Controleprotocol gemeente Bronckhorst 2019

3.1 De controle van de jaarrekening van de gemeente Bronckhorst

Het hoofdbestanddeel van de werkzaamheden is het certificeren van de jaarrekening, inclusief de verplichte SISA-bijlage en de verklaring WNT. De te verrichten werkzaamheden en de verslaglegging moeten passen binnen de planning- en controlcyclus van de gemeente Bronckhorst.

In overeenstemming met de wettelijke kaders (artikel 213 Gemeentewet) omvat de controle van de jaarrekening:

• •

  Het getrouwe beeld van de in de jaarrekening gepresenteerde baten en lasten en de grootte en samenstelling van het vermogen.

• •

  Het rechtmatig tot stand komen van de baten en lasten en de balansmutaties.

• •

  Het in overeenstemming zijn van de door het college opgestelde jaarrekening met artikel 186 Gemeentewet en het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten.

• •

  Het verenigbaar zijn van het jaarverslag met de jaarrekening.

De accountant rapporteert hierover in de controleverklaring. In deze verklaring wordt op een gestandaardiseerde, wettelijk voorgeschreven, wijze de uitkomst van de accountantscontrole weergegeven. Deze controleverklaring is bestemd voor de gemeenteraad, zodat deze de door het college van b en w opgestelde jaarrekening kan vaststellen.

Naast de controleverklaring brengt de accountant een verslag van bevindingen uit. Dit gaat in ieder geval in op:

• •

  De inrichting van het financieel beheer en de financiële organisatie, gericht op de vraag of deze een getrouwe en rechtmatige verantwoording mogelijk maken.

• •

  Signaleren van eventuele onrechtmatigheden in de jaarrekening.

De accountant kan bij zijn werkzaamheden gebruik maken van de uitkomsten van de verbijzonderde interne controle (VIC) die in de loop van het jaar wordt uitgevoerd door medewerkers van het cluster Control.

De gemeente stelt een planning op voor de totstandkoming en bestuurlijke behandeling van de jaarrekening. In de planning is in overleg met de accountant ook de planning van de controle opgenomen. Ook de termijn voor het uitbrengen van de controleverklaring en het rapport van bevindingen is hierin terug te vinden. De accountant zorgt voor een gedegen controle van de jaarrekening. De accountant draagt via zijn advisering in de rapportages ook bij om de jaarrekening tot een hoogwaardig product te maken.

De gemeente streeft er naar de controle van de jaarrekening in het eerste kwartaal te laten plaats vinden. In het verslag van bevindingen rapporteert de accountant over de opzet en uitvoering van het financiële beheer. Ook rapporteert hij of de beheersorganisatie een getrouw en rechtmatig financieel beheer en een rechtmatige verantwoording daarover waarborgen. Gesignaleerde onrechtmatigheden worden toegelicht, gespecificeerd naar de aard van het criterium (begrotingscriterium, voorwaardencriterium, et cetera). De accountant geeft in een apart overzicht bij het verslag van bevindingen de fouten of onzekerheden weer die de rapporteringstolerantie als bedoeld in paragraaf 4.1 overschrijden. De accountant rapporteert ook over eventuele bevindingen over de betrouwbaarheid en de continuïteit van de door de gemeente gehanteerde geautomatiseerde informatieverzorging. Het concept van het verslag van bevindingen wordt door de accountant toegelicht. Hij bespreekt met een delegatie uit de organisatie of de in het concept opgenomen bevindingen correct zijn.

Wat de verplichte SISA-bijlage betreft beoordeelt de accountant voor elke specifieke uitkering of er sprake is van risico’s die richtinggevend zijn voor de inrichting van de accountantscontrole. De accountant voert in het verantwoordingsjaar in ieder geval voor elke specifieke uitkering van tenminste € 100.000 een deelwaarneming uit.

Indien de controle van de jaarrekening van de gemeenschappelijke regelingen wordt uitgevoerd door een andere accountant dan de accountant die de jaarrekening van de gemeente controleert, dan zijn de kosten voor eventuele reviewwerkzaamheden van de werkzaamheden van de andere accountant eveneens onderdeel van de jaarrekeningcontrole en worden niet afzonderlijk in rekening gebracht.

