Nota Grondbeleid 2020-2024

Regels aanbesteding

Als een overheidsinstantie opdrachten verstrekt voor werken, leveringen en/of diensten is het aanbestedingsrecht van toepassing. Europa schrijft voor dat het aanbestedingsrecht van toepassing is op ‘publiekrechtelijke instellingen’ voor opdrachten boven een bepaald drempelbedrag. De gemeente is een publiekrechtelijke instelling en moet daarom voorgeschreven procedures volgen. De drempelbedragen worden in principe iedere twee jaar herzien. De actuele drempelbedragen zijn te vinden op www.tenderscope.nl en www.europadecentraal.nl. Het Europese aanbestedingsrecht is verder uitgewerkt in de Nederlandse Aanbestedingswet en het gemeentelijk aanbestedingsbeleid.

Civieltechnische werken (wegen, bruggen, riolering, enzovoort) vormen vaak onderdeel van grondexploitaties. Ook binnen grondexploitaties, ongeacht of deze worden gevoerd door gemeenten of particuliere ontwikkelaars, moeten de aanbestedingsregels in acht worden genomen.

Regels staatssteun

Uitgangspunt van Europese regels rond staatssteun is het scheppen van gelijke concurrentievoorwaarden voor alle ondernemingen op de gemeenschappelijke markt . De maatregelen van de overheid die concurrentievervalsend uitpakken zijn niet toegestaan.

Lidstaten zijn verplicht voorgenomen steunmaatregelen ter goedkeuring bij Europa aan te melden. De Commissie heeft uitzonderingen op het verbod uitgewerkt in kaderregelingen, mededelingen en richtsnoeren (meer informatie: www.europadecentraal.nl). Voor projecten is het van belang dat grondtransacties die in PPS-constructies plaatsvinden, worden gedaan tegen aantoonbaar marktconforme voorwaarden. Dit betekent dat de gemeente niet de vrijheid heeft om grondprijzen volledig naar eigen inzicht aan te passen.

Tot medio 2016 diende aan de hand van de Mededeling grondtransacties en staatssteun te worden nagegaan op welke wijze de overdracht van gronden staatssteunproof kon worden vormgegeven. In geval de verkoop verliep via één van de volgende verkoopprocedures, dan ging de Europese Commissie ervan uit dat er geen sprake was van staatssteun:

• •

  een openbare biedingsprocedure waarbij meerdere marktpartijen een bod op de grond mogen uitbrengen, of;

• •

  door een voorafgaande onafhankelijke taxatie of waardebepaling.

Het vervallen van de oude mededeling betekent niet dat de Commissie haar zienswijze omtrent grondtransacties en staatssteun geheel laat vallen. De Commissie heeft er voor gekozen om grondtransacties generalistischer te benaderen. In de Mededeling staatssteun (Notion of State aid) worden meerdere beoordelingsmethoden aangehaald. De Commissie meent dat een (grond)transactie marktconform is indien één van de volgende procedures is gevolgd:

• •

  een openbare en onvoorwaardelijke biedprocedure

• •

  benchmarking

• •

  taxatie door een onafhankelijke taxateur

Ook is het van belang dat de gemeente grondeigenaren die zelf projecten realiseren gelijk behandelt als het gaat om het verhalen van kosten. Dit verhalen van kosten gebeurt doorgaans door middel van het sluiten van (anterieure) overeenkomsten.

Voor het verlenen van steun aan woningcorporaties is de Handreiking Dienst van Algemeen Economisch Belang (juli 2014) van belang. Hierin maakt de Europese Commissie helder onder welke voorwaarden staatssteun aan woningcorporaties is toegestaan.

Toelichting 1: financiële bijdragen aan projecten

Exploitaties verlopen niet altijd positief. Vooral bij projecten in bestaand stedelijk gebied is er vaak sprake van een negatieve (residuele) inbrengwaarde voor grond en vastgoed. In zo’n geval kan de gemeente een bijdrage doen om een plan toch economisch uitvoerbaar te maken, maar is hiertoe niet verplicht. Bijdragen moeten zich verhouden met staatssteunregels. Als er een afspraak over een tekortbijdrage aan een project van een derde wordt gemaakt, kan er een afroomclausule worden overeengekomen. Met een afroomclausule zorgt de gemeente ervoor dat als het plan toch financieel positief (of minder negatief) uitpakt, het verschil alsnog terugvloeit naar de gemeentekas.

Wet ruimtelijke ordening (Wro)

Met de inwerkingtreding van de Wro (2008) is het grondbeleidsinstrumentarium voor overheden gewijzigd. Hiertoe is de zogenaamde Grondexploitatiewet geïntegreerd in de nieuwe Wro. Hoofdstuk 6 gaat dieper in op de toepassing van de Wro. Met de nieuwe wet kunnen overheden:

• •

  meer regie over plannen en projecten voeren;

• •

  effectiever kosten verhalen die zij maakt ten behoeve van gebiedsontwikkelingen.

Crisis/ en herstelwet

De Crisis- en herstelwet (Chw, 2010) is bedoeld om bouwprojecten sneller uit te kunnen voeren en daarmee de crisis tegen te gaan. De Eerste Kamer stemde er in 2013 mee in om de wet ook na 2014 te laten gelden. Het besluit zorgt ervoor dat een aantal regelingen voor bouwprojecten in de toekomst in stand blijft, waardoor ze meer zekerheid hebben. In het najaar van 2014 is het laatste deel van de wet in werking getreden. Dit deel maakt onder meer het tijdelijk gebruik van gronden en panden eenvoudiger en verruimt de termijn (van 5 naar 10 jaar). De Crisis- en herstelwet blijft van kracht tot de Omgevingswet in werking treedt. De Omgevingswet zal meerdere wetten vervangen, waardoor het omgevingsrecht fundamenteel wijzigt. Ook de Crisis- en herstelwet is daardoor dan niet meer nodig.

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)

Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in werking getreden. Doel van de Wabo is een eenvoudigere en snellere vergunningverlening en een betere dienstverlening door de overheid op het terrein van bouwen, ruimte en milieu. De Wabo introduceert hiervoor de omgevingsvergunning. Dit is een gekoppelde vergunning, zodat aanvrager niet meerdere vergunningen meer hoeft aan te vragen. De aanvraagprocedure voor vergunningen is eenvoudiger geworden voor de aanvrager. De Wabo beoogt net als de Crisis- en herstelwet een versnelling van procedures.

Wet Houdbare overheidsfinanciën

De Wet Houdbare overheidsfinanciën (2014) bevat strengere regels om te zorgen dat het Nederlandse begrotingstekort beperkt wordt tot 3%. Het is de lidstaten van de Europese Unie verboden een begrotingstekort te hebben dat boven deze norm komt. De Europese Unie wil alle lidstaten houden aan de berekening van het EMU-saldo voor de gehele overheid, inclusief decentrale overheden. De Wet Hof veegt gemeenten, provincies en waterschappen op één hoop. Gezamenlijk mogen zij niet boven hun deel van deze norm komen. Het aandeel van de lagere overheden in de norm van 3 procent is 0,5 procent, waarvan gemeente 0,32% voor hun rekening nemen. De wet heeft mogelijk gevolgen voor de investeringsruimte van gemeenten omdat er terughoudender om moet worden gegaan met het inzetten van geprognotiseerde inkomsten.

Wet Markt en Overheid

Overheden verrichten over het algemeen publiekrechtelijke taken. In de afgelopen jaren zijn overheden zelf of via hun overheidsbedrijven steeds meer economische activiteiten gaan verrichten. Voorbeelden hiervan zijn de verhuur van sportzalen, het verzorgen van groenvoorziening bij particulieren, het aanbieden van reclamediensten of het verrichten van adviesdiensten aan ondernemingen Met deze economische activiteiten treedt de overheid in concurrentie met particuliere ondernemingen. Dit kan leiden tot oneerlijke concurrentie, omdat overheden vanuit hun publieke functie concurrentievoordelen kunnen hebben en daarmee in staat zijn goederen of diensten aan te bieden voor een lagere prijs dan concurrerende ondernemingen.

De Wet Markt en Overheid (2012) bevat vier gedragsregels die het gelijke speelveld tussen overheden en ondernemingen beogen te creëren:

• •

  Integrale kostendoorberekening: overheden moeten ten minste de integrale kosten van hun goederen of diensten in hun tarieven doorberekenen.

• •

  Bevoordelingverbod: overheden mogen hun eigen overheidsbedrijven niet bevoordelen ten opzichte van concurrerende bedrijven.

• •

  Gegevensgebruik: overheden mogen de gegevens die ze vanuit hun publieke taak verkrijgen niet gebruiken voor economische activiteiten die niet dienen ter uitvoering van de publieke taak. Dit verbod geldt niet als andere overheidsorganisaties of bedrijven ook over de gegevens kunnen beschikken.

• •

  Functiescheiding: als een overheid op een bepaald terrein een bestuurlijke (bijvoorbeeld toetsende) rol heeft voor bepaalde economische activiteiten en ook zelf die economische activiteiten uitvoert, mogen niet dezelfde personen betrokken zijn bij de uitoefening van de bestuurlijke bevoegdheid en bij het verrichten van de economische activiteiten van de overheidsorganisatie.

Woonvisie De Fryske Marren 2019-2023

De woonvisie vormt de basis voor onder andere de woningbouwontwikkeling in onze gemeente en voor samenwerkingsafspraken op het terrein van het wonen. De omslag naar een duurzame woningvoorraad, de transitie in de zorg en demografische veranderingen in onze bevolking zijn ontwikkelingen die in de komende periode meer impact krijgen en grote inspanning van ons vragen.

De woonvisie heeft vier speerpunten:

• •

  Iedereen op de goede plek

  In de drie grootste kernen Joure, Lemmer en Balk dient voor iedere doelgroep woonruimte te zijn. De bestaande woningvoorraad moet in grote mate in staat zijn om te voorzien in de woonwens van bewoners. Verder is het de bedoeling om de slaagkans voor een huurwoning in de sociale sector in deze kernen te vergroten, de positie van starters te versterken en het aanbod van (middel)dure huurwoningen te vergroten, waarbij er rekening mee moet worden gehouden dat er zorg geleverd kan worden in de woning.

• •

  Wonen in financieel perspectief

  Wonen vormt voor veel inwoners een groot deel van de maandelijkse uitgaven. De wettelijke taak van de gemeente richt zich primair op de groep mensen die niet op eigen kracht in huisvesting kunnen voorzien. Betaalbaarheid wordt ook bepaald door de bijkomende kosten op het gebied van energievoorziening. Wij spelen hierin een zeer beperkte financiële rol, omdat het investeren in onderhoud en verbetering van een particuliere woning in eerste instantie als een verantwoordelijkheid van de woningeigenaar wordt beschouwd.

• •

  Duurzaam wonen voor onze inwoners

  Duurzaam wonen voor inwoners betekent voor ons dat inwoners zich prettig voelen in de eigen woning en hun woonomgeving. De gemeente wil faciliterend en ondersteunend optreden binnen de duurzaamheidsopgave.

• •

  Samenleven in dorpen of stad

  In onze gemeente kennen we een sterke sociale structuur en een betrokken verenigingsleven. Wij willen de organisatiekracht en ondernemingszin van bewoners stimuleren. Verder wordt door de gemeente gezorgd voor een schone, veilige en nette woonomgeving.

Omgevingsvisie De Fryske Marren

Met het inwerking treden van de Omgevingswet in 2021 is de gemeente verplicht tot het opstellen van een omgevingsvisie. De omgevingsvisie zal in hoofdlijnen aangeven hoe de gemeenteraad in samenspraak met de Mienskip de toekomst van de gemeente ziet. Daarbij gaat het om de fysieke leefomgeving; onze mogelijkheden om te wonen, werken, recreëren en ondernemen, nu en in de toekomst, en in een gezond en plezierig leefklimaat. De Omgevingsvisie zal in werking treden op de datum dat ook de Omgevingswet in werking treedt. Naar verwachting is dit op 1 januari 2021.

Verordeningen

Naast beleidsdocumenten heeft de gemeente een aantal verordeningen vastgesteld die het grondbeleid raken. Zo zijn er een planschadeverordening, een legesverordening en de financiële verordening . Waar relevant wordt in deze nota naar deze verordeningen verwezen.

Bouwclaimmodel

Hierbij verplichten private partijen die gronden hebben verworven zich om deze tegen een vaste prijs per vierkante meter aan de gemeente over te dragen, in ruil waarvoor de marktpartijen te zijner tijd een bepaald aantal bouwrijpe kavels terugkopen. De gemeente maakt de gronden vervolgens bouwrijp. Het grondexploitatierisico berust in dit samenwerkingsmodel volledig bij de gemeente. Voordeel is dat, zeker als een afnameverplichting is overeengekomen, de gemeente verzekerd is van de gronduitgifte tegen een vooraf overeengekomen prijs.

Joint-venture

Het joint-venture model is het model waarbij gemeente en marktpartij(en) gezamenlijk een onderneming oprichten, aan welk de gronden binnen het plangebied (in economische eigendom) worden overgedragen. Deze ‘grondexploitatiemaatschappij (GEM)’ is dan verantwoordelijk voor het bouw- en woonrijp maken en voor de gronduitgifte. In feite is zij van een geprivatiseerd grondbedrijf. Het grondexploitatierisico wordt in dit samenwerkingsmodel verdeeld tussen gemeente en marktpartijen in de verhouding waarin deze partijen participeren in de GEM. De joint-venture is een voorbeeld van Publiek-private samenwerking.

Concessiemodel

Het concessiemodel is het model waarbij private partij(en) de beschikking krijgen over alle gronden op een locatie en deze onder voorwaarden ontwikkelt. Dit kan bijvoorbeeld door verkoop van deze gronden door de gemeente aan de marktpartij. Het bouw- en woonrijp maken gebeurt vervolgens voor eigen rekening en risico van de marktpartij. Binnen het concessiemodel richt de private partij ook voor eigen rekening en risico het openbaar gebied in. De gemeente bepaalt hierbij vooraf de kwaliteitseisen. Nadat het project is afgerond wordt de openbare ruimte overgedragen aan de gemeente. Bij dit model kunnen aanbestedingsaspecten een belangrijke rol spelen.

De Wro biedt naast bovenstaande modellen de mogelijkheid voor het opstellen van een exploitatieplan. Ondanks dat het exploitatieplan eenzijdig door de gemeente wordt opgelegd en daarmee geen samenwerkingsvorm betreft, wordt hij hier genoemd. De wet bepaalt dat de gemeente verplicht is tot het verhalen van kosten die zij maakt als gevolg van een plan. Hoofdstuk 6 gaat hier nader op in.

Onderstaand schema laat het spectrum van de vormen van gebiedsontwikkeling zien.

Figuur 1: Spectrum van gebiedsontwikkeling

Voordelen actief grondbeleid

• •

  Door de beschikking over grond kan de gemeente de voorbereiding en uitvoering van een bestemmingsplan optimaal sturen, bijvoorbeeld ten aanzien van kwaliteit, de gewenste fasering (voor zover de markt dit toelaat) en de gewenste betrokkenheid van burgers en toekomstige gebruikers.

• •

  Het kostenverhaal is verzekerd, omdat de gemaakte kosten, zoals verwervingskosten, bouwrijp maken, etc., bij een succesvolle exploitatie in de uitgifteprijs van de grond kunnen worden verdisconteerd.

• •

  De beschikking over grond stelt de gemeente in staat gemeentelijke beleidsdoelstellingen zoals extra (publieke) voorzieningen te realiseren, die niet via publiekrechtelijke regels en voorschriften kunnen worden gerealiseerd.

• •

  Door middel van gronduitgifte kan de concurrentie op de grondmarkt worden bevorderd (bijvoorbeeld door te werken met prijsvragen en tenders).

Nadelen actief grondbeleid

• •

  Met actieve participatie op de grondmarkt heeft de gemeente het ondernemersrisico van de grondexploitatie en is daarmee gevoelig voor conjuncturele schommelingen. Kosten kunnen daardoor niet altijd verrekend worden in de uitgifteprijs van gronden;

• •

  Conjuncturele schommelingen kunnen er ook voor zorgen dat investeringen die geen verband houden met de locatieontwikkeling niet uit grondexploitaties gefinancierd kunnen worden. Het gaat om kosten zoals de realisatie van maatschappelijke voorzieningen, verbonden aan de specifieke locatieontwikkelingen (onderwijs, kinderopvang, sport- en welzijnsvoorzieningen);

• •

  Marktpartijen staan dichter bij de ontwikkelingen op de vastgoed- en grondmarkt. Zij volgen de laatste trends nauwlettend. Hierdoor kunnen zij in de huidig snel veranderende markt goed inspelen op actuele wensen. De gemeente staat op grotere afstand van de ontwikkelingen op vastgoed- en grondmarkt. Zij is minder goed in staat de laatste trends te volgen, omdat zij minder in contact staat met eindgebruikers. Hierdoor kan zij in de huidig snel veranderende markt minder goed inspelen op actuele wensen.

• •

  Actief grondbeleid leidt tot meer druk op de ambtelijke organisatie.

Voordelen facilitair grondbeleid

• •

  Bij facilitaire participatie op de grondmarkt loopt de gemeente minder tot geen ondernemersrisico. Deze wordt geheel dan wel gedeeltelijk (bij samenwerking) gedragen door de marktpartij;

• •

  Onder de Wro is het kostenverhaal gegarandeerd, zij het dat het kostenverhaal in de praktijk vaak niet honderd procent is. Dit komt onder meer doordat er vaak werkzaamheden worden verricht door de gemeente die buiten de scope van de contractuele afspraken vallen;

• •

  Onder de Wro heeft de gemeente een instrumentarium gekregen in de vorm van het exploitatieplan of de anterieure overeenkomst, waarmee de gemeente regie kan behouden, ondanks dat zij geen grondeigendom heeft.

Nadelen facilitair grondbeleid

• •

  Facilitair grondbeleid brengt, ook na de introductie van de Wro, (financiële) risico’s met zich mee voor de gemeente. Niet alle investeringen die verband houden met de locatieontwikkeling kunnen worden verhaald via het exploitatieplan. Het gaat hierbij met name om kosten die niet direct aan de grondexploitatie zijn toe te rekenen, zoals de realisatie van maatschappelijke voorzieningen, verbonden aan de specifieke locatieontwikkelingen (onderwijs, kinderopvang, sport- en welzijnsvoorzieningen);

• •

  De sturingsmogelijkheden voor de gemeente op zaken als ruimtelijke kwaliteit zijn niet onbegrensd;

• •

  Conjuncturele schommelingen met negatieve financiële gevolgen gedurende de looptijd van het exploitatieplan, kunnen niet worden verhaald op partijen die hun exploitatiebijdrage al hebben betaald;

• •

  Doordat er geen winstneming plaats kan vinden (alle exploitatiewinsten vloeien immers naar de particuliere exploitant) wordt de Algemene reserve niet gevoed.

Voordelen tussenvormen

• •

  Met samenwerking kan het risico voor de gemeente in de exploitatie worden verkleind of zelfs volledig bij marktpartijen worden gelegd;

• •

  Er kan gebruik worden gemaakt van de kennis en kunde van de samenwerkingspartner;

• •

  De gemeente kan als ontwikkelpartner sturen op de ruimtelijke kwaliteit, meer dan alleen via het publiekrecht (bestemmingsplan, welstand, enzovoort).

Nadelen tussenvormen

• •

  De gemeente heeft geen volledige zeggenschap over de inhoud van de plannen, zij moet deze telkens afstemmen met samenwerkingspartner;

• •

  Eventuele positieve resultaten moeten worden gedeeld;

• •

  De vormgeving van de samenwerking en de voorwaarden waaronder wordt samengewerkt vraagt veel voorbereiding en inzet van de gemeente.

Eén-op-één

Als een marktpartij grond of vastgoed in bezit heeft, ligt het vaak voor de hand dat ze zelf het plan uitvoert. Het kan ook zijn dat een marktpartij een goed plan heeft voor een locatie die de gemeente bezit of dat de gemeente goede ervaringen heeft met de marktpartij. In dit geval kan de gemeente kiezen voor een één-op-één samenwerking. Er is dan in de keuze voor samenwerking geen competitie-element. Van belang hierbij is dat de gemeente altijd zorgt voor aanbesteding van de overheidsopdrachten in het plan, bijvoorbeeld de wegen en de riolering. Het gemeentelijk aanbestedingsbeleid is hierbij van toepassing. De gemeente legt de één-op-één samenwerking bestuurlijk vast en communiceert deze. In gevallen waarin de gemeente (volledig) grondeigenaar is, zal de gemeente echter doorgaans een eventuele samenwerkingspartner zoeken door middel van een selectie of aanbesteding.

Selectie

Bij het selecteren van een partij voor een ruimtelijke ontwikkeling uit meerdere inschrijvingen, geeft de gemeente aan welke procedure en randvoorwaarden gelden. Deze wijze van gronduitgifte kent veel tussenvormen. Zo kan een procedure meer of minder openbaar zijn. De gemeente kan bijvoorbeeld een geselecteerd aantal ontwikkelaars uitnodigen of een openbare procedure uitschrijven. De criteria die de gemeente aan partijen stelt, zijn afhankelijk van het karakter van de opgave. Voor gunning kan het volgende gelden:

• •

  toekenning op basis van de laagste prijs;

• •

  toekenning op basis van de economisch voordeligste aanbieding;

• •

  kwantitatieve criteria;

• •

  kwalitatieve criteria;

• •

  het risicoprofiel.

Een selectie is in principe vormvrij. Beoordeling vindt plaats aan de hand van vooraf opgestelde criteria. Selecteren (in plaats van formeel aanbesteden) is alleen toegestaan als (delen van) de activiteiten die de winnaar uitvoert geen aanbestedingsplichtige overheidsopdrachten zijn. Het gemeentelijk aanbestedingsbeleid is hierbij van toepassing.

Aanbesteding

Een aanbesteding is een specifieke vorm van selectie, waarvoor wettelijke eisen gelden. De procedure voor Europese aanbesteding staat omschreven in het aanbestedingsreglement ARW 2016. Volgens richtlijnen zijn overheden verplicht aanstaande overheidsopdrachten die boven een drempelbedrag uitkomen Europees aan te besteden. Voor het uitvoeren van een marktselectie zijn verschillende procedures mogelijk:

• •

  Openbare procedure: de selectie of aanbesteding wordt opengesteld voor een ieder die daarop wil inschrijven;

• •

  Niet-openbare procedure: de selectie of aanbesteding wordt verdeeld in twee fases. In de eerste fase worden inzenders gekwalificeerd (voorselectie). Een beperkt aantal inzenders gaat vervolgens door naar de tweede fase (eindselectie);

• •

  Onderhandse procedure: de gemeente vraagt een aantal partijen om mee te doen aan de selectie.

Selectie- of aanbestedingsstrategie

Indien de gemeente kiest voor het selecteren van een marktpartij voor een ruimtelijke opgave, is het van belang om een selectie-/aanbestedingsstrategie op te stellen. Input voor deze strategie is:

• •

  de eerste contouren van de plannen;

• •

  globale exploitatieberekeningen ter bepaling van de omvang van de te verrichten diensten en werken;

• •

  het juridische kader;

• •

  de risicopositie van de gemeente.

Op basis van deze informatie kan de gemeente bepalen of Europese aanbesteed moet worden. Er bestaan ook andere overwegingen om tot aanbesteding of selectie over te gaan. Dit kunnen zijn:

• •

  het aantrekken van kennis en kunde

• •

  het ontwikkelen van nieuwe concepten en ideeën

• •

  het delen van risico’s

• •

  het bieden van transparantie

• •

  het verkrijgen van een marktconforme aanbieding.

Planmatige (anticiperende) verwervingen

Planmatige verwervingen vinden plaats in plangebieden waarvoor de gemeenteraad een grondexploitatie heeft vastgesteld. Verwervingen worden verantwoord in de grondexploitatie van het project.

Strategische verwervingen

Strategische verwervingen vinden plaats in gebieden waarin nog geen vastgestelde grondexploitatie of uitvoeringskrediet aan ten grondslag ligt of waar soms nog geen enkel planologisch kader of visie voor handen is.

De gemeente kan strategische posities innemen om te sturen op gewenste ontwikkelingen. Daarbij kan de vraag worden gesteld waarom vroegtijdig aankocht moet worden en niet kan worden gewacht op een definitief plan. De volgende redenen kunnen hiervoor bestaan:

• •

  De gemeente wil in een vroegtijdig stadium een grondpositie verwerven om initiator te zijn voor toekomstige planontwikkelingen;

• •

  De gemeente wil gronden en/of opstallen aankopen die binnen de huidige functie geen toekomst meer hebben en waardoor nieuwe ontwikkelingen mogelijk worden;

• •

  De gemeente wil gronden aankopen als ruilobject met als doel deze strategisch te kunnen inzetten voor mogelijke verplaatsingsgevallen vanuit andere projecten;

• •

  De gemeente wil een grondpositie verwerven om negatieve effecten op toekomstige planontwikkelingen tegen te gaan (bijvoorbeeld kopen bedrijven met grote hindercirkel);

• •

  De gemeente koopt de gronden vroegtijdig aan om opbrengsten te kunnen genereren om daarmee tekorten op verliesgevende projecten te kunnen verevenen.

Het realiseren van positieve resultaten is in veel gevallen bedoeld om verliesgevende (vaak maatschappelijke) projecten te kunnen verevenen. Echter, er kunnen aankopen worden gedaan waarvan op voorhand duidelijk is dat er geen positief resultaat zal zijn, maar die een ander strategisch belang dienen.

Strategische grondposities blijven wenselijk. Aan de ene kant om te sturen op gewenste ruimtelijke ontwikkelingen. Aan de andere kant om soms een goed financieel resultaat te kunnen behalen. Van groot belang is dat bij strategische verwerving doelstellingen en risico’s goed in beeld komen. De gemeente moet nadenken over hoe en hoeveel gronden zij in een bepaald plan verwerft. Daarom wordt voor grotere plannen een verwervingsplan opgesteld. Bij strategische verwervingen is er altijd spanning ten aanzien van transparantie. Als gemeentelijke overheid wil je transparant handelen, maar dit is niet altijd positief voor je onderhandelingspositie.

Een verwervingsplan dat voorafgaand aan grondverwerving wordt opgesteld bevat de volgende elementen:

• •

  een afbakening van de aan te kopen gronden;

• •

  het tempo van verwerving;

• •

  het aankoopprijsbeleid;

• •

  de sleutelpercelen;

• •

  de verwervingsstrategie (minnelijke verwerving, toepassing voorkeursrecht, onteigening of een combinatie met het tweesporenbeleid);

• •

  inventarisatie van de belemmeringen (bijv. bodemverontreiniging);

• •

  de benodigde onderzoeken;

• •

  het beheer van de gronden na aankoop.

Minnelijke grondverwerving

Minnelijke grondverwerving betekent dat de gemeente op eigen initiatief en in goed overleg met de eigenaar gronden aankoopt.

De volgende overwegingen zijn bij minnelijke verwerving van belang:

• •

  Hoe is de ontwikkelpotentie van de locatie op korte termijn? Is de prijs zodanig dat opbrengsten (of geen verlies) te verwachten is?

• •

  Is de prijs marktconform?

• •

  Is er voldoende geld beschikbaar voor de aankoop?

• •

  Is de gemeente bereid de rente te betalen over de aankoop tot het gebied wordt ontwikkeld of tot het moment dat een marktpartij het risico overneemt?

• •

  Is de gemeente in staat eventueel vervangende grond aan te bieden?

• •

  Leidt de aankoop tot een betere onderhandelingspositie ten opzichte van marktpartijen?

• •

  Zijn er alternatieven voor de aankoop? Bijvoorbeeld door samenwerking met marktpartijen in de grondverwerving ofwel het voeren van facilitair grondbeleid?

Gemeentelijk voorkeursrecht

Om de druk van marktpartijen op de grondmarkt te verminderen kan de gemeente een voorkeursrecht vestigen op percelen grond. Dit gebeurt op basis van de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg). Als een eigenaar na vestiging van het voorkeursrecht zijn grond wil verkopen, moet hij deze eerst aan de gemeente aanbieden. Voorkeursrecht is vooral effectief in combinatie met andere verwervingsinstrumenten. Het voorkeursrecht is namelijk een passief instrument. De gemeente moet afwachten tot grondeigenaren hun grond aanbieden aan de gemeente. Het instrument moet niet lichtvaardig worden ingezet, anders kan de gemeente op grote schaal grond aangeboden worden zonder dat plannen concreet zijn. Het voorkeursrecht wordt daarom uitsluitend toegepast wanneer dit bevorderlijk is voor het voeren van actief grondbeleid. Omdat het voorkeursrecht ingrijpt op het eigendomsrecht gelden er strikte voorwaarden en termijnen voor de toepassing ervan.

Minimaal de volgende overwegingen t.a.v. het vestigen van voorkeursrecht zijn onderdeel van het verwervingsplan dat per project wordt opgesteld:

• •

  Wil de gemeente gronden in het plan zelf verwerven en (tijdelijk) beheren?

• •

  Is er voldoende geld beschikbaar voor de procedure en de aankoop?

• •

  Is te verwachten dat ontwikkelaars een grondpositie innemen op de locatie?

• •

  Is te verwachten dat de gemeente binnen afzienbare tijd een bestemmingsplan voor de locatie vaststelt? (Dit i.v.m. de fatale termijnen die aan Wvg verbonden zijn).

• •

  Beïnvloedt het vestigen van het voorkeursrecht de verhoudingen met grondeigenaren?

Onteigening

Onteigenen is een manier van gedwongen eigendomsontneming door de overheid in het algemeen belang. In de wet staat eigendom beschreven als ‘het meest omvattende recht dat een persoon op een zaak kan hebben’ . Dit geeft aan dat de eigenaar in beginsel beschikkingsvrijheid heeft. Deze vrijheid kan worden beperkt door wettelijke voorschriften zoals de Onteigeningswet (Ow). De grondwettelijke waarborgen betekenen voor de burger dat de overheid niet zonder meer grond en opstallen aan zich toe kan eigenen. De rechten van de individuele burger moeten steeds voldoende zijn gewaarborgd.

Met onteigening kan de gemeente grond verwerven die niet op minnelijke wijze of met behulp van het voorkeursrecht kan worden verworven. Het vaststellen van een onteigeningsplan geeft niet alleen uitzicht op grondverwerving, maar is ook in te zetten als drukmiddel in onderhandelingen bij minnelijke aankoop. De gemeente kan een onteigeningsprocedure opstarten terwijl zij gelijktijdig de gronden probeert minnelijk te verwerven. Dit heet het ‘tweesporenbeleid’. Wanneer de gemeente een bestemmingsplan vaststelt en de minnelijke verwerving nog niet is geslaagd, dan kan de gemeente alsnog overwegen om te onteigenen. Onteigening vergt een zorgvuldig proces.

Voordat de gemeente besluit een onteigeningsprocedure te starten moet zij het nut ervan onderzoeken. De Kroon onderzoekt namelijk of de voorgestelde onteigening wel terecht is. Daarvoor hanteert de Kroon een aantal toetsingsgronden . Met name de noodzaak is van belang. Als de grondeigenaar bereid en in staat is om de grond volgens de gemeentelijke eisen te ontwikkelen, mag niet worden onteigend.

De volgende strategische overwegingen zijn van belang bij het in gang zetten van een onteigeningsprocedure. Deze overwegingen neemt de gemeente mee bij het opstellen van een verwervingsplan in het kader van het opstellen van de ontwikkelingsstrategie:

• •

  Heeft de gemeente voldoende geld?

• •

  Heeft de gemeente eventueel vervangende grond tot haar beschikking?

• •

  Is er voldoende reden om het ingrijpende instrument van onteigening in te zetten?

• •

  Wil de gemeente de druk om te komen tot minnelijke verwerving verhogen?

• •

  Wordt de gewenste ruimtelijke ontwikkeling gerealiseerd binnen drie jaar na onteigening?

Grondaankopen vallende binnen exploitatiegebieden

Verwerving van grond door het college binnen een door de gemeenteraad gefiatteerd project en/of vastgestelde grondexploitatie is mogelijk zonder dat de gemeenteraad haar wensen en bedenkingen kenbaar hoeft te maken. Het college is hiertoe zelfstandig bevoegd.

Overige aankopen

Sinds de dualisering is het college bevoegd (koop)overeenkomsten aan te gaan. Echter, de gemeenteraad heeft het budgetrecht . Om in situaties waarin beperkt grond benodigd is toch effectief te kunnen handelen kan de gemeenteraad beperkte handelsvrijheid geven stellen aan het college, waarbinnen het college grondaankopen kan doen. Daarmee krijgt het college de ruimte om kleine aankopen te doen, zoals een paar vierkante meter aankoop voor bijvoorbeeld het verplaatsen van een transformatorhuisje, zonder dat hier een raadsbesluit voor nodig is. Dit komt de snelheid ten goede.

Anterieure overeenkomst

De gemeente sluit een anterieure overeenkomst in de beginfase van een bouwproject, voordat een bestemmingsplan is vastgesteld. Bij een anterieure overeenkomst hebben de gemeente en de exploitant veel onderhandelingsruimte. Partijen zijn niet gebonden aan algemene publiekrechtelijke kaders rond grondexploitaties. Zo hoeft de overeenkomst niet te worden getoetst aan de eisen van profijt, toerekenbaarheid en evenredigheid (proportionaliteit). In de praktijk kent men verschillende namen toe aan anterieure overeenkomst: samenwerkingsovereenkomst, exploitatieovereenkomst, intentieovereenkomst, etc. De gemeente kan ook kiezen voor meerdere overeenkomsten voor een project, bijvoorbeeld om afspraken over planvorming en realisatie te scheiden.

Anterieure overeenkomsten bieden de mogelijkheid om (extra) bijdragen van exploitanten te vragen voor ruimtelijke ontwikkelingen buiten het plangebied. Dit kunnen bijvoorbeeld bijdragen zijn voor (openbaar) groen of recreatiegebieden elders. Voorwaarde is dan wel dat voor zulke bijdragen een grondslag moet zijn in een vastgestelde gemeentelijke structuurvisie.

Posterieure overeenkomst

Wanneer er geen anterieure overeenkomst tot stand komt, moet de gemeente overgaan tot het vaststellen van een exploitatieplan (zie hierna het publiekrechtelijke spoor). De gemeente kan dan nog steeds overeenkomsten sluiten, maar kent minder onderhandelingsruimte. Overeenkomsten mogen namelijk niet afwijken van het exploitatieplan. Deze ‘posterieure’ overeenkomsten zijn optioneel en kan de gemeente afsluiten nadat een exploitatieplan is vastgesteld .

Exploitatieplan

Het exploitatieplan is een zelfstandige rechtsfiguur in de Wro. De gemeenteraad stelt een exploitatieplan vast gelijktijdig met het bestemmingsplan. Het bestemmingsplan is de basis voor het exploitatieplan: het exploitatieplan werkt de financiële aspecten van een nieuwe bestemmingsplan uit en geeft de grondslag voor kostenverhaal via het publiekrechtelijk spoor. Het bestemmingsplan en het exploitatieplan bevatten regels voor de inrichting van het plangebied en regels over woningbouwcategorieën. Omgevingsvergunningen moeten voldoen aan het bestemmingsplan en het exploitatieplan.

De plicht tot vaststelling van een exploitatieplan geldt alleen wanneer het bestemmingsplan voorziet in nieuwbouw of omvangrijke verbouwplannen met functiewijziging. Een exploitatieplan is verplicht als het ruimtelijke besluit (bijvoorbeeld het bestemmingsplan) voorziet in:

• •

  de bouw van een of meer woningen;

• •

  de bouw van een of meer andere hoofdgebouwen;

• •

  de uitbreiding van een gebouw met ten minste 1000 m2 of met een of meer woningen;

• •

  de verbouwing van een of meer aaneengesloten gebouwen die voor andere doeleinden in gebruik of ingericht waren, voor woondoeleinden, mits ten minste 10 woningen worden gerealiseerd;

• •

  de verbouwing van een of meer aaneengesloten gebouwen die voor andere doeleinden in gebruik of ingericht waren, voor detailhandel, dienstverlening, kantoor of horecadoeleinden, mits de cumulatieve oppervlakte van de nieuwe functies ten minste 1000 m2 bedraagt;

• •

  de bouw van kassen met een oppervlakte van ten minste 1000 m2.

Het exploitatieplan bevat een aantal verplichte onderdelen . Daarnaast zijn er facultatieve onderdelen . De exploitatieopzet met daarin alle financiële zaken is een verplicht onderdeel. Het exploitatieplan vergelijkt kosten met opbrengsten. Het maximaal te verhalen bedrag mag niet hoger zijn dan de opbrengsten .

Kostensoortenlijst en ptp-beginselen; profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit

De gemeente kan via het exploitatieplan alle kosten verhalen die zijn opgenomen op een limitatieve kostensoortenlijst . Voor de inbrengwaarde van grond wordt verwezen naar de wet . Kostensoorten die niet op de kostensoortenlijst staan kunnen niet verhaald worden via het exploitatieplan. De kostensoortenlijst wordt in de praktijk als leidraad gehanteerd in het privaatrechtelijk spoor van contractvorming. Voor het verhaal van de kosten via een exploitatieplan gelden de volgende criteria:

• •

  De kosten moeten voldoen aan de criteria: profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit.

• •

  De locatie moet de kosten kunnen dragen: als de totale opbrengsten hoger zijn dan de totale kosten, kunnen de totale kosten verhaald worden, maar niet hoger dan die kosten.

De kostensoortenlijst is als bijlage 1 bij deze nota gevoegd en vormt de basis voor het verhaal van de reguliere gemeentelijke exploitatie- en plankosten.

Door bestemmingsplanwijzigingen, vooral in bestaand stedelijk gebied, kunnen omwonenden planschade lijden. Als schade is aangetoond moet de gemeente deze vergoeden. Voorafgaand aan een bestemmingswijziging kan de gemeente een planschaderisicoanalyse uitvoeren. De gemeente weet dan hoe hoog schades ongeveer uitvallen.

De gemeente kan bij faciliterend grondbeleid planschade verhalen op exploitanten . Dit kan zowel via de private weg (via een overeenkomst) als via de publieke weg (via het exploitatieplan). Ook deze kunnen vooraf een planschaderisicoanalyse uit (laten) voeren.

Residuele grondwaardemethode

De grondwaarde wordt bij deze methode bepaald aan de hand van de formule: commerciële waarde van de onroerende zaak minus stichtingskosten van de opstal(len). Als uitgangspunt voor de berekening geldt de maximale invulling die volgens het betreffende bestemmingsplan mogelijk is.

Kostprijsmethode

De kostprijsmethode is de meest oorspronkelijke methode om grondwaarde te berekenen. Alle kosten die de gemeente maakt om van grond bouwgrond te maken worden opgeteld. Daarna slaat zij alle kosten om, over de uit te geven grond. Hierdoor ontstaat een (gemiddelde) kostprijs per vierkante meter uit te geven grond. Vanzelfsprekend varieert de kostprijs per locatie en bestemming.

Comparatieve of vergelijkingsmethode

Met deze methode vergelijkt de gemeente de prijzen van objecten met objecten in de regio met dezelfde bestemming, bebouwingsmogelijkheden en kwaliteit. Deze methode is geschikt om uitkomsten van de vorige twee methodes te toetsen.

Vaste kavelprijs

Per kavel toe wordt een vast bedrag toegepast.

Vaste prijs per vierkante meter terrein

Bij deze methode wordt een vaste grondprijs bepaald per vierkante meter uitgeefbaar terrein. De methode kan worden toegepast bij woningbouw en niet-woningbouw.

Tender

Bij een openbare inschrijving/tender worden er meerdere marktpartijen uitgenodigd om een bod uit te brengen op de beschikbare bouwgrond. Dit kan plaatsvinden op grond van een reeds opgesteld stedenbouwkundig plan of op basis van een programma van eisen. De gemeente stelt in ieder geval vooraf kaders op, op grond waarvan gegund kan worden. Daarnaast zal de gemeente vooraf een grondprijsberekening uitvoeren, die niet openbaar is. Deze berekening vindt plaats op grond van de residuele grondwaardemethode. De inzendