Toezichts- en Handhavingsbeleid 2016, tweede herziening

1.1 Aanleiding

Het handhaven van regels is een onderwerp waar veel en steeds meer aandacht voor bestaat. Mede doordat het ‘denken vanuit de klant’ (zowel de overtreder als handhavingsverzoeker) steeds meer centraal staat. Een andere reden is de voortdurende verschuiving van vergunningen naar algemene regels (vergunningsvrije activiteiten). Daarom heeft de gemeente Bunnik besloten werk te maken van integrale handhaving in de vorm van het onderliggende handhavingsbeleid.

Dit beleid is (overwegend) gebaseerd op de kwaliteitscriteria voor handhaving uit de Wabo. Handhaving van laatstgenoemde wet heeft tot doel de kwaliteit van de (leef)omgeving te beschermen en waar mogelijk te verbeteren. Het integreren van verschillende vergunningen in één omgevingsvergunning vraagt tevens om één, voor alle aspecten, consequente manier van handhaven. Het handhavingsbeleid van de gemeente is daarom op een zodanige manier vormgegeven dat het voor zowel burgers als bedrijven helder is hoe de gemeente haar verantwoordelijkheid voor het naleven van wetten en regels ziet. Alleen zo kan de gemeente het doel, het gemeenschappelijk belang waarborgen, behalen.

Vrij vertaald betekent handhaving: “het bevorderen of bewerkstellen van de naleving van regels”. Hierbij wordt handhaving bedoeld in de ruime zin van het woord. Dit betekent zowel in de vorm van communicatie, voorlichting, het houden van toezicht, en het sanctioneren bij overtreding van de regels, zoals opgenomen in de Landelijke Handhavingstrategie. Integrale handhaving houdt dan ook in dat handhaven zoveel mogelijk samenhangend plaatsvindt, waarbij tegenstrijdige en niet handhaafbare eisen worden voorkomen en er optimaal resultaat van naleving van de regels wordt bereikt. Het optimale rendement wordt bereikt door het stellen van prioriteiten, in zowel toezicht als handhaving. Hierbij staat rechtsgelijkheid voorop.

Prioritering is noodzakelijk, want of het nu om sectorale of integrale handhaving gaat, het is niet mogelijk om alle overtredingen in behandeling te nemen. In verband met financiële middelen en capaciteit dienen er bestuurlijke keuzes gemaakt te worden. Bovendien zijn burgers en bedrijven in principe zelf verantwoordelijk om te voldoen aan de regels.

De invoering van de Landelijke Handhavingstrategie en de afspraken gemaakt met

de netwerkgroep De Waarden om te komen tot een regionaal samenhangende aanpak hebben er met name toe geleid om het beleid aan te passen. Wezenlijke vernieuwingen en wijzigingen van het beleid zijn dat:

• 1.

  aangesloten wordt bij de Landelijke Handhavingstrategie;

• 2.

  de sanctiestrategie wordt gewijzigd, waarbij waarschuwing een aanvullende rol krijgt;

• 3.

  het uitvoeringsprogramma een prominentere rol krijgt.

• 4.

  de prioritering op overtredingen niet langer in het beleid maar in het uitvoeringsprogramma staat.

1.2 Doel

Het handhavingsbeleid is een beslissingondersteunend model en heeft tot doel de gemeentelijke handhaver sturing te geven in het proces om te komen tot een besluit over de wijze waarop in principe op een overtreding moet worden gereageerd. Het is een geactualiseerd beleid dat aansluit op de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Volgens deze wet gelden nieuwe eisen waaraan de handhaving en het beleid daaromtrent dienen te voldoen.

Door iedere handhaver dezelfde beslissingsmomenten en instructies te laten volgen, ontstaat meer uniformiteit in de uiteindelijke besluitvorming van de gemeente als handhavingsorganisatie en een effectievere en efficiëntere uitvoering van de handhaving. Het besluitvormingsproces wordt hiermee transparant voor zowel bedrijven, burgers, instanties, overtreders, handhavingspartners, als derden. Een strategie maakt de afhandeling ook reproduceerbaar.