In de controleverklaring geeft de accountant op een standaardwijze, zoals wettelijk voorgeschreven, de uitkomst van de accountantscontrole weer, zowel voor de getrouwheid als voor de rechtmatigheid. De rechtmatigheid wordt gezien als een onlosmakelijk onderdeel van de controle van de jaarrekening. De rechtmatigheid wordt gedurende het jaar door een aantal medewerkers getoetst. Een aantal malen vindt tussen deze medewerkers en de accountant afstemmingsoverleg plaats.

In de verordening op de auditcommissie is aangegeven dat de Auditcommissie de onderzoeksplannen in het kader van rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid op elkaar afstemt. Het gaat dan om:

• •

  de onderzoeken van de rekenkamercommissie (Artikel 182 Gemeentewet)

  (doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid)

• •

  de collegeonderzoeken (Artikel 213a Gemeentewet)

  (doelmatigheid en doeltreffendheid)

• •

  de onderzoeken van de accountant (Artikel 213 Gemeentewet)

  (getrouwheid en rechtmatigheid)

De afstemmingsbepaling is bedoeld om de informatie over al deze onderzoeken op één punt bij elkaar te brengen zodat er geen onnodige dubbelingen plaats vinden en dat over en weer van elkaars onderzoeken gebruik gemaakt kan worden. Ook kan dit de auditcommissie helpen om te bepalen of, en zo ja welke, extra aandachtspunten aan de accountant meegegeven moeten worden voor zijn jaarlijkse onderzoek.

In de auditcommissie zijn alle raadsfracties vertegenwoordigd. De wethouder financiën, een vertegenwoordiger van de directie en een vertegenwoordiger van de afdeling control wonen als adviseur de vergaderingen van de auditcommissie bij. De accountant en een lid van de rekenkamercommissie zijn extern adviseur van de auditcommissie.

3.2 De interim-controle

De accountant stelt jaarlijks, in het najaar, ook een interim-controle in. Deze is gericht op de werking van de administratieve organisatie en interne controle. De accountant beoordeelt dan de mate waarin de bedrijfsvoering en de maatregelen van interne beheersing de betrouwbaarheid van de informatievoorziening ondersteunen. Een onderdeel van de interim-controle is een risicoanalyse als vooruitblik op de jaarrekening.

De accountant brengt over de uitkomsten een rapportage uit, de zogenaamde managementletter. Hij rapporteert over mogelijke risico’s, verbeter- en aandachtspunten voor processen en procedures en overige van belang zijnde onderwerpen. De managementletter wordt aan de directie aangeboden. De accountant licht het concept toe. Hij bespreekt met de gemeente of de in het concept opgenomen bevindingen correct zijn. Voor het college van burgemeester en wethouders en de raad wordt een zogenaamde boardletter opgesteld. Dit is een samenvatting van de controlebevindingen uit de managementletter.

3.3 De advisering van gemeenteraad en college van burgemeester en wethouders

Van de accountant wordt verwacht dat hij zijn kennis en ervaring in de branche aanwendt om de gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders te adviseren. De raad en het college verwachten van de accountant een kritische, actief meedenkende, adviserende en ondersteunende rol. De accountant fungeert ook als klankbord voor raad, college en ambtelijke organisatie. Dit betekent onder meer het gevraagd en ongevraagd informeren en adviseren over actuele ontwikkelingen over bedrijfsvoering, fiscale aangelegenheden, risicomanagement, et cetera.

De accountant kan helder communiceren met niet-financiële deskundigen. De accountant moet vanuit de controle niet alleen proactief adviseren en verbeteringsvoorstellen aandragen, maar moet ook in staat zijn kennis over te dragen over de beheersing van processen. De accountant werkt op basis van afstemming van de voorbereidende werkzaamheden op een goede en prettige manier samen met de medewerkers in de organisatie.

