Maatregelenverordening Wet werk en bijstand

Algemene toelichting

In de Wet werk en bijstand (WWB) staat de eigen verantwoordelijkheid van de burger om in zijn levensonderhoud te voorzien centraal. Pas als deze hiertoe niet in staat blijkt te zijn, kan aanspraak worden gemaakt op ondersteuning van de overheid. Dat brengt met zich mee dat er vergeleken met de Algemene bijstandswet meer nadruk is komen te liggen op de verplichting van de bijstandsgerechtigde om alles in het werk te stellen om zo snel mogelijk weer zelfstandig in zijn levensonderhoud te voorzien. De aan de bijstand verbonden verplichtingen zijn dan ook met name op dit doel gericht en worden zoveel mogelijk afgestemd op de individuele mogelijkheden en omstandigheden van de belanghebbende.

Uitgangspunt van deze verordening is het beginsel, zoals verwoord in de Memorie van Toelichting bij de WWB, dat de uitkering wordt afgestemd op het nakomen van de verplichtingen die rechtstreeks voortvloeien uit de wet en de verplichtingen die bij beschikking aan de belanghebbende zijn opgelegd en het al dan niet blijk geven van tekortschietend besef van verantwoordelijkheid.

Het grote belang van de plicht tot arbeidsinschakeling komt in de verordening tot uitdrukking in de onderverdeling in categorieën van gedragingen. Aan gedragingen die de arbeidsinschakeling rechtstreeks schaden wordt overeenkomstig de strekking van de wet een relatief zwaar gewicht toegekend. Ook zeer ernstige misdraging (agressie) jegens het college en de in zijn opdracht werkende ambtenaren en medewerkers wordt aangemerkt als een gedraging van een zware categorie.

De Maatregelenverordening regelt de verlaging van de bijstand bedoeld in artikel 18, tweede lid WWB en vervangt het Maatregelenbesluit Abw, Ioaw en Ioaz en het Boetebesluit sociale zekerheidswetten, die met de inwerkingtreding van de WWB en de inwerkingtreding van de Maatregelenverordening zoals vastgesteld op 19 juli 2004 zijn komen te vervallen.

Genoemde regelingen hadden een landelijke geldigheid en lieten betrekkelijk weinig beleidsruimte over aan de gemeentelijke overheid. Dit is veranderd met de invoering van de WWB: het soort gedragingen ligt globaal vast in de wet, terwijl de hoogte en duur van de verlaging onderwerp zijn van gemeentelijk beleid. Voor de Ioaw en de Ioaz blijven het Maatregelenbesluit en het Boetebesluit voorlopig van kracht.

Een zorgvuldige afweging van het individuele belang van de belanghebbende en het belang van de gemeente bij een zo spoedig mogelijke uitstroom staat bij de toepassing van het afstemmingsbeleid voorop. Dit stelt enerzijds hoge eisen aan de kwaliteit van de besluitvorming (uitvoerige rapportage, zorgvuldige motivering), maar biedt anderzijds ook de mogelijkheid tot het leveren van maatwerk toegespitst op de individuele omstandigheden van de belanghebbende en de ernst van de gedraging.

De term "maatregel"

Het verlagen van de bijstand op grond van het feit dat de belanghebbende zijn verplichtingen niet of in onvoldoende mate is nagekomen, wordt in de terminologie van de WWB aangeduid als het afstemmen van de uitkering op de mate waarin de belanghebbende de opgelegde verplichtingen nakomt. Met het begrip "afstemmen" wordt het uitgangspunt van de WWB benadrukt dat rechten en plichten één kant van dezelfde medaille vormen.

In deze verordening wordt het verlagen van de bijstand vanwege het niet of onvoldoende nakomen van verplichtingen aangeduid als "het opleggen van een maatregel". Daarmee wordt niet alleen aangesloten bij het spraakgebruik dat sinds de Wet Boeten en Maatregelen gangbaar is, maar wordt ook het sanctionerende karakter ervan benadrukt. Hierbij moet wel steeds voor ogen worden gehouden dat het opleggen van een maatregel géén punitievesanctie is, waarbij het leedtoevoegend karakter voorop staat, maar een reparatoire sanctie, ook wel herstelsanctie genoemd, gericht op het (weer) in overeenstemming brengen van de hoogte van de bijstand met de mate waarin de bijstandsgerechtigde de aan de uitkering verbonden verplichtingen nakomt.

Het verlagen van de bijstand

Op grond van artikel 18, tweede lid, WWB kan zowel de bijstand (dat wil zeggen: algemene bijstand en bijzondere bijstand) als de langdurigheidstoeslag worden verlaagd.

In deze verordening is er voor gekozen dat maatregelen in beginsel worden opgelegd op de bijstandsnorm (de op belanghebbende van toepassing zijnde norm plus eventuele toeslagen). De uitzondering hierop vormt de bijzondere bijstand voor jongeren van 18 tot 21 jaar. Deze groep ontvangt een lage algemene bijstandsuitkering die wordt aangevuld door middel van aanvullende bijzondere bijstand in de kosten van levensonderhoud. Indien de maatregel alleen op de lage jongerennorm wordt opgelegd, zou dit leiden tot rechtsongelijkheid ten opzichte van de groep 21-jarigen en ouder.

In de voorgaande verordening werd het tevens mogelijk gemaakt om in incidentele gevallen een maatregel toe te passen op de langdurigheidstoeslag. Met het wijzigen van de verordening in 2010 is hier van afgezien. De keuze om maatregelen niet toe te passen op de langdurigheidstoeslag houdt verband met de beleidsregels Langdurigheidstoeslag gemeente Best 2009.

Op grond van deze beleidsregels moet het college de langdurigheidstoeslag weigeren als iemand in een bepaalde periode naar het oordeel van het college onvoldoende heeft getracht algemeen geaccepteerde arbeid te verkrijgen en aanvaarden. De verplichting om de langdurigheidstoeslag te weigeren verhoudt zich niet met een eventuele verplichting deze toeslag te verlagen.

Het ligt niet voor de hand om niet-bijstandsgerechtigden die in aanmerking komen voor een langdurigheidstoeslag een maatregel op te leggen. De enige verplichting die zij kunnen schenden in verband met de langdurigheidstoeslag is het verstrekken van geen of onvoldoende gegevens waardoor het college de rechtmatigheid van het verlenen van deze uitkering niet kan vaststellen. De sanctie die hierop rust is niet het verlagen van de langdurigheidstoeslag, maar het weigeren van deze toeslag.

Gezien het karakter van de bijzondere bijstand, ligt een verlaging van het uitkeringsbedrag wegens schending van een of meer verplichtingen ook niet in de rede. Wel kan bij de beoordeling of iemand in aanmerking komt voor bijzondere bijstand een rol spelen of betrokkene zijn verplichtingen in voldoende mate is nagekomen. Dit geldt dan vooral voor de plicht om voldoende besef van verantwoordelijkheid te tonen voor de voorziening in het bestaan.