Beslissingen van handhavers en besturen zijn immers niet vrijblijvend. Een goede onderbouwing van beslissingen, met de strategie als uitgangspunt, is noodzakelijk. En dat zowel in situaties waarbij de strategie gevolgd wordt, als wanneer er van wordt afgeweken. Rechtsgelijkheid moet de inzet zijn. Dat biedt ondersteuning bij eventuele rechtsgangen.

De Landelijke Handhavingsstrategie vormt het uitgangspunt bij de uitvoering van handhaving. Deze Landelijke Handhavingstrategie vormt een integraal onderdeel van dit beleid en bij strijdigheid met het vastgestelde beleid, prevaleert de Landelijke Handhavingstrategie, zoals opgenomen in bijlage 3.

Met dit handhavingsbeleid wordt beoogd om duidelijke prioriteiten te stellen. Anders dan in vorige versies van het handhavingsbeleid, wordt de prioritering nu geregeld in het uitvoeringsprogramma. Bij eventuele strijdigheden in prioritering opgenomen in dit beleid en het handhavingsprogramma, prevaleert de prioritering uit het handhavingsprogramma.

1.2.1 Doelstellingen, Indicatoren, Monitoring en Rapportage

De Wabo stelt kwaliteitseisen aan de organisatie en de uitvoering van de handhaving. Deze kwaliteitseisen zijn verankerd in hoofdstuk 7 van het Bor. Meten van resultaten van de gestelde beleidsdoelstellingen en sturing of controlling op voortgang van het uitvoeringsprogramma is nodig.

Uitvoering uitvoeringsprogramma

Over de uitvoering en de evaluatie moet de organisatie jaarlijks rapporteren. In de onderstaande tekst worden concrete doelen benoemd. De monitoringsverplichtingen en indicatoren worden opgenomen in het uitvoeringsprogramma. Ook de specifieke doelstellingen worden in het uitvoeringsprogramma opgenomen. Deze staan in de productbladen.

De doelen die voor dit beleid geformuleerd zijn, betreffen de volgende:

1.3 Visie

De insteek van de gemeente Bunnik met dit beleid is niet om de professionalisering van de handhaving als doel op zich te stellen. Uiteraard maakt dit wel deel uit van het in stand houden en verbeteren van een veilig en leefbaar Bunnik. Een duidelijke visie is dat de handhaving in relatie tot de veiligheid van de leefomgeving in Bunnik op een zodanig niveau moet worden gebracht dat veiligheid binnen de begrenzingen van redelijkheid zijn gewaarborgd voor de bewoners, bedrijven en bezoekers van de gemeente. Hierbij speelt het houden van toezicht een belangrijke rol. Binnen deze visie kunnen dan ook de onderstaande punten als de kernpunten worden gezien:

• 1.

  Er kan naar de toekomst toe nimmer een absolute veiligheid worden gegarandeerd. Altijd zal enig risico worden gelopen. Onnodige risico’s moeten echter worden voorkomen. Er moeten voorwaarden worden gecreëerd om het gevoel van leefbaarheid en veiligheid binnen Bunnik te versterken.

• 2.

  Het handhavingsbeleid dient in voldoende mate dekkend te zijn voor de relevante wettelijke bepalingen.

• 3.

  Waar mogelijk worden het handhavingsbeleid en de uitvoering integraal uitgevoerd.

• 4.

  Om de leefbaarheid en veiligheid te kunnen waarborgen zal de gemeente een actief en consequent handhavingsbeleid moeten voeren. De kwaliteit van de vergunningen, regelgeving en een optimale inzet ten aanzien preventieve handhaving zullen op termijn moeten leiden tot een verminderde inzet van de repressieve handhaving en in het verlengde daarvan zo weinig mogelijk sanctie (verbetering van het naleefgedrag).

• 5.

  Handhaving moet in de beleidscyclus geen sluitpost zijn. In het algemeen kan worden gesteld dat vooral een verminderde inzet in de preventieve handhaving de oorzaak is van een toename van de repressieve handhaving en sancties. De consequentie daarvan is dat veel meer geld moet worden uitgegeven om de veiligheid te waarborgen.