3.4 De controle voor deelverklaringen

Dit is een controle die gericht is op het afgeven van deelverklaringen, andere dan SISA, voor verschillende ministeries, de provincie en eventuele overige geldgevers. De planning van het afgeven van de deelverklaringen wordt ingegeven door de eisen van de geldgevers. Na aanbieding door de gemeente van de declaraties wordt van de accountant verwacht dat hij deze verklaringen opstelt binnen de daarvoor van toepassing zijnde termijnen en in overeenstemming met de hiervoor geldende eisen.

4.1 Voor de jaarrekening

De accountant accepteert in de controle bepaalde toleranties en richt de controle daarop in. Hij controleert niet ieder document of iedere financiële handeling, maar richt de controle zo in dat hij voldoende zekerheid heeft over het getrouwe beeld van de jaarrekening en de rechtmatigheid. De accountant richt de controle in op het ontdekken van belangrijke fouten. Hij baseert zich daarbij op risicoanalyse, vastgestelde toleranties en statistische deelwaarnemingen en extrapolaties.

De goedkeuringstolerantie is het bedrag dat de som van fouten in de jaarrekening of onzekerheden in de controle aangeeft, dat in een jaarrekening maximaal mag voorkomen, zonder dat de bruikbaarheid van de jaarrekening voor de oordeelsvorming door de gebruikers kan worden beïnvloed. De goedkeuringstolerantie is bepalend voor de oordeelsvorming en de strekking van de af te geven controleverklaring.

Naast de goedkeuringstoleranties is er een rapporteringstolerantie. De rapporterings-tolerantie(s) is een bedrag dat gelijk is aan of lager is dan de bedragen voortvloeiend uit de goedkeuringstolerantie. Bij overschrijding van dit bedrag vindt rapportering plaats in het verslag van bevindingen. Een lagere rapporteringstolerantie leidt in beginsel niet tot aanvullende controlewerkzaamheden, maar wel tot een uitgebreidere rapportage van bevindingen.

In het Besluit accountantscontrole decentrale overheden (BADO) zijn minimumeisen voor de in de controle te hanteren goedkeuringstoleranties voorgeschreven. De gemeenteraad van Bronckhorst hanteert deze wettelijke minimumeisen. Deze zijn:

De aangegeven percentages worden berekend over de zogenaamde omvangbasis, dit zijn de totale lasten van de gemeente inclusief de toevoegingen aan de reserves. Op basis van de begroting 2019-2022 betekenen bovengenoemde percentages dat een totaalbedrag aan fouten in de jaarrekening tot circa € 750.000 en een totaal van onzekerheden tot circa € 2.250.000 een goedkeurende controleverklaring niet in de weg zullen staan.

Voor de rapporteringstolerantie stelt de raad als maatstaf dat de accountant elke fout of onzekerheid > € 50.000 rapporteert. De raad behoudt zich het recht voor om deze toleranties jaarlijks te wijzigen. In voorkomende gevallen zal dit besproken worden in het voorgesprek op de controle cyclus.

4.2 Voor de SISA-bijlage

In het Besluit accountantscontrole decentrale overheden (BADO) zijn specifieke controle- en rapporteringstoleranties opgenomen voor de controle op de specifieke uitkeringen die in de SISA-bijlage zijn opgenomen.

De accountant beoordeelt voor elke specifieke uitkering of er sprake is van risico’s die richtinggevend zijn voor de inrichting van de accountantscontrole. De accountant voert in het verantwoordingsjaar in ieder geval voor elke specifieke uitkering van tenminste € 125.000 een deelwaarneming uit.

In het verslag van bevindingen van de accountant wordt per specifieke uitkering gerapporteerd met een rapporteringstolerantie gebaseerd op de lasten van de specifieke uitkering in het verantwoordingsjaar of, bij meerjarige financiële afrekening op basis van prestatieafspraken, gebaseerd op het totale voorschot per specifieke uitkering, in alle gevallen met een ondergrens van te melden bevindingen van:

• a.

  € 12.500 indien de lasten kleiner dan of gelijk aan € 125.000 zijn;

• b.

