Naleefstrategie handhaving omgevingsrecht 2011

Hoofdstuk 1 Inleiding

Voor u ligt de nadere uitwerking van het “Handhavingsbeleid omgevingsrecht 2010-2014” ; de “Naleefstrategie”. Samen met het “Uitvoeringsprogramma 2010-2011” regelt deze naleefstrategie de nadere uitwerking en de praktische uitvoering van het handhavingsbeleid.

Het maakt de handhaving van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en de Algemene plaatselijke verordening (APV) concreet en draagt bij aan het bevorderen van de naleving van deze wet- en regelgeving.

Deze naleefstrategie regelt voornamelijk “losse eindjes”. Het beschrijft de sanctiestrategie en concrete uitvoeringszaken zoals de scheiding van functies, het rouleren van werkzaamheden, piketregelingen en samenwerkingsafspraken.

Zowel het handhavingsbeleid, het uitvoeringsprogramma als deze naleefstrategie geven invulling aan de kwaliteitscriteria die staan in het Besluit omgevingsrecht (Bor) van de Wabo. De handhaving van de Wabo en de APV heeft als doel de kwaliteit van de (leef)omgeving te beschermen en waar mogelijk te verbeteren.

Leeswijzer

In hoofdstuk 2 wordt de sanctiestrategie beschreven en in hoofdstuk 3 de afstemming van de handhaving. Hoofdstuk 4 gaat over de uitvoeringsorganisatie. Tot slot geeft bijlage 1 uitleg over het stappenplan van de sanctiestrategie en geven bijlagen 2 en 3 de specifieke sanctiestrategieën voor “Bouwen en Wonen” en “APV” weer.

Deze naleefstrategie stuurt de handhaver in de wijze waarop in principe op een overtreding moet worden gereageerd. Hierdoor komt er meer uniformiteit in de wijze van optreden. Dit betekent niet dat er volledige uniformiteit ontstaat, gemotiveerd afwijken kan. Wel moet dit schriftelijk worden vastgelegd. Hierdoor is de afhandeling reproduceerbaar en kan het duidelijk zijn dat er geen sprake is van willekeur.

Deze strategie heeft derdenwerking. Dat betekent dat de overtreder of derdebelanghebbenden zich kunnen beroepen op deze strategie. Goed onderbouwen van een beslissing met de strategie als uitgangspunt is daarom noodzakelijk, of de strategie nu gevolgd wordt of dat er van wordt afgeweken. Hiermee wordt vermeende willekeur voorkomen en wordt ingezet op rechtsgelijkheid. Dit biedt ondersteuning bij een eventuele rechtsgang.

NB: Artikel 4:84 van de Awb eist dat bestuursorganen handelen volgens de beleidsregels, tenzij de gevolgen van dat handelen voor één of meer belanghebbende vanwege bijzondere omstandigheden onevenredig zijn. Een afwijking van deze strategie is dus mogelijk, maar moet beschreven en/of schriftelijk gemotiveerd worden.

Het doel van deze strategie is duidelijkheid verschaffen over de wijze van optreden bij overtredingen ingeval van de verschillende handhavingstaken. Naast een beoogde preventieve werking, wordt er door deze strategie in beginsel uniform en effectief gehandhaafd.

Hoofdstuk 2 Sanctiestrategie

In dit hoofdstuk wordt de sanctiestrategie van de Wabo en APV handhaving weergegeven. Deze sanctiestrategie maakt de manier waarop er wordt gehandhaafd concreet. Het gaat in op sanctiestrategieën, begunstigingstermijnen en dwangsommen.

Deze strategie is van toepassing op het vergunningsgericht-, objectgericht- en het gebiedsgericht toezicht.

Hoofdstuk 2.1 Sanctiestrategieën Bouwen en wonen, Milieu en Apv

Er zijn drie stappenplannen ontwikkeld die gevolgd worden bij constatering van een illegale situatie. Deze zijn in de bijlagen opgenomen. Vooraf wordt getoetst aan het algemene afwegingskader. Deze is in bijlage 1 opgenomen.

