Toeslagenverordening Wet werk en bijstand 2009 gemeente Beuningen

Nota-toelichting

Algemene toelichting

1. Norm, toeslag en verlaging

Hoofdstuk 3 van de WWB kent voor de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan een systeem van basisnormen en toeslagen en verlagingen.

Dit systeem is grotendeels overgenomen uit de Abw. In de WWB maakt het voor de financiering door het Rijk echter geen verschil of bijstand is toegekend als norm of als toeslag.

De bijstandsnormen zijn geregeld in paragraaf 2, in de artikelen 20 tot en met 24 WWB. Daarnaast voorziet paragraaf 3 in toeslagen en verlagingen in de artikelen 25 tot en met 29 WWB.

Het College is verplicht om in voorkomende gevallen de norm te verhogen met een toeslag. Van de mogelijkheid om een verlaging toe te passen hoeft geen gebruik gemaakt te worden.

Norm

Voor personen van 21 jaar tot en met 65 jaar bestaan er een drietal basisnormen (artikel 21 WWB), te weten:

• 1.

  gehuwden: 100% van het wettelijk minimumloon (= de gehuwdennorm)

• 2.

  alleenstaande ouders: 70% van de gehuwdennorm

• 3.

  alleenstaanden: 50% van de gehuwdennorm

Toeslagen

Een toeslag kan worden verstrekt aan een alleenstaande of alleenstaande ouder indien de algemeen noodzakelijke bestaanskosten niet of niet geheel gedeeld kunnen worden. De mogelijkheid tot het delen van kosten wordt aanwezig geacht als naast betreffende belanghebbende nog één of meer anderen hun hoofdverblijf hebben in dezelfde woning. Dan kunnen zaken als huur, gas, water en licht, maar ook krant etc. gedeeld worden.

De toeslag bedraagt ten hoogste 20% van de gehuwdennorm, zodat de uitkering maximaal bedraagt voor:

• ·

  alleenstaande ouders: 90% van de gehuwdennorm

• ·

  alleenstaanden: 70% van de gehuwdennorm

De toeslag kan worden vastgesteld op elk bedrag binnen dit maximum van 20% van de gehuwdennorm, mits dit aansluit bij het niveau van de noodzakelijke bestaanskosten. Dit is uitgewerkt in artikel 3 van de Toeslagenverordening. Budgettaire overwegingen mogen bij het vaststellen van de toeslag geen rol spelen. Het College is overigens niet verplicht om bij de verlening van een toeslag rekening te houden met lagere bestaanskosten. Het College heeft de mogelijkheid om alle alleenstaanden en alleenstaande ouders, zonder nader onderscheid, de maximale toeslag te verstrekken. (Zie TK 28870, nr. 3, p. 52 en 53.)

Verlagingen

De WWB noemt de volgende verlagingen:

• ·

  verlaging in verband met het geheel of gedeeltelijk kunnen delen met een ander van algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan bij gehuwden (artikel 26 WWB);

• ·

  verlaging in verband met de woonsituatie (artikel 27 WWB);

• ·

  verlaging in verband met het recentelijk beëindigen van een studie (artikel 28 WWB);

• ·

  verlaging in verband met de leeftijd van 21 of 22 jaar bij alleenstaanden (artikel 29 WWB).

De verlagingen zijn uitgewerkt in de artikelen 4 tot en met 7 van de Verordening.

2. De Toeslagenverordening

In artikel 8 lid 1 onder c jo. artikel 30 WWB is geregeld dat de gemeenteraad bij verordening dient vast te stellen voor welke categorieën de bijstandsnorm verhoogd of verlaagd wordt en op grond van welke criteria de hoogte van die verhoging of verlaging wordt bepaald.

Het door het College voorgestane beleid ten aanzien van de toeslagen moet dus worden vastgelegd in de Toeslagenverordening door de gemeenteraad, opdat het College het beleid kan uitvoeren.

