VERORDENING OP DE SCHOOLBEGELEIDING APELDOORN 2006

Vanaf 1 augustus 2006 is de Wet regelende de stelselherziening schoolbegeleiding van kracht geworden. Deze is opgenomen in de Wet op het primair onderwijs en de Wet op de expertisecentra. De wettelijke instandhoudingsplicht door de gemeente van een regionale samenwerkingsdienst op het gebied van schoolbegeleiding en de verplichting de van rijkswege ontvangen middelen voor de landelijke diensten naar richting toe te kennen wordt op 1 augustus 2006 beëindigd. De rijksmiddelen worden vanaf die datum gefaseerd aan de schoolbesturen (per 1 januari 2008 volledig) uitgekeerd, die zelf mogen beslissen over de inzet. De gemeente behoudt de vrijheid om haar middelen naar eigen keuze in te zetten. Schoolbesturen en gemeente zijn daarmee gezamenlijk in het bezit gekomen van het primaat van de programmering. De gemeenteraad heeft in zijn besluit van 22 april 2004 vastgelegd dat de schoolbegeleidingsdiensten, werkzaam voor de Apeldoornse scholen en het ten goede van de scholen komende lokale onderwijsbeleid met toepassing van een relatief geringe taakstelling op de gemeentelijke bijdrage gesubsidieerd moeten blijven. Schoolbesturen en de gemeente hebben tijdens de beraadslagingen van het Besturenoverleg primair onderwijs de schoolbegeleidingsdienst IJsselgroep, vestiging Perspectief, als een belangrijke voorziening binnen de locale educatieve infrastructuur aangemerkt en de schoolbesturen hebben daarbij verklaard dat zij hun subsidies in de vorm van budgetfinanciering wensen in te zetten indien de gemeente haar bijdrage eveneens inzet en onder voorwaarde dat de dienst zich als vraaggestuurde instelling met een marktgerichte werkwijze opstelt. In een convenant worden de wederzijdse verplichtingen ten aanzien van financiering, programmering, kwaliteitsgaranties en bestedingsverantwoording vastgelegd. De regionale samenwerkingsdienst heeft ingestemd met het beginsel van een convenant. Tevens zijn de schoolbesturen er voorstander van om de landelijke diensten naar richting, die hun diensten verlenen aan bepaalde in Apeldoorn gevestigde basisscholen, naar gelijke maatstaf te behandelen. Zonder de inzet van de gemeentelijke middelen is het niet mogelijk te komen tot een verantwoord niveau van dienstverlening.

Zie voor een uitvoerige toelichting de bijgaande notitie “Bruggen bouwen voor een onderwijszorgspoor”.

Vanaf 1 januari 1998 tot 1 augustus 2006 is de schoolbegeleiding voor gemeenten, schoolbesturen en begeleidingsdiensten in een wet in formele zin geregeld, in casu de drie onderwijswetten. De gemeenten werkten deze verder uit met een beleidsregel, zijnde een beleidsnotitie waarin criteria en procedures vermeld staan. Er werd daarmee voldaan aan het vereiste uit de Algemene wet bestuursrecht (Awb): subsidiëring dient gebaseerd te zijn op een wettelijk voorschrift. De Awb stelt (onder andere) eisen aan de procedure van subsidieverlening en geeft tevens een deel van de basisbepalingen die nodig zijn bij de subsidieverlening (zoals weigering en intrekking van subsidie). De Awb bepaalt voorts wanneer er sprake is van subsidie en wanneer een wettelijk voorschrift is vereist.

De situatie waarin de stelselherziening ingaat verandert het juridische kader. De rol van de gemeente op het gebied van de schoolbegeleiding is gebaseerd op een ander artikel in de onderwijswetgeving. Een gemeente, die in het belang van de ontwikkeling en het kwaliteitsbehoud van het plaatselijke onderwijs middelen beschikbaar wenst te stellen (waar het Rijk overigens bijzonder aan hecht) doet dit niet langer vanuit haar wettelijke instandhoudingsplicht, maar moet dit wel blijven baseren op een wettelijk voorschrift volgens de Awb. Dit betekent dat de gemeenteraad gehouden is een verordening vast te stellen. Deze heeft procedurele en inhoudelijke kanten. De verordening bepaalt dat de schoolbegeleidingsdienst een verzoek om subsidiëring moet doen en dat alleen kan doen indien er een convenant met schoolbesturen en gemeente is gesloten.

