Verordening op de uitgangspunten voor het financieel beleid, alsmede voor het financieel beheer en voor de inrichting van de financiële organisatie van de gemeente Dalfsen

Ondertekening

Inhoudsopgave

Artikel 1 Definities

Titel 1 Begroting en verantwoording

Artikel 2 Programmabegroting

Artikel 3 Producten

Artikel 4 Kaders begroting

Artikel 5 Uitvoering begroting

Artikel 6 Interne controle

Artikel 7 Tussentijdse rapportage en informatie

Artikel 8 Jaarstukken

Titel 2 Financiële positie

Artikel 9 Financiële positie

Artikel 10 Waardering & afschrijving vaste activa

Artikel 11 Reserves en voorzieningen

Artikel 12 Kostprijsberekening

Artikel 13 Financieringsfunctie

Artikel 14 Registratie bezittingen, activa en vermogen

Titel 3 Paragrafen

Artikel 15 Lokale heffingen

Artikel 16 Weerstandsvermogen en risicomanagement

Artikel 17 Onderhoud kapitaalgoederen

Artikel 18 Financiering

Artikel 19 Bedrijfsvoering

Artikel 20 Verbonden partijen

Artikel 21 Grondbeleid

Artikel 22 Verstrekking subsidies

Titel 4 Financiële organisatie en administratie

Artikel 23 Administratie

Artikel 24 Financiële administratie

Artikel 25 Financiële organisatie

Artikel 26 Aanbesteding en inkoop

Titel 5 Slotbepalingen

Artikel 27 Inwerkingtreding

Artikel 28 Citeertitel

Algemene toelichting

Inleiding op de verordening

Paragraaf 1 Algemeen

Artikel 212 van de nieuwe gemeentewet (zie box 4) stelt dat de raad een verordening opstelt over het financieel beleid, het financieel beheer en de financiële organisatie. Het doel van het artikel 212 Gemeentewet is dat de raad de uitgangspunten vastlegt voor de uitvoering van de financiële functie.

Box 4 Artikel 212 Gemeentewet

Artikel 212

• 1.

  De raad stelt bij verordening de uitgangspunten voor het financiële beleid, alsmede voor het financiële beheer en voor de inrichting van de financiële organisatie vast. Deze verordening waarborgt dat aan de eisen van rechtmatigheid, verantwoording en controle wordt voldaan.

• 2.

  De verordening bevat in ieder geval:

  • a.

    regels voor waardering en afschrijving van activa;

  • b.

    grondslagen voor de berekening van de door het gemeentebestuur in rekening te brengen prijzen en van tarieven voor rechten als bedoeld in artikel 229b, alsmede, voor zover deze wordt geheven, voor de heffing bedoeld in artikel 15.33 van de Wet milieubeheer;

  • c.

    regels inzake de algemene doelstellingen en de te hanteren richtlijnen en limieten van de financieringsfunctie, alsmede inzake de administratieve organisatie van de financieringsfunctie, daaronder begrepen taken en bevoegdheden, de verantwoordingsrelaties en de bijbehorende informatievoorziening.

De verordening stelt nieuwe en hoge eisen aan de raad, het college en de ambtelijke organisatie. Het is zodoende denkbaar dat er een invoeringsplan gemaakt wordt om in twee of drie stappen uiteindelijk te werken volgens de verordening. De verordening zal overigens aan de praktijk en aan nieuwe inzichten getoetst moeten worden, hetgeen vermoedelijk binnen enkele

jaren zal leiden tot een nieuwe versie.

In deze inleiding op de verordening wordt artikel 212 nader toegelicht. Daarbij wordt aandacht besteed aan de bestuurlijk-financiële ontwikkelingen van de laatste jaren. Vervolgens wordt de verordening geïntroduceerd.

Paragraaf 2 De verordening

Financiële functie

Artikel 212 heeft betrekking op de financiële functie. De financiële functie omvat alle directe en indirecte activiteiten en processen ter uitvoering van de onderwerpen die zijn opgenomen in het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten. De kernonderwerpen in het besluit zijn de begroting en rekening, de paragrafen en de financiële positie en in relatie daarmee de balans. Het zijn onderwerpen waarbij vooral de raad een centrale rol vervult. De begroting betreft immers het vaststellen van de beschikbare gelden en de programma’s die daarmee gerealiseerd moeten worden. Om de financiële positie te beoordelen, moet de vraag beantwoord worden of de financiën van de gemeenten op, met name, de langere termijn gezond zijn. De begroting en de financiële positie hangen nauw samen. Zo kan de begroting sluitend zijn, terwijl de meerjarige financiële positie kwetsbaar is. Andersom kan de financiële positie gezond zijn en de rekening een tekort laten zien. De raad zal de begroting steeds in relatie moeten bezien met de financiële positie. De begroting en de financiële positie zijn in onderlinge samenhang van belang voor het inzicht in de gemeentelijke financiën.

De paragrafen gaan over onderwerpen die van invloed zijn op de begroting en de financiële positie en waarbij sprake is van bestuurlijke en financiële risicofactoren. Onderstaande figuur vat deze onderwerpen samen, uitgaande van de begrippen financieel beleid, financieel beheer en financiële organisatie.

Figuur: Financiële functie

Hieronder worden de begrippen financieel beleid, financieel beheer en financiële organisatie toegelicht.

Financieel beleid

Het financieel beleid omvat de uitgangspunten voor de financiële functie. In de eerste plaats zijn dat de algemene de uitgangspunten en doelen voor uitoefening, organisatie en werking van de financiële functie en de daarbij behorende informatievoorziening. Ten tweede gaat het specifiek om uitgangspunten die de budgettaire ruimte beïnvloeden. Artikel 212 noemt in dat verband drie onderwerpen: de doelstellingen, richtlijnen en limieten voor de financieringsfunctie; de regels voor de waardering en afschrijving van activa; en de grondslagen voor de berekening van de tarieven, heffingen en prijzen die gemeenten heffen.