Categorieën

Artikel 30 WWB bepaalt dat de Toeslagenverordening een categoriaal karakter moet hebben. Bij het afbakenen van categorieën is steeds getracht te komen tot in de praktijk eenvoudig te hanteren criteria. Daarom is er gekozen voor een forfaitaire benadering.

In deze Toeslagenverordening wordt, naast de toeslagen, invulling gegeven aan alle verlagingen die de WWB mogelijk maakt.

Het is niet nodig om in de Toeslagenverordening alle mogelijke situaties uitputtend te regelen. In niet geregelde of uitzonderlijke gevallen heeft het College immers de bevoegdheid c.q. de plicht om de bijstand op grond van artikel 18 lid 1 WWB bij wijze van individualisering afwijkend vast te stellen.

Eenvoudigheidshalve is ook de werking van de verordening beperkt tot belanghebbende van 21 jaar of ouder maar jonger dan 65 jaar, hoewel de WWB de mogelijkheid biedt om de verlagingen ook toe te passen op belanghebbenden van 18, 19 of 20 jaar. (Zie ook de artikelsgewijze toelichting bij artikel 2 van de Toeslagenverordening.)

3. Berekening toepasselijke bijstandsnorm

In de WWB is - in tegenstelling tot in de Abw - niet voorgeschreven, dat in gevallen waarin zowel de toeslag als de norm verlaagd kunnen worden, de verlaging met voorrang op de toeslag dient plaats te vinden. De reden van het vervallen van het voorschrift is gelegen in de financieringsstructuur van de WWB, waarbij het niet uitmaakt of de norm of de toeslag verlaagd wordt. Voor de toepassing van de leeftijdsverlaging maakt dit echter wel uit. Omdat noch uit de wettekst noch uit de Memorie van toelichting kan worden opgemaakt dat de wetgever heeft beoogd de leeftijdsverlaging een zwaarder gewicht te geven, blijft het bij voorrang toepassen van de verlaging op de toéslag de aangewezen volgorde. In de praktijk leidt dit overigens alleen bij de combinatie verlaging wegens woonsituatie en leeftijdsverlaging (een andere verlaging is niet mogelijk in combinatie met de leeftijdsverlaging) tot verschillende uitkomsten.

Bovenstaande in acht nemend kan de hoogte van de uitkering algemene bijstand voor personen van 21 tot 65 jaar als volgt worden berekend:

• 1.

  Basisnorm

• 2.

  ...

  • 1.

    Optellen toeslag (alleen bij alleenstaanden en alleenstaande ouders) of

  • 2.

    Korten met verlaging wegens het delen van een woning met anderen (alleen bij gehuwden)

• 3.

  Korten met verlaging wegens woonsituatie (bij voorrang op de toeslag)

• 4.

  Korten met verlaging 21 en 22-jarigealleenstaanden op (het restant van) de toeslag

De uitkomst van deze berekening laat een eventueel aan de orde zijnde afstemming van de bijstand bij wijze van individualisering onverlet.

Artikelsgewijze toelichting

Artikel 1

Er is voor gekozen om begrippen die reeds zijn omschreven in de WWB of Awb niet afzonderlijk te definiëren in de Verordening. Dit voorkomt dat in geval van wijziging van betreffende definities in de WWB of Awb ook de Verordening moet worden gewijzigd.

Voor het hanteren van de gehuwdennorm is gekozen, omdat de hoogte van deze norm in de WWB zelf wordt gegeven in artikel 21 onder c WWB. Dit bedrag is feitelijk gelijk aan het netto minimumloon.

Om een persoon als zorgbehoeftige in de zin van de Toeslagenverordening aan te kunnen merken, moet aannemelijk worden gemaakt dat de zorgbehoeftige, bij het ontbreken van de verzorging, zou zijn aangewezen op een verpleeg- of verzorgingshuis. Er moet een duidelijke indicatie zijn op grond waarvan de zorgbehoeftigheid kan worden aangenomen, bij voorkeur een verklaring van deze strekking die is afgegeven door het RIO.