De relatie met de re-integratieverordening

De gemeente moet ook een re-integratieverordening vaststellen. In deze verordening moet zij vastleggen hoe klanten worden ondersteund bij de arbeidsinschakeling en hoe wordt omgegaan met het aanbieden van voorzieningen gericht op arbeidsinschakeling. In beginsel wordt aan iedere klant de arbeidsverplichting opgelegd. De algemene verplichting staat in de wet genoemd. De gemeente kan deze verplichting echter ook nader specificeren (invullen met specifieke voorzieningen) en de specificaties in de beschikking vastleggen. In de re-integratieverordening wordt aandacht geschonken aan de voorzieningen die de gemeente kan inzetten. De vertaling daarvan vindt plaats in de individuele beschikking. Indien een klant de verplichtingen niet nakomt, leidt dit in beginsel tot een maatregel, waarvoor de basis ligt in de maatregelenverordening.

Regelen in de verordening of in nadere regels

Het vastleggen van gedragingen die een schending van een verplichting van de wet betekenen, kan in beginsel op twee manieren. De eerste mogelijkheid is dat de gemeente alle denkbare gedragingen die een schending van een verplichting inhouden in de verordening vastlegt. Dit heeft als voordeel dat bijstandsgerechtigden weten waar ze aan toe zijn. Alleen die gedragingen die in de verordening worden genoemd, kunnen leiden tot het opleggen van een maatregel. Het nadeel is de gebrekkige flexibiliteit. De verordening moet worden aangepast als blijkt dat een bepaalde gedraging die in principe wel een schending van een verplichting betekent, niet in de verordening is opgenomen.

De tweede mogelijkheid is dat de gedragingen in hoofdlijnen in de verordening worden opgenomen en dat het college deze verder uitwerkt in nadere regels. Het voordeel van nadere regels is dat deze gemakkelijker kunnen worden gewijzigd en dat afwijken van nadere regels onder bepaalde voorwaarden mogelijk is. Nadere regels bieden dus meer mogelijkheden voor flexibiliteit.

In deze verordening is er voor gekozen de gedragingen in hoofdlijnen vast te leggen. Dit betekent dat het college in nadere regels zou kunnen vastleggen welke soort gedragingen vallen onder de algemeen omschreven aanduidingen.

Het opstellen van nadere regels kan ook aan de orde zijn bij het beoordelen van de mate van verwijtbaarheid en eventuele verzachtende omstandigheden.

De verordening op grond van artikel 8a WWB

Bij amendement is artikel 8a in de WWB terechtgekomen. Dit artikel bepaalt dat de gemeenteraad in het kader van het financiële beheer bij verordening regels stelt voor de bestrijding van het ten onrechte ontvangen van bijstand alsmede van misbruik en oneigenlijk gebruik van de wet.

Het doel van dit artikel is de handhaving van de WWB en het fraudebeleid op de agenda van de gemeenteraden te zetten. De vraag is hoe dit het beste door gemeenten geregeld kan worden.

In de toelichting van het amendement staat dat op grond van artikel 212 Gemeentewet de gemeenteraad een verordening moet vaststellen voor de uitgangspunten voor het financiële beleid en voor het financiële beheer.

Daarmee dient te worden gewaarborgd dat aan de eisen van rechtmatigheid wordt voldaan. In dat kader kan ook aandacht besteed worden aan de bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik van gemeentelijke regelingen. Een goed financieel beheer bij de uitvoering van de WWB brengt met zich mee dat daarbij ook voortdurend aandacht bestaat voor de bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik.

De relatie met het Bbz

Per 1 juli 2011 is deze verordening ook van toepassing op de verlening van bijstand op grond van het Besluit bijstandverlening zelfstandigen 2004 (Bbz). Het gaat hierbij primair om de verlening van algemene bijstand voor het levensonderhoud, en de in de jaarnorm opgenomen bijzondere bijstand voor hoge woonkosten en premie arbeidsongeschiktheidsverzekering. Het begrip jaarnorm staat in artikel 1, onderdeel g, Bbz.

Deze verordening behoeft hiervoor slechts een geringe aanpassing. Het gaat om de betekenis voor het begrip bijstandsnorm. Hieronder wordt ook verstaan de op grond van artikel 78f, tweede lid, WWB vast te stellen WIJ-normen voor zelfstandigen (en hun partner) in de leeftijd van 18 tot 27 jaar.

Het gaat ook om uitbreiding van het begrip inlichtingen- en medewerkingsplicht. Het gaat hierbij om de verplichting, opgenomen in artikel 38, tweede lid van het Bbz:

•  De zelfstandige aan wie bijstand wordt verleend is verplicht naar behoren een administratie te voeren en deze op eigen initiatief binnen 6 maanden na afloop van het boekjaar waarin bijstand is verleend, aan het college te overleggen. Die plicht geldt ook als de gemeente om de administratie vraagt, bijvoorbeeld om de bedrijfsontwikkeling te beoordelen in het geval verlenging van de uitkeringstermijn aan de orde is.

Een verdere aanpassing is niet nodig. Immers, voor zelfstandigen die een uitkering krachtens het Bbz ontvangen of hebben ontvangen, gelden ook de algemene inlichtingplicht en de medewerkingsplicht.

Ten aanzien van het niet leveren van de administratie (jaarcijfers) voor de definitieve vaststelling van de verleende uitkering over het betreffende boekjaar, geldt op grond van artikel 45, eerste lid Bbz dat het college de bijstand van de zelfstandige terugvordert voor zover de bijstand ten onrechte of tot een te hoog bedrag is verleend als gevolg van het niet nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 38, tweede lid. In artikel 47 Bbz is opgenomen dat het college kosten van bijstand in de vorm van een geldlening terugvordert, indien de zelfstandige de uit de geldlening voortvloeiende verplichtingen niet of niet behoorlijk nakomt. Het college is onder toepassing van beide artikelen gehouden de geldlening over het betreffende boekjaar geheel van de zelfstandige terug te vorderen, in het geval de hier bedoelde verplichting niet wordt nagekomen. Er is in dat geval in principe geen aanleiding om tevens een maatregel op grond van deze verordening op te leggen: de gehele jaaruitkering wordt immers al teruggevorderd.

Het leveren van de jaarcijfers is ook nodig voor vaststelling van het bedrag om niet of de rentereductie, bedoeld in artikel 21 Bbz (bedrijfskapitaal aan gevestigde zelfstandigen). Als de zelfstandige hiervoor geen jaarcijfers overlegt, kent de gemeente geen bedrag om niet of rentereductie toe. Er is dan ook gen aanleiding voor een maatregel, nog daargelaten dat een maatregel niet op een reeds verstrekte geldlening kan worden geëffectueerd.

Ten aanzien van de in hoofdstuk 2 van de verordening opgenomen gedragingen en maatregelen, met betrekking tot de verplichtingen, gericht op het verkrijgen van algemeen geaccepteerde arbeid, geldt voor zelfstandigen en hun partners het volgende:

• - De in artikel 9 en 10 van de wet opgenomen verplichtingen gelden alleen voor de zelfstandige die geschikt is voor het verrichten van arbeid, maar die ten minste zes maanden zijn bedrijf of zelfstandig beroep niet kan uitoefenen (artikel 38, derde lid Bbz).

• - De verplichtingen, bedoeld in artikel 9 en 10 van de wet kunnen aan de partner van de zelfstandige worden opgelegd, voor zover die partner tevens rechthebbende is voor de WWB en niet zelf een zelfstandige in de zin van het Bbz is, of fulltime meewerkt in het bedrijf of zelfstandig beroep van de zelfstandige. Uiteraard kan ook bij minder uren rekening worden gehouden met de meewerkuren in het bedrijf of zelfstandig beroep van de zelfstandige.

