Bibob-Beleidslijn Horeca- en exploitatievergunningen 2013

1 ALGEMEEN

Inleiding

Op 1 juni 2003 is de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet Bibob) in werking getreden. Per 1 juli 2013 wordt een wijziging van deze wet van kracht die voor zowel gemeente als ondernemers zorgt voor een effectievere toepassing. Met de Wet Bibob wordt de gemeente in staat gesteld zich te beschermen tegen het risico dat criminele activiteiten worden gefaciliteerd middels het verlenen van vergunningen, subsidies en het gunnen van opdrachten bij aanbestedingen. De Wet Bibob is bedoeld als een aanvulling op de bestaande mogelijkheden om een vergunning, subsidie of opdracht te weigeren of in te trekken. Bij de toepassing van de Wet Bibob worden naast de integriteit van de exploitant en leidinggevenden ook de bij de aanvraag betrokken zakelijke partners beoordeeld.

Waarom een beleidslijn

Het is de beslissing en verantwoordelijkheid van het bestuur om Bibob in te zetten. Vanwege de grote mate van bestuurlijke keuzevrijheid bij de toepassing van de Wet Bibob heeft het gebruik van een beleidslijn de voorkeur. Hierin geeft het bestuur aan op welke wijze de Wet Bibob zal worden ingezet. Dit schept duidelijkheid voor ondernemers die met een Bibobonderzoek kunnen worden geconfronteerd. Bovendien schept het een helder kader voor de toetsing van een door het bestuur in een concreet geval genomen beslissing door de democratische controleorganen. Met name de afweging om tot een Bibobonderzoek over te gaan, dient -juist met het oog op het ingrijpende karakter van het instrument- weloverwogen en met inachtneming van de beginselen van behoorlijk bestuur te worden genomen. Daarbij spelen proportionaliteit, subsidiariteit, rechtszekerheid en rechtsgelijkheid een belangrijke rol.

Wet Bibob

In hoofdzaak regelt de wet twee zaken. Ten eerste kunnen bepaalde beschikkingen en subsidies worden geweigerd, bestaande beschikkingen ingetrokken of gunning van een opdracht uitgesloten wegens – globaal gezegd –misbruik ervan. Ten tweede voorziet de wet in een instantie die bestuursorganen desgevraagd kan adviseren over de mate van gevaar bij het toekennen van een beschikking of subsidie (Bureau Bibob, Dienst Justis, Ministerie van Veiligheid en Justitie). Op grond van artikel 3 Wet Bibob kan een bestuursorgaan een beschikking weigeren of intrekken wanneer:

• 1.

  sprake is van ernstig gevaar dat de beschikking mede gebruikt zal worden voor het benutten van voordelen uit strafbare feiten (bijvoorbeeld het witwassen van zwart geld);

• 2.

  sprake is van ernstig gevaar dat de beschikking mede gebruikt zal worden voor het plegen van strafbare feiten (bijvoorbeeld drugshandel of als dekmantel);

• 3.

  feiten en omstandigheden erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat ter verkrijging van de aangevraagde dan wel gegeven beschikking een strafbaar feit is gepleegd (bijvoorbeeld valsheid in geschrifte of omkoping).

2 TOEPASSING WET BIBOB

Vergunningen in het kader van deze beleidslijn

Deze beleidslijn is van toepassing op de vergunningen voor de branches horeca (inclusief droge horecazaken), grow-, head, en smartshops, coffeeshops, prostitutiebedrijven (seksinrichtingen en escortservice) en speelautomatenhallen:

• a.

  horeca: vergunning op grond van de Drank- en Horecawet en de exploitatievergunning op grond van de Algemene Plaatselijke Verordening Breda 2004 (APV);

• b.

  prostitutie: exploitatievergunning voor seksinrichtingen en escortbedrijven op grond van APV;

• c.

  grow-, head- en smartshops, bel- of internet cafés: exploitatievergunning op grond van APV;

• d.

  coffeeshops: de exploitatievergunning op grond van APV;

• e.

  speelautomatenhallen: vergunning op grond van de Wet op de kansspelen (Wok).

Wanneer kan de Wet Bibob toegepast worden?

Artikel 7, eerste lid van de Wet Bibob bepaalt dat een gemeentelijke beschikking die op grond van een verordening verplicht is gesteld voor een inrichting, voor zover het een krachtens het tweede lid aangewezen inrichting betreft, kan worden geweigerd dan wel ingetrokken in het geval en onder de voorwaarden, bedoeld in artikel 3, eerste lid Wet Bibob.