Als er verschillende overtredingen (van bijvoorbeeld verschillende kleursporen) tegelijk worden geconstateerd bij een locatie, dan moet de sanctiestrategie hierop worden afgestemd. Bij voorkeur worden de overtredingen in één keer aangepakt met één vooraf besproken en afgestemde strategie. Per casus moet dit worden afgewogen.

Het beoogde effect wordt aan de hand van de onderstaande piramide bepaald.

Zie figuur 1 voor de piramide.

De grootste doelgroep, de “goedwillenden”, vormt de basis van de nalevingspiramide (onderste segment). Voor deze doelgroep zijn voorlichtende activiteiten passend. Deze doelgroep moet geholpen worden om de regels te leren kennen zodat ze deze kunnen naleven. Voor de doelgroep met de overtuiging “een overtreding moet kunnen” (2e segment) en de doelgroep “naleven kost te veel, ik doe het wel als ze langskomen” (3e segment) is een strikt stappenplan noodzakelijk. Voor de kleine doelgroep die bewust (meerdere) regels overtreedt (criminaliteit, bovenste segment) past het om doelgericht en harder sanctionerend op te treden (dan wel in combinatie met strafvervolging).

Hoofdstuk 2.2 Keuze sancties

Bij een overtreding kan gekozen worden tussen de volgende sancties: last onder bestuursdwang, last onder dwangsom, intrekken vergunning, proces-verbaal of bestuurlijke strafbeschikking.

Tot slot heeft het Openbaar Ministerie de zelfstandige bevoegdheid om strafrechtelijk op te treden naast of in plaats van bestuursrechtelijke sancties.

Keuze tussen (preventieve) dwangsom of bestuursdwang

De vraag of in een concreet geval definitieve aanschrijving door middel van het opleggen van bestuursdwang of het opleggen van een (preventieve) last onder dwangsom moet plaatsvinden, zal steeds beantwoord moeten worden aan de hand van feiten, omstandigheden en belangen die aan de orde zijn.

De gemeente kiest in beginsel voor het opleggen van een last onder dwangsom, tenzij toepassing van dit middel in het concrete geval niet het meest zinvolle is. Voor een last onder dwangsom wordt niet gekozen als het belang dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen zich daartegen verzet (artikel 5:32 Awb). Dit is bijvoorbeeld het geval bij (dreigend) acuut gevaar: dat vereist het onmiddellijk (of op zeer korte termijn) nemen van maatregelen. Bestuursdwang (eventueel zelfs zonder begunstigingstermijn) is dan een veel effectiever instrument. De dwangsom is juist een goed middel als er gevaar bestaat voor herhaling van een overtreding.

Als het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigt, dan wordt afgewogen of er een preventieve last onder dwangsom/bestuursdwang wordt opgelegd. Een vroegtijdige last kan als (beoogd) effect hebben dat van het begaan van een overtreding wordt afgezien.

Het opleggen van een preventieve herstelsanctie is slechts mogelijk zodra het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigt (artikel 5:7 Awb). Een overtreding zal met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid moeten plaatsvinden. In het kader van rechtszekerheid moet in het besluit (tot het opleggen van een preventieve last onder dwangsom/bestuursdwang) de betreffende overtreding goed worden omschreven.

De hoogte van een preventieve dwangsom zal per casus worden bepaald en gemotiveerd. Uitgangspunt hierbij is wel dat de dwangsom zo hoog mogelijk moet worden gesteld aangezien de overtreding met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid gaat plaatsvinden. Er moet voldoende prikkel zijn om af te zien van het begaan van een overtreding.