De in hoofdstuk 4 opgenomen gedragingen die leiden tot een maatregel zijn ook voor het Bbz gedragingen die leiden tot een maatregel. Artikel 18, tweede lid, van de wet is onverkort van toepassing op het Bbz.

Uit artikel 38, eerste lid Bbz vloeit voort dat de zelfstandige de door het college opgelegde verplichtingen, gericht op een doelmatige bedrijfs- of beroepsuitoefening, moet nakomen. Doet hij dat niet of in onvoldoende mate, dan is het college bevoegd om een maatregel op te leggen, omdat de zelfstandige door deze verplichting niet of niet voldoende na te komen, blijk heeft gegeven van een tekortschietend besef van verantwoordelijkheid voor de bestaansvoorziening.

De gemeente kan bijvoorbeeld een verplichting opleggen, gericht op beperking van de bedrijfskosten (zoals uitzien naar een goedkopere bedrijfsruimte, inruil dure leaseauto voor een goedkopere, stopzetten niet-noodzakelijke abonnementen etc.), op verbetering van de omzet (effectievere acquisitie, verandering brutowinstmarge, verandering openstelling, ontwikkeling internetverkoop etc.), of op vermindering van de privé-uitgaven. Als later blijkt dat de zelfstandige niet (volledig) aan de gestelde verplichtingen heeft voldaan, kan dat leiden tot beëindiging van de bijstand, of voortzetting van de bijstand met een maatregel. Uiteraard is het opleggen van een maatregel alleen aan de orde, indien er nog sprake is van een lopende Bbz-uitkering. Als geen benadelingbedrag of –periode kan worden vastgesteld - en dat is bij de bijstandsverlening aan zelfstandigen en de daarbij geldende specifieke verplichtingen vaak het geval - dan geldt de maatregel, bedoeld in het derde lid van artikel 12 (20% van de bijstandnorm voor één maand).

Als wegens ziekte of arbeidsongeschiktheid een beroep op Bbz wordt gedaan. Dan kan eveneens een maatregel aan de orde zijn wegens tekortschietend besef van verantwoordelijkheid voor de bestaansvoorziening. Het Bbz 2004 gaat primair uit van de eigen verantwoordelijkheid van de zelfstandige. In dit kader betekent dit dat de zelfstandige zelf verantwoordelijk is voor het afsluiten van een toereikende particuliere arbeidsongeschiktheidsverzekering. Deze verzekering wordt beschouwd als een voorliggende voorziening op bijstand. Een zelfstandige die verwijtbaar geen arbeidsongeschiktheidsverzekering of een arbeidsongeschiktheidsverzekering met een te lage dekking of te lange wachttijd heeft afgesloten en die bij ziekte/arbeidsongeschiktheid een beroep doet op bijstand (Bbz), heeft een tekortschietend besef van verantwoordelijkheid voor de bestaansvoorziening betoond. Een afwijzing van de bijstandsaanvraag op grond van artikel 15, eerste lid, van de WWB is echter niet aan de orde, aangezien na het ingaan van de arbeidsongeschiktheid sprake zal zijn van feitelijke onverzekerbaarheid. Er kan dan geen sprake meer zijn van een beroep kunnen doen op een voorliggende voorziening. Wel kan, als uitkering wordt verleend omdat aan de overige voorwaarden voor het verkrijgen van recht op uitkering is voldaan, een maatregel aan de orde zijn.

Bij beëindigende ondernemers die een beroep op het Bbz doen, moet worden beoordeeld of de noodzakelijke beëindiging wegens niet-levensvatbaarheid van het bedrijf is veroorzaakt door verwijtbaar gedrag van de zelfstandige (bijvoorbeeld door slechte betalingsmoraliteit, of een onverantwoord hoog uitgavenpatroon). Als daarvan sprake is, is een maatregel wegens tekortschietend besef van verantwoordelijkheid voor de bestaansvoorziening aan de orde.

Artikelgewijze toelichting

Hoofdstuk 1 - Algemene bepalingen

Artikel 1 - Begripsomschrijving

De begrippen die in de verordening worden gebruikt hebben een gelijkluidende betekenis als de omschrijving in de Wet werk en bijstand (WWB).

In de verordening wordt het begrip ‘belanghebbende’ gebruikt. Dit begrip wordt in artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht omschreven als "degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken".

Artikel 2 - Het opleggen of afzien van een maatregel

Eerste lid

De WWB verbindt aan het recht op een bijstandsuitkering de volgende verplichtingen:

• 1.

  Het tonen van voldoende besef van verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan (artikel 18, tweede lid).

• 2.

  De plicht tot arbeidsinschakeling (artikel 9). Deze plicht bestaat uit twee soorten verplichtingen:

  • 1.

    de plicht om naar vermogen algemeen geaccepteerde arbeid te verkrijgen en deze te aanvaarden; en

  • 2.

    de plicht gebruik te maken van een door het college aangeboden voorziening, waaronder begrepen sociale activering, gericht op arbeidsinschakeling.

Deze verplichtingen zullen nader moeten worden uitgewerkt in specifieke verplichtingen die zijn toegesneden op de situatie en mogelijkheden van de bijstandsgerechtigde. De re-integratieverordening vormt de juridische basis voor opleggen van deze verplichtingen. Zij dienen in het besluit tot het verlenen van bijstand aan de belanghebbende te worden neergelegd.

• 3.

  De inlichtingenplicht (artikel 17, eerste lid). Op een uitkeringsgerechtigde rust de verplichting aan het college op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling te doen van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling of het recht op bijstand.

• 4.

  De medewerkingsplicht (artikel 17, tweede lid). Dit is de plicht van uitkeringsgerechtigden om desgevraagd het college de medewerking te verlenen die redelijkerwijs nodig is voor de uitvoering van de wet. De medewerkingsplicht geldt zowel ten aanzien van de arbeidsinschakeling als de verlening van bijstand en kan uit allerlei concrete verplichtingen bestaan, zoals het toestaan van huisbezoek, het meewerken aan een psychologisch onderzoek, enz. Artikel 18, tweede lid, noemt een gedraging die in ieder geval een schending van de medewerkingsplicht inhoudt: "het zich jegens het college zeer ernstig misdragen".

De Wet Structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen (Wet SUWI) legt ook verplichtingen op aan uitkeringsgerechtigden. Het betreft de verplichting om alle gevraagde gegevens en bewijsstukken aan het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen te verstrekken die nodig zijn voor de beslissing door het college (artikel 30c lid 2 Wet SUWI) en de verplichting om op verzoek of onverwijld uit eigen beweging alle feiten en omstandigheden mee te delen aan het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen, waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op het recht op uitkering, het geldend maken van het recht op uitkering of de hoogte of de duur van de uitkering (artikel 30c lid 3 Wet SUWI).