Financieel beheer

Het financieel beheer omvat de activiteiten die moeten bewerkstelligen dat de uitvoering van de begroting volgens de gestelde plannen en doelen en binnen de gestelde kaders plaatsvinden en dat de financiële positie daarmee in overeenstemming is. Die activiteiten dienen er voor te zorgen dat de financiële situatie onder controle is. Zeker voor de begroting hangen de activiteiten nauw samen met de cyclus van planning & control. Het gaat daarbij niet alleen om de financiële aspecten, maar evenzeer om de programmatische: welke maatschappelijke effecten worden beoogd en welke prestaties moeten daarvoor geleverd worden?

Financiële organisatie

De financiële organisatie ondersteunt het financieel beheer. Het gaat daarbij ten eerste om de verdeling van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de raad, het college en de ambtelijke organisatie.

Ten tweede gaat het om de inrichting en het onderhoud van de (administratieve) systemen die de activiteiten en processen van het financieel beheer ondersteunen. Deze systemen ondersteunen niet alleen de geldstromen (wat mag het kosten), maar evenzeer de prestaties (output). Tot de systemen behoren ook management controlsystemen binnen de ambtelijke organisatie, tussen de ambtelijke organisatie en het college en tussen het college en de raad.

Paragraaf 3 Ontwikkelingen financiële functie en dualisme

Voordat het duale systeem van kracht werd, kende de Gemeentewet ook al een artikel 212 met de verplichting tot het opstellen van een verordening. De meeste gemeenten hebben die verplichting uitgevoerd op basis van een ‘monistische’ modelverordening van de VNG. De meeste bestaande verordeningen hebben zijn vooral technisch van aard. De modelverordening in deze handreiking verschilt aanzienlijk van de oude. Dat heeft twee belangrijke redenen. De eerste is dat er de laatste jaren ontwikkelingen hebben plaatsgevonden op het terrein van de financiële functie. De tweede reden is het duale systeem.

De financiële functie

De laatste jaren is de betekenis van de financiële functie veranderd. Er is sprake van een verschuiving van een administratief-technische naar een bredere en bestuurlijke functie. Onderstaande elementen krijgen daardoor meer gewicht:

de bestuurlijke planning & control van de raad en het college;

de informatievoorziening aan het college en de raad;

de (financiële aspecten van de) programma’s die de gemeente nastreeft en de plaats en functie daarin van de begroting en de jaarstukken;

de meerjarige financiële positie;

het beheersen van het begrotingsevenwicht, mede door het onderkennen en beheersen van risico’s;

Veel gemeenten onderkennen deze ontwikkeling en handelen daar al naar.

De nieuwe ontwikkelingen zijn terug te vinden in het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten. Dit besluit geeft de algemene regels die de wetgever voor de financiële functie stelt. De modelverordening is in hoge mate gebaseerd op (de uitgangspunten voor) het besluit. Belangrijke elementen daarvan zijn de programmabegroting en jaarrekening, de paragrafen over bestuurlijk-financiële risico’s, de financiële positie en de balans. Elke gemeente zal de regels van het besluit zelf moeten vertalen naar de eigen situatie en inzichten. Dat kan door een verordening op te stellen als bedoeld in artikel 212 Gemeentewet.

Dualisme

Het dualisme brengt een scheiding van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden tussen de raad en het college. De raad heeft een kaderstellende en controlerende functie, het college een uitvoerende functie. De begrotingsuitvoering, het bewaken van de financiële positie en de rechtmatige, doeltreffende en doelmatige besteding zijn daarmee grotendeels taken van het college geworden. Dat geldt ook voor het inrichten van de ambtelijke organisatie en voor de administratieve systemen die noodzakelijk zijn voor een goede uitoefening van de financiële functie. Wel moet het college daarbij de kaders in acht nemen die de raad stelt. De verordening artikel 212 Gemeentewet zal in belangrijke mate de taakverdeling tussen de raad en het college moeten aangeven. In de verordening is dat dan ook een belangrijk element.

Paragraaf 4 Stramien verordening

De verordening heeft een aantal structuurkenmerken.

Allereerst regelt de verordening de relatie tussen de raad en het college. Taken van de raad en van het college komen beide aan de orde. De verordening regelt niet – inherent aan het dualisme - de relatie tussen het college en de ambtelijke organisatie. De oude ‘monistische’ verordeningen regelden dat onderdeel wel; het college zal dat nu zelf moeten doen, waarbij de verordening als basis dient. De VNG zal later dit jaar een modelbesluit publiceren dat de verdere uitwerking van deze verordening op uitvoeringsniveau in beeld brengt.

Het tweede kenmerk is dat de verordening aansluit bij de opzet van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten, met name de onderdelen begroting, de financiële positie en de paragrafen. Dit zijn afzonderlijke hoofdstukken in de verordening. Onderdelen van de financiële organisatie die een directe relatie hebben met de begroting en de financiële positie komen in deze hoofdstukken aan de orde.

Het derde kenmerk is de duale taakverdeling tussen de raad en het college. In de hoofdstukken komen het onderscheid in kaderstelling, uitvoering, verantwoording en controle naar voren.

Het vierde kenmerk is dat de verordening vooral voor de begroting belangrijke elementen van planning en control vermeldt, zowel voor de raad als voor het college.

Hieronder volgen nog enkele inhoudelijke opmerkingen over de verordening.