Soms ook strafrechtelijk optreden

Als bij bepaalde overtredingen bestuursrechtelijke optreden geen of onvoldoende oplossing biedt, kan het wenselijk zijn om (ook) strafrechtelijk op te treden. Bijvoorbeeld als er sprake is van onherstelbare schade, bij illegale asbestverwijdering of bij dumping/verbranding van afval. Hiervoor is een goede samenwerking met politie en justitie belangrijk. Zie hiervoor Hoofdstuk 3.

Hoofdstuk 2.3 Dwangsommen en begunstigingstermijnen

In ieder stappenplan is een leidraad opgenomen voor het bepalen van de hoogte van dwangsommen en begunstigingstermijnen. De leidraad bevat geen uitputtende lijst van overtredingen, maar een aantal veel voorkomende op het gebied van bouwen en milieu. Hieronder volgt een toelichting.

Keuze begunstigingstermijnen

In een handhavingbeschikking, die strekt tot het ongedaan maken of voorkomen van een overtreding, wordt een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd of bestuursdwang wordt toegepast. Deze hersteltermijn is de zogenaamde begunstigingstermijn. Deze termijn moet redelijk zijn en in ieder geval voldoende lang om de aangeschrevene ook daadwerkelijk in staat te stellen de last uit te voeren.

Als een last gericht is op het voorkomen van een herhaling van een overtreding is een begunstigingstermijn soms niet nodig. Vaak gaat het dan om overtredingen van gedragsvoorschriften. Bij dergelijke overtredingen hoeven vaak geen voorzieningen of maatregelen te worden getroffen. De overtreder dient uitsluitend zijn gedrag te veranderen. Het kan soms toch raadzaam zijn om in dergelijke gevallen een korte begunstigingstermijn te stellen bijvoorbeeld omdat de overtreder zijn personeel moet instrueren.

Keuze hoogte dwangsommen

Er is geen algemene richtlijn te geven voor het bepalen van de hoogte van de dwangsom en het maximaal te verbeuren bedrag. Vereist is enkel dat het vastgestelde bedrag in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang, de beoogde werking van de dwangsomoplegging en de hoogte van de kosten van de te treffen voorzieningen in relatie tot het genoten voordeel van de overtreder bij voortzetting van de overtreding.

De hoogte van de dwangsom moet doelgericht op de ernst van de overtreding worden afgestemd (evenredigheid) en tot doel hebben de overtreding tegen te gaan of te voorkomen (effectiviteit). De hoogte van de bedragen moeten tot doel hebben de overtreding ongedaan te (laten) maken of te voorkomen. De dwangsom moet in ieder geval zo hoog zijn dat er een voldoende prikkel van uitgaat om de overtreder te bewegen de overtreding te beëindigen. De wet stelt dat in een last onder dwangsom een maximum wordt vastgesteld waarboven geen bedrag meer wordt verbeurd.

Afwijken leidraad

De standaard begunstigingstermijnen en dwangsommen uit de leidraad zijn te beschouwen als handreiking(en). Per handhavingszaak wordt bekeken of het redelijk is om de leidraad toe te passen. Afwijken van de leidraad moet gemotiveerd worden. Hieronder worden verhogende en verlagende factoren weergegeven.

Bij de hoogte van de dwangsommen en de lengte van de begunstigingstermijnen in de leidraad, moet (bij bedrijven) rekening gehouden worden met de omvang van een bedrijf/onderneming/inrichting, omvang en ernst van de schade, mate van overlast en de vereiste investeringen. Verder moet gekeken worden naar zaken als kapitaal, draagkracht, aantal werknemers en de omzet en winst van een onderneming. Voor de kleinere bedrijven kunnen genoemde dwangsombedragen verlaagd worden en voor de grote bedrijven verhoogd. De hoogte van het gekozen bedrag en maximum te verbeuren dwangsom moeten tot doel hebben de overtreding tegen te gaan of te voorkomen. Ook de begunstigingstermijn kan verlengd of verkort worden, dit kan bijvoorbeeld afhankelijk zijn van derden (beschikbaarheid van aannemers of levertijd van leveranciers e.d.). Bij meerdere overtredingen wordt per afzonderlijke overtreding een dwangsom vastgesteld.