Tweede lid

In deze verordening zijn voor allerlei gedragingen die een schending van een verplichting betekenen, standaardmaatregelen vastgesteld in de vorm van een vaste (procentuele) verlaging van de bijstandsnorm. In het tweede lid is de hoofdregel neergelegd: het college dient een op te leggen maatregel af te stemmen op de individuele omstandigheden van de belanghebbende en de mate van verwijtbaarheid van de gedraging. Deze bepaling brengt met zich mee dat het college bij elke op te leggen maatregel zal moeten nagaan of gelet op de individuele omstandigheden van de betrokken uitkeringsgerechtigde afwijking van de hoogte en de duur van de voorgeschreven standaardmaatregel geboden is. Afwijking van de standaardmaatregel kan zowel een verzwaring als een matiging betekenen.

Dit betekent dat het college bij het beoordelen of een maatregel moet worden opgelegd, en zo ja welke, telkens de volgende drie stappen moet doorlopen:

• ·

  Stap 1: vaststellen van de ernst van de gedraging.

• ·

  Stap 2: vaststellen van de (mate van) verwijtbaarheid.

• ·

  Stap 3: vaststellen van de omstandigheden van de uitkeringsgerechtigde.

De ernst van de gedraging komt tot uitdrukking in het standaardpercentage waarmee de bijstand wordt verlaagd.

Matiging van de opgelegde maatregel wegens persoonlijke omstandigheden kan bijvoorbeeld in de volgende gevallen aan de orde zijn:

• ·

  het re-integratiebelang van belanghebbende staat een (hoge) sanctie in de weg;

• ·

  bijzondere financiële omstandigheden van de belanghebbende, zoals bijvoorbeeld hoge woonlasten of andere vaste lasten of uitgaven van bijzondere aard waarvoor geen financiële tegemoetkoming mogelijk is;

• ·

  sociale omstandigheden, bijvoorbeeld gezinnen met kinderen;

• ·

  bij een opeenstapeling van maatregelen: de zwaarte van het geheel van maatregelen is niet evenredig aan de ernst van de gedraging en de mate van verwijtbaarheid.

Derde lid

Het afzien van het opleggen van een maatregel

Het afzien van het opleggen van een maatregel "indien elke vorm van verwijtbaarheid" ontbreekt, is geregeld in artikel 18, tweede lid, WWB.

Een andere reden om af te zien van het opleggen van een maatregel is dat de gedraging te lang geleden heeft plaatsgevonden (verjaring). Omwille van de effectiviteit ("lik op stuk") is het nodig dat een maatregel zo spoedig mogelijk nadat de gedraging heeft plaatsgehad, wordt opgelegd. Om deze reden wordt onder b. geregeld dat het college geen maatregel oplegt voor gedragingen die langer dan één jaar geleden hebben plaatsgevonden.

Voor gedragingen die een schending van de informatieplicht inhouden en als gevolg waarvan ten onrechte bijstand of een te hoog bedrag aan bijstand is verleend, geldt in de verordening een verjaringstermijn van vijf jaar. Een termijn van vijf jaar ligt voor de hand gelet op de ernst van de gedraging (fraude) en gelet op het feit dat de gemeente vaak tijd nodig zal hebben om de omvang van de fraude (het benadelingsbedrag) vast te stellen.

Een waarschuwing in plaats van een maatregel

In de verordening zou kunnen worden geregeld dat in beginsel eerst altijd een waarschuwing wordt gegeven, voordat een maatregel wordt opgelegd. Hiervoor is niet gekozen. En wel om twee redenen. De eerste is dat een waarschuwing er van uit gaat dat de uitkeringsgerechtigde (nogmaals) op de hoogte gesteld moet worden van diens verplichtingen. Dit zal veelal niet het geval zijn. Mocht een klant overigens redenen voor twijfel kunnen aanvoeren dan kan met een beroep op artikel 2, tweede lid, of artikel 2 lid 3, onder a, van een maatregel worden afgezien.

De gemeente heeft de opdracht haar klanten zo goed mogelijk te informeren over de verplichtingen die aan de bijstand verbonden zijn. Klanten dienen op maat geïnformeerd te worden en ook de dienstverlening zal op maat verzorgd moeten worden. Deze werkwijze maakt onderdeel uit van hoogwaardig handhaven, waarbij het handhaven in de hele bedrijfsvoering is geïntegreerd.

De tweede reden om niet te kiezen voor een waarschuwing heeft te maken met het feit dat een waarschuwing er van uit gaat dat herstel van de oude situatie mogelijk is. Dat is echter niet het geval. Met uitzondering van het niet of niet op tijd voldoen aan bepaalde administratieve verplichtingen, waarbij het verzuim geen gevolgen heeft voor de hoogte van de bijstand, hebben alle andere gedragingen in meerdere of mindere mate gevolgen (gehad) voor het verkrijgen of behouden van betaalde arbeid. Om die reden wordt in deze verordening alleen bij het te laat verstrekken van informatie de mogelijkheid geboden om te volstaan met een waarschuwing. In individuele gevallen is het natuurlijk altijd mogelijk af te zien van het opleggen van een maatregel en in plaats daarvan een waarschuwing te geven.

Vierde lid

Voordat een maatregel wordt opgelegd, wordt de belanghebbende van dit voornemen mondeling in kennis gesteld, tenzij dit om redenen, die voor rekening en risico van de belanghebbende komen, niet mogelijk is. Ook wanneer een maatregel zou moeten worden opgelegd, maar hiervan wordt afgezien, wordt dit met de belanghebbende mondeling gecommuniceerd. Voor mondelinge communicatie wordt gekozen, omdat dit de mogelijkheid schept uitgebreider op de zaak in te gaan en tevens de belanghebbende een extra mogelijkheid biedt om van zijn zienswijze te doen blijken. Wordt tenslotte een maatregel opgelegd dan wordt hiervan ook altijd schriftelijk aan de belanghebbende mededeling gedaan. Dit geldt ook in de situatie dat van een maatregel wordt afgezien.

Artikel 3 - De berekeningsgrondslag

Eerste lid

In dit lid is het uitgangspunt vastgelegd dat een maatregel wordt toegepast op de bijstandsnorm. Onder de bijstandsnorm verstaat de wet (artikel 5, onder c, WWB) de voor de belanghebbende van toepassing zijnde wettelijke norm, inclusief de gemeentelijke toeslag of verlaging en inclusief vakantietoeslag.

Tweede lid

Onderdeel 1: Een persoon van 18, 19 of 20 jaar ontvangt een lage jongerennorm, die is afgeleid van de kinderbijslagbedragen die voor de leeftijdscategorie gelden. Deze lage norm wordt, indien noodzakelijk, aangevuld door middel van aanvullende bijzondere bijstand. Indien de maatregel alleen op de lage jongerennorm zou worden opgelegd, zou dit leiden tot rechtsongelijkheid ten opzichte van de 21-jarigen en ouderen.

Onderdeel 2: Deze bepaling maakt het mogelijk dat het college in incidentele gevallen een maatregel toepast op de bijzondere bijstand. Er moet dan wel een verband bestaan tussen de gedraging van een belanghebbende en zijn recht op bijzondere bijstand.

Artikel 4 - Het besluit tot het opleggen van een maatregel

Het opleggen van een maatregel vindt plaats door middel van een besluit. Wanneer de maatregel bij een lopende uitkering wordt opgelegd, wordt een besluit tot vaststelling van de algemene bijstand op grond van artikel 45 WWB genomen. Wordt een maatregel met terugwerkende kracht opgelegd, dan moet een besluit tot herziening van de bijstand worden genomen (artikel 54, derde lid). Tegen beide besluiten kan door de belanghebbende bezwaar en beroep worden aangetekend.