1.4 Inhoud

Het integrale handhavingsbeleid is opgesteld binnen de beleidsvrijheid en kwaliteitseisen die hoofdstuk 7 van het Bor aan het handhavingsbeleid stelt. Alle binnen de scoop van de Wabo vallende taken zijn hierin opgenomen. Daarnaast zijn niet binnen de Wabo vallende handhavingstaken ook volgens deze kwaliteitseisen in het beleid opgenomen. Het belang van een veilige omgeving is door de diverse rampen benadrukt en wordt als een kerntaak van de overheid beschouwd. Ook al is een risicoloze maatschappij niet te garanderen; de samenleving mag erop vertrouwen dat de (lokale) overheid zal doen wat in haar macht ligt om de veiligheid en leefbaarheid van burgers, bedrijven en bezoekers te waarborgen.

In de ‘prioriteitenmatrix’ (zie uitvoeringsprogramma) zijn alle handhavingstaken en de onderliggende wettelijke kaders weergegeven. Hierin zijn de prioriteiten onderbouwd op basis van risico’s.

1.5 Strikte scheiding vergunningverlening en handhaving

In de hedendaagse praktijk gebeurt het nog dat, zowel vergunningverlening als -handhaving door dezelfde afdeling wordt uitgevoerd. Bij de gemeente Bunnik is dit ook het geval: de afdeling Backoffice Omgeving voert zowel vergunningverlening als -handhaving uit. De Wabo gaat uit van een strikte scheiding tussen de taakvelden vergunningverlening en -handhaving. Het is immers niet aan burgers uit te leggen dat de afdeling die de vergunningen verleent ook de handhaving van deze vergunningen voor zijn rekening neemt. De gemeente Bunnik is zich hiervan bewust en heeft daarom vergunningverlening en -handhaving op proces-/ dossierniveau gescheiden, waardoor sprake is van een strikte scheiding tussen de functie van vergunningverlener of toezichthouder/ handhaver. Bovendien heeft deze organisatiekeuze ook een zeer positieve uitwerking: de medewerkers zoeken elkaar snel op en kunnen hierdoor vaak in een vroegtijdig stadium anticiperen op voorkomende situaties, bijvoorbeeld doordat snel de inhoud en achtergrond van een vergunning helder is. Dit laat onverlet dat de gemeente steeds alert heeft te blijven op de functie- en processcheiding en steeds zich er ook van heeft te vergewissen dat de gekozen werkwijze niet de schijn van belangenverstrengeling opwekt. Dit kan bijvoorbeeld door cyclisch en steekproefsgewijs een check op de kwaliteit van het proces en de dossiers te doen.

Verder zal gelet op het integrale karakter van dit beleid de regie/coördinatie voor wat betreft de uitvoering ook komen te liggen binnen de afdeling Backoffice Omgeving. Dit bevordert een efficiënt(e) en effectieve samenwerking, steeds ook in afstemming met de portefeuillehouder handhaving.

1.6 Reikwijdte/afbakening

Dit beleid is opgesteld binnen de beleidsvrijheid en kwaliteitseisen die het Besluit omgevingsrecht aan het handhavingsbeleid stelt. Alle binnen de scoop van de Wabo vallende taken zijn opgenomen. Daarnaast heeft dit handhavingsbeleid betrekking op een aantal handhavingstaken uit de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) die gaan over de (on-) bebouwde omgeving en de wet kinderopvang. In de ‘prioriteitenmatrix’ (opgenomen in het uitvoeringsprogramma) zijn alle handhavingstaken, en de onderliggende wettelijke kaders, weergegeven. De handhaving van niet genoemde wetten (zoals de sociale wetgeving en de onderwijswetgeving) vallen niet onder dit beleid. Als uitgangspunt voor de formulering van onderhavig beleid is genomen dat de uitvoering plaats zal vinden binnen de beschikbare formatie.

Het Integraal Handhavingsbeleid, zoals vastgesteld op 28 mei 2013, vervalt met inwerkingtreding van de tweede herziening (Toezichts- en Handhavingsbeleid

2016, tweede herziening).

De gemeente heeft verder de handhavingstaken voor milieu uitbesteed aan de Milieudienst Zuidoost Utrecht. De Milieudienst kent een eigen systematiek. Onderhavig beleid sluit daarop aan.