  10% indien de lasten groter dan € 125.000 en kleiner dan of gelijk aan € 1.000.000 zijn;

• c.

  € 125.000 indien de lasten groter dan € 1.000.000 zijn.

5.1 Het begrip rechtmatigheid

In de relevante wet- en regelgeving is geen definitie van het begrip rechtmatigheid te vinden. Artikel 75 van het BBV draagt de commissie BBV op te zorgen voor “... een visie ten aanzien van rechtmatigheid in de controleverklaring van gemeenten ...”. De commissie moet daartoe een “Kadernota rechtmatigheid” onderhouden.

In de meest recente versie van deze kadernota (van 31 oktober 2018)3 geeft de commissie aan dat rechtmatigheid is “voldoen aan wettelijke kaders en regelgeving”. De commissie preciseert dit daarna als volgt:

”In het kader van de accountantscontrole is rechtmatigheid een minder omvattend begrip. Daarbij gaat het om een duidelijke relatie met het financiële beheer; er moet worden vastgesteld dat baten, lasten en balansmutaties rechtmatig tot stand zijn gekomen, dat wil zeggen overeenkomstig (financiële) wet en regelgeving. Regels met betrekking tot handelingen en beslissingen van niet-financiële aard (bijvoorbeeld in relatie tot arbeidsomstandighedenwet of de privacywetgeving) zijn in beginsel uitgesloten van het rechtmatigheidskader.”

De commissie licht dit verder als volgt toe:

“De accountant kijkt dus vooral naar de financiële aspecten van rechtmatigheid. Daarbij maakt hij een onderscheid in formele rechtmatigheid en financiële rechtmatigheid. Formele rechtmatigheid (of onrechtmatigheid) is het (niet) naleven van financiële wetgeving met niet directe financiële gevolgen.

Formele onrechtmatigheden worden wel opgenomen in het accountantsverslag maar hebben geen invloed op het accountantsoordeel. Financiële onrechtmatigheden beïnvloeden wel het accountantsoordeel.”

Tegenover het begrip ‘rechtmatig’ staat ‘onrechtmatig’. Van belang is dat onrechtmatig geen synoniem van fraude is. Bij fraude wordt met opzet niet voldaan aan wetten en regels met doorgaans als doel er zelf beter van te worden. Onrechtmatigheid komt vaak voort uit onzorgvuldigheid, gebrek aan prioriteit of onwetendheid, waarbij er geen sprake is van er zelf beter van worden. In het geval van fraude is altijd sprake van onrechtmatig handelen, terwijl onrechtmatigheid niet per definitie gelijk staat met fraude.

5.2 Criteria

De accountant toetst de (financiële) verantwoording op getrouwheid en rechtmatigheid. Getrouw wil zeggen in overeenstemming met de werkelijkheid en de administratie en in overeenstemming met de regelgeving omtrent de externe verslaggeving (BBV). Hiervoor hanteert hij een zestal voorwaarden (criteria): calculatiecriterium, valuteringscriterium, leveringscriterium, adresseringscriterium, volledigheidscriterium en aanvaardbaarheidscriterium.

Voor de rechtmatigheidstoets noemt de commissie BBV in de Kadernota rechtmatigheid drie extra criteria, n.l.:

• •

  begrotingscriterium

• •

  misbruik en oneigenlijk gebruik criterium

• •

  voorwaardencriterium

Begrotingscriterium

De accountant kijkt of het budgetrecht van de raad is gerespecteerd en toetst daarom of begrotingsafwijkingen en met name overschrijdingen door de raad zijn geautoriseerd. Deze moeten tijdig, en in elk geval in het begrotingsjaar zelf, aan de raad worden voorgelegd. Als een wijziging niet meer in het jaar zelf is voorgelegd zijn bestedingen boven het begrotingsbedrag strikt genomen onrechtmatig, maar de accountant kijkt per geval in hoeverre er daadwerkelijk sprake is van een onrechtmatigheid die meeweegt in het oordeel van de accountant. Zo kent de toelichting op het BADO, binnen enkele randvoorwaarden, een uitzondering op overschrijdingen waarbij het college bij het doen van de uitgaven binnen het door de raad uitgezette beleid is gebleven. De overschrijding is in dat geval wel onrechtmatig maar hoeft niet mee te wegen in het accountantsoordeel. De commissie BBV onderscheidt zeven verschillende soorten begrotingsoverschrijdingen en geeft voor elk daarvan aan hoe naar haar mening de consequentie moet zijn voor het accountantsoordeel. Een overzicht hiervan treft u aan in Bijlage 2.