In dit artikel wordt aangegeven wat in ieder geval in het besluit moet worden vermeld. Deze eisen vloeien rechtstreeks voort uit de Algemene wet bestuursrecht (Awb), in het bijzonder het motiveringsbeginsel. Het motiveringsvereiste houdt onder andere in dat een besluit kenbaar en deugdelijk gemotiveerd moet zijn.

Artikel 5 - De ingangsdatum en het tijdvak van een maatregel

Eerste lid

Het opleggen van een maatregel vindt plaats door het verlagen van de uitkering. Verlaging van de uitkering kan in beginsel op twee manieren:

• 1.

  met terugwerkende kracht, door middel van een herziening van de uitkering; of

• 2.

  door middel van verlaging van het uitkeringsbedrag in de eerstvolgende maand(en).

Het verlagen van de uitkering die in de nabije toekomst wordt verstrekt, is de eenvoudigste methode. De gemeente hoeft dan niet over te gaan tot herziening van de bijstand en hoeft niet het teveel betaalde bedrag aan bijstand terug te vorderen. Om die reden is in dit lid vastgelegd dat een maatregel wordt opgelegd met ingang van de eerstvolgende kalendermaand, waarbij wordt uitgegaan van de voor die maand geldende bijstandsnorm.

Tweede lid

Wanneer een uitkeringsbedrag nog niet (volledig) aan de bijstandsgerechtigde is uitbetaald, kan het praktisch zijn om de verlaging van de uitkering te verrekenen met het bedrag dat nog moet worden uitbetaald. In dat geval moet de bijstand wel worden herzien en teruggevorderd.

Derde lid

Is toepassing van lid 1 niet aan de orde, omdat de uitkering reeds beëindigd is, dan biedt het derde lid de mogelijkheid dat met terugwerkende kracht een maatregel worden opgelegd.Wanneer een uitkeringsbedrag nog niet (volledig) is uitbetaald, is het praktisch om de verlaging van de uitkering te verrekenen met het bedrag dat nog moet worden uitbetaald. In dat geval moet de uitkering wel worden herzien en teruggevorderd. Dat is ook nog mogelijk indien de uitkering reeds is uitbetaald. Uit jurisprudentie blijkt dat de uiterste begrenzing ligt op het moment waarop de gedraging plaatsgevonden heeft.

Artikel 6 - Samenloop van gedragingen of schendingen

De regeling voor de samenloop van gedragingen heeft betrekking op schending van verplichtingen die genoemd worden in artikel 2, eerste lid van deze verordening, namelijk de verplichtingen die voortvloeien uit de Wet werk en bijstand of uit de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen (Suwi). Indien er sprake is van één gedraging die als een schending van meerdere verplichtingen kan worden aangemerkt, dan is niet op voorhand duidelijk welke maatregel moet worden toegepast. Om eenheid te creëren dient voor het toepassen van de maatregel te worden uitgegaan van de gedraging waarop de zwaarste maatregel van toepassing is. Zonodig kan op grond van de verwijtbaarheid nog een nuancering plaatsvinden.

Is er sprake van verschillende gedragingen dan dient voor iedere gedraging afzonderlijk het maatregelpercentage te worden berekend en gelijktijdig te worden opgelegd. Wanneer de verlagingen met het oog op de situatie van de belanghebbende niet gelijktijdig kunnen plaatsvinden, vinden zij na elkaar plaats, waarbij de zwaarste maatregel het eerst wordt geëffectueerd.

Hoofdstuk 2 - Geen of onvoldoende medewerking verlenen aan het verkrijgen of behouden van algemeen geaccepteerde arbeid

Artikel 7 - Indeling in categorieën

De gedragingen die verband houden met het geen of onvoldoende medewerking verlenen aan het verkrijgen of behouden van algemeen geaccepteerde arbeid, worden in vier categorieën onderscheiden. Hierbij is de ernst van de gedraging het onderscheidend criterium. Een gedraging wordt ernstiger geacht naarmate de gedraging concretere gevolgen heeft voor het niet verkrijgen of behouden van betaalde arbeid.

De eerste categorie, betreft het zich niet tijdig als werkzoekende laten registreren bij het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen, dan wel het niet of niet tijdig doen verlengen van de registratie. Onder de Algemene bijstandswet viel deze gedraging ook in de eerste categorie. Aangezien deze schending niet direct gevolgen behoeft te hebben voor de verkrijging van algemeen geaccepteerde arbeid en bovendien de hoogte van de sanctie is aangepast, is de categorie-indeling gehandhaafd.

De tweede categorie, onderdeel 1, betreft het niet dan wel in onvoldoende mate meewerken aan een onderzoek naar de mogelijkheden tot arbeidsinschakeling. Omdat hier een directe relatie is te leggen met het verkrijgen van algemeen geaccepteerde arbeid, wordt deze schending zwaarder aangerekend dan destijds onder de Abw. Voorbeelden hiervan zijn het weigeren mee te werken aan een toets in verband met het bepalen of een bepaalde opleiding geschikt is voor de belanghebbende en het weigeren mee te werken aan een medisch- of arbeidskundig onderzoek naar de mate van arbeidsgeschiktheid.

De tweede categorie, onderdeel 2, betreft de verplichting tot een actieve opstelling op de arbeidsmarkt. Voorbeelden hiervan zijn het te weinig solliciteren en het stellen van een onredelijke salariseis tijdens een sollicitatiegesprek. Ook het geval dat de belanghebbende te laat terugkeert van vakantie is een gedraging als hier bedoeld. De belanghebbende onttrekt zich dan namelijk aan de arbeidsmarkt en doet niet wat in zijn vermogen ligt om algemeen geaccepteerde arbeid te verkrijgen.

In de derde categorie gaat het om gedragingen die direct een aanleiding vormen tot een beroep op bijstand of het zonder noodzaak langer voortduren daarvan. Het gaat hier om het stellen van niet verantwoorde beperkingen ten aanzien van de aanvaardbare arbeid en om gedragingen die de kansen op arbeidsinschakeling verminderen. Voorbeelden van deze categorie zijn negatieve gedragingen bij sollicitaties en onvoldoende meewerken aan het opgesteld trajectplan, waarbij ook sociale activering verplicht kan worden gesteld.

De vierde categorie betreft het niet aanvaarden van algemeen geaccepteerde arbeid, alsmede het door eigen toedoen voorafgaand aan de aanvraag niet behouden van algemeen geaccepteerde arbeid, dan wel tijdens de bijstandsverlening het niet behouden van deeltijdarbeid.

Artikel 8 - De hoogte en duur van de maatregel

Bij het vaststellen van de percentages waarmee de bijstand wordt verlaagd, zullen altijd de volgende vragen moeten worden gesteld:

• 1.

  In hoeverre voldoet de beoogde verlaging van de uitkering aan de eisen van proportionaliteit en evenredigheid als de betreffende gedraging in ogenschouw wordt genomen?

• 2.

  In hoeverre zal het opleggen van de maatregel de beoogde gedragsverandering bij de bijstandsgerechtigde bewerkstelligen?