Mocht de overtreding niet zijn opgeheven òf verdere overtreding c.q. herhaling zijn niet voorkomen, dan is mogelijkerwijs de hoogte van de dwangsom te laag gekozen. De mogelijkheid bestaat dan om na het bereiken van de maximaal te verbeuren dwangsom, een nieuwe (hogere) last onder dwangsom op te leggen. Ook de hoogte van deze hogere dwangsom moet worden gemotiveerd. Dit kan vaak vrij simpel door aan te geven dat uit bepaalde omstandigheden is gebleken, dat de eerder opgelegde en verbeurde dwangsombedragen niet hebben geleid tot het beëindigen van de overtreding.

Hoofdstuk 2.4 Inning verbeurde dwangsommen/kosten bestuursdwang

Als na het verlopen van de begunstigingstermijn niet is voldaan aan het gestelde in de beschikking, dan is de dwangsom van rechtswege verbeurd. Volgens artikel 5:33 van de Awb wordt de verbeurde dwangsom binnen zes weken betaald nadat zij is verbeurd. Als de overtreder de verschuldigde dwangsom niet binnen zes weken betaald, dan moet de dwangsom worden ingevorderd. De bevoegdheid tot invordering van een verbeurde dwangsom verjaart door verloop van een jaar na de dag waarop zij is verbeurd.

In principe worden alle verbeurde dwangsommen ingevorderd. Dit gaat met een invorderingsbeschikking. Een belanghebbende kan ook om een dergelijke invorderingsbeschikking verzoeken. In zo´n geval moet het college van B&W binnen vier weken beslissen op het verzoek. Bij een besluit om wel of niet in te gaan vorderen kan de omstandigheid meegewogen worden dat de situatie alsnog gelegaliseerd is.

Kosten die gemaakt worden in het kader van een bestuursdwanguitoefening, zoals het verzegelen van een gevaarlijk pand, worden verhaald op de overtreder. Hierbij wordt de procedure gevolgd als omschreven in afdeling 4.4.1 van de Awb.

Hoofdstuk 3 Afstemming handhaving

Het handhavingsbeleid, uitvoeringsprogramma en de naleefstrategie zijn afgestemd met de handhavingspartners. Overeenkomstig hoofdstuk 7 van het Bor, heeft de gemeente afspraken gemaakt met de betrokken bestuursorganen en de organen die belast zijn met de strafrechtelijke handhaving. De afspraken gaan over de samenwerking bij, en de afstemming van, de werkzaamheden. Dit hoofdstuk geeft inzicht in die afspraken.

Het doel van de gemaakte afspraken is het overtreden van de regels minder aantrekkelijk te maken door het (sanctie-)risico voor de overtreder te vergroten. Ondersteund door gerichte communicatie heeft deze werkwijze een preventieve werking.

Hoofdstuk 3.1 Afstemming politie

Het Regionaal Milieuteam Gooi en Vechtstreek (RMT) en de Politie Milieu Dienst van de Politie Utrecht (PMD) beschikken over een aantal specialismen en houden zich bezig met het opsporing en bestrijding van de middelzware milieucriminaliteit. Denk aan handel in verboden consumentenvuurwerk, het illegaal dumpen van (gevaarlijk) afval zoals asbest en bouw- en sloopafval en overtredingen van de Flora- en Faunawet.

Asbest

Het verdient sterk de voorkeur om illegale asbestverwijderingen van aanzienlijke omvang (ook) strafrechtelijk aan te pakken. Als de gemeentelijke toezichthouder illegale asbestverwijdering constateert dan wordt deze direct gemeld aan het RMT. De politie kan in dergelijke situaties de overtreder verhoren en de overtreding strafrechtelijk aanpakken. De gemeente kan door inzet van BOA´s ook zelfstandig een strafrechtelijk onderzoek doen. Sloopvergunningen worden in kopie naar het RMT gestuurd.