Het feit dat een belanghebbende als verzorger van een zorgbehoeftige is aan te merken is overigens geen reden om hem te ontheffen van de verplichting om algemeen geaccepteerde arbeid te zoeken en te aanvaarden.

Artikel 2

Hoewel de tekst van de artikelen 26, 27 en 28 WWB ook categoriale verlagingen mogelijk maakt voor belanghebbenden van 18, 19 of 20 jaar, moet dit niet opportuun geacht worden. De normen van artikel 20 WWB zijn laag vastgesteld, vanwege de onderhoudsplicht van de ouders van belanghebbenden. Betreffende ouders kunnen bijvoorbeeld voldoen aan hun onderhoudsplicht door hun kind bij hen in te laten wonen of de huur voor hen te betalen. In dergelijke gevallen zou als het ware 'dubbel gekort' worden als hierdoor ook nog krachtens de Toeslagenverordening de uitkering verlaagd zou worden. Bovendien zou de toepassing van de categoriale verlagingen op belanghebbenden van 18, 19 of 20 jaar de uitvoering van de Toeslagenverordening nodeloos ingewikkeld maken.

Mocht het niet toepassen van de verordening op de jongerennorm van artikel 20 WWB onredelijke uitkomsten geven, dan blijft het College bevoegd om op grond van artikel 18 lid 1 WWB de bijstand lager vast te stellen. In de praktijk zal dit zich gezien de geringe hoogte van de jongerennorm niet veelvuldig voordoen, maar te denken valt aan de situatie waarin gehuwden met een kind in een kraakpand wonen.

De gehuwdennorm van artikel 21 onder c WWB minus de verlaging van 5 onder a van de Toeslagenverordening leidt tot een lager bedrag aan bijstand dan de norm van artikel 20 lid 2 onder c WWB. In dergelijke uitzonderlijke situaties moet het College gebruik maken van zijn bevoegdheid tot individualiseren.

De in het tweede lid opgenomen verplichting voor het College om - zo nodig in afwijking van de uit de Toeslagenverordening voortvloeiende hoogte van de bijstand - de bijstand anders vast stellen, als dat gelet op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van belanghebbende opportuun is, volgt uit artikel 30 lid 4 WWB. De individualiseringsplicht geldt evenzeer in situaties waarin de Toeslagenverordening niet voorziet. Om hierover bij de uitvoering van de Toeslagenverordening geen misverstand te laten bestaan is er voor gekozen om deze plicht expliciet in de Toeslagenverordening op te nemen.

Artikel 3

De in artikel 3 genoemde toeslagen hebben uitsluitend betrekking op alleenstaanden en alleenstaande ouders. Aan gehuwden immers kan geen toeslag worden verleend. Dat impliceert dat in dit artikel al rekening wordt gehouden met het delen of ontbreken van woonlasten en dat artikel 5 derhalve alleen nog betrekking kan hebben op gehuwden. In de Toeslagenverordening 2004 was dit onvoldoende duidelijk gemaakt. Zie ook een uitspraak van de Centrale Raad van Beroep d.d. 27 mei 2008.

De hoogte van 20 procent van de gehuwdennorm als hoogte van de toeslag voor de alleenstaande of alleenstaande ouder in wiens woning geen ander zijn hoofdverblijf heeft is verplicht op grond van artikel 30 lid 2 onder a WWB.

Ingeval in de woning een ander zijn hoofdverblijf heeft, wordt verondersteld dat er noodzakelijke kosten van het bestaan gedeeld kunnen worden (bijvoorbeeld huur en stookkosten). Daarbij is de mate waarin de kosten ook daadwerkelijk gedeeld worden niet van belang. Dat is een verantwoordelijkheid van belanghebbende zelf.

Zolang er geen sprake is van een gezamenlijke huishouding moet er echter van worden uitgegaan dat niet alle kosten gedeeld kunnen worden. Een toeslag blijft op zijn plaats. In de toeslagen verordening is daarom gekozen voor een toeslag van 10 procent van de gehuwdennorm in het geval één of meer anderen in dezelfde woning zijn hoofdverblijf hebben.