Het eerste lid bevat de standaardmaatregelen voor de vier categorieën van gedragingen die verband houden met het geen of onvoldoende medewerking verlenen aan het verkrijgen of behouden van algemeen geaccepteerde arbeid. Vóór de inwerkingtreding van de Wet werk en bijstand golden lagere percentages, nl. 5, 10, 20 en 100%. Zij waren opgenomen in het Maatregelenbesluit Abw, Ioaw en Ioaz. De gemeente heeft van haar beleidsvrijheid om hogere percentages vast te stellen gebruik gemaakt, omdat in de geest van de wet het verwijtbaar niet behouden of verkrijgen van algemeen geaccepteerde arbeid de belanghebbende zwaar moet worden aangerekend. Daarbij acht zij dit sanctiemodel voldoende tegemoet komen aan de eisen van proportionaliteit en effectiviteit.

Tweede lid

Indien binnen twaalf maanden na een eerste verwijtbare gedraging sprake is van een herhaling van de verwijtbare gedraging, wordt de grotere mate van verwijtbaarheid tot uitdrukking gebracht in een verdubbeling van de hoogte van de maatregel. Met eerste verwijtbare gedraging wordt de eerste gedraging verstaan die aanleiding is geweest tot een maatregel. Voor het bepalen van de aanvang van de termijn van twaalf maanden, geldt het tijdstip waarop het besluit waarmee de maatregel is opgelegd, bekend is gemaakt.

In dit lid is geregeld dat de hoogte van de maatregel wordt verdubbeld als sprake is van recidive door de belanghebbende binnen twaalf maanden. Onder belanghebbende moet ook worden verstaan de eventuele partner. Dit betekent dat een maatregelwaardige gedraging door de ene partner gevolgd door een maatregelwaardige gedraging van de andere partner in onderhavige situatie als recidive moet worden beschouwd. Dit vloeit voort uit het beginsel van gezinsbijstand en is nog eens verwoord in artikel 18 lid 4 van de wet.

Op basis van deze bepaling kan een recidivemaatregel slechts één keer worden toegepast. Indien belanghebbende na een tweede verwijtbare gedraging wederom hetzelfde verwijtbaar gedrag vertoont, zal de hoogte en de duur van de maatregel individueel moeten worden vastgesteld, waarbij gekeken zal moeten worden naar de ernst van de gedraging, de mate van verwijtbaarheid en de individuele omstandigheden van de betrokkene.

Derde lid

Wanneer sprake is van recidive wordt in eerste instantie de hoogte van de maatregel verdubbeld. Dit om “lik op stuk beleid” zo effectief mogelijk te laten zijn. Mocht de verdubbeling van de hoogte van de maatregel niet mogelijk zijn omdat een maatregel van 100% is opgelegd, dan wordt in geval van recidive de duur van de maatregel verdubbeld. Verdubbeling van de duur van de maatregel bij recidive is ook aan de orde als verdubbeling van de hoogte van de maatregel niet meer voldoet aan de eisen van proportionaliteit en evenredigheid of als de omstandigheden van de belanghebbende een verdubbeling van de hoogte niet toelaten.

Artikel 8A Maatregel bij intrekking werkleeraanbod

In geval het Werkleeraanbod wordt ingetrokken en de betreffende jongere tevens bijzondere bijstand voor de noodzakelijke kosten van het bestaan ontvangt, dient de bijzondere bijstand met 100% te worden verlaagd voor de duur dat het werkleeraanbod van de jongere is ingetrokken. Bijzondere bijstand kent namelijk een ander beoordelingskader dan de WIJ. Indien dit niet middels een aparte bepaling in de Maatregelenverordening WWB wordt geregeld, heeft de jongere wanneer het werkleeraanbod wordt ingetrokken en daarmee ook het recht op inkomensvoorziening vervalt toch recht op bijzondere bijstand. Dit zou het doel van de intrekking van het werkleeraanbod ondermijnen.

Hoofdstuk 3 - Niet nakomen van de inlichtingenplicht

Artikel 9 - Te laat verstrekken van gegevens

Eerste lid

Indien een klant de voor de arbeidsinschakeling of voor de verlening van de bijstand van belang zijnde gegevens of gevorderde bewijsstukken niet op tijd verstrekt, kan het college het recht op bijstand opschorten (artikel 54, eerste lid, WWB). Het college geeft de klant vervolgens een termijn waarbinnen hij zijn verzuim kan herstellen (hersteltermijn).

Wordt de gevraagde informatie niet binnen de gestelde termijn aan de gemeente verstrekt, dan kan het college bijstand stopzetten (het intrekken van het besluit tot toekenning van de bijstand). Worden de gevraagde gegevens wel binnen de hersteltermijn verstrekt, dan wordt de bijstand voortgezet, maar wordt tevens een maatregel opgelegd. Dit lid regelt de hoogte van de maatregel.

Tweede lid

Indien binnen twaalf maanden na een eerste verwijtbare gedraging sprake is van een herhaling van de verwijtbare gedraging, wordt de grotere mate van verwijtbaarheid tot uitdrukking gebracht in een verdubbeling van de duur van de maatregel. Met eerste verwijtbare gedraging wordt de eerste gedraging verstaan die aanleiding is geweest tot een maatregel. Voor het bepalen van de aanvang van de termijn van 12 maanden, geldt het tijdstip waarop het besluit waarmee de maatregel is opgelegd, bekend is gemaakt.

Artikel 10 - Verstrekken van onjuiste of onvolledige inlichtingen zonder gevolgen voor de bijstand

Eerste lid

In dit artikel wordt de zogeheten "nulfraude" geregeld, d.w.z. het verstrekken van onjuiste of onvolledige inlichtingen, zonder dat deze gedraging gevolgen heeft voor de hoogte van de verstrekte bijstand. Voorbeelden van nulfraude zijn het niet opgeven van een vermogensbestanddeel onder de vermogensgrens of het niet melden van vrijwilligerswerk.

Tweede lid

Indien binnen twaalf maanden na een eerste verwijtbare gedraging sprake is van een herhaling van de verwijtbare gedraging, wordt de grotere mate van verwijtbaarheid tot uitdrukking gebracht in een verdubbeling van de duur van de maatregel. Met eerste verwijtbare gedraging wordt de eerste gedraging verstaan die aanleiding is geweest tot een maatregel. Voor het bepalen van de aanvang van de termijn van 12 maanden, geldt het tijdstip waarop het besluit waarmee de maatregel is opgelegd, bekend is gemaakt.

Artikel 11 - Verstrekken van onjuiste of onvolledige inlichtingen met gevolgen voor de bijstand

Eerste lid

In artikel 17, eerste lid, WWB is bepaald dat belanghebbende op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling doet van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling of het recht op bijstand.

De ernst van de gedraging komt tot uitdrukking in de hoogte van het benadelingsbedrag. Dat is het door de gemeente te veel betaalde bedrag aan bijstand.

Tweede lid

De maatregel wegens het niet of niet behoorlijk nakomen van de inlichtingenplicht bedoeld in artikel 17 van de WWB wordt afhankelijk gesteld van de hoogte van het bedrag aan bijstand dat als gevolg van de schending van die verplichting ten onrechte of te veel aan de belanghebbende is betaald.

De maatregel wordt toegepast op de toekomstige bijstandsuitkering van de belanghebbende.