De Drank- en Horecawet (Artikel 27, derde lid ) bepaalt dat een vergunning kan worden geweigerd in het geval en onder de voorwaarden van artikel 3, Wet Bibob. Artikel 31, tweede lid Drank- en Horecawet bepaalt dat een vergunning op grond van deze wet kan worden ingetrokken in het geval en onder voorwaarden van artikel 3 Wet Bibob.

Om te komen tot een goede beoordeling in het kader van de Wet Bibob kan de gemeente de aanvrager van een beschikking (of de houder van een reeds verleende vergunning) vragen stellen die zien op de bedrijfsstructuur, financiering, betrokken (rechts)personen etc. Daartoe is een vragenformulier ontwikkeld dat door de aanvrager (of de houder van een vergunning) dient te worden ingevuld.

3 ALGEMENE BELEIDSUITGANGSPUNTEN

Toepassing van de Wet Bibob heeft een belangrijk doel: te voorkomen dat het bestuur criminelen faciliteert door het verlenen van vergunningen, subsidies of opdrachten. De daaruit volgende vermenging van onder- en bovenwereld heeft een ontwrichtende werking en kan leiden tot oneerlijke concurrentie. De gemeente Breda streeft naar een effectieve en uniforme toepassing van de Wet Bibob waarbij de integriteit wordt beschermd en de administratieve lasten en de duur van de procedures voor de aanvragers én voor de gemeente worden beperkt.

In dit beleid kiest de gemeente Breda niet langer voor de hoofdlijn: Bibobonderzoek naar elke horeca-aanvraag in het uitgaansgebied. In de afgelopen jaren deze toepassing uitgewezen dat het een relatief zwaar middel betrof, aanzienlijke administratieve lasten optraden voor ondernemers en overheid en dat in het aangewezen gebied relatief weinig gevaar bleek.

In 2012 leidde driekwart van de Bibobonderzoeken bij horeca aanvragen in het uitgaansgebied van Breda tot een vergunning. Bij Bibobonderzoek naar horecabedrijven buiten het uitgaansgebied (na ontvangst van signalen) daarentegen bleek in het grootste deel van de onderzoeken een gevaar bij het verlenen of van kracht blijven van de vergunning.

In deze beleidslijn wordt derhalve op basis van ervaringen en bevindingen voor een risicogerichte toepassing gekozen. Deze maakt onderscheid tussen de verschillende branches omdat de ervaring heeft uitgewezen dat deze een verschillend risico kennen op criminele inmenging. Daarnaast een innerlijk onderscheid in de horeca en exploitatiebranche gezien de ervaringen in de afgelopen jaren. Dit betekent in praktische zin dat naast reguliere aanleidingen, Bibob in toenemende mate wordt ingezet bij horeca aanvragen in gebieden waar aanvragen vaker vanwege Bibob geweigerd zijn en wanneer aanvrager en betrokkenen in verband worden gebracht met overtredingen van Opiumwetgeving. Dit zogenoemde risicogebied is vooralsnog gesteld op de straten die zijn opgenomen in de bijlage. Toekomstige ontwikkelingen kunnen het bestuur doen besluiten de opgenomen straten te wijzigen.

Gezien het voorgaande, gezien de resultaten van Bibobonderzoek in de afgelopen jaren en ter behartiging van eerdergenoemde belangen is gekozen voor de volgende uitgangspunten.

Een gemeentelijk Bibobonderzoek vindt altijd plaats bij

• 1.

  Een aanvraag voor een exploitatievergunning voor een grow-, head-, of smartshop;

• 2.

  Een aanvraag voor een exploitatievergunning voor een coffeeshops;

• 3.

  Een aanvraag voor een exploitatievergunning voor een seksinrichting of escortbedrijf en

• 4.

  Een aanvraag voor een exploitatievergunning voor een speelautomatenhal.

Bij aanvraag van een Drank- en horecavergunning of een exploitatievergunning voor een zg. droog horecabedrijf vindt een Bibobonderzoek plaats indien:

• a.

  Een tip is ontvangen van het Openbaar Ministerie (OM) of

• b.

  Een concreet signaal is ontvangen van bijvoorbeeld toezichthouders, politie, Belastingdienst of het RIEC (Regionaal Informatie en Expertise Centrum) of;

• c.

  De aanvraag betrekking heeft op een onderneming in een aangewezen gebied in de gemeente. Deze gebieden zijn benoemd in bijlage 1 van dit beleid of;

• d.

  de aanvrager of een van de betrokken personen in verband wordt gebracht met een overtreding van Opiumwetgeving in de afgelopen 5 jaar;

• e.