1.7 Communicatie

De gemeente heeft als taak om burgers en bedrijven actief te informeren over wetten en regels; wat mag en moet en wat níet? Goede kennis van regels levert begrip op. Begrip en duidelijkheid verhogen de kans op spontane naleving en verlagen daarmee de – vaak tijdsintensieve – inzet die nodig is voor toezicht en handhaving. Wordt informatie niet (volledig) of niet tijdig verstrekt aan burgers of bedrijven, dan neemt de kans op overtredingen toe. Door wijzigingen in zowel het landelijke- als gemeentelijk beleid ten aanzien van handhaving is tijdige en volledige informatie van essentieel belang. De nadruk in het handhavingsproces dient dan ook te liggen in het aan de voorkant voorlichten en begeleiden van burgers en bedrijven. In het kader hiervan is de wijze van communiceren nader uitgewerkt in het uitvoeringsprogramma.

2.1 Inleiding

Toezicht houden betreft het controleren door het bevoegd gezag, op naleving van wetten en regels. Het is feitelijk het toepassen van verschillende controlemiddelen en –vormen waarmee de mate van naleving van wetten en regels kan worden vastgesteld. Met de controles wordt dus beoogd de (vrijwillige) naleving van wetten en regelgeving te bewerkstelligen.

Toezicht en de daarbij horende controles zijn van belang om eventuele overtredingen van de regels en voorschriften te signaleren en daar vervolgens actie op te ondernemen. Dit kan bijvoorbeeld via een voorwaarschuwing, maar ook door middel van het opleggen van sancties. Overigens hoeft er bij het houden van toezicht in principe geen sprake te zijn van een vermoeden van een strafbaar feit. Dit is ook geen vereiste om toezicht te gaan houden, aangezien de juridische basis voor toezicht gelegen is in het bestuurs- en het strafrecht.

Handhaving vraagt om verschillende vormen van toezicht. Het controleren van een verleende vergunning voor een woning is bijvoorbeeld heel wat anders dan het toezicht houden op overlast van hondenpoep. Verschillende handhavingstaken vragen daarom om verschillende vormen van toezicht. Er bestaan verschillende vormen van toezicht. Daarbij kan ten eerste een onderscheid worden gemaakt tussen preventief en repressief toezicht.

Preventief toezicht richt zich op de controle tot nakoming van voorschriften die zijn verbonden aan vergunningen en ontheffingen of aan algemeen van toepassing zijnde regels. Indien bij deze controle een overtreding wordt geconstateerd, dan wordt de overtreder hiervan op de hoogte gesteld. Hij/zij krijgt een bepaalde termijn om de overtreding alsnog ongedaan te maken (met uitzondering van risicovolle situaties waarbij direct actie moet worden ondernomen). Vaak blijkt een dergelijke ambtelijke waarschuwing al voldoende om effect te sorteren en is daarmee niet alleen een effectief, maar ook een efficiënt middel. Als na de begunstigingstermijn de overtreding niet is beëindigd of als er sprake is van risicovolle situaties dan volgt repressief toezicht.

Repressief toezicht is erop gericht om geconstateerde overtredingen (direct) te beëindigen en de gevolgen ervan ongedaan te maken.

In de tweede plaats kan een onderscheid worden gemaakt in actieve en passieve controle. Actieve controle vindt plaats op initiatief van de gemeente. Dit kan bijvoorbeeld structureel worden gedaan (elke vergunning, ontheffing of toestemming wordt gecontroleerd) of op programmatische basis (elk jaar worden er in het kader daarvan productbladen opgesteld). Passieve controle daarentegen wordt pas gedaan als er een verzoek van derden (meestal belanghebbenden) komt.

2.2 De toezichtsvormen

In dit integrale handhavingsbeleid wordt er primair onderscheid gemaakt tussen drie toezichtvormen:

• 1.

  vergunningsgericht toezicht;

• 2.

  objectgericht toezicht;

• 3.

  gebiedsgericht toezicht en

• 4.

  Signaaltoezicht.

De verschillende vormen van toezicht zijn de manier om zoveel mogelijk gecoördineerd en integraal toezicht te houden. Hierdoor vermindert de toezichtdruk en is het mogelijk om (waar nodig) daadkrachtig(er) op te treden.