Het eerste hoofdstuk gaat over de begrotingscyclus. De raad stelt de kaders voor de uitvoering van de begroting. Hij doet dat vooral door het vaststellen van de programmabegroting en de beantwoording van de 3-w-vragen (zie hoofdstuk 1, voorlaatste alinea). Het college voert vervolgens de begroting uit en zorgt voor de beheersing van deze uitvoering. Vervolgens rapporteert het college aan de raad aan de hand van de bekende drie w-vragen. De raad bepaalt in de verordening een rolverdeling tussen de raad en het college en formuleert een aantal prestatie-eisen, bijvoorbeeld aan de interne controle van de rechtmatige besteding.

Het tweede hoofdstuk behandelt de financiële positie. Hier komen investeringen, reserves en voorzieningen, activering en afschrijving, financiering en kostprijsberekening aan de orde, onderwerpen die (in)direct van invloed zijn op de financiële positie van gemeenten. De artikelen in dit hoofdstuk voldoen aan het voorschrift dat de verordening in ieder geval regels stelt voor de kostprijsberekeningen, de waardering van activa en de treasuryfunctie (zie artikel 212, tweede lid). Evenals in hoofdstuk 2 komt de rolverdeling tussen de raad en het college naar voren. Zo stelt de raad een aantal prestatie-eisen aan de uitvoering, het beheer en de interne controle.

In het derde hoofdstuk komen de paragrafen in de begroting en de jaarrekening aan de orde. Welke eisen stelt de raad aan de inhoud van de paragrafen in aanvulling op de eisen uit het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten? In de verordening zijn de meeste paragrafen gekoppeld aan nota’s. Zo bevat de verordening zowel een nota als een paragraaf grondbeleid. De paragrafen dienen als een planning en control-instrument voor de uitvoering van het grondbeleid zoals uiteengezet in de nota.

Het vierde hoofdstuk betreft de uitgangspunten voor de financiële organisatie en de administratie. De raad moet er immers van op aankunnen dat de aansturing van de ambtelijke organisatie en de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van en binnen de ambtelijke organisatie goed zijn vastgelegd. Bovendien moeten er administratieve systemen zijn die de uitvoering van de begroting, het inzicht in de financiële positie en de toepassing van de paragrafen ondersteunen. Deze systemen dienen tevens de rapportages en verantwoording van de ambtelijke organisatie aan het college en de rapportage van het college aan de raad te ondersteunen. De raad zal ook hiervoor kaders stellen. Overeenkomstig de doelstellingen van het dualisme gaat het dan vooral om prestatie-eisen waaraan het college moet voldoen en niet om de meer gedetailleerde uitvoeringsregels zelf. De raad kan hierbij de accountant vragen te toetsen of de financiële organisatie en de administratieve systemen de prestatie-eisen kunnen waarborgen en de raad te infomeren over zijn bevindingen.

Artikelsgewijze toelichting

Artikel 2 Programmabegroting

Artikel 2 bevat een aantal bepalingen over de inrichting van de begroting waarin de kaderstellende functie van de raad tot uiting komt. De raad legt op basis van dit artikel een belangrijk deel van de infrastructuur van de begroting vast, evenals de kengetallen waarop de raad wil sturen en controleren.

In het Besluit comptabiliteitsvoorschriften 1995 was de indeling van de begroting in functies verplicht voorgeschreven. In het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten is dat niet meer zo. De gemeente bepaalt nu zelf het aantal en de inhoud van de programma's van de begroting en kan daardoor de begrotingsopzet aanpassen aan de eigen politiek-bestuurlijke wensen. Zo kan een gemeente programma's indelen naar doelgroepen of indelen volgens de pijlers van het grote stedenbeleid. Omdat er een politiek-bestuurlijke keuze ten grondslag ligt aan de indeling van de programma’s, stelt de raad de indeling vast

Een programma is gebaseerd op de drie w-vragen: wat willen we bereiken, wat gaan we daar voor doen en wat mag dat kosten? Vooral voor de eerste twee vragen zullen in de praktijk indicatoren nodig zijn zoals bijvooorbeeld prestatiegegevens en kengetallen. Aan de hand van die indicatoren kan de raad zijn kaderstellende functie vervullen. Ook dienen zij om de raad de gelegenheid te bieden zijn controlerende functie in te vullen door de uitkomsten en resultaten van de programma's te beoordelen. In het dualistisch bestel moet de raad de w-vragen zelf beantwoorden; hij kan dat niet overlaten aan het college en/of de ambtelijke organisatie.

Artikel 3 Producten

De raad stelt de programmabegroting vast. Ter uitvoering van de begroting stelt het college - zoals geregeld in het Besluit begroting en verantwoording - een productraming op. Het college is vrij in het aantal producten en de indeling daarvan. De productraming is in de systematiek van het besluit geen onderdeel van de begroting. De raad kan van oordeel zijn dat hij bij de programmabegroting en verantwoording een overzicht wil hebben van welke beleidsproducten er bij de programma’s horen. Dit wordt geregeld in het eerste lid.

Artikel 4 Kaders begroting

De artikelen 2 en 3 betreffen vooral de infrastructuur van de begroting. Artikel 4 gaat over het meerjarige budgettaire kader. Dat vormt, zoals in de meeste gemeenten gebruikelijk is, de grondslag voor de eigenlijke begroting. Gegeven het grote belang van het budgetrecht van de raad, is het logisch dat de raad expliciet een budgettair kader vaststelt. Zaken die in de kadernota opgenomen moeten worden betreffen o.a. het meerjarenperspectief, concept-investeringsplan, nieuw beleid/uitbreiding bestaand beleid, tarieven belastingen en leges. Met de kadernota moet nog enige ervaring opgedaan worden.

Voor wat betreft de richtlijnen voor het opstellen van de begroting wordt het volgende opgemerkt. Op dit moment worden de richtlijnen ten aanzien van het opstellen van de begroting door het college vastgesteld in januari/februari van het jaar voorafgaande aan het begrotingsjaar.

