Verordening Handhaving Participatiewet, IOAW IOAZ 2015

Toelichting

Leeswijzer

De toelichting bestaat uit twee delen: een algemene en een artikelsgewijze toelichting.

De hoofdstukken 1 t/m 5 gaan over de verlagingen in de Participatiewet, IOAW en IOAZ.

Hoofdstuk 6 gaat over regels bij bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik.

Hoofdstuk 7 gaat over de verrekening van de bestuurlijke boete bij recidive.

Hoofdstuk 8 behandelt de slotbepalingen.

Algemeen

Rechten en plichten in de Participatiewet

De gemeente heeft een verantwoordelijkheid met betrekking tot de invulling van de rechten en plichten van bijstandsgerechtigden. Mede gelet op de rechtszekerheid van een bijstandsgerechtigde moet het gemeentelijk beleid vastgelegd worden in een verordening. Rechten en plichten zijn echter twee kanten van één medaille. Het recht op algemene bijstand is altijd verbonden aan de plicht zich in te zetten om weer onafhankelijk te worden van de uitkering.

Artikel 18, eerste lid, van de Participatiewet spreekt over het afstemmen van de bijstand en de daaraan verbonden verplichtingen op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van een belanghebbende. In deze bepaling wordt benadrukt dat het vaststellen van de hoogte van de uitkering en de daaraan verbonden verplichtingen voor bijstandsgerechtigden maatwerk is. Daarbij moet recht worden gedaan aan de individuele situatie en de persoonlijke omstandigheden van bijstandsgerechtigden.

Artikel 18, tweede lid, van de Participatiewet legt een directe koppeling tussen de rechten en plichten van uitkeringsgerechtigden: het recht op een uitkering is altijd verbonden aan de plicht zich in te zetten om weer onafhankelijk te worden van de uitkering. Dit betekent dat de vaststelling van de hoogte van de uitkering niet alleen afhangt van de toepasselijke uitkeringsnorm en de beschikbare middelen van de bijstandsgerechtigde, maar ook van de mate waarin de verplichtingen worden nagekomen. De inspanningen die van de bijstandsgerechtigde naar vermogen kunnen worden verwacht, spelen ook een rol.

Wanneer het college tot het oordeel komt dat een bijstandsgerechtigde zijn verplichtingen niet of in onvoldoende mate nakomt, verlaagt het de uitkering. Er is dus geen sprake van een bevoegdheid, maar van een verplichting.

Alleen wanneer iedere vorm van verwijtbaarheid ontbreekt, ziet het college af van een dergelijke verlaging. Het college moet niettemin bij de vaststelling van de verlaging rekening houden met de persoonlijke omstandigheden en de individueel vastgestelde verplichtingen. Het college kan dan ook van een verlaging afzien als het college daartoe zeer dringende reden aanwezig acht.

Nieuw in de Participatiewet

Met ingang van 1 januari 2015 zijn in artikel 18, vierde lid, van de Participatiewet geüniformeerde arbeidsverplichtingen opgenomen. Voor schending van deze verplichtingen geldt dat de bijstand in beginsel moet worden verlaagd met honderd procent gedurende één tot drie maanden. In de verordening wordt de duur van de verlaging vastgelegd (artikel 18, vijfde lid, van de Participatiewet).

De IOAW en IOAZ kennen deze bepalingen niet.

De gemeentelijke beleidsruimte

De in de drie wetten beschreven gedragingen (schending van verplichtingen) zijn steeds het uitgangspunt bij de bepaling van de hoogte of de duur van de verlaging.

De hoogte van de verlaging van de gedragingen als bedoeld in artikel 18, vierde lid, Participatiewet is wettelijk bepaald op 100%. Verder is wettelijk bepaald dat deze verlaging minimaal één maand en maximaal drie maanden mag duren.

Voor de overige gedragingen heeft de gemeente beleidsvrijheid in hoogte en duur, maar dit wordt wel beperkt door geldende jurisprudentie van met name de Centrale Raad van Beroep (algemene beginselen van behoorlijk bestuur en proportionaliteit tussen opgelegde hoogte en duur van de verlaging en de ernst van de gedraging).

Voor wat betreft de IOAW en IOAZ heeft het college volledige beleidsvrijheid voor hoogte en duur, met dezelfde beperking als hiervoor genoemd.

Bij de invulling van deze beleidsruimte is bij de hoogte gekozen voor de volgende opzet.

Overtreding van een van de verplichtingen leidt tot verlaging van de uitkering.

De gradaties in overtreding zijn:

• 1.

  Licht belemmerend gedrag. Hoogte verlaging 10%. Belanghebbende werkt niet volledig mee, maar zijn gedrag is niet zodanig dat een zwaardere verlaging proportioneel is. De licht belemmerende gedragingen zijn niet specifiek verder uitgewerkt in andere wel specifiek wettelijk omschreven gedragingen.

• 2.

  Belemmerend gedrag. Hoogte verlaging 20%. Belanghebbende werkt onvoldoende mee, komt zijn verplichtingen niet na. Hij zet zich onvoldoende in om bijstandsonafhankelijk te worden, vertoont gedrag dat serieus gecorrigeerd moet worden.

• 3.

  Ernstig belemmerend gedrag. Hoogte verlaging 50%. Belanghebbende werkt niet mee aan de hem aangeboden mogelijkheden ter ondersteuning van zijn re-integratie. Zijn gedraging is zodanig storend en belemmerend, dat een forse correctie noodzakelijk is.

• 4.

  Zeer ernstig belemmerend gedrag. Hoogte verlaging 100%. Belanghebbende werkt totaal niet mee aan de hem aangeboden mogelijkheden ter ondersteuning van zijn re-integratie. Daardoor loopt hij reële kansen mis c.q. duurt zijn beroep op bijstand langer dan noodzakelijk. Onder deze gradatie valt ook het zich ernstig misdragen. Dit wordt niet geaccepteerd, er volgt ook altijd een actie op grond van het agressieprotocol. Verder valt hier ook onder het niet of onvoldoende meewerken aan een opgedragen tegenprestatie.