Het derde lid sluit bepaalde personen uit als degene die in de zelfde woning zijn hoofdverblijf heeft. Inwonende kinderen die niet (meer) in de norm begrepen zijn, maar waarvan niet kan worden verwacht dat ze bijdragen in de kosten vallen onder deze bepaling. Tot 1 oktober 2009 was de regel dat: zolang kinderen een inkomen hebben dat lager is dan 50% van de gehuwdennorm een bijdrage in de kosten van het huishouden niet te verwachten viel. Door een uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 17 april 2007 is dit in strijd met de jurisprudentie. Onder inkomen wordt niet begrepen een toelage voor levensonderhoud op grond van de Wet Studiefinanciering 2000 en de Wet tegemoetkoming onderwijsbijdrage en schoolkosten.

Aangezien betreffende kinderen niet in de bijstand begrepen zijn, is het aan de alleenstaande ouder om zodanige inlichtingen te verstrekken dat kan worden vastgesteld of de onderdeel a van toepassing is.

In onderdeel b van het derde lid wordt geregeld dat zorgbehoeftigen eveneens niet worden meegeteld als personen die in dezelfde woning hun hoofdverblijf hebben. Uitgangspunt is dat het niet wenselijk is om belanghebbende vanwege deze zorgtaken te confronteren met een lagere toeslag. De achterliggende gedachte hierbij is dat de gemeente het mogelijk wil maken dat iemand die zorgbehoeftig is zolang mogelijk zelfstandig kan blijven wonen, waarmee  intramurale opname wordt voorkomen.

In het vierde lid wordt tot uitdrukking gebracht dat ook als belanghébbende zorgbehoeftig is er geen lagere toeslag wordt verstrekt in de situatie dat de zorg wordt verleend door een ander, niet zijnde de echtgenoot, die in dezelfde woning zijn hoofdverblijf heeft. 

Artikel 4

In de gehuwdennorm is al rekening gehouden met het feit dat beide echtgenoten de kosten van hun huishouden volledig kunnen delen met elkaar. Indien in de woning nog een ander zijn hoofdverblijf heeft, kunnen de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan nog verder gedeeld worden. Daarbij is de mate waarin de kosten ook daadwerkelijk gedeeld worden niet van belang.

Dat is een verantwoordelijkheid van belanghebbenden zelf.

Gekozen is voor een verlaging van 10 procent van de gehuwdennorm, ongeacht het aantal anderen dat in de woning zijn hoofdverblijf heeft. Evenals bij alleenstaanden wordt vanaf de vierde persoon die in de woning zijn hoofdverblijf heeft geen noemenswaardige vermindering van de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan aanwezig geacht. Daarbij moet ook bedacht worden dat in de praktijk bij meer bewoners van een woning, het ook vaak om een grotere en duurdere woning gaat, zodat de feitelijke kosten van het bestaan doorgaans niet lager uitvallen dan in gevallen waarin maar één ander zijn hoofdverblijf in dezelfde woning heeft.

Middels het tweede lid worden bepaalde personen uitgesloten als degene die in de zelfde woning zijn hoofdverblijf heeft. Inwonende kinderen die niet (meer) in de norm begrepen zijn, maar waarvan niet kan worden verwacht dat ze bijdragen in de kosten vallen onder deze bepaling. Zolang kinderen een inkomen hebben dat lager is dan 50% van de gehuwdennorm is een bijdrage in de kosten van het huishouden niet te verwachten.

Aangezien betreffende kinderen niet in de bijstand begrepen zijn, is het aan de alleenstaande ouder om zodanige inlichtingen te verstrekken dat kan worden vastgesteld of de onderdeel a van toepassing is.