De richtlijnen bevatten onder andere het toe te passen indexcijfer en de CAO-stijgingen t.a.v. de salarissen. Voor de planning met betrekking tot het opstellen van de begroting is het noodzakelijk dat deze percentages in januari/februari worden vastgesteld. Het is te laat in het jaar als de percentages pas bij de voorjaarsnota vastgesteld worden. Daarom wordt voorgesteld om de huidige werkwijze te handhaven en de besluitvorming van het college ter kennisname te brengen aan de commissie BPC.

Artikel 5 Uitvoering begroting

In artikel 5 legt de raad het college een aantal eisen op die voor een goede uitvoering van de begroting noodzakelijk zijn. In het eerste lid wordt bepaald dat het college de rechtmatigheid, de doeltreffendheid en de doelmatigheid van de uitvoering dient te waarborgen. Dit geschiedt bijvoorbeeld via de budgethoudersregeling. Lid 2 stelt eisen voor de onderwerpen die van belang zijn voor de opstelling van de productraming. Lid 3 doet hetzelfde voor de uitvoering van de programma’s van de begroting.

In het duale stelsel geeft de raad geen nadere uitvoeringsregels om aan de prestatie-eis te voldoen. Deze uitvoeringsregels zijn aan het college.

Met betrekking tot het uitvoeren van het investeringsplan wordt opgemerkt dat met het vaststellen van het investeringsplan het college gemachtigd is tot uitvoering van zowel de routinematige als de niet routinematige investeringen. Dit betekent dat met de vaststelling van de verordening niet meer een afzonderlijk raadsbesluit nodig is voor de niet-routinematige investeringen.

Artikel 6 Interne controle

De raad legt in dit artikel enkele basiscondities vast voor de interne controle. Daarmee verkrijgt de raad de zekerheid dat het college aan de eisen genoemd in met name artikel 5, eerste lid, zal kunnen voldoen.

De verordening geeft in het eerste lid aan het college de opdracht voor de inrichting van de financiële organisatie verschillende maatregelen te treffen op het gebied van interne controle, bijvoorbeeld een adequate functiescheiding. Voor een goede interne controle zijn echter aanvullende onderzoeken nodig. In het tweede lid van artikel 6 geeft de raad aan, welke onderzoeken hij nodig acht om de eisen van controle te waarborgen.

Het derde en vierde lid regelt dat het college op grond van de uitkomsten van de onderzoeken bij tekortkomingen maatregelen tot herstel treft en dat de raad over de uitkomsten van de onderzoeken en de eventuele maatregelen tot herstel op de hoogte wordt gebracht.

De genoemde onderzoeken in dit artikel omvatten niet de interne onderzoeken van het college naar de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het gevoerde bestuur. Regels voor deze interne onderzoeken zijn opgenomen in de verordening artikel 213a Gemeentewet.

Artikel 7 Tussentijdse rapportage en informatie

Artikel 7, eerste tot en met vierde lid, formaliseert een belangrijk onderdeel van de planning en control van de raad. De raad geeft namelijk aan de aard van de informatie die het college standaard dient te verstrekken evenals de reguliere frequentie. Op basis van deze informatie kan de raad de uitvoering van de begroting volgen en besluiten of bijsturing nodig is.

Artikel 7 regelt wanneer de raad tussentijds over de stand van zaken in het lopende begrotingsjaar moet worden geïnformeerd. In dit artikel is gekozen voor twee tussenrapportages.

Door het vastleggen van de datum in het artikel kan de raad een maximale termijn vastleggen, waarbinnen de tussenrapportages moeten worden samengesteld en opgeleverd.

In het derde lid van het artikel geeft de raad kaders voor de inrichting van de tussenrapportages. In het vierde lid geeft de raad aan waarover hij in elk geval in de tussenrapportages wil worden geïnformeerd. Om de gemeentelijke organisatie niet op te zadelen met een rapportagecircus is het natuurlijk wel zaak, dat de tussenrapportages niet te uitgebreid en overzichtelijk zijn.

De stand van zaken van - en prognose voor het lopende begrotingsjaar kan overigens naast de jaarstukken van het afgelopen jaar mede een belangrijke basis zijn voor het inzicht voor en het opstellen van de komende begroting.

Artikel 8 Jaarrekening

Artikel 8 is het sluitstuk van de begrotingscyclus, de verantwoording over de begrotingsuitvoering door het college, cq. de controle van de raad daarop. Basis daarvoor is de productrealisatie. In het eerste lid wordt daarvoor een kwaliteitseis gesteld. Het tweede lid is de tegenpool van artikel 2, lid 2.

Artikel 9 De financiële positie

De raad geeft in dit artikel enkele belangrijke uitgangspunten aan die het college voor de uiteenzetting van de financiële positie en de meerjarenramingen moet volgen.

Met de programmabegroting wordt het investeringsplan ter besluitvorming voorgelegd aan de gemeenteraad. De eerste jaarschijf van het investeringsplan, wordt per programma opgenomen in de programmabegroting en is hard. De volgende jaarschijven van het investeringsplan zijn indicatief.

Artikel 10 Waardering & afschrijving vaste activa

De verordening moet volgens artikel 212 Gemeentewet in elk geval bevatten de “regels voor waardering en afschrijving activa”. In artikel 10 wordt bepaald dat het college middels een afzonderlijke nota de regels vaststelt die gehanteerd worden voor de waardering en afschrijving van de vaste activa. De nota wordt ter besluitvorming aan de raad voorgelegd.