Bij de invulling van de duur is de geldende jurisprudentie en praktijk (beleid en uitvoering) als uitgangspunt gehanteerd. De standaard uitvoeringpraktijk is één maand, en levert juridisch geen problemen op. Een standaardreactie van twee of meer maanden is niet proportioneel, tenzij er sprake is van bijzondere omstandigheden, maar daarvoor is altijd individualisering nodig en mogelijk. Het is de vraag hoe de jurisprudentie zich gaat vormen op basis van artikel 18 lid 5 Participatiewet; de vraag is of de rechter een hogere duur dan een maand als regel proportioneel vindt. Verder is een korting gedurende één maand op een bijstandsuitkering al een forse ingreep op het inkomen. Als deze periode wordt verlengd is er een groot risico dat de maatschappelijke kosten omhoog gaan, en dat een tegengesteld effect wordt gecreëerd. De verlaging is immers geen doel, maar een middel om gedragsverandering te bewerkstelligen.

Een verlaging gericht op straf (punitief) of herstel (reparatoir)

Een verlaging krachtens de verordening is een punitieve sanctie voor zover de verlaging wordt opgelegd omdat belanghebbende zich zeer ernstig heeft misdragen. Als een betreffende gedraging ook een strafbaar feit oplevert, kan belanghebbende hier strafrechtelijk voor worden vervolgd. Deze verlaging en de strafvervolging kunnen alleen naast elkaar bestaan als sprake is van juridisch te onderscheiden feiten. Bijvoorbeeld: belanghebbende beledigt opzettelijk een ambtenaar. Strafrechtelijk bezien kan een geldboete worden opgelegd of een gevangenisstraf van ten hoogste drie maanden. Daarnaast is sprake van zich zeer ernstig misdragen zoals bedoeld in artikel 9, zesde lid, van de Participatiewet op grond waarvan de bijstand kan worden verlaagd.

In andere gevallen waarin een verlaging wordt opgelegd krachtens de verordening is sprake van een reparatoire sanctie (bijvoorbeeld bij schending arbeidsverplichting). Als een betreffende gedraging ook een strafbaar feit oplevert, kan belanghebbende hier strafrechtelijk voor worden vervolgd. De verlaging en de strafvervolging kunnen naast elkaar bestaan omdat het hier gaat om een reparatoire maatregel en niet een punitieve sanctie.

Niet verlenen van medewerking

Het niet verlenen van medewerking zal niet snel aanleiding geven tot verlaging van de bijstand. Het belangrijkste voorbeeld van de medewerkingsplicht is het toestaan van een huisbezoek. In de praktijk zal het niet toestaan van een huisbezoek echter leiden tot beëindiging of intrekking van het recht op bijstand omdat het recht op bijstand niet kan worden vastgesteld. Het verlagen van de bijstand is in dat geval niet aan de orde. Het niet voldoen aan een oproep om op een bepaalde plaats en tijd te verschijnen in verband met arbeidsinschakeling valt ook onder het niet voldoen aan de medewerkingsplicht. In de praktijk betreft het echter veelal oproepen voor gesprekken om bepaalde inlichtingen te verstrekken zodat het niet verschijnen dan wordt gezien als het niet nakomen van de inlichtingenplicht. Daarom is ervoor gekozen het niet verlenen van medewerking zoals bedoeld in artikel 17, tweede lid, van de Participatiewet niet als verlagingswaardige gedraging op te nemen in deze verordening.

Schenden van de inlichtingenplicht

De bestuurlijke boete is per 1 januari 2013 opnieuw ingevoerd in de Wet werk en bijstand (hierna: WWB, thans: Participatiewet), IOAW en IOAZ. Deze moet worden opgelegd bij een schending van de inlichtingenplicht en komt in de plaats van de verlaging van de bijstand.

Artikelsgewijze toelichting

Enkel die bepalingen die nadere toelichting behoeven worden hier behandeld.

Hoofdstuk 1. Begrippen en algemene bepalingen inzake afstemming.

Artikel 2. Het besluit tot opleggen van een verlaging

Het verlagen van een uitkering op grond van deze verordening vindt plaats door middel van een besluit. Tegen dit besluit kan een belanghebbende bezwaar en beroep indienen. In dit artikel is aangegeven wat in het besluit in ieder geval moet worden vermeld. Deze eisen vloeien rechtstreeks voort uit de Awb en dan vooral uit het motiveringsvereiste. Het motiveringsvereiste houdt onder andere in dat een besluit kenbaar is en van een deugdelijke motivering is voorzien.

Artikel 4. Afzien van verlaging

Afzien van verlagen

Het afzien van het opleggen van een verlaging “indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt", is overgenomen uit artikel 18, negende lid, van de Participatiewet, respectievelijk artikel 20, derde lid, van de IOAW en artikel 20, derde lid, van de IOAZ. Aangenomen moet worden dat hiervan uitsluitend sprake is bij evidente afwezigheid van verwijtbaarheid. Het is aan het college te beoordelen of elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt aan het betreffende gedrag.

Is vanwege de afwezigheid van elke vorm van verwijtbaarheid afgezien van een verlaging, dan is het niet mogelijk om bij toepassing van recidive deze gedraging mee te tellen (zie artikel 16 van deze verordening).

Is vanwege de afstemming op grond van artikel 18, eerste lid, van de Participatiewet van een verlaging afgezien dan is daarin geen reden gelegen om de betreffende gedraging buiten beschouwing te laten in geval van recidive.