Ook wordt geregeld dat zorgbehoeftigen eveneens niet worden meegeteld als personen die in dezelfde woning hun hoofdverblijf hebben. Uitgangspunt is dat het niet wenselijk is om belanghebbende vanwege deze zorgtaken te confronteren met een lagere toeslag. De achterliggende gedachte hierbij is dat de gemeente het mogelijk wil maken dat iemand die zorgbehoeftig is zolang mogelijk zelfstandig kan blijven wonen, waarmee  intramurale opname wordt voorkomen.

In het derde lid wordt tot uitdrukking gebracht dat ook als belanghébbende zorgbehoeftig is er geen lagere toeslag wordt verstrekt in de situatie dat de zorg wordt verleend door een ander, niet zijnde de echtgenoot, die in dezelfde woning zijn hoofdverblijf heeft. 

Artikel 5

Artikel 27 WWB geeft het College de mogelijkheid de norm of de toeslag te verlagen in zoverre belanghebbende lagere algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan heeft ten gevolge van zijn woonsituatie. Het betreft hier uitsluitend gehuwden/samenwonenden, omdat bij alleenstaanden en alleenstaande ouders al via het vaststellen van de toeslag rekening is gehouden met de woonsituatie. Artikel 27 WWB is aanvullend bedoeld op de artikelen 25 en 26 WWB.

Ten opzichte van artikel 35 lid 1 Abw is artikel 27 WWB ruimer. Artikel 35 lid 1 Abw voorzag enkel in een verlaging in het geval aan de door belanghebbende bewoonde woning geen woonkosten verbonden waren. Volgens de toelichting op 27 WWB is de verruiming bedoeld om ook ingeval er helemaal geen woning wordt bewoond, een verlaging te kunnen toepassen.

In dit artikel is onder a een verlaging opgenomen voor de situatie dat aan de woning voor belanghebbende geen woonkosten zijn verbonden. Het gekozen percentage van 18 procent is het percentage dat algemeen geacht wordt te gelden als de component voor wonen in de bijstandsnorm. Het wordt nodeloos ingewikkeld geacht om hier ook nog onderscheid te maken naar de mate waarin woonkosten ontbreken. Indien een belanghebbende uitzonderlijk lage woonkosten heeft, kan dat uiteraard wel aanleiding zijn om met toepassing van artikel 18 lid 1 WWB de bijstand lager vast te stellen. In de verordening wordt overigens niet het begrip 'woonkosten' gehanteerd, maar 'kosten van huur of hypotheeklasten'. Daarmee wordt duidelijk, dat het hebben van kosten voor water, gas, licht en dergelijke, voor belanghebbende niet afdoende is om een verlaging krachtens dit artikel te voorkomen. Dit verdraagt zich ook met de invulling die de Centrale Raad van Beroep heeft gegeven aan de invulling van het begrip woonkosten in de zin van artikel 35 lid 1 Abw. (Zie CRvB 06-11-2001, nrs. 99/7 en 99/29 NABW en CRvB 06-05-2003, nr. 00/4951 NABW.)

In onderdeel b wordt de verlaging ingeval er door belanghebbende in het geheel geen woning bewoond vastgesteld op 10 procent van de gehuwdennorm. Dit is in overeenstemming met de toelichting op artikel 27 WWB. Een belanghebbende die geen woning bewoond wordt geacht lagere algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan te hebben vanwege het ontbreken van woonkosten. Niettemin zijn de kosten van het bestaan niet zoveel lager als voor een belanghebbende die kosteloos woont in een woning. Een dakloze wordt immers geconfronteerd met de hogere kosten van het op straat leven, zoals bijvoorbeeld de kosten van nachtopvang.

De hoogte van een verlaging krachtens dit artikel heeft geen invloed op de wijze waarop de bijstand verleend moet worden. Indien bijstand verleend wordt aan daklozen, kan het College gebruik maken van zijn bevoegdheid om een budgetteringsplicht op te leggen of de bijstand in natura (in de vorm van opvang) te verlenen.