  De aanvrager een ondoorzichtige rechtspersoon betreft (zoals een ‘limited’ of een in het buitenland gevestigde rechtspersoon) of;

• f.

  De activiteit gestart is zonder het aanvragen en verkrijgen van de vereiste vergunningen;

• g.

  Opvallende wijzigingen in de rechtspersoon (in het verleden) hiertoe aanleiding geven;

Wanneer een rechtspersoon meerdere aanvragen binnen twee jaar indient (bijvoorbeeld voor meerdere vestigingen) zal, bij een ongewijzigde rechtspersoon en gelijke zakelijke samenwerkingsverbanden een nieuw Bibobonderzoek in de regel achterwege blijven.

Een exploitatievergunning voor een seksinrichting en een escortbedrijf kent een beperkte geldigheidsduur. Deze dient momenteel elke drie jaar opnieuw te worden aangevraagd. Indien de situatie zoals ten tijde van de laatste aanvraag ongewijzigd is, kan een Bibobonderzoek in principe achterwege blijven. Bijzondere omstandigheden zoals een nieuwe leidinggevende, concrete informatie van politie, Belastingdienst of het RIEC of een tip van het OM kunnen het bestuur doen besluiten hiervan af te wijken.

Daarnaast kan bij een bestaande onderneming een Bibobonderzoek worden gestart indien signalen of bevindingen daartoe aanleiding geven. Deze bevindingen kunnen bestaan uit informatie van bijvoorbeeld politie, Justitie, RIEC, Bureau Bibob, Belastingdienst, Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid, buitengewoon opsporingsambtenaren, toezichthouders of de stadsmarinier. Hierbij kan aansluiting worden gezocht bij de indicatorenlijst Openbare Inrichtingen van het Ministerie van Veiligheid en Justitie.

In eerste instantie worden alleen die bescheiden gevraagd die noodzakelijk zijn voor een goede toetsing van de aanvraag. De Gemeente Breda maakt optimaal gebruik van de gegevens die zij reeds in bezit heeft of zelf kan raadplegen om zo onnodige administratieve lasten voor ondernemers te voorkomen.

4 BEOORDELING AANVRAAG

De gemeente beoordeelt de aanvraag of onderzoekt de noodzaak tot het intrekken van een verleende vergunning. Indien de gemeente op basis van het Bibob onderzoek voldoende grond heeft om ernstig gevaar te kunnen aantonen als bedoeld in de Wet Bibob, zal de aanvraag zelfstandig, dus zonder adviesaanvraag aan Bureau Bibob, worden geweigerd dan wel een verleende beschikking worden ingetrokken.

Indien na het onderzoek geen duidelijk beeld van de onderneming is ontstaan, vragen of twijfels overblijven die niet beantwoord kunnen worden, kan er gebruik worden gemaakt van de expertise van het Bureau Bibob middels het aanvragen van een advies. Dit bureau heeft toegang tot gesloten bronnen, zoals politieregisters, strafregisters en gegevens van de Belastingdienst, waardoor een brede screening van de aanvrager en overige zakelijke partners mogelijk is. Artikel 26 Wet Bibob bepaalt dat de Officier van Justitie die beschikt over gegevens die er op wijzen dat een betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten die reeds zijn gepleegd of nog gepleegd zullen worden, het bestuursorgaan kan wijzen op de wenselijkheid het LBB een advies te vragen.

Het RIEC is opgericht om de samenwerking tussen strafrechtelijke en bestuurlijke partijen te versterken en te ondersteunen, ook bij de toepassing van de Wet Bibob. Het RIEC kan bij complexe onderzoeken gevraagd worden de gemeente te ondersteunen.

De gemeente zal tenminste in de volgende gevallen een advies vragen aan het Bureau Bibob:

• 1.

  de Officier van Justitie heeft het bestuursorgaan gewezen op de wenselijkheid het Bureau Bibob om advies te vragen. Dit geldt zowel bij een vergunningaanvraag als bij bestaande vergunningen.

• 2.

  na de bestudering van het dossier en het ingevulde Bibobformulier door de gemeente blijven vragen bestaan over:

  • a.

    de bedrijfsstructuur, de activiteiten in en/of in de directe omgeving van de onderneming;

  • b.

    de financiering van de onderneming;

  • c.

    de persoon van de aanvrager, de financier van de onderneming;

  • d.

    omstandigheden die doen vermoeden dat sprake is van misbruik van de beschikking;

  • e.

    (andere) omstandigheden die doen vermoeden dat ter verkrijging van de aangevraagde dan wel gegeven beschikking een strafbaar feit is gepleegd.

• 3.