De verordening is nu gebaseerd op artikel 140 van de Wet op het primair onderwijs (WPO) en artikel 134 van de Wet op de expertisecentra (WEC), regelende de materiële gelijkstelling van materiële kosten tussen openbaar en bijzonder onderwijs. Met deze regeling benoemt een gemeente taken, die zij belangrijk vindt en waarvoor zij middelen beschikbaar stelt om scholen te ondersteunen.

De wetswijziging ziet de inzet van gemeentelijke middelen als eigenstandig gemeentelijk beleid waarbij voorzieningen voor het onderwijs worden bekostigd, die niet door de reguliere rijksvergoeding worden gedekt en die kunnen leiden tot toepassing van de overschrijdingsregeling. Dit is een van oudsher belangrijk leerstuk in verband met de in de Grondwet gewaarborgde financiële gelijkstelling tussen openbaar en bijzonder onderwijs.

Zou de gemeente de subsidie uitsluitend baseren op artikel 149 van de Gemeentewet, dan ontstaan er de volgende ongewenste rechtsgevolgen:

• 1.

  De automatische werking van de overschrijdingsregeling treedt in werking hetgeen betekent dat elk bedrag per leerling dat aan schoolbegeleiding wordt uitgegeven doorbetaald moet worden aan een schoolbestuur dat niet aan de subsidievoorwaarden wenst te voldoen.

• 2.

  De gemeente heeft geen sturingsmogelijkheden in de besteding van de middelen: de middelen kunnen besteed worden voor andere doeleinden zoals tuinonderhoud, personeelsexcursies.

• 3.

  Er is sprake van een open-einde-regeling: een subsidieplafond is niet mogelijk.

• 4.

  Schoolbesturen worden ongelijk behandeld.

Door de verordening te baseren op de artikelen 140 en 134 heeft de wetgever de gemeente de mogelijkheid gegeven om ongewenste financiële aanspraken te voorkomen. Met de verordening kunnen geobjectiveerde criteria worden vastgesteld voor het toekennen van aanspraken op schoolbegeleidingsmiddelen ten behoeve van zowel het openbaar als het bijzonder onderwijs. Er wordt voorzien in een gelijke behandeling ten aanzien van het verkrijgen van materiële faciliteiten met een bekostiging naar dezelfde maatstaf (financiële gelijkstelling).

Ook de wetgever geeft in de memorie van toelichting (nr. 29875, vergaderjaar 2004-2005) nog eens aan dat op schoolbegeleiding, die uit gemeentelijke middelen wordt verstrekt, de regels ten aanzien van de financiële gelijkstelling tussen openbaar en bijzonder onderwijs van toepassing zijn en hieraan via een gemeentelijke verordening nadere uitwerking kan worden gegeven. De verordening bepaalt dat een schoolbegeleidingsdienst een verzoek om subsidiëring doet en dat alleen kan doen voor de scholen indien er een convenant (budgetovereenkomst) tussen schoolbesturen, gemeente en dienst is gesloten. Het college is belast met de uitvoering van de verordening. Dit houdt o.m. in: het op basis van de door de raad vastgestelde gemeentebegroting bekend maken van het subsidieplafond, het sluiten van convenanten, het beoordelen van aanvragen, het bij beschikking toekennen van middelen en het toetsen van de besteding en verantwoording van de middelen. Het convenant is privaatrechtelijk van karakter en geeft een uitwerking aan de publiekrechtelijke subsidieverlening (artikel 4:36 van de Awb). Doordat deze gebaseerd is op de onderwijswetgeving geldt zij als een eigenstandige regeling die niet derogeert aan of aanvullend is op de algemene subsidieverordening.

Een schoolbegeleidingsdienst doet na het bereiken van overeenstemming over de condities waaronder de dienstverlening plaatsvindt met een schoolbestuur het verzoek aan de gemeente om in aanmerking te komen voor subsidie (via een convenant). Het schoolbestuur dient zijn scholen bij een dienst te hebben aangesloten zodat er kwaliteitsgaranties zijn voor de dienstverlening. Schoolbesturen worden hiermee gelijk behandeld.

Voor het voortbestaan en het naar behoren functioneren van een schoolbegeleidingsdienst is het noodzakelijk om te kunnen beschikken over een dienstverleningsactieradius met een minimale omvang. De gehanteerde omvang is een zodanige dat aan een gedifferentieerde begeleidingsvraag kan worden voldaan.

De schoolbegeleidingsdienst dient over een ruime deskundigheid te beschikken. Het geformuleerde takenpakket en de noodzakelijke deskundigheden sluit aan op de gegroeide vraagpraktijk van scholen en gemeente. De formulering komt in grote lijnen overeen met de huidige wetstekst.

Vanwege het gegeven dat een aanvraag tot stand is gekomen op basis van wilsovereenstemming tussen partijen is een (privaatrechtelijk) convenant of een budgetovereenkomst een bij uitstek geschikt middel om de juridische binding aan te tonen die als bewijslast geldt voor een rechtmatige toewijzing van middelen. Het convenant heeft een werkingsduur van vier schooljaren. Deze termijn is gekozen om enerzijds recht te doen aan de continuïteit in de programmering en anderzijds om de netto besteedbare budgettaire ruimte uit de fiscale wetgeving te optimaliseren.

Het zesde lid geeft een aanwijzing voor de subsidiegrondslag zoals die in het convenant door de partijen wordt vastgelegd.

Een subsidieplafond moet gezien worden als een maximale raming van de beschikbare middelen voor het onderwerp schoolbegeleiding. Het plafond is vooral belangrijk ter voorkoming van een ongeclausuleerde aanspraak op middelen. Het subsidieplafond moet vóór het begin van de periode waarvoor het geldt bekend worden gemaakt zodat potentiële aanvragers tijdig weten hoeveel geld er beschikbaar is. In de verordening is opgenomen dat dit vóór 1 december dient te geschieden. Deze datum is gekozen omdat met het vaststellen van de gemeentebegroting de hoogte van het plafond is vastgesteld. Een vastgesteld en bekendgemaakt subsidieplafond betekent dat subsidie moet worden geweigerd als het budget wordt overschreden, ook al voldoet de aanvrager aan de criteria van de verordening. De beschikbare middelen worden verdeeld met toepassing van artikel 4, dat de subsidiegrondslag regelt.

Belangrijk is de voorwaarde dat de praktijk kan werken met een voorwaarde dat de begroting moet worden vastgesteld of gewijzigd. Zonder die voorwaarde betekent subsidieverlening een verplichte uitgave. Het betreft een opschortende voorwaarde.

Er is in deze verordening niet gekozen voor een situatie waarin wordt volstaan met een subsidievaststelling zonder een voorafgaande subsidieverlening omdat a) de onderwijswetgever gaat van de twee fasensystematiek uit b) controle en verantwoording tussentijds en achteraf essentieel zijn, c) de gemeente meer mogelijkheden heeft voor een tussentijdse bijstelling , mede met het oog op de indeling van een kalenderjaar in twee schooljaren, d) de subsidieontvanger een completere rechtsbescherming heeft en e) het proportionaliteitsbeginsel van toepassing is. Bij onder meer de regionale samenwerkingsdienst vergt het relatief hoge bedrag een kwalitatief en kwantitatief adequate mate van inzet van controle-instrumenten zodat de mogelijkheid is geboden om financieel tussentijds op te treden. De scheiding van jaarlijkse subsidieverlening en subsidievaststelling is zo’n instrument. Hoewel de diensten maatschappelijk belangrijke taken verrichten en in menig opzicht met de gemeente als partner zijn te beschouwen is een verantwoorde mate van zakelijkheid vereist om na te gaan of de overheidsmiddelen op de juiste bestemming terecht zijn gekomen. Alle subsidie-aanvragende schoolbegeleidingsdiensten zullen in het kader van de materiële gelijkstelling in het onderwijs op gelijke wijze worden behandeld.