Milieu

Overtredingen van de milieuregelgeving, zoals het overmatig opslaan van gevaarlijke stoffen, verwijderen van een tank zonder certificaat en illegaal opslag van vuurwerk zijn dusdanig risicovol dat strafrechtelijk optreden gewenst is. Als een gemeentelijk toezichthouder één van deze zaken constateert, dan wordt dit gemeld aan het RMT c.q. de PMD. De toezichthouder zorgt ervoor dat deze melding gepaard gaat met een duidelijke omschrijving van de overtreding, foto’s, NAW-gegevens en eventueel andere noodzakelijke gegevens.

Hennepconvenant

De gemeente heeft een Hennepconvenant gesloten met de politie, woningcorporaties etcetera. De taak van de gemeentelijke toezichthouders is om te signaleren en te melden aan de politie, en zonodig te controleren op illegale bouwwerken, strijd met het bestemmingsplan en het voldoen aan het Bouwbesluit.

Evenementen

Bij grote evenementen (zoals de kermis en Koninginnedag) vindt vooraf een afstemmingsoverleg plaats. Hierbij zijn de wijkteams en de gemeente (Openbare Ruimte, Vergunningen, Veiligheid, Handhaving) met de brandweer vertegenwoordigd. Na het plaatsvinden van een groot evenement, vindt er een evaluatieoverleg plaats. Op deze wijze worden knelpunten besproken en haalt men hier lering uit voor toekomstige evenementen. Bij kleine evenementen (zoals straatfeesten) worden escalaties in het kader van veiligheid, doorgegeven aan de politie.

Afstemming inzet bestuurlijke strafbeschikking

Vanaf 1 januari 2011 wordt binnen de gemeente de bestuurlijke strafbeschikking gebruikt als sanctioneel handhavingsinstrument tegen kleine overlastfeiten in de openbare ruimte. Er vindt afstemming met de politie plaats over welke feiten, met welke prioriteiten, worden gesanctioneerd. Hierdoor wordt voorkomen dat er verschil ontstaat in de handhaving bij deze feiten door de politie en de gemeente. Afgesproken is dat de gemeente de zogenoemde ‘overlast’-feiten voor zijn rekening neemt, zoals afvaldumping, hondenpoep, aanplakken.

Hoofdstuk 3.2 Afstemming overige partners

Milieu

De gemeente doet in principe altijd mee met gezamenlijke handhavingsprojecten in de regio die regelmatig georganiseerd worden met verschillende handhavingspartners zoals de provincie en het waterschap. Deze projecten worden jaarlijks opnieuw bepaald.

Brandweer

In een dienstverleningsovereenkomst met de brandweer, respectievelijk de Brandweer Gooi en Vechtstreek voor Blaricum en Laren en de Veiligheidsregio Utrecht voor Eemnes, is neergelegd dat de brandweer bepaalde advies- en toezichtstaken uitvoert voor de gemeente. Het gaat om advisering en toezicht tijdens de bouwfase, milieuactiviteiten, toezicht op het Gebruiksbesluit en algemene brandveiligheidsvoorschriften, en evenementenvergunningen.

Hoofdstuk 4 Uitvoeringsorganisatie

Volgens artikel 7.4 van het Besluit omgevingsrecht (Bor) moet het bestuursorgaan zijn uitvoeringsorganisatie zo inrichten dat het aan bepaalde eisen voldoet. In dit hoofdstuk worden een aantal van deze zaken belicht.

Hoofdstuk 4.1 Scheiding functies

Conform hoofdstuk 7 van het Bor is er bij de BEL Combinatie een functiescheiding tussen vergunningverlening (team Vergunningen) en handhaving (toezicht en juridische handhaving, team Handhaving). Dit betekent dat een vergunningverlener niet zijn eigen vergunning controleert. Er zijn afzonderlijke functiebeschrijvingen en aanstellingen voor vergunningverleners, handhavers (toezichthouders) en juridisch medewerkers.

Hoofdstuk 4.2 Piketregeling

Volgens artikel 7.4 lid 1 sub d van het Bor moet de gemeentelijke organisatie ook buiten de gebruikelijke kantooruren bereikbaar en beschikbaar zijn voor de Wabo-handhaving. Om dit te waarborgen heeft de gemeente verschillende piketregelingen.

Voor spoedeisende klachten kan met 24 uur per dag terecht bij de provincie.

Klachten over onveilige of kapotte zaken in de openbare ruimte of meldingen over bouwprojecten of woonoverlast kunnen 24 uur per dag gemeld worden aan de Melddesk Openbare Ruimte (via de website en telefonisch)

Grote incidenten/rampen

Voor rampen/grote incidenten heeft de gemeente een crisisbeheersingsplan. Hierbij geldt een piketregeling. Dit geldt zowel voor het gemeentelijk beleidsteam (GBT) als voor het hoofd van het actiecentrum (plaats van waaruit een dienst of organisatie de inzet per proces van het eigen personeel en materieel regelt en coördineert).

Voor grote incidenten (bijvoorbeeld een brand waarbij asbest vrijkomt) is er een bedrijf (EcoLoss) oproepbaar welke op basis van uren- en kostendeclaratie 24-uurs ondersteuning verleend. De ondersteuning vindt plaats in het verlenen materiaal (zoals meetapparatuur) en kennis (monsteropnames, meedenken bij oplossingen). Hiervoor is gewestelijk met EcoLoss een koepelovereenkomst gesloten. Hierbij geldt een 24-uurs bereik- en beschikbaarheid met een (maximale) opkomsttijd van één uur. Bij instortingsgevaar worden aannemers of sloopbedrijven ingeschakeld.

Hoofdstuk 4.3 Kwaliteit controlerapporten/meldingen/signalen

De controlerapporten, meldingen signalen van de toezichthouders moeten voldoen aan bepaalde criteria. Dit is noodzakelijk voor eventuele verdere procedures en bij het overdragen van zaken (aan bijvoorbeeld een juridisch medewerker). Daarom moet een controlerapport, melding en/of signaal aan de volgende eisen voldoen (mits van toepassing/relevant):

- NAW-gegevens overtreder(s), eigenaar(s), overige relevante personen/partijen

- NAW-gegevens met wie ter plekke gesproken is

- Locatiegegevens (adres of omschrijving locatie)

- Datum/tijd controle(s)

- Een omschrijving van de overtreding

- Foto(´s)

- Verslag van ter plekke gegeven reacties/zienswijzen

- Omschrijving van acties die ter plekke zijn gedaan

- Bij bouwwerken; alle afmetingen

- Bij voertuigen; het kenteken

- Eventueel andere noodzakelijke gegevens

NB: Een melding die via het signaaltoezicht wordt gedaan, moet ook aan deze eisen voldoen zij het in korte bewoordingen). De eisen staan tevens vermeld op de signaalkaarten zelf.

Hoofdstuk 4.4 Boa's

Een Boa registreert zijn proces-verbaal (PV) in www.boaregistratie.nl. Dankzij deze online applicatie kunnen PV´s rechtstreeks doorgestuurd worden naar het OM voor verder afhandeling.

Hoofdstuk 4.5 Monitoring repressieve handhaving

Om de juridische (of repressieve) handhaving goed te kunnen bewaken en monitoren is het noodzakelijk dat deze processen goed worden bijgehouden in een applicatie. De BEL Combinatie gebruikt hiervoor het systeem PROVAS. Dit systeem wordt in de loop van 2011 vervangen voor een ander ‘Wabo-proof’ systeem.