Artikel 11 Reserves en voorzieningen

Een belangrijk beleidsmatig aspect betreft de omvang van het eigen vermogen van een gemeente. Het eigen vermogen van een gemeente bestaat uit de algemene reserves en bestemmingsreserves. Hoe groot moet het eigen vermogen zijn om risico’s op te vangen en gaan we een investering financieren door belastingverhoging of door het interen op het eigen vermogen, zijn financieel beleidsmatige vragen die thuishoren bij de

raad.

Artikel 11 bepaalt, dat het college een nota over de reserves en voorzieningen aanbiedt ter behandeling en vaststelling door de raad. In deze nota kan de raad het kader vaststellen voor de omvang van de reserves . Kaders stellen voor voorzieningen is veelal niet aan de orde, omdat voorzieningen een verplichtend karakter kennen. Wel is het inzichtelijk in de nota in te gaan op de voorzieningen.

Artikel 12 Kostprijsberekening

In artikel 12 is de grondslag voor de bepaling van heffingen en tarieven neergelegd, zoals dat door artikel 212, lid 2, let b Gemeentewet wordt geëist. De grondslag voor de hoogte van heffingen en tarieven is namelijk politieke besluitvorming door de raad op basis van de geraamde hoeveelheden en de geraamde kostprijzen. Kostprijzen laten zich op vele manieren berekenen. In dit artikel worden uitgangspunten voor de bepaling van de kostprijzen gegeven.

Artikel 12, lid 1 bepaalt, dat naast de direct aan een product toe te rekenen kosten ook de indirecte kosten die rechtstreeks samenhangen met de vervaardiging van het product, worden meegenomen voor de kostprijsbepaling. Het toe te rekenen deel van de overhead van de gemeentelijke afdeling waaronder het rioolbeheer valt moet dus wel worden meegenomen in de kostprijsberekening.

Artikel 229b, lid 2, Gemeentewet stelt, dat bijdragen aan bestemmingsreserves en voorzieningen voor noodzakelijke vervanging van de betrokken activa voor bepaling van de geraamde kostprijs en dus voor de bepaling van het tarief of de heffing mogen worden meegenomen. Veel gemeenten hanteren daarnaast het mechanisme van rentetoerekening over de reserves en de voorzieningen aan in gebruik zijnde kapitaalgoederen. Artikel 12, lid 2 van de verordeningbepaalt, dat deze beide kosten ook daadwerkelijk worden meegenomen voor de berekening van de geraamde kostprijs. Indien is gekozen voor het systeem van het toerekenen van bespaarde rente dan is het verplicht deze rente als lasten mee te nemen in

de kostprijs.

Op grond van lid 2 moeten ook worden meegenomen de kosten compensabele BTW voor rioolrechten, reinigingsrechten en afvalstoffenheffing. De begroting en jaarstukken zijn exclusief de compensabele BTW. Voor dit soort heffingen is echter in de wet bepaald dat ze wel meegenomen mogen worden in de kostprijsberekening, omdat de gemeente deze kosten wel heeft, ook al wordt de BTW gecompenseerd.

Het rentepercentage van de toerekening van kapitaallasten is van invloed op de lasten, maar ook van invloed op de kostprijs. Indien men voor de bouw van een school een lening heeft afgesloten, kan men er voor kiezen de rentelasten op de kosten van het schoolgebouw te laten drukken. Dit wordt in de gemeentelijke boekhouding bereikt door de zogenaamde rente-omslagmethode. Het rentepercentage dat wordt gehanteerd bij de omslagmethode, is van invloed op de kostprijs. Het rentepercentage valt zodoende onder het budgetrecht van de raad. Daarnaast is bij de rente-omslag van de kapitaallasten toerekening van de bespaarde rente over het eigen vermogen toegestaan. Artikel 12, lid 3 legt het te hanteren rentepercentage voor de omslagrente van de kapitaallasten vast.

Artikel 13 Financieringsfunctie

De financieringsfunctie (treasury) is een belangrijk onderdeel van het middelenbeheer. Gezien de operationele kwetsbaarheid van deze functie bevat artikel 212 het expliciete voorschrift dat de verordening een onderdeel over de financieringsfunctie heeft. In dit artikel wordt uitvoering gegeven aan artikel 212, tweede lid onder c. Het gaat om de kaders voor het uitvoeren van de financieringsfunctie. De uitvoering van de financieringsfunctie komt aan de orde in de financieringsparagraaf in de begroting en de rekening zoals die in het Besluit begroting en verantwoording is voorgeschreven. Voor de uitvoering van de financieringsfunctie zal het college de richtlijnen in acht moeten nemen zoals die vastgesteld zijn in de door de raad vastgestelde treasurystatuut.

Artikel 14 Registratie bezittingen en activa

Voor een goed beeld van de financiële positie is een volledige registratie van de gemeentelijke bezittingen onontbeerlijk. Om te garanderen dat de registratie actueel en juist is, wordt in dit artikel het college opgedragen periodiek de registratie te controleren en bij afwijkingen maatregelen tot herstel te treffen.

Opgemerkt wordt dat de registratie van de gemeentelijke bezittingen niet via één bestand plaatsvindt, maar via verschillende bestanden. Zo worden bijvoorbeeld alle onroerende zaken worden via het kadaster geregistreerd, de kunstvoorwerpen worden via de commissie beeldende kunst geregistreerd en de vervoersmiddelen via het verzekeringspakket. Omdat het ondoenlijk is om de registratie via één bestand te houden, wordt voorgesteld om de huidige werkwijze te handhaven.

Artikel 15 Lokale heffingen

Het nieuwe artikel 212 Gemeentewet eist in het tweede lid, onderdeel b, dat de verordening 212 Gemeentewet minimaal de grondslagen bevat voor de berekening van de door het gemeentebestuur in rekening te brengen tarieven voor rechten als bedoeld in artikel 229b Gemeentewet en in rekening te brengen heffingen als bedoeld in artikel 15.33 Wet milieubeheer.