  Indien de gemeente of het RIEC over informatie beschikt die bijvoorbeeld aanleiding kan vormen voor nader Bibobonderzoek of uit gelieerd onderzoek vermoedens voor misstanden bestaan.

De gemeente is bevoegd Bureau Bibob te verzoeken om informatie te verstrekken die zij verwerkt in verband met de controle op rechtspersonen. Het is niet zo dat de gemeente zelf inzage heeft in de systemen van de Dienst Justis. De Dienst Justis verstrekt deze informatie bijvoorbeeld in de vorm van een netwerkanalyse van een rechtspersoon. Een netwerkanalyse kan het bestuursorgaan of de rechtspersoon met een overheidstaak helpen bij het in kaart brengen van risicovolle verbanden.

Het onderzoek door het Bureau Bibob

Bureau Bibob zal naar aanleiding van de adviesaanvraag een nader onderzoek instellen en een advies uitbrengen over de mate van gevaar als bedoeld in artikel 3 Wet Bibob. Het Bureau Bibob valt onder het ministerie van Veiligheid en Justitie en heeft inzage in een aantal openbare en gesloten bronnen (bijvoorbeeld Belastingdienst, politie en justitie) en kan hierdoor diepgaand onderzoek instellen.

Het Bureau Bibob onderzoekt of betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten als bedoeld in de Wet Bibob. Daarnaast kunnen andere personen betrokken worden in het onderzoek. In artikel 3 Wet Bibob is bepaald dat betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten als die feiten door een ander gepleegd zijn en deze persoon:

• 1.

  direct of indirect leiding geeft of heeft gegeven aan betrokkene, dan wel,

• 2.

  zeggenschap heeft over dan wel heeft gehad over betrokkene, dan wel,

• 3.

  vermogen verschaft dan wel heeft verschaft aan betrokkene, dan wel,

• 4.

  in een zakelijk samenwerkingsverband tot hem staat.

of dat deze strafbare feiten door een rechtspersoon zijn gepleegd (als bedoeld in artikel 51 Wetboek van Strafrecht) en betrokkene:

• a.

  direct of indirect leiding geeft of heeft gegeven aan die rechtspersoon, dan wel

• b.

  zeggenschap heeft over dan wel heeft gehad over die rechtspersoon, dan wel

• c.

  vermogen verschaft dan wel heeft verschaft aan die rechtspersoon.

Het Bureau Bibob kan drie soorten adviezen afgeven:

• I.

  Er is sprake van een ernstige mate van gevaar;

• II.

  Er is sprake van een mindere mate van gevaar;

• III.

  Er is sprake van geen gevaar.

Naar aanleiding van het advies dient de gemeente op grond van artikel 3, vijfde, zesde en zevende lid Wet Bibob een afweging te maken over de gevraagde vergunning. De gemeente volgt in de regel de uitkomst van het advies tenzij de inhoud van het advies de conclusie niet kan dragen. De gemeente kan besluiten de beschikking te verlenen, te verlenen met voorschriften of te weigeren / in te trekken. De gemeente is bevoegd dit te besluiten, al dan niet op basis van het advies van Bureau Bibob.

5 PROCEDURE

De beslistermijn met betrekking tot aanvragen voor vergunningen op grond van de APV is volgens artikel 1.2, eerste lid APV, acht weken na ontvangst van de aanvraag. Deze termijn kan eenmaal met acht weken worden verlengd. De beslistermijn voor het afgeven van een drank- en horecavergunning is 8 weken. Bij het overschrijden van deze termijn, is er sprake van een fictieve weigering van de vergunning. De aanvrager kan hiertegen bezwaar maken.

De Wet op de kansspelen geeft geen termijn waarbinnen op een aanvraag moet worden beslist. Volgens de Algemene wet Bestuursrecht moet binnen een redelijke termijn na ontvangst van de aanvraag zijn besloten.

Op grond van de Awb dient het bestuur na ontvangst van de aanvraag zo spoedig mogelijk te beoordelen of de aanvraag compleet is. Een aanvraag is pas compleet wanneer de aanvrager, in de gevallen genoemd in deze beleidslijn, tevens het Bibob vragenformulier en aanvullende bescheiden heeft ingediend. Is de aanvraag onvolledig, dan laat het bestuursorgaan de aanvrager zo spoedig mogelijk weten welke bescheiden nog ontbreken. De aanvrager dient vervolgens binnen een gestelde termijn de aanvraag met de gevraagde gegevens te completeren. Doet hij dat in het geheel niet, ofwel onvolledig, dan kan de aanvraag geweigerd worden. De weigering openheid van zaken te geven wordt aangemerkt als ernstig gevaar dat de gevraagde beschikking voor criminogene doeleinden zal worden gebruikt. Gedurende de periode dat de aanvrager zijn aanvraag volledig maakt, wordt de beslistermijn opgeschort.