Misbruik en oneigenlijk gebruik (M&O) criterium

Het M&O-criterium geldt in het bijzonder voor bijdragen om niet en voor subsidies. Worden deze terecht verstrekt en worden ze ook voor het doel waarvoor het is gegeven gebruikt? Misbruik kan gelijk worden gesteld met het plegen van fraude om zich onrechtmatig overheidsgelden toe te eigenen en is dan ook onrechtmatig. Bij oneigenlijk gebruik is feitelijk gehandeld in overeenstemming met wet- en regelgeving, maar is dit in strijd met het doel en de strekking van de wet- en regelgeving. Daarmee zijn dergelijke handelingen niet onrechtmatig.

De gemeente heeft geen afzonderlijk M&O-beleid vastgesteld. Wel zijn in de diverse regelingen bepalingen opgenomen die misbruik en oneigenlijk gebruik zo veel mogelijk voorkomen.

Voorwaardencriterium

Bij het voorwaardencriterium gaat het erom dat bepalingen in wet- en regelgeving worden nageleefd. De gemeente benoemt de relevante wet- en regelgeving in het normenkader (zie paragraaf 5.3). Voor de rechtmatigheidscontrole zijn met name de gestelde voorwaarden, die betrekking hebben op recht (heeft de ontvanger wel recht op de vergoeding of subsidie), hoogte (klopt het bedrag, is de berekening juist) en duur (zijn de juiste termijnen in acht genomen) van belang. Een voorbeeld van het niet naleven van het voorwaardencriterium is het ten onrechte niet Europees aanbesteden van een opdracht.

5.3 Normenkader en toetsingskader

Het normenkader voor een rechtmatigheidscontrole betreft de inventarisatie van de voor de accountantscontrole relevante regelgeving van hogere overheden en van de gemeente zelf. De inventarisatie bestaat uit de externe wetgeving en de eigen regelgeving, voor zover het financiële beheershandelingen betreft. De wet schrijft voor dat de accountant de eigen regels van de gemeente controleert die door de raad zijn vastgesteld.

Het normenkader moet actueel worden gehouden en wordt aangepast op basis van nieuwe wet- en regelgeving. Daarom wordt het elk jaar opnieuw vastgesteld. Het normenkader is vooral voor het voorwaardencriterium van belang.

Voor de gemeentelijke verordeningen geldt dat alle verordeningen, voor zover die bepalingen bevatten over financiële beheershandelingen, onderdeel uitmaken van het normenkader. Andere besluiten van de raad, dus niet zijnde verordeningen, met een kaderstellend karakter en besluiten die bepalingen bevatten over financiële beheershandelingen zijn ook een verplicht onderdeel van het normenkader.

De interne regels van het college naar de ambtelijke organisatie maken geen onderdeel uit van het normenkader4. Deze interne regels kunnen wel relevant zijn voor de nadere invulling van ‘hogere’ besluiten, maar zijn op zichzelf geen object van onderzoek.

Het is niet toegestaan dat gemeenteraden eigen verordeningen buiten beschouwing laten bij de rechtmatigheidscontrole. Wel kan de raad besluiten dat aan bepaalde onderdelen van verordeningen geen financiële consequenties worden verbonden. Dat kan alleen als deze onderdelen niet verplicht voortvloeien uit hogere regelgeving. In het toetsingskader wordt aangegeven welke onderdelen van verordeningen wel of niet voor toetsing door de accountant in aanmerking komen. Vooral bepalingen betreffende recht, hoogte en duur komen voor toetsing in aanmerking.

Het normenkader en het toetsingskader worden jaarlijks vastgesteld door b en w.