maatregel tengevolge van een eerdere verwijtbare gedraging opnieuw sprake is van een vergelijkbare of ernstiger verwijtbare gedraging, wordt herhaalde verwijtbaarheid tot uitdrukking gebracht in een verdubbeling van het standaardbedrag.

Lid 2

Bij zeer ernstige misdragingen kan een maatregel opgelegd worden in de vorm van een maand lang een verlaging van 100%. Indien betrokkene zich binnen een jaar na een besluit tot een 100%-maatregel van één maand tengevolge van een verwijtbare gedraging schuldig maakt aan een vergelijkbare of ernstiger gedraging dan wordt de periode van één maand verdubbeld.

Artikel 12

De eerste keer dat het college een verwijtbaar niet naleven van een geüniformeerde

arbeidsverplichting vaststelt, bedraagt de verlaging honderd procent van de bijstandsnorm

gedurende een bij deze verordening vastgestelde periode (artikel 18, vijfde lid, eerste volzin, van de

wet). Gemeenten hebben de mogelijkheid om de duur van deze maatregel één, twee of drie maanden op te leggen. Wij kiezen voor de duur van één maand, omdat een dergelijke maatregel al bijna onevenredig groot is als men een inkomen op bijstandsniveau heeft.

Artikel 13

Het college heeft de mogelijkheid bij verlaging van de bijstand wegens schending van een

uniforme arbeidsverplichting, de verlaging te verrekenen. Dit over de maand van oplegging

van de maatregel en ten hoogste over de twee volgende maanden. Over de eerste maand moet

minimaal een derde van het bedrag van de verlaging worden verrekend (artikel 18, vijfde lid, tweede

volzin, van de wet). Wij kiezen ervoor deze mogelijkheid toe te passen wanneer bijzondere omstandigheden dit rechtvaardigen. Bijzondere omstandigheden kunnen bijv. zijn: vergroting schuldenproblematiek, (dreigende) huisuitzetting, afsluiting van gas en licht, enz. Er is hier altijd sprake van een individuele beoordeling (maatwerk).

Artikel 14

Bij een eerste recidive van schending van de uniforme arbeidsverplichtingen is het college verplicht om de in artikel 13 vastgestelde periode te verlengen. Gekozen is voor een verdubbeling; dat wil zeggen dat bij een eerste recidive een maatregel wordt opgelegd ter hoogte van 100% over twee maanden. Bij een tweede of volgende recidive gelden de bepalingen in artikel 18 lid 7 en 8 van de wet.

Artikel 15, 16 en 17

Omdat het betonen van tekortschietend besef van verantwoordelijkheid een breed begrip is waaronder allerlei gedragingen kunnen vallen wordt het college verplicht om in de maatregelenverordening zoveel mogelijk specifieke gedragingen te benoemen. Anders kan er immers geen maatregel aan gehangen worden. Met deze artikelen wordt aan deze specificeringsplicht tegemoet gekomen. Overigens is het onmogelijk om alle gedragingen die vallen onder tekortschietend besef van verantwoordelijkheid te benoemen en zal bij niet genoemde gedragingen in dit kader maatwerk moeten worden geleverd.

Het onverantwoord interen op het vermogen geldt niet voor de IOAW/IOAZ, omdat deze regelingen beperktere vermogenscriteria kennen.

Artikel 17 onderdeel b

Door de invoering van de Wet aanscherping handhaving en sanctionering SZW-wetgeving wordt ook het sanctieregime in de overige sociale zekerheidswetten aangescherpt. In wezen wordt een vergelijkbaar boeteregime ingevoerd (boete ter hoogte van de te veel ontvangen uitkering en bij recidive 150% daarvan) zij het dat de uitvoeringsorganisaties (UWV, SVB en Gemeente (ook voor de IOAW en IOAZ)) het uitstaande boetebedrag voor een termijn van vijf jaren in beginsel dienen te verrekenen zonder rekening te houden met de beslagvrije voet. Dit houdt in dat belanghebbenden zodra de verrekening wordt geëffectueerd in beginsel geen beschikking hebben over hun uitkering en indien andere middelen ontbreken, zullen zij dan een beroep moeten doen op de bijstand.

In beginsel wordt het feit dat het recht op een passende en toereikende voorliggende voorzien teloor is gegaan, aangemerkt als tekortschietend besef van verantwoordelijkheid. Een en ander levert daarom maatregelwaardig gedrag op, op basis waarvan de bijstand kan worden verlaagd. We kiezen er voor de bijstand in het onderhavige geval voor de duur van één maand te weigeren.

Artikel 18

Zowel de Participatiewet, de IOAW als de IOAZ bepalen dat de gemeenteraad in het kader van het financiële beheer bij verordening regels stelt voor de bestrijding van het ten onrechte ontvangen van bijstand alsmede van misbruik en oneigenlijk gebruik van de wet. De gemeenteraad kan aansluiten bij de verordening maatregelen en hoeft in dat geval geen aparte fraudeverordening op te stellen. Met de formulering van artikel 18 wordt voor dit laatste gekozen.