Indien het bestuur tot adviesaanvraag bij Bureau Bibob overgaat, wordt de termijn op grond van artikel 31 Wet Bibob opgeschort. Deze opschorting kan acht weken duren en kan met vier weken worden verlengd.

Het Bureau Bibob moet binnen acht weken adviseren aan de gemeente. Deze termijn kan met maximaal vier weken worden verlengd. Het Bureau Bibob zal de gemeente informeren indien een verlenging van de termijn aan de orde is. De termijn voor de gemeente om te beslissen op de vergunningaanvraag wordt opgeschort gedurende de adviestermijn van het Bureau Bibob. De keuze het Bureau Bibob een advies te vragen betreft geen besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht, wat wil zeggen dat tegen deze beslissing geen bezwaar of beroep kan worden ingesteld. Wel staat het de aanvrager te allen tijde vrij de aanvraag in te trekken.

De aanvrager of houder van de in deze beleidslijn genoemde vergunningen wordt door de gemeente geïnformeerd over het instellen van Bibobonderzoek en een mogelijk adviesverzoek aan het Bureau Bibob.

Indien het voornemen bestaat een negatieve beslissing te nemen op grond van een Bibob advies zal de betrokkene in de gelegenheid worden gesteld zijn zienswijze kenbaar te maken. Indien het voornemen bestaat een negatieve beslissing te nemen krijgt de betrokkene een afschrift van het Bibob advies. Indien de beschikking ook ziet op derden worden zij aangemerkt als belanghebbenden in de zin van artikel 4:8 Awb en ook in de gelegenheid gesteld om hun zienswijze kenbaar te maken. Tegen het besluit van de gemeente waarin een Bibob advies is verwerkt kan bezwaar en beroep ingesteld worden. In artikel 29 Wet Bibob is geregeld dat het bestuursorgaan dat advies gedurende twee jaren kan gebruiken in verband met een andere beslissing.

In de praktijk kan het voorkomen dat een beschikking is c.q. wordt ingetrokken op grond van de Wet Bibob, terwijl de aanvrager c.q. houder of zijn zakelijke relaties ook betrokken is (dan wel zijn) bij bijvoorbeeld een andere vergunningsaanvraag of lopende vergunning. Indien er een advies van het Bureau Bibob voorhanden is met betrekking tot deze persoon hoeft niet opnieuw een advies te worden gevraagd.

6 ALGEMENE AFSLUITING

In het geval voor een bepaalde activiteit meerdere vergunningen nodig zijn (bijvoorbeeld een horeca aanvraag en een aanvraag Omgevingsvergunning) en/of er een aanbestedingsprocedure loopt, zal (ook voor Bibobonderzoek op de verschillende aanvragen) door de gemeente voor een adequate afstemming en regie worden gezorgd.

Geheimhouding

Op grond van artikel 28 Wet Bibob is een ieder die krachtens de Wet Bibob informatie krijgt met betrekking tot een derde, verplicht tot geheimhouding van deze informatie.

Subsidiariteit- en proportionaliteitsbeginsel

Volgens de Memorie van Toelichting op de Wet Bibob zijn de beginselen van subsidiariteit en proportionaliteit belangrijke uitgangspunten van de Wet Bibob. De gemeente onderzoekt eerst of bestaande weigerings- c.q. intrekkingsgronden mogelijkheden bieden om een beschikking al dan niet te weigeren of in te trekken. In dit kader wordt opgemerkt dat de beoordeling van de vergunningaanvraag op grond van de Wet Bibob slechts een aanvullende is op de primaire beoordeling op grond van de APV, Drank- en Horecawet en Wet op de kansspelen.

Evaluatie en aanpassing

De inzet van deze beleidslijn zal periodiek worden geëvalueerd. Aandachtspunten daarbij zijn knelpunten bij de uitvoering van de wet, effecten in Breda, juridische ontwikkelingen, samenwerking tussen partners en samenwerking met het Bureau Bibob. De beleidslijn is waar nodig reeds aangepast op de Evaluatie- en uitbreidingswet Bibob. Eerder in Breda vastgesteld Bibob beleid aangaande de genoemde branches komen met de vaststelling van deze beleidslijn te vervallen.

Dit beleid treedt in werking op 1 november 2013 en kan worden aangehaald als ‘Bibob beleidslijn Horeca en exploitatie 2013’.