Artikel 229b Gemeentewet en artikel 15.33 Wet milieubeheer stellen echter randvoorwaarden aan de hoogte van de meeste tarieven en heffingen. Behalve tarievenvoor het geven vanvermakelijkheden en belastingen mogen de tarieven en heffingen niet het bedrag van de geraamde kostprijs te boven gaan. Voor het vaststellen van de hoogte van de verschillende tarieven en heffingen heeft de raad dus de geraamde kostprijs per tarief c.q. heffing nodig.

In afwijking van de voorgaande alinea is bij meer producten en diensten opgenomen in één verordening het mogelijk dat een bepaald product hoger wordt geprijsd dan de geraamde kostprijs zolang het totaal van de geraamde opbrengst de totale kosten van de in de verordening genoemde producten en diensten niet overschrijdt. Dit is het geval bij de leges, welke in de regel bijeen worden gebracht in één legesverordening.

Voor inzicht in de hoogte van de baten in begrotingstechnische zin heeft de raad ook informatie nodig over de geraamde afzet in hoeveelheid.

Het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten schrijft de minimumeisen voor die in de paragraaf lokale heffingen moeten worden vermeld, namelijk:

• a.

  de geraamde inkomsten;

• b.

  het beleid ten aanzien van de lokale heffingen;

• c.

  een overzicht op hoofdlijnen van de diverse heffingen;

• d.

  een aanduiding van de lokale lastendruk;

• e.

  een beschrijving van het kwijtscheldingsbeleid.

• f.

  Daarnaast kan men bijvoorbeeld opnemen:

• g.

  de kostendekkendheid van de rioolrechten, reinigingsheffing en afvalstoffenheffing;

• h.

  de lokale lastendruk;

• i.

  het aantal en het bedrag aan kwijtscheldingen;

• j.

  de waardeontwikkeling van onroerende zaken in de gemeente.

Artikel 16 Weerstandsvermogen

Een gemeente loopt risico’s. Deze risico’s zijn van uiteenlopende aard. Tegen een deel van deze risico’s kan een gemeente zich verzekeren, of er moeten voorzieningen worden gevormd, of ze kunnen anderszins worden opgevangen. Voor een deel van de risico’s is dit echter niet het geval. Daarnaast kiezen gemeenten er soms voor om voor bepaalde verzekerbare risico’s eigen risicodrager te worden door zich bewust niet voor deze risico’s te verzekeren.

De niet verzekerde risico’s hebben, als ze zich voordoen, (grote) financiële consequenties. Het is dus zaak voor een gemeente, dat ze zich bewust is van de risico’s die ze loopt, en ze beheerst. Het uitsluiten van risico’s is echter niet mogelijk. Waar gewerkt wordt vallen spaanders. Niet verzekerde risico’s die zich voordoen, moet de gemeente opgevangen met het eigen vermogen, door belastingverhoging of door beleidsmatige ombuigingen op de begroting.

Het college zal moeten uiteenzetten hoe hij omgaat met de inventarisatie en beheersing van risico’s. Dit zijn bijvoorbeeld regels over welke bezittingen van de gemeente moeten worden verzekerd en welke procedures hiervoor gelden. Een ander voorbeeld van een regel voor de beheersing van risico’s is, dat er jaarlijks een rentevisie wordt gemaakt, waarmee de gemeente het renterisico op haar leningportefeuille op een aanvaardbaar niveau houdt. Ieder college kan zelf invulling geven hoever hij met deze regels wil gaan.

Ten tweede moet het college de risico’s kwantificeren en aan de hand ervan het gewenste weerstandscapaciteit bepalen.

In artikel 17 wordt geregeld over welke risico’s en hun financiële consequenties de raad in de verplichte paragraaf weerstandsvermogen van de begroting en de jaarstukken moet worden geïnformeerd. Het “Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten” verplicht een aantal zaken op te nemen in de paragraaf, namelijk:

• a.

  een inventarisatie van de weerstandscapaciteit;

• b.

  een inventarisatie van de risico’s;

het beleid omtrent de weerstandscapaciteit en de risico’s;

Voorts kan men denken aan een opsomming van de risico’s zoals:

• a.

  tegenvallende rente-ontwikkeling op de kapitaalmarkt;

• b.

  tegenvallende resultaten uit grondexploitatie;

• c.

  tegenvallende realisatie op begrote subsidieverwachtingen;

• d.

  lopende en te verwachten claims van derden;

• e.

  nog niet getaxeerde kosten van (vermoedde) milieuverontreiniging;

• f.

  overschrijding openeinde regelingen en subsidies;

• g.

  dreigend faillissement van verbonden partijen;

• h.

  dreigend faillissement van derden bij wie borgstellingen, garanties, leningen of vorderingen uitstaan.

In het onderhavige artikel is er voor gekozen om niet met een nota te werken, maar om de beleidsmatige contouren en de uitvoering beide in de paragraaf op te nemen. Deze opmerking geldt ook voor de artikelen 15, (lokale heffingen) en 20 (verbonden partijen).

Artikel 17 Onderhoud kapitaalgoederen

In artikel 17 stelt de raad regels voor de begrotings- en verantwoordingsinformatie aan de raad over het onderhoud aan kapitaalgoederen. De verantwoordingsinformatie wordt gesplitst. Het eerste tot en met het vierde lid regelen, dat er nota’s aan de raad worden aangeboden over het onderhoud aan de verschillende categorieën kapitaalgoederen. Hierin kan op de stand van zaken worden ingegaan en kan de raad de kaders voor het toekomstig beleid uiteenzetten.