Een andere reden om af te zien van het opleggen van een verlaging is dat de gedraging te lang geleden heeft plaatsgevonden (verjaring). Omwille van de effectiviteit (“lik op stuk”) is het nodig dat een verlaging spoedig nadat de gedraging heeft plaatsgehad, wordt opgelegd.

Om deze reden regelt artikel 4, eerste lid, onderdeel b, van deze verordening dat het college geen verlagingen oplegt voor gedragingen die langer dan één jaar geleden hebben plaatsgevonden. Dit heeft tevens als voordeel dat een uitkeringsgerechtigde niet te lang in onzekerheid wordt gehouden over de vraag of het college overgaat tot het opleggen van een verlaging.

Afzien van verlagen in verband met dringende redenen

In het tweede lid is geregeld dat wordt afgezien van het opleggen van een verlaging als daarvoor dringende redenen aanwezig zijn. De verordening stelt een algemene verplichting tot het opleggen van een verlaging voorop. Uitzonderingen moeten echter mogelijk zijn als voor de belanghebbende onaanvaardbare consequenties zouden optreden. Uit het woord "dringend" blijkt dat er wel iets heel bijzonders en uitzonderlijks aan de hand moet zijn, wil een afwijking van het algemene principe gerechtvaardigd zijn. Wat dringende redenen zijn, is afhankelijk van de concrete situatie en kan dus niet op voorhand worden vastgelegd. Er kan worden gedacht aan enerzijds een mindere mate van verwijtbaarheid ten aanzien van de gedraging en anderzijds aan de financiële of sociale gevolgen voor belanghebbende en/of diens gezin. Daarbij moet worden opgemerkt dat ernstige financiële gevolgen op zichzelf geen reden zijn om van een verlaging af te zien, omdat dit inherent is aan het verlagen van een uitkering.

Afzien verlagen ook mogelijk bij geüniformeerde arbeidsverplichtingen De wet schrijft bij overtreding van een geüniformeerde arbeidsverplichting een afstemming voor van honderd procent van de bijstand gedurende één tot drie maanden. Op grond van artikel 18, tiende lid, van de Participatiewet moet het college een op te leggen maatregel of een opgelegde maatregel afstemmen op de omstandigheden van een belanghebbende en diens mogelijkheden om middelen te verwerven. Dit als - volgens het college - dringende redenen daartoe noodzaken, gelet op bijzondere omstandigheden. Op grond van bijzondere omstandigheden kan het college besluiten de maatregel op een lager niveau, voor een kortere duur of op nul vast te stellen.

Schriftelijke mededeling in verband met recidive

Het doen van een schriftelijke mededeling in een beschikking dat het college afziet van het opleggen van een verlaging wegens dringende redenen is van belang in verband met eventuele recidive (artikel 4, derde lid). Het opleggen van een verlaging bij recidive is geregeld in artikel 16.

Artikel 5. Ingangsdatum en tijdvak van een verlaging

Het verlagen van de uitkering die in de nabije toekomst wordt verstrekt, is de gemakkelijkste methode van het opleggen van een verlaging. Dan hoeft niet te worden overgegaan tot herziening van de uitkering en terugvordering van het te veel betaalde bedrag. In de praktijk zal dit meestal inhouden dat een verlaging wordt opgelegd met ingang van de eerste dag van de kalendermaand, die volgt op de kalendermaand waarin het besluit bekend is gemaakt. Voor de berekening van de hoogte van de verlaging moet worden uitgegaan van de voor die maand geldende uitkering.

Indien het opleggen van een verlaging niet meer kan, bijvoorbeeld omdat de uitkering inmiddels is beëindigd, kan een verlaging opgelegd worden met terugwerkende kracht, echter alleen met een herzieningsbesluit en terugvorderingsbesluit. De verlaging gaat dan in in de maand waarin de gedraging plaatsvond, die aanleiding geeft tot het toepassen van een verlaging.

Gezien het feit dat de verlaging en het niet nakomen van de aan het recht op uitkering verbonden verplichtingen tegenover elkaar dienen te staan, is deze bevoegdheid van het college beperkt. Te denken valt in elk geval aan de situatie waarin:

-jegens belanghebbende reeds een verlaging werd toegepast en voor het einde van de duur van de

verlaging de bijstand is beëindigd en een nieuwe aanvraag is ingediend;

-belanghebbende zich na beëindiging ernstig misdraagt jegens het college en vervolgens een nieuwe

aanvraag indient.

Artikel 6. BerekeningsgrondslagBijstandsnorm en bruto grondslag

Bijstandsnorm en bruto grondslag

In het eerste lid is het uitgangspunt vastgelegd dat een verlaging wordt berekend over de bijstandsnorm. Onder de bijstandsnorm wordt verstaan de wettelijke norm, inclusief gemeentelijke toeslag of verlaging en inclusief vakantietoeslag. Bij een uitkering op grond van de IOAW of de IOAZ wordt gekeken naar de bruto grondslag als bedoeld in artikel 5 van de IOAW respectievelijk van de IOAZ.

Bijzondere bijstand

In het tweede lid is bepaald dat een verlaging ook kan worden toegepast op de bijzondere bijstand als aan een belanghebbende bijzondere bijstand wordt verleend met toepassing van artikel 12 van de Participatiewet. Personen tussen de 18 en 21 jaar ontvangen een lage jongerennorm, die indien noodzakelijk wordt aangevuld door middel van aanvullende bijzondere bijstand in de kosten van levensonderhoud. Als een verlaging uitsluitend op de lage jongerennorm wordt opgelegd, zou dit leiden tot rechtsongelijkheid ten opzichte van de 21-jarigen. Daarom is in het tweede lid, onderdeel a, geregeld dat de berekeningsgrondslag in dat geval bestaat uit de bijstandsnorm inclusief de verleende bijzondere bijstand op grond van artikel 12 van de Participatiewet.

Op grond van het tweede lid, onderdeel b, is het mogelijk dat het college in incidentele gevallen een verlaging oplegt over de bijzondere bijstand. Er moet dan wel een verband bestaan tussen de gedraging van een belanghebbende en zijn recht op bijzondere bijstand. Een verlaging kan uitsluitend worden opgelegd als daadwerkelijk bijzondere bijstand is verstrekt.

Hoofdstuk 2. Niet nakomen van de niet geüniformeerde verplichtingen met betrekking tot de arbeidsinschakeling.

Artikel 7. Gedragingen Participatiewet

De artikelen 7 en 9 moeten in onderlinge samenhang worden gelezen. In artikel 7 worden schendingen van verplichtingen uit de Participatiewet geformuleerd. De verwijtbare gedragingen die zijn genoemd in artikel 7 zijn ondergebracht in categorieën. Aan die categorieën wordt in artikel 9 een gewicht toegekend in de vorm van een verlagingspercentage. De categorieën zijn gerangschikt naar toenemende zwaarte. Een gedraging wordt ernstiger geacht naarmate de gedraging meer concrete gevolgen heeft voor het niet verkrijgen of behouden van betaalde arbeid.

Niet of onvoldoende nakomen van verplichtingen (onderdelen a en b)

De verwijtbare gedragingen omvatten zowel het niet als het onvoldoende nakomen van diverse verplichtingen. Artikel 18, tweede lid, van de WWB zoals dat luidde vóór 1 januari 2015 bepaalt dat het college moest afstemmen als een belanghebbende de verplichtingen "niet of onvoldoende nakomt". Met het huidige artikel 18, tweede lid, van de Participatiewet wordt dit gewijzigd in "het niet nakomen van de verplichtingen". Het woord "onvoldoende" valt hiermee weg. Gemeend wordt dat de wetgever hiermee echter geen inhoudelijke wijziging heeft beoogd en dat dit moet worden gelezen als het niet of onvoldoende nakomen van verplichtingen.

Het niet naar vermogen proberen algemeen geaccepteerde arbeid te verkrijgen (onderdeel c)

Deze verwijtbare gedraging is niet aan de orde voor zover het gaat om het niet naar vermogen proberen te verkrijgen van algemeen geaccepteerde arbeid als dit het gevolg is van een gedraging zoals bedoeld in artikel 18, vierde lid, van de Participatiewet. In artikel 18, vierde lid, van de Participatiewet staan de geüniformeerde arbeidsverplichtingen. Voor schending van een geüniformeerde arbeidsverplichting geldt een apart afstemmingsregime: verlaging van de bijstand met honderd procent gedurende een in de afstemmingsverordening vastgelegde duur van ten minste een maand en ten hoogste drie maanden (artikel 18, vijfde lid, van de Participatiewet). In deze verordening is deze duur vastgelegd in artikel 11.

Er is dus geen sprake van een verwijtbare gedraging zoals bedoeld in artikel 7, sub c, als het niet naar vermogen proberen te verkrijgen van algemeen geaccepteerde arbeid voortvloeit uit een gedraging zoals bedoeld in artikel 18, vierde lid, van de Participatiewet zoals:

• -

  het niet verkrijgen of niet behouden van kennis en vaardigheden die noodzakelijk zijn voor het verkrijgen van algemeen geaccepteerde arbeid, en

• -

  het belemmeren van het verkrijgen van algemeen geaccepteerde arbeid door kleding, gebrek aan persoonlijke verzorging en gedrag.

Inspanningen in eerste vier weken na de melding

De plicht tot arbeidsinschakeling geldt vanaf datum melding (zie artikel 9, eerste lid, van de Participatiewet). Specifiek voor personen jonger dan 27 jaar geldt dat zij worden beoordeeld op hun inspanningen in de eerste vier weken na de melding (artikel 43, vierde en vijfde lid, van de Participatiewet). Is geen enkele inspanning verricht, dan bestaat op grond van artikel 13, tweede lid, onderdeel d, van de Participatiewet geen recht op bijstand. Zijn er wel inspanningen verricht, maar naar het oordeel van het college onvoldoende, dan verlaagt het college de uitkering. De verlaging kan in principe al worden toegepast op basis van de grondslagen zoals genoemd in artikel 6 van deze verordening. Een aparte grondslag is strikt genomen niet noodzakelijk. Het zou wellicht zelfs tot verwarring kunnen leiden als het bijvoorbeeld gaat om een belanghebbende die in de vijfde of zesde week na de melding de fout in gaat. Desalniettemin is het niet of onvoldoende verrichten van inspanningen vanwege de herkenbaarheid toch als aparte gedraging genoemd opgenomen in de verordening (zie artikel 7, sub b, onderdeel 2).

Artikel 8. Gedragingen IOAW en IOAZ

De artikelen 8 en 9 moeten in onderlinge samenhang worden gelezen. In artikel 8 worden schendingen van verplichtingen uit de IOAW en IOAZ geformuleerd. De verwijtbare gedragingen die zijn genoemd in artikel 8, zijn ondergebracht in categorieën. Aan die categorieën wordt in artikel 9 een gewicht toegekend in de vorm van een verlagingspercentage. De categorieën zijn gerangschikt naar toenemende zwaarte. Een gedraging wordt ernstiger geacht naarmate de gedraging meer concrete gevolgen heeft voor het niet aanvaarden, verkrijgen of behouden van betaalde arbeid.

Artikel 9. Hoogte en duur van de verlaging

Zie voor de verlagingswaardige gedragingen de toelichting bij de artikelen 7 en 8.

Hoofdstuk 3. Niet nakomen van de geüniformeerde verplichtingen met betrekking tot de arbeidsinschakeling.

Artikel 11. Duur verlaging bij schending geüniformeerde arbeidsverplichting

De eerste keer dat het college een verwijtbaar niet naleven van een geüniformeerde arbeidsverplichting vaststelt, bedraagt de verlaging 100% van de bijstandsnorm gedurende een bij deze verordening vastgestelde periode (artikel 18, vijfde lid, eerste volzin, van de Participatiewet).

Hoofdstuk 4. Overige gedragingen die leiden tot een verlaging.

Artikel 12. Tekortschietend besef van verantwoordelijkheid

Aan de Participatiewet ligt het beginsel ten grondslag dat iedereen in eerste instantie in zijn eigen bestaan(skosten) dient te voorzien. Pas wanneer dat niet mogelijk is, kan men een beroep doen op bijstand. Hoofdregel is dus dat iedereen alles zal moeten doen en nalaten om een beroep op bijstand te voorkomen. Leidt een gedraging ertoe dat belanghebbende eerder, langer of voor een hoger bedrag is aangewezen op bijstand, dan is veelal sprake van een tekortschietend besef van verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan. Hiervan is in ieder geval sprake bij de volgende gedragingen (als die er toe leiden dat belanghebbende eerder, langer of voor een hoger bedrag is aangewezen op bijstand):

• -

  het te snel interen van vermogen;

• -

  het door eigen schuld verliezen van het recht op een uitkering;

• -

  het door eigen schuld te laat aanvragen van een voorliggende voorziening;

• -

  het door eigen toedoen algemeen geaccepteerde arbeid verliezen.

Voor wat betreft het te snel interen van vermogen wordt aangesloten bij de jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep op dit punt.

Op grond van artikel 12 van deze verordening kan een verlaging worden opgelegd wegens het betonen van tekortschietend besef van verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan. De ernst van de gedraging komt tot uitdrukking in de hoogte van het benadelingsbedrag. Dat is in dit geval het gedeelte van de uitkering waarop eerder, langer of tot een hoger bedrag een beroep wordt gedaan.

Bijstand in de vorm van een geldlening

Als sprake is van tekortschietend besef van verantwoordelijkheid kan het college tevens besluiten de bijstand in de vorm van een geldlening te verstrekken. Dit volgt uit artikel 48, tweede lid, onderdeel b, van de Participatiewet. Als het college besluit beide instrumenten te gebruiken (leenbijstand én verlaging) moet het wel voldoende acht slaan op het totale effect hiervan voor de bijstandsgerechtigde.

Artikel 13. Zeer ernstige misdragingen

Participatiewet (eerste lid)

Onder de term 'zeer ernstige misdraging' dient in elk geval te worden verstaan: elke vorm van ongewenst en agressief fysiek contact met een persoon of het ondernemen van pogingen daartoe. Hieronder valt bijvoorbeeld schoppen, slaan of het (dreigen met) gooien van voorwerpen naar een persoon. Ook het toebrengen van schade aan een gebouw of inventarisonderdeel, evenals het ondernemen van pogingen daartoe in enige vorm wordt als zeer ernstige misdraging gezien. Handelingen die door hun grote en mogelijk blijvende impact op de desbetreffende persoon of personen grote invloed hebben zoals het opzetten van gerichte lastercampagnes, seksuele intimidatie, het tonen van steek en/of vuurwapens evenals (pogingen tot) opsluiting in een ruimte zijn eveneens als zeer ernstige misdraging te beschouwen. Ook verbaal geweld valt onder de noemer 'zeer ernstige misdraging'.

Het gaat dus om alle vormen van zeer ernstige misdragingen tegenover de met de uitvoering van de Participatiewet belaste personen en instanties (bijvoorbeeld college, SVB en re-integratiebedrijven) tijdens het verrichten van hun werkzaamheden. Met de zinsnede 'tijdens het verrichten van de werkzaamheden' wordt aangegeven dat de misdraging dient plaats te vinden in het kader van de uitvoering van de Participatiewet. Dat is anders als betrokkenen elkaar buiten werktijd tegen komen: dan is alleen het strafrecht van toepassing.

Met ingang van 1 januari 2015 is de verplichting om zich te onthouden van zeer ernstige misdragingen een zelfstandige verplichting die is opgenomen in artikel 9, zesde lid, van de Participatiewet. Deze verplichting staat dus op zichzelf. Vóór 1 januari 2015 was dit een onzelfstandige verplichting. Om een belanghebbende te sanctioneren wegens zeer ernstige misdragingen, moest sprake zijn van een samenhang tussen de zeer ernstige misdragingen met het niet nakomen van een of meer verplichtingen die voortvloeien uit de toenmalige WWB, IOAW of IOAZ.

IOAW en IOAZ (tweede lid)

Onder de term ‘zeer ernstige misdragingen’ kunnen diverse vormen van agressie worden verstaan, zij het dat er sprake moet zijn van verwijtbaarheid en van gedrag dat in het normale menselijke verkeer in alle gevallen als onacceptabel wordt beschouwd. Ook verbaal geweld valt onder de noemer 'zeer ernstige misdraging'. De wettelijke bepaling is gelijk aan die in de Participatiewet over dit onderwerp.

Artikel 14. Niet nakomen van overige verplichtingen

DeParticipatiewet geeft het college de bevoegdheid om personen verplichtingen op te leggen die volledig individueel bepaald zijn. Artikel 55 van de Participatiewet biedt daartoe de mogelijkheid en beperkt deze tot een viertal categorieën, te weten:

• 1.

  verplichtingen die strekken tot arbeidsinschakeling;

• 2.

  verplichtingen die verband houden met de aard en het doel van een bepaalde vorm van bijstand;

• 3.

  verplichtingen die strekken tot vermindering van de bijstand, en

• 4.

  verplichtingen die strekken tot beëindiging van de bijstand.

De hoogte van de verlaging is in deze verordening per categorie verschillend vastgesteld. Omdat de verplichtingen die het college op grond van artikel 55 van de Participatiewet kan opleggen een zeer individueel karakter hebben, kan het voorkomen dat de in de verordening vastgestelde verlaging niet is afgestemd op de individuele omstandigheden van een belanghebbende. Het college zal daarom altijd rekening moeten houden met de individualiseringsbepaling van artikel 18, eerste lid, van de Participatiewet. Deze bepaling verplicht het college de bijstand af te stemmen op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van een belanghebbende. In individuele gevallen kan dus worden afgeweken van de in dit artikel vastgestelde verlaging.

Hoofdstuk 5. Samenloop en recidive.

Artikel 15. Samenloop van gedragingen

Samenloop bij één gedraging waardoor meerdere verplichtingen worden geschonden Het eerste lid regelt samenloop als sprake is van één gedraging die schending oplevert van meerdere verplichtingen, die zijn genoemd in deze verordening, artikel 18, vierde lid, van de Participatiewet of in beide regelingen. In dat geval wordt één verlaging opgelegd. Voor het bepalen van de hoogte en de duur van de verlaging wordt uitgegaan van de gedraging waarop de hoogste verlaging is gesteld.

Samenloop bij meerdere gedraging en waardoor één of meerdere verplichtingen worden geschonden Het tweede lid regelt samenloop als sprake is van meerdere gedragingen die schending opleveren van één of meerdere verplichtingen, die zijn genoemd in deze verordening, artikel 18, vierde lid, van de Participatiewet of in beide regelingen. Dit wordt 'meerdaadse samenloop' genoemd. In dat geval wordt voor iedere gedraging een afzonderlijke verlaging toegepast. Deze verlagingen worden in principe gelijktijdig opgelegd. Dit is anders als dit niet verantwoord is. Hierbij spelen de omstandigheden van een belanghebbende een rol. Daarvoor moet altijd gekeken worden naar de individuele omstandigheden. De verlaging wordt dan over meerdere maanden uitgesmeerd.

Samenloop met een bestuurlijke boete

Het derde en vierde lid regelen in hoeverre een verlaging kan worden opgelegd als sprake is van een verlagingswaardige gedraging die tevens een boetewaardige gedragingen is.

Als sprake is van één gedraging die zowel schending van een in deze verordening opgenomen verplichting als schending van de inlichtingenplicht oplevert, kan de schending van deze verplichtingen niet gezamenlijk worden afgedaan, omdat schending van de inlichtingenplicht (wettelijk) is geregeld in de vorm van een bestuurlijke boete. In het geval zich de situatie voordoet dat er sprake is van samenloop tussen de bestuurlijke boete en afstemming dient het college in het individuele geval te beoordelen welke sanctie wordt opgelegd. Bij eendaadse samenloop ligt het voor de hand één sanctie op te leggen. Het college bepaalt of al dan niet een boete wordt opgelegd. Is dit het geval, dan wordt geen verlaging meer opgelegd (derde lid).

Bij meerdaadse samenloop ligt het voor de hand de gedraging te sanctioneren door het opleggen van een bestuurlijke boete voor zover sprake is van een gedraging waarin ook een beboetbare gedraging zit. Daarnaast kan het college in dit geval nog een of meer maatregelen opleggen, waarbij bij de hoogte van de afstemming zo nodig rekening kan worden gehouden met de boete en de eventuele andere maatregelen (vierde lid).

Als sprake is van één gedraging die zowel schending van een in artikel 18, vierde lid, van de Participatiewet benoemde verplichting als schending van de inlichtingenplicht oplevert, is het voorgaande ook van toepassing.

Artikel 16. Recidive

Verdubbeling duur verlaging

In het eerste lid wordt vastgesteld om bij een eerste herhaling van een verwijtbare gedraging slechts de duur van de maatregel te verdubbelen. In de verdubbeling van de duur van de maatregel wordt aldus de grotere mate van verwijtbaarheid tot uitdrukking gebracht.

Omdat dit een ingrijpende bepaling is voor een belanghebbende, dient helder en duidelijk te zijn wanneer er sprake is van een eerste verwijtbare gedraging. Met een eerste verwijtbare gedraging wordt bedoeld de eerste gedraging die aanleiding is geweest tot een maatregel, ook indien de maatregel wegens dringende redenen niet is geëffectueerd. Voor het bepalen van de aanvang van de termijn van 12 maanden, geldt het tijdstip waarop het besluit waarmee de maatregel is opgelegd, bekend is gemaakt middels een beschikking.

Recidive na recidive

Wanneer een belanghebbende ondanks een eerder recidivebesluit, blijft volharden

in verwijtbaar gedrag van dezelfde of een hogere categorie dan wel met een zelfde

of een hoger benadelingsbedrag, dan heeft de raad de beleidskeuze om:

• -

  wederom de duur van de maatregel te verdubbelen (zoals beschreven in het

• -

  eerste lid van dit artikel); of

• -

  de in het eerste lid beschreven hoogte en duur te verdubbelen; of

• -

  de hoogte en/of duur van een maatregel op individuele wijze te bepalen, gelet op de ernst van het

• -

  feit, de mate van verwijtbaarheid en de individuele omstandigheden.

Omdat uit de bedoeling van de wetgever bij artikel 18 WWB nadrukkelijk de wens blijkt om bij de bepaling van de financiële gevolgen bij de niet-nakoming van verplichtingen door een elanghebbende, uit te gaan van maatwerk, is er in dit lid gekozen voor het laatste alternatief, te weten de individuele afstemming in plaats van een vooraf bepaalde forfaitaire benadering ten aanzien van de duur of hoogte van een maatregel.

Uit deze beleidskeuze volgt aldus tevens dat een recidivemaatregel op basis van verdubbeling van de duur van een maatregel, zoals beschreven in het eerste lid, slechts één keer kan worden toegepast binnen de periode van een jaar, gerekend vanaf een eerste verwijtbare gedraging.

HOOFDSTUK 6: REGELS BESTRIJDING MISBRUIK EN ONEIGENLIJK GEBRUIK.

De Participatiewet, IOAW en IOAZ verplichten om bij verordening in het kader van het financiële beheer nadere regels voor de bestrijding van het ten onrechte ontvangen van uitkering alsmede van misbruik en oneigenlijk gebruik van de wet te stellen.

Artikel 20. Programmatisch handhaven.

Veel burgers van de gemeente hebben recht op een uitkering of voorziening.

Dit recht brengt ook plichten met zich mee. Het is de taak van de gemeente om hier toezicht op te houden, ervoor te zorgen dat de bijhorende verplichtingen worden nagekomen.

Het handhavingsbeleid van de gemeente is gestoeld op de methodiek van het ‘Programmatisch Handhaven’. Deze methodiek bestaat uit een tweetal benaderingen en totaal vier ‘pijlers’:

1 Preventie.

• a.

  vroegtijdig informeren

• b.

  vroegtijdige detectie van oneigenlijk gebruik en misbruik.

2. Repressie.

• a.

  controle op maat (sturing op risico en signaal)

• b.

  daadwerkelijk sanctioneren.

De achterliggende gedachte van de methodiek “programmatisch handhaven” is, dat (potentiële) belanghebbenden zich aan de regels houden. De kans dat zij zich (spontaan) aan wet en regels houden wordt groter is als zij:

• ·

  vroegtijdig goed geïnformeerd zijn over hun rechten en plichten in de sociale zekerheid;

• ·

  de regels - en de controlepraktijk die daaruit voortvloeit - accepteren. Dat wordt vergemakkelijkt als de uitvoeringsinstantie zo min mogelijk organisatorische of procedurele drempels opwerpt;

• ·

  de pakkans bij overtreding als hoog ervaren wordt;

• ·

  voldoende worden afgeschrikt door daadwerkelijk opgelegde én uitgevoerde verlagingen, boetes en andere repressieve instrumenten.

Voor deze toezichthoudende rol heeft de gemeente handhavingsinstrumenten. De werkzaamheden worden verricht door 1e lijn (iedereen die klantencontact heeft) en 2e lijn handhavers (gespecialiseerde handhavers die ondersteunen bij lastige handhavingssituaties en onderzoek doen waarvoor de 1e lijn niet is toegerust; diepgaander onderzoek met meerdere bronnen en het doen van waarnemingen ter plekke).

Instrumenten en activiteiten die gericht zijn op handhaving zijn bijvoorbeeld:

• ·

  voorlichting over rechten en plichten: via de website, maar ook in persoonlijke gesprekken of in workshops;

• ·

  poortwachter-rol: het nagaan of de aanvrager ook daadwerkelijk recht heeft op bijstand, uitkering of voorzieningen;

• ·

  verificatie van gegevens: controleren van gegevens aan de hand van bewijsstukken die door de belanghebbende worden overgelegd;

• ·

  validatie van gegevens: controleren van gegevens bij externe instanties;

• ·

  signaalsturing: opvallende zaken die zouden kunnen duiden op frauduleus gedrag;

• ·

  themacontroles: een thematische controle bij groepen belanghebbenden, waarbij het vermoeden bestaat op een verhoogd risico van misbruik of oneigenlijk gebruik;

• ·

  bestandsvergelijkingen; (maandelijkse) koppeling van het bestand met m.n. het Inlichtingenbureau, waardoor o.a. gegevens van de belastingdienst, het UWV, de SVB, de DUO en de RDW worden vergeleken;

• ·

  gesprekken met belanghebbenden en derden;

• ·

  fraudealerte medewerkers: medewerkers die alert zijn én handelen.

Artikel 21. Aangifte.

De “richtlijn voor strafvordering sociale zekerheidsfraude” van het college van procureurs-generaal (Openbaar Ministerie) geeft hierbij het kader.

De bedragen kunnen worden aangepast, maar per 1 januari 2013 is de hoofdlijn dat benadelingsbedragen tot en met € 50.000,- door de gemeente zelf worden afgedaan met een bestuurlijke boete. Op deze hoofdlijn zijn uitzonderingen mogelijk, maar het minimumbenadelingsbedrag is altijd € 20.000,-.

Bij een benadelingsbedrag hoger dan € 50.000,- wordt aangifte gedaan bij het Openbaar Ministerie en kan de rechter overgaan tot het opleggen van een boete, gecombineerd met een taakstraf en/of gevangenisstraf.

Artikel 22. Terugvordering, invordering, kwijtschelding en verhaal.

Hiervoor zijn beleidsregels vastgesteld, met als hoofdregel dat er wordt terug- en ingevorderd, tenzij er sprake is van dringende redenen.

HOOFDSTUK 7: VERREKENING BESTUURLIJKE BOETE BIJ RECIDIVE

De Participatiewet verplicht in een verordening nadere regels te stellen over de bevoegdheid de beslagvrije voet tijdelijk buiten werking te stellen bij verrekening van de zogenaamde recidiveboete. De gemeente is per 1 januari 2013 op grond van de "Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving", de zogenaamde “fraudewet”, verplicht bij verordening regels te stellen over de bevoegdheid de beslagvrije voet tijdelijk buiten werking te stellen bij verrekening van de bestuurlijke boete wegens een herhaaldelijke schending van de inlichtingenplicht (recidive). Gemeenten hebben daarmee de ruimte een afweging te maken van situaties of omstandigheden waarin het buiten werking stellen van de beslagvrije voet niet proportioneel wordt geacht.

Artikel 24. Verrekenen met beslagvrije voet bij voldoende gelden.

Uitgangspunt is dat volledige verrekening met de beslagvrije voet plaats vindt voor de maximale

termijn van drie maanden als een belanghebbende over voldoende gelden beschikt om dit op te

kunnen vangen. Specifiek is gekozen voor de term gelden in plaats van bezittingen, nu bezittingen in

beginsel alle goederen van belanghebbende omvatten. Gedachte hierachter is dat de verrekening 3

maanden 100% kan bedragen voor zover belanghebbende gewoon over gelden kan beschikken of

van hem in redelijkheid kan worden verlangd dat hij iets te gelde maakt. Van voldoende gelden is

sprake als de waarde van de bezittingen waarover belanghebbende beschikt (of redelijkerwijs kan

beschikken), ten minste driemaal de toepasselijke bijstandsnorm bedraagt. Immers, bij aanwending of tegeldemaking van deze bezittingen, zou een periode van drie maanden overbrugd moeten kunnen worden.

Voldoende gelden:

Het gaat daarbij om (de waarde van) alle bezittingen waarover een belanghebbende of diens

gezinsleden beschikken of redelijkerwijs kunnen beschikken. Bezittingen kunnen zowel bestaan uit

geld als op geld waardeerbare goederen. Hierbij gaat het nadrukkelijk niet om vermogen als bedoeld

in artikel 34 van de Participatiewet. Eventueel aanwezige schulden spelen immers geen rol en worden dus ook niet op bezittingen in mindering gebracht. Ook de vrijlatingen van artikel 34 zijn hier niet van toepassing. Een belanghebbende die vanwege de volledige verrekening met de

beslagvrije voet zonder inkomsten komt te zitten, zal de bezittingen waarover hij beschikt of

redelijkerwijs kan beschikken, volledig moeten aanwenden om in de noodzakelijke kosten van het

bestaan te kunnen voorzien.

Artikel 25. Verrekenen bij geen of onvoldoende gelden.

Heeft een belanghebbende onvoldoende gelden om een periode van drie maanden volledige

verrekening met de beslagvrije voet te kunnen overbruggen, dan verrekent het college slechts één

maand zonder inachtneming van de beslagvrije voet. Voor de overige twee maanden vindt weliswaar

verrekening met de beslagvrije voet plaats, maar niet volledig. Belanghebbende blijft beschikken over een inkomen ter hoogte van 80% van de toepasselijke bijstandsnorm.

Voor het percentage van 80% is aansluiting gezocht bij de invorderingsmogelijkheden die de

Belastingdienst heeft bij notoire wanbetalers. Onder omstandigheden kan deze de beslagvrije voet

(90% van de toepasselijke bijstandsnorm) verlagen met 10% op grond van artikel 19, eerste lid, van

de Invorderingswet 1990.

Met de gekozen opzet wordt enerzijds uiting gegeven aan het principe dat fraude niet mag lonen. Het gaat hier immers om belanghebbenden die herhaaldelijk hun inlichtingenplicht hebben geschonden. Daar mag een duidelijk signaal tegenover staan.

Anderzijds wordt rekening gehouden met de zorgplicht van gemeenten. Het volledig buiten werking stellen van de beslagvrije voet gedurende drie maanden kan kwalijke maatschappelijke consequenties hebben. Dat moet voorkomen worden, nu de regeling daarmee zijn doel voorbij zou schieten.

Een belanghebbende kan inkomsten uit arbeid hebben die op grond van artikel 31, tweede lid,

onderdelen n of r, van de Participatiewet worden vrijgelaten voor de algemene bijstand. Bij verrekening van een recidiveboete tot 80% van de bijstandsnorm, tellen deze inkomsten echter gewoon mee. Het college laat deze inkomsten dus niet buiten beschouwing bij de beoordeling van de vraag of een belanghebbende nog over voldoende inkomen beschikt. Dat is geregeld in lid 3.

Artikel 26. Verrekenen met inachtneming beslagvrije voet.

Hoewel het hier gaat om een herhaaldelijke schending van de inlichtingenplicht, zijn situaties

denkbaar waarin volledige verrekening met de beslagvrije voet niet aanvaardbaar wordt geacht. Die

situaties komen aan de orde in artikel 26. Het gaat daarbij altijd om individuele omstandigheden

waaraan het college zal moeten toetsen.

In onderdeel a is geregeld dat het college besluit in afwijking van de artikelen 23 en 24 toch de

beslagvrije voet te respecteren wanneer volledige verrekening waarschijnlijk leidt tot huisuitzetting van belanghebbende en diens gezin. Voorkomen moet worden dat een belanghebbende door de volledige verrekening op straat komt te staan, nu dit de problematiek alleen maar verergerd, met alle

maatschappelijke kosten van dien.

Een dreigende huisuitzetting wordt in deze verordening gezien als een dringende reden om van

verrekening met de beslagvrije voet af te zien. Dat volgt uit het woord 'anderszins' in onderdeel d. Ook bij aanwezigheid van andere dringende redenen dan een dreigende huisuitzetting, kan het college rekening houden met de bescherming van de beslagvrije voet. Van dringende redenen is niet snel sprake. Het gaat slechts om incidentele gevallen, waarbij de behoeftige omstandigheden waarin de belanghebbende en diens gezinsleden verkeren op geen enkele andere wijze te verhelpen zijn. Het enkele feit dat het belanghebbende door de verrekening aan middelen ontbreekt om in het bestaan te voorzien, is op zich geen voldoende voorwaarde om te kunnen spreken van dringende redenen.

Artikel 27. Eerder opgelegde bestuurlijke boetes.

In artikel 60b, derde lid, van de Participatiewet is bepaald dat de bevoegdheid om te verrekenen met de beslagvrije voet ook van toepassing is op eerder opgelegde bestuurlijke boetes voor zover op het

moment van verrekening van de recidiveboete, die eerdere boetes nog niet zijn betaald. Mocht het

college die eerdere, nog openstaande boetes gaan verrekenen, dan regelt artikel 27 dat de

bepalingen in deze verordening van overeenkomstige toepassing zijn.