Overigens geschiedt de verlening van bijstand aan belanghebbenden zonder adres als bedoeld in artikel 1 van de Wet gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens op grond van artikel 40 lid 1 en 2 WWB door bij amvb (Bijstandsbesluit adreslozen) aan te wijzen centrumgemeenten. Maar niet elke belanghebbende zonder woning is een adresloze in de zin van aangehaalde wet.Belanghebbende kan immers ook de beschikking hebben over een postadres bij familie of een instantie.

Artikel 6

De verlaging bij schoolverlaters kan blijkens jurisprudentie niet altijd zonder meer worden toegepast. Er kan niet zonder meer gesteld worden dat de noodzakelijke algemene kosten van het bestaan voor de schoolverlater lager liggen dan voor de niet-schoolverlater. Studenten hebben immers vaak een baantje gehad tijdens de studie hebben daar hun bestaanskosten dan op afgestemd. Weliswaar wordt in de toelichting op artikel 28 WWB gesteld dat daarmee geen rekening mag worden gehouden, maar dat is in strijd met de opvatting van de CRvB ten aanzien van het met artikel 28 WWB overeenkomstige artikel 36 Abw. (Zie CRvB 07-12-1999, nr. 98/1937 NABW.). Bij toepassing van de verlaging zal daarom rekening moeten worden gehouden met bovenstaande.

Artikel 7

Artikel 29 WWB geeft het College de bevoegdheid om een verlaging toe te passen indien het van oordeel is, dat gezien de hoogte van het minimum jeugdloon er een drempel zou kunnen zijn om werk te aanvaarden. Aangezien het minimum jeugdloon voor een 21-jarige lager is dan dat voor een 22-jarige ligt het voor de hand om voor een 21-jarige een grotere verlaging toe te passen dan voor een 22-jarige.

Aan de verplichting van artikel 30 lid 2 onder b WWB om in de verordening vast te stellen dat de schoolverlatersverlaging niet gelijktijdig kan worden toegepast met de verlaging voor 21- en 22-jarigen is voldaan met lid 2.

Artikel 8

De verschillende verlagingen in de Toeslagenverordening zien op verschillende omstandigheden bij belanghebbende en kunnen elk afzonderlijk als redelijk in betreffende omstandigheden worden beschouwd. Zonder dit artikel zou dat echter kunnen betekenen, dat -met name in situaties waarin de schoolverlatersverlaging in combinatie met een van de andere verlagingsgronden aan de orde is- het College de bijstand vanwege deze samenloop dermate laag zou moeten vaststellen, dat er feitelijk geen sprake meer zou zijn van adequate bijstandsverlening. In voorkomende gevallen zou het College op grond van artikel 18 lid 1 WWB de bijstand hoger moeten vaststellen. Daarom is er voor gekozen om al in de Toeslagenverordening een minimum bedrag vast te leggen, waarop het College de bijstand (inclusief eventuele toeslag en verlagingen) tenminste moet vaststellen.

Aan de verplichting van artikel 30 lid 2 onder b WWB, dat in de Toeslagenverordening wordt vastgelegd dat de schoolverlatersverlaging (artikel 28 WB) en de leeftijdsverlaging (artikel 29 WWB) niet gelijktijdig mogen worden toegepast, wordt reeds voldaan door de formulering van artikel 7 lid 2 van de Toeslagenverordening.

Artikel 9

Evenals de uitvoering van de WWB ligt de uitvoering van de Toeslagenverordening bij het College.

Artikel 10

Conform jurisprudentie dienaangaande is in dit artikel een overgangsperiode opgenomen om belanghebbende te laten wennen aan een lagere uitkering.

Artikel 11

Voor de te gebruiken citeertitel is aansluiting gezocht bij de terminologie van de wetgever, als gebruikt in de toelichting bij artikel 3 Invoeringswet WWB (zie TK 2002-2003, 28 960, nr. 3, p. 8).

Artikel 12

De toeslagenverordening is op grond van artikel 8 Tijdelijke referendumwet referendabel. De datum van de inwerkingtreding van de Toeslagenverordening moet daarom, met inachtneming van artikel 22 Tijdelijke referendumwet, op tenminste 6 weken na datum publicatie gesteld worden.