De relatie met de strafrechtelijke sanctie

Onder het voormalige boeteregime bestond de verplichting voor de gemeenten om proces-verbaal op te maken en aangifte te doen bij het Openbaar Ministerie (OM) indien er sprake was van fraude en het benadelingsbedrag hoger was dan € 6.000,- (de aangifterichtlijn sociale zekerheid). Het is de bedoeling dat deze taakverdeling tussen de gemeente en het OM blijft bestaan, ook al kent de WWB de bestuurlijke boete niet en zal de gemeente bij fraude (in casu het niet nakomen van de inlichtingenplicht) een maatregel moeten opleggen. Het doen van aangifte wegens fraude sluit overigens het opleggen van een maatregel niet uit. Beide sancties kunnen samen gaan.

Uitgangspunt is dat het OM bij de straftoemeting rekening houdt met de maatregel die is opgelegd door het bestuursorgaan. Dit is het principe van ‘Anrechnung’. Anderzijds ligt het niet voor de hand om over te gaan tot het opleggen van een maatregel, als het OM inmiddels een sanctie heeft opgelegd. Het "una via"- beginsel (geen samenloop van sancties op dezelfde onrechtmatige gedraging dan bij beslissing van één enkel overheidsorgaan) kan zich daar tegen verzetten. De Centrale Raad van Beroep heeft zich in het verleden geregeld uitgesproken tegen "dubbele bestraffing".

Hoofdstuk 4 - Overige gedragingen die leiden tot een maatregel

Voor de toepassing van het Bbz wordt verwezen naar de algemene toelichting, onder de kop 'De relatie met het Bbz'.

Artikel 12 - Tekortschietend besef van verantwoordelijkheid

De verplichting om voldoende besef van verantwoordelijkheid te tonen voor de voorziening in het bestaan, geldt reeds voordat een bijstandsuitkering wordt aangevraagd. Dit betekent dat wanneer iemand in de periode voorafgaand aan de bijstandsaanvraag een tekortschietend besef van verantwoordelijkheid heeft getoond, waardoor hij niet langer beschikt over de middelen om in de kosten van het bestaan te voorzien en als gevolg daarvan een bijstandsuitkering aanvraagt, de gemeente bij de toekenning van de bijstand hiermee rekening kan houden door het opleggen van een maatregel.

Een tekortschietend besef van verantwoordelijkheid kan uit allerlei gedragingen blijken, zoals:

• ·

  een onverantwoorde besteding van het vermogen;

• ·

  geen of te late aanvraag doen voor een voorliggende voorziening;

• ·

  het niet nakomen van de verplichting tot instellen van een alimentatievordering.

In het tweede lid wordt een relatie gelegd tussen de hoogte van de maatregel en het benadelingsbedrag. Het benadelingsbedrag is in dit geval de omvang van het vermogen of de voorziening waarmee de betrokkene gedurende kortere of langere tijd buiten de bijstand zou zijn gebleven.

In situaties waarin het benadelingsbedrag niet exact berekenbaar is, wordt volstaan met een zo nauwkeurig mogelijke schatting.

Artikel 13 - Zeer ernstige misdragingen

Onder de term "zeer ernstige misdragingen" kunnen diverse vormen van agressie worden verstaan, zij het dat er sprake moet zijn van verwijtbaarheid en van gedrag dat in het normale menselijke verkeer in alle gevallen als onacceptabel kan worden beschouwd.

Bij de behandeling van de WWB heeft de wetgever aangegeven dat er in de situatie als omschreven in artikel 18 van de wet sprake is van een reparatoire sanctie, zolang er maar enig verband is tussen de ernstige gedraging en mogelijke belemmeringen voor burgemeester en wethouders bij het vaststellen van de uitkering. Indien er geen verband is tussen het wangedrag van de betrokkene en de mogelijkheid van het vaststellen van het recht op uitkering is er sprake van een punitieve sanctie. In de eerste Maatregelenverordening van 2004 was daarom geregeld dat de gemeente alleen een maatregel op kon leggen indien er een verband bestond tussen de ernstige misdraging en (mogelijke) belemmeringen voor de gemeente bij het vaststellen van het recht op een uitkering. Vandaar dat in artikel 13 werd bepaald dat de zeer ernstige misdragingen moeten hebben plaatsgevonden onder omstandigheden die rechtstreeks verband houden met de uitvoering van de WWB.

Op basis van wetgeschiedenis is in lagere jurisprudentie eveneens aangegeven dat burgermeester en wethouders alleen dan een verlaging wegens het zich zeer ernstig misdragen kan opleggen, indien er enig verband is tussen de ernstige gedraging en mogelijke belemmeringen voor burgemeester en wethouders bij het vaststellen van de uitkering.

Deze lagere jurisprudentie wordt niet gevolgd door de Centrale Raad van Beroep in zijn uitspraak van 31 december 2007 (USZ nr. 66, LJN BC1811). De Centrale Raad van Beroep (CRvB) wijst erop dat onder verlaging wegens het zich jegens burgemeester en wethouders zeer ernstig misdragen als bedoeld in artikel 18, tweede lid, van de WWB dient te worden verstaan diverse vormen van agressie, zij het dat sprake moet zijn van verwijtbaarheid en van gedrag jegens burgemeester en wethouders of hun ambtenaren dat in het normale menselijke verkeer in alle gevallen als onacceptabel kan worden beschouwd. Naar het oordeel van de Raad dient een dergelijke verlaging te worden aangemerkt als een punitieve (bestraffende) sanctie. Het is volgens de CRvB dus niet noodzakelijk dat er een verband dient te zijn tussen de ernstige gedraging en mogelijke belemmeringen voor burgemeester en wethouders bij het vaststellen van de uitkering. Dit betekent dat ook indien een dergelijk verband niet aanwezig is en de belanghebbende zich zeer ernstig heeft misdragen, de uitkering kan worden verlaagd op grond van in de verordening vast te stellen criteria. In onderhavige Maatregelenverordening geldt het verband tussen de ernstige misdraging en belemmeringen bij het vaststellen van het recht op uitkering niet meer als voorwaarde voor het afstemmen van de uitkering.

Punitieve sancties stellen andere eisen dan reparatoire sancties. Zo rust op burgemeester en wethouders de bewijslast om voldoende aannemelijk te maken dat van agressie in de zin van artikel 18, tweede lid, WWB sprake is geweest. Punitieve sancties vallen onder het bereik van artikel 6 EVRM. De waarborgen die in die bepaling zijn opgenomen zijn van toepassing. De gemeente zal aan degene die zich misdraagt de cautie moeten geven, dat wil zeggen hem moeten wijzen op het zwijgrecht. Iemand moet ervan op de hoogte worden gesteld dat hij mag zwijgen en dat hij niet hoeft mee te werken aan het opgelegd krijgen van een dergelijke sanctie. Daarnaast moet de procedure binnen een redelijke termijn worden afgehandeld, dat wil zeggen dat binnen een redelijke termijn een beslissing moet zijn genomen. Wat onder een redelijke termijn moet worden verstaan, hangt af van de omstandigheden van het geval.

Voor wat betreft de ernstige misdragingen jegens het college en haar ambtenaren is slechts een minimum maatregel in de verordening opgenomen. Hiervoor is gekozen omdat dergelijke misdragingen in ernst kunnen verschillen. Bovendien moet een onderscheid gemaakt worden in de oorzaak van dit gedrag. Het gedrag kan daarbij worden ingegeven door frustraties, maar kan ook ‘instrumenteel’ bedoeld zijn om op deze wijze geld of anderszins af te persen. Een individuele afweging omtrent de hoogte van de maatregel is daarom noodzakelijk. Het opleggen van een maatregel in dit soort gevallen kan gecombineerd worden met een verbod tot het betreden van gemeentelijke gebouwen.

In artikel 18, tweede lid, van de wet wordt gesproken over "het zich jegens het college zeer ernstig misdragen". Dit betekent dat alleen (zeer) agressief gedrag tegenover leden van het college en diens ambtenaren aanleiding kunnen zijn voor het opleggen van een maatregel. Er kan dus geen maatregel worden opgelegd als een klant zich agressief heeft gedragen tegenover een medewerker van een andere organisatie die belast is met de uitvoering van de WWB, bijvoorbeeld een re-integratiebedrijf. Het is in dat geval wellicht wel mogelijk om een maatregel op te leggen wegens het niet of onvoldoende gebruikmaken van een voorziening gericht op arbeidsinschakeling (artikel 9, derde lid, van deze verordening).

Bij het vaststellen van de maatregel in de situatie dat een uitkeringsgerechtigde zich ernstig heeft misdragen, zal gekeken moeten worden naar de ernst van de gedraging, de mate van verwijtbaarheid en de persoonlijke omstandigheden van de belanghebbende.

Wat betreft het vaststellen van de ernst van de gedraging, kunnen de volgende vormen van agressief gedrag in een oplopende reeks (steeds ernstiger) worden onderscheiden:

• 1.

  verbaal geweld (schelden);

• 2.

  discriminatie;

• 3.

  intimidatie (uitoefenen van psychische druk);

• 4.

  zaakgericht fysiek geweld (vernielingen);

• 5.

  mensgericht fysiek geweld;

• 6.

  combinatie van agressievormen.

Voor het bepalen van verwijtbaarheid van de misdraging zal gekeken moeten worden naar de omstandigheden waaronder de misdraging heeft plaatsgehad. In dit verband is het relevant een onderscheid te maken tussen instrumenteel geweld en frustratiegeweld. Van instrumenteel geweld is sprake als iemand het toepassen van geweld bewust gebruikt om een bepaald doel te bereiken (bijvoorbeeld het verkrijgen van een uitkering). Agressie die ontstaat door onmacht, ontevredenheid, onduidelijkheid en dergelijke kan worden aangeduid met frustratieagressie. Het zal duidelijk zijn dat de mate van verwijtbaarheid bij instrumenteel geweld in beginsel groter is dan bij frustratiegeweld.

Het opleggen van een maatregel staat geheel los van het doen van aangifte bij de politie. Het college legt een maatregel op, terwijl de functionaris tegen wie de agressie zich richtte aangifte kan doen bij de politie. In het gemeentelijke agressieprotocol wordt aangegeven hoe in geval van agressie dient te worden gehandeld.

Artikel 14 – Niet nakomen van bijzondere verplichtingen op grond van paragraaf 6.3 van de WWB

Op grond van paragraaf 6.3 WWB heeft de gemeente de bevoegdheid om enkele zeer individuele verplichtingen op te leggen. Als voorbeeld wordt genoemd de mogelijke verplichting zich te onderwerpen aan een noodzakelijke medische behandeling. Ook andere verplichtingen zijn denkbaar, zoals meewerken aan een schuldregeling. Om deze verplichtingen af te dwingen is artikel 14 opgenomen in deze verordening.

Artikel 15 – Nadere regels

In dit artikel wordt bepaald dat het college aan de bepalingen van deze verordening in nadere regels verdere uitwerking kan geven. Voor de toelichting op dit artikel wordt verwezen naar de Algemene toelichting.

Hoofdstuk 5 - Slotbepalingen

Artikel 16 - Citeertitel

Zoals in de Algemene toelichting aangegeven gebruiken we in deze verordening de benaming "maatregel" in plaats van "afstemming". Het is dan logisch deze benaming in de citeertitel terug te laten komen.

Artikel 17 – Overgangsrecht

In dit artikel is overgangsrecht opgenomen. Dit om te voorkomen dat verwarring ontstaat over welk recht nu van toepassing is.

Leidend bij de vraag welk regime van toepassing is, is het moment van het maatregelwaardig gedrag.

Heeft dit plaats enkel op en/of na de inwerkingtreding van de nieuwe verordening, dan gelden voor zowel het primaire besluit (waarbij de maatregel is opgelegd), als voor een eventueel tegen dit besluit ingediend bezwaarschrift en een naar aanleiding hiervan te nemen beslissing op bezwaar, dat deze moeten worden beoordeeld aan de hand van de nieuwe verordening. Het moge duidelijk zijn dat zowel het primaire besluit als de beslissing op bezwaar in dit geval slechts kunnen stammen van na de inwerkingtreding van deze verordening, nu het maatregelwaardig gedrag heeft plaatsgevonden op en/of na de inwerkingtreding van de nieuwe verordening.

Een ander geval is hetgeen in het tweede lid wordt aangeduid. Als een maatregelwaardige gedraging is begonnen voor de inwerkingtreding van de verordening, en nog steeds voortduurt wanneer de nieuwe verordening inwerking is getreden, dan geldt voor zowel primair besluit als beslissing op bezwaar, dat moet worden getoetst aan de nieuwe verordening. Vanwege de rechtszekerheid is in het derde lid opgenomen dat er als het ware een vergelijking moet worden gemaakt tussen de oude en de nieuwe verordening. Belanghebbende mag immers niet de dupe worden van een zwaarder regime van de nieuwe verordening, als hij daar bij de gedraging die is aangevangen onder de oude verordening nog geen rekening mee kon houden. De hoogte van de maatregel wordt daarom gematigd tot het bedrag of percentage dat zou gelden onder de oude verordening, wanneer het bewuste maatregelwaardig gedag onder de nieuwe verordening een zwaardere maatregel zou opleveren.

Met nadruk moet worden vermeld dat het bij de gevallen als bedoeld in lid 2 enkel gaat om één en dezelfde gedraging waarvan de aanvang ligt vòòr de inwerkingtreding van de nieuwe verordening. Zou er zich na de inwerkingtreding van de verordening een nieuw feit, een nieuwe gedraging voordoen, dan moet deze gedraging (zie het eerste lid) uiteraard worden getoetst aan de nieuwe verordening, en is van matiging als bedoeld in het derde lid uiteraard geen sprake.

Uit hetgeen in het eerste lid is geregeld, kan het volgende eigenlijk al worden afgeleid, maar voor de duidelijkheid is toch opgenomen dat maatregelwaardig gedrag dat louter en alleen heeft plaatsgevonden vòòr de inwerkingtreding van de nieuwe verordening, moet worden beoordeeld aan de hand van de oude verordening. Ook al worden het primaire besluit en eventueel de beslissing op bezwaar bekendgemaakt op of na de inwerkingtreding van deze verordening, dan nog is het moment van het maatregelwaardig gedrag leidend, en vormt de oude verordening het toetsingskader.

Artikel 18 - Inwerkingtreding

Dit artikel behoeft geen toelichting.