Vergunningsgericht toezicht is toegespitst op het houden van toezicht op reeds verleende vergunningen. Dit toezicht vindt dus plaats gedurende de periode waarbinnen uitvoering wordt gegeven aan de vergunning, bijvoorbeeld gedurende bouw-, sloop- of aanlegwerkzaamheden. Vergunningsgericht toezicht betreft procesmatig toezicht. Op ieder moment dat een controle tijdens de uitvoering van een vergunningsgericht object plaatsvindt zijn andere toezichtaspecten aan de orde. Denk bij bouw aan fundering, storten beton, afwerking en oplevering van een gebouw.

Het vergunningsgericht toezicht heeft de volgende strategische doelstelling:

“Het tijdens de uitvoering van verleende omgevingsvergunningen waarborgen van een basiskwaliteit ten aanzien van de bouwkundige staat, veiligheid, en de milieukundige, ruimtelijke en cultuurhistorische kwaliteit van de bebouwde en onbebouwde omgeving en bouw- en slooplocaties”.

Objectgericht toezicht richt zich op het toezicht tijdens de gebruiksfase van objecten. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan het periodiek controleren van café´s op het gebied van brandveiligheid door de brandweer, of het controleren tijdens een evenement of deze wordt gehouden volgens de in de vergunning opgenomen voorschriften. Objectgericht toezicht is een momentopname. Op ieder moment dat het gebouw of de inrichting wordt gecontroleerd, moet deze voldoen aan de voorschriften die hiervoor gelden.

Het objectgericht toezicht heeft de volgende strategische doelstelling:

“Het tijdens het gebruik van bouwwerken, inrichtingen en evenementen waarborgen en/of versterken van kwaliteiten op het gebied van (brand)veiligheid, milieu en leefbaarheid”.

Gebiedsgericht toezicht gaat over toezicht gerelateerd aan geografische gebieden. Daarmee is het mogelijk om gericht toezicht te houden op die aspecten die niet op basis van een vergunning plaatsvindt, maar kunnen voorkomen in een bepaald gebied. Gebiedsgericht toezicht is het ‘toevallig’ ontdekken van activiteiten en/of overtredingen, zonder dat hier een dossier of vergunning aan ten grondslag ligt.

Het gebiedsgericht toezicht heeft de volgende strategische doelstelling:

“Het waarborgen en/of versterken van ruimtelijke, esthetische en landschappelijke kwaliteiten en het verbeteren van de veiligheid en leefbaarheid van de (openbare) ruimte.”

Tot slot is signaaltoezicht een overkoepelende vorm van toezicht waarbij een betreffende toezichthouder een signaal doorgeeft aan een andere toezichthouder omdat de geconstateerde overtreding buiten zijn expertise valt. Signaaltoezicht kan worden toegepast bij elk van de hierboven beschreven vormen van toezicht (vergunnings-, object- en gebiedsgericht toezicht). Aan de hand van zogenaamde ‘signaalkaarten’ kan een toezichthouder nagaan wie hij of zij moet benaderen bij het constateren van een overtreding. Ook kunnen burgers, bedrijven, politiek, externe partijen zoals belangenorganisaties signalen doorgeven aan de gemeente.

2.3 Handhavingsinstrumenten

De uitvoering van de handhaving kan op veel verschillende manieren. Deze bestaan uit preventieve instrumenten (zoals communicatie en voorlichting) en repressieve of sanctionele instrumenten (zoals het opleggen van een last onder dwangsom of een bestuurlijke strafbeschikking). Daarnaast bestaat er nog een mogelijkheid om in uitzonderlijke gevallen te gedogen.

Preventieve instrumenten

Voorkomen is beter dan genezen. Doelstelling is om zoveel mogelijk preventieve handhavingsinstrumenten te gebruiken om het gedrag en de naleving van burgers en bedrijven op een positieve manier te beïnvloeden. Hierdoor kan geprobeerd worden onveilige situaties te voorkomen met een kleinere kans op de inzet van tijdrovende en kostbare repressiemiddelen.

De insteek is dan ook om op een actieve wijze klanten en inwoners voor te lichten over de na te leven regels. Als men de regels kent en begrijpt, zal de motivatie er eerder zijn om deze ook na te leven en anderen in de omgeving er op te wijzen. Er zal dan ook intensief worden ingezet op de communicatie omtrent regelgeving en de eventueel daaruit voortvloeiende handhaving, zie uitvoeringsprogramma.

De communicatie vindt zo gericht mogelijk plaats aan de hand van de volgende communicatievormen:

• 1.

  Algemene communicatie: via de gemeentelijke website en/of de (lokale) media zo veel mogelijk mensen bereiken en informeren over de regels en de handhaving ervan.

• 2.

  Doelgroepgerichte/gebiedsgerichte communicatie: een doelgroep of gebied schriftelijk/mondeling informeren over de specifieke regels en handhaving die voor hun/dat gebied van toepassing zijn.

• 3.

  Individuele communicatie: persoonlijke voorlichting aan een burger of bedrijf over de regels en de handhaving ervan.

De gemeentelijke toezichthouders spelen ook een grote rol bij communicatie richting burgers en bedrijven. Zij functioneren als een “front office in het veld”. Ook kunnen zij signalen uit de buurt opvangen, zodat er samenlevingsgericht kan worden gehandhaafd.

Daarnaast is veel winst te halen door goede communicatie aan de voorkant van het vergunningsproces. Vooroverleg, intakeoverleg en tijdens het vergunningaanvraagproces de aanvrager goed informeren. Dit voorkomt in grote mate het onbewust overtreden van de regels.

Repressieve instrumenten

Als preventieve instrumenten geen of te weinig effect hebben, dan kunnen repressieve instrumenten een uitkomst bieden. De verschillende repressieve (of sanctionele) instrumenten zijn beschreven in de Sanctiestategie. Deze sanctiestrategie, die als bijlage 1 onderdeel is van dit beleid beschrijft overeenkomstig hoofdstuk 5 van de Wabo en voor wat betreft de kwaliteitscriteria uit het Bor de verschillende mogelijk in te zetten instrumenten en beschrijft op welke wijze er toepassing wordt gegeven aan deze instrumenten. Daarnaast is in de sanctiestrategie opgenomen op welke wijze en met welke (dwangsom)hoogte bepaalde overtredingen worden bestraft. Dit geeft duidelijkheid en tevens rechtsgelijkheid bij de toepassing van deze handhavingsinstrumenten.

Het is niet wenselijk en mogelijk om alle regels voor 100% te handhaven. Bestuurlijke keuzes zijn daarom nodig. Deze keuzes zijn gemaakt met behulp van een prioriteitenmatrix. Met inwerkingtreding van het handhavingsbeleid 2016 wordt de prioriteitenstelling geregeld

in het uitvoeringsprogramma.

Om te kunnen vaststellen of de handhavingsdoelstellingen worden bereikt, zal het bestuursorgaan op grond van het Bor een methodiek moeten hanteren aan de hand waarvan monitoring en evaluatie kunnen plaatsvinden. Een cyclisch verlopend handhavingsproces wordt door middel van evaluatie afgesloten met een rapportage over en verantwoording van de uitgevoerde handhaving aan de gemeenteraad en provinciale staten. De evaluatie dient jaarlijks plaats te vinden.

Met inwerkingtreding van het handhavingsbeleid 2016 wordt de prioriteitenstelling, zoals ook omschreven in paragraaf 1.2.1 geregeld in het uitvoeringsprogramma.

Afkortingenlijst

APV Algemene Plaatselijke Verordening

Wabo Wet algemene bepalingen omgevingsrecht

Bor Besluit omgevingsrecht

OM Openbaar Ministerie

Awb Algemene wet bestuursrecht

WED Wet economische delicten

BOA Buitengewoon opsporings ambtenaar

CJIB Centraal Justitieel Incasso Bureau

Slotbepalingen

Deze beleidsregels zijn vastgesteld bij besluit van [datum besluit].

Dit besluit treedt in werking op de eerste dag na bekendmaking

De [naam voorgaande beleidsregels indien van toepassing] worden ingetrokken.

De citeertitel van deze beleidsregels is [zoals bovenaan].