Door het vastleggen van de data in de verordening voor het aanbieden van de nota onderhoud gemeentelijke gebouwen door het college aan de raad, kan de raad deze nota agenderen. Voor de andere nota’s is in de modelverordening een actualisatie termijn opgenomen van 4 jaar. De omvang van dat onderhoud heeft een meer statisch karakter. Deze nota’s hoeven in de regel dan ook maar eenmaal per raadsperiode te worden besproken.

De raad kan de nota natuurlijk tussentijds agenderen.

Artikel 17, vierde lid, regelt over welke feiten aangaande het financieel beheer van het onderhoud van kapitaalgoederen de raad in de verplichte paragraaf onderhoud kapitaalgoederen bij de begroting en jaarstukken in elk geval geïnformeerd wordt. Hier kan de raad invulling geven aan zijn eigen informatiebehoefte over het onderhoud kapitaalgoederen. Het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten schrijft enige feiten voor, die in de paragraaf moeten worden vermeld. Namelijk het beleidskader, de daaruit voortvloeiende financiële consequenties en de vertaling daarvan in de begroting van het onderhoud van wegen, riolering, sloten en bermen, openbaar groen, gebouwen, kunstwerken, straatmeubilair, openbare verlichting en speelterreinen.

Gelet op tijdsinvestering die lid 4 vraagt wordt opgemerkt dat lid 4 een groeimodel betreft.

Artikel 18 Financiering

De basis voor dit artikel is gelegen in artikel 13. Artikel 18 regelt over welke feiten inzake het financieel beheer van de financieringsfunctie de raad in elk geval in de verplichte paragraaf financiering bij de begroting en jaarstukken wordt geïnformeerd. De raad kan aangeven om over meerdere zaken geïnformeerd te willen worden zoals de samenstelling en omvang van het vreemde vermogen en van de uitzettingen en de liquiditeitspositie.

Artikel 19 Bedrijfsvoering

Het domein van de ambtelijke organisatie is de verantwoordelijkheid van het college. Beleid op dit gebied wordt in de eerste plaats vormgegeven door het college. In het eerste lid van artikel 19 is dan ook bepaald dat nota over de bedrijfsvoering slechts ter kennisgeving aan de raad wordt voorgelegd.

Het tweede lid regelt verder over welke feiten met betrekking tot het financieel beheer van de bedrijfsvoering de raad in de verplichte paragraaf bedrijfsvoering geïnformeerd wordt. In dit artikel kan de raad invulling geven aan zijn eigen informatiebehoefte over de middelen bedrijfsvoering. Men kan hiervoor bijvoorbeeld opnemen:

• a.

  aantal personeelsleden in dienst onderverdeeld naar leeftijd en beloningsschaal;

• b.

  de instroom, uitstroom en het percentage ziekteverzuim van personeel;

• c.

  de directe loonkosten;

• d.

  de personeelskosten

• e.

  de kosten inleenkrachten;

• f.

  de kosten van ingehuurde externen;

• g.

  de huisvestingskosten;

• h.

  de automatiseringskosten;

• i.

  vernieuwing, uitbreiding, herstructurering, reorganisatie en inkrimping van de ambtelijke organisatie, de gemeentelijke huisvesting, het gemeentelijk materieel en de gemeentelijke automatiseringssystemen

Artikel 20 Verbonden partijen

Artikel 20 stelt regels voor de verantwoordingsinformatie over de verbonden partijen.

De gemeente Dalfsen kent slechts een beperkt aantal verbonden partijen. Daarom wordt er voor gekozen om geen nota over verbonden partijen aan te bieden, maar het beleid in de paragraaf verbonden partijen te regelen.

Artikel 20 regelt over welke feiten met betrekking tot de het financieel beheer van verbonden partijen de raad in elk geval in de verplichte paragraaf verbonden partijen bij de begroting en jaarstukken geïnformeerd wil worden. Hier kan de raad invulling geven aan zijn eigen informatiebehoefte over de verbonden partijen. Wel schrijft het Besluit begroting en verantwoording enige feiten verplicht voor die in de paragraaf moeten worden vermeld, namelijk:

• a.

  de visie op verbonden partijen in relatie tot de realisatie van de doelstellingen die zijn opgenomen in de begroting;

• b.

  de beleidsvoornemens omtrent verbonden partijen.

Daar de begroting, jaarstukken en nota’s openbare stukken zijn, kan vermelding van bepaalde in de verordening vereiste informatie de belangen van de gemeente schaden. We kunnen bijvoorbeeld denken aan het voornemen om een financieel belang af te stoten, hetgeen in bepaalde situaties de onderhandelingspositie van de gemeente aantast. Deze gegevens neemt men vanzelfsprekend niet herkenbaar op in de begroting, jaarstukken en openbare nota’s.

Ingevolge het Besluit begroting en verantwoording dient een lijst van verbonden partijen te worden bijgehouden.

Artikel 21 Grondbeleid

Een belangrijke taak van een gemeente is het daadwerkelijk ingrijpen in de ruimtelijke ordening van een gemeente door zelf vastgoedlocaties te (laten) ontwikkelen. De uitgangspunten van het financieel beleid ten aanzien van het grondbeleid horen bij de raad thuis. Artikel 21, eerste lid, regelt, dat het college eenmaal per raadsperiode een nota grondbeleid aan de raad aanbiedt ter behandeling en vaststelling. In deze nota kan de raad de kaders vaststellen voor het toekomstig grondbeleid. De raad kan de nota altijd tussentijds agenderen.

Het tweede lid van artikel 21 schrijft de feiten voor aangaande het grondbeleid waarover de raad in elk geval in de verplichte paragraaf grondbeleid bij de begroting en jaarstukken moet worden geïnformeerd. Hier kan de raad invulling geven aan zijn eigen informatiebehoefte over het grondbeleid. Dit naast de verplichtingen die het Besluit begroting en verantwoording voorschrijft. Het besluit schrijft voor:

• a.

  een visie op het grondbeleid in relatie tot de realisatie van de doelstellingen van de programma’s die zijn opgenomen in de begroting;

• b.

  een aanduiding van de wijze waarop de gemeente het grondbeleid uitvoert;

• c.

  een actuele prognose van de te verwachten resultaten van de totale grondexploitatie;

• d.

  een onderbouwing van de geraamde winstneming;

• e.

  de beleidsuitgangspunten omtrent de reserves voor grondzaken in relatie tot de risico’s van de grondzaken.

Daarnaast kan men denken aan:

• f.

  huidige vastgoedpositie

• g.

  de aan- en verkoop van vastgoed

• h.

  de deelname in PPS-constructies

• i.

  de geraamde kosten en opbrengsten per in ontwikkeling genomen project

• j.

  in erfpacht uitgegeven gronden

• k.

  inkomsten erfpacht en bijstelling erfpachtvergoedingen

Daar de begroting, jaarstukken en nota’s openbare stukken zijn, kan vermelding van bepaalde in de verordening geëiste informatie de belangen van de gemeente schaden. We kunnen bijvoorbeeld denken aan het opnemen van de financiële onderhandelingsruimte in de begroting voor de aankoop van een stuk grond. Dergelijke informatie tast de onderhandelingspositie van de gemeente aan. Zulke gegevens neemt men vanzelfsprekend niet herkenbaar op in de begroting, jaarstukken en openbare nota’s.

Artikel 22 Verstrekking subsidies

Een belangrijke uitgaande middelenstroom, die de kaderstellende rol en het budgetrecht van de raad raakt, betreft de verstrekking van gemeentelijke subsidies. Hiervoor is geen paragraaf bij de begroting en de jaarstukken opgenomen. Artikel 4.23 Algemene wet bestuursrecht vereist dat een subsidie slechts door een bestuursorgaan kan worden verstrekt op grond van een wettelijk voorschrift. Het voorschrift moet regelen voor welke activiteiten subsidies kunnen worden verstrekt. Voor incidentele gevallen met een subsidieduur van ten hoogste vier jaar geldt het bovengenoemde vereiste niet. Gemeenteraden hebben in de regel op grond van deze wettelijke bepaling een subsidieverordening vastgesteld.

Artikel 22 regelt, dat de raad periodiek een nota ontvangt waarin het college het voorgenomen beleid uiteenzet voor de verstrekking van subsidies en een overzicht van de toegekende subsidies. De nota wordt eens per raadsperiode aangeboden. De raad kan de nota altijd tussentijds agenderen.

Artikel 23 Administratie

In artikel 23 worden de kaders gegeven voor de inrichting van administraties van de gemeente. In hoofdlijnen wordt opgedragen welke gegevens moeten worden vastgelegd en aan welke eisen de vastgelegde gegevens moeten voldoen. Deze verordening regelt niet – inherent aan het dualisme – de regels en activiteiten die daarvoor in de uitvoering nodig zijn. Dat is een taak van het college. Deze zal deze zaken wel in een besluit moeten vastleggen voor de aansturing van de ambtelijke organisatie. Een en ander geldt ook voor artikel 24, 25 en 26.

Artikel 24 Financiële administratie

Een belangrijk onderdeel van de administratie is de financiële administratie. Bij algemene maatregel van bestuur stelt het Rijk eisen aan de verantwoordingsinformatie van gemeenten. In het Besluit begroting en verantwoording zijn onder andere waarderingsgrondslagen, balansindeling en verplicht op te leveren financiële gegevens vastgelegd. Vanuit de financiële administratie moeten gegevens worden aangeleverd voor de financiële verantwoordingsinformatie aan de raad, maar ook aan gedeputeerde staten, in hun rol als toezichthouder, het rijk, de Europese Unie etc.

Artikel 25 Financiële organisatie

In dit artikel worden uitgangspunten voor de inrichting van de financiële organisatie gegeven, waaraan het college bij het stellen van regels voor de ambtelijke organisatie invulling moet geven. De uitgangspunten vormen kaders voor het college, waaraan hij zich moet houden.

In de onderdelen a en b worden eisen gesteld aan de toedeling van taken aan organisatieonderdelen van de gemeente en de toewijzing van functies aan functionarissen. In de onderdelen c t/m f worden eisen gesteld aan de budgettoedeling en de verantwoording daarover.

Artikel 26 Aanbesteding en inkoop

De inkoop van goederen en diensten en de aanbesteding van werken zijn belangrijke en kwetsbare activiteiten die een groot budgettair effect kunnen hebben. Het hanteren van een protocol is naast de desbetreffende administratieve aspecten tevens te zien als een vorm van risicobeheersing. De aansprakelijkheid kan worden beperkt en er wordt jegens derden rechtszekerheid gecreëerd. Artikel 26 legt aan het college de zorg op om regels op te stellen voor de aanbesteding van werken en inkoop van goederen en diensten. De regelgeving van de Europese Unie dient daarbij nageleefd te worden. Doordat de regels worden vastgelegd kan de accountant bij zijn controle van de jaarstukken nagaan of de interne regels (en de Europese regelgeving) zijn nageleefd, het is een onderdeel van de rechtmatigheidstoets. De accountant beoordeelt hiervoor eveneens het systeem van interne regels.

Artikel 27 Inwerkingtreding

Deze verordening treedt in de plaats van de vorige op grond van het oude artikel 212 Gemeentewet opgestelde verordening.

Artikel 28 Citeertitel

In dit artikel wordt de naam gegeven, waarmee men in de gemeentelijke stukken naar deze verordening kan verwijzen.