De Awb bepaalt de spelregels bij verlening. Het verleningsbesluit is in feite de acceptatie dat een bepaalde activiteit subsidiabel is en dat een schoolbegeleidingsdienst een aanspraak op financiële middelen verkrijgt, mits hij daadwerkelijk de gesubsidieerde activiteiten verricht en zich aan de criteria en voorwaarden houdt. Na afloop van het tijdvak vindt, aan de hand van door de schoolbegeleidingsdienst aflgelegde verantwoording, de subsidievaststelling plaats. Er is dan een definitief recht op bekostiging. De vaststelling dient om de hoogte van de subsidie definitief te bepalen op basis van de constatering dat de activiteiten daadwerkelijk zijn uitgevoerd, de verplichtingen zijn nagekomen en er zich geen onregelmatigheden hebben voorgedaan.

De bepaling m.b.t. het verstrekken van voorschotten en het betalingsritme is regelend recht, d.w.z. dat de wet een norm geeft waarvan bij verordening kan worden afgeweken. Een verleend bedrag tot € 20.000,-- wordt in twee semesters uitgekeerd. Bedragen vanaf € 20.000,-- tot

€ 60.000,-- worden per kwartaal toegekend en bedragen vanaf € 60.000,-- worden maandelijks in gelijke delen betaalbaar gesteld. Bij verplichtingen (artikel 13, eerste lid) kan worden gedacht aan de verplichting om binnen een bepaalde termijn een begin te maken met het uitvoeren van een activiteit. De verstrekte subsidie dient in het kalenderjaar te zijn uitgegeven hetgeen betekent dat vermogensvorming met gemeentelijke gelden achterwege dient te blijven. Een schoolbegeleidingsdienst heeft met additionele activiteiten en/of het in de loop der tijd opgebouwde weerstandsvermogen voldoende mogelijkheden om een reserve op te bouwen.

De termijnen lopen parallel aan de termijnen die de zes regiogemeenten hanteren, die gezamenlijk met de gemeente Apeldoorn, diensten afnemen van de regionale samenwerkingsdienst, en zijn passend voor de mogelijkheden van de schoolbegeleidingsdiensten. Bij alle mogelijke te subsidiëren schoolbegeleidingsdiensten zijn vele gemeenten en schoolbesturen aangesloten.

Hier staan de spelregels voor intrekking en wijziging (als sanctie), dus ten nadele van de schoolbegeleidingsdienst. De intrekking en de wijziging geschiedt met terugwerkende kracht. Dit kan indien de beschikking als gevolg van omstandigheden, die veroorzaakt zijn door de gesubsidieerde, niet de beoogde werking blijkt te hebben. Het kan hier enerzijds gaan om een sanctie, anderzijds om herstel van onjuistheden die niet uitsluitend voor rekening van het bestuursorgaan behoren te komen. Deze bepalingen zijn een noodzakelijke aanvulling op de mogelijkheid de subsidie lager vast te stellen dan overeenkomstig de subsidieverlening . Een soortgelijke regeling voor de subsidievaststelling vormt artikel 14. Echter, deze sanctie is beperkt tot maximaal 5 jaar vanaf de datum van bekendmaking van het vaststellingsbesluit.

Ten onrechte uitbetaalde subsidie kan worden teruggevorderd. Wel geldt een verjaringstermijn van 5 jaar. Verrekening met toekomstige subsidies is mogelijk. De verjaringstermijn is gefixeerd op de dag waarop de subsidie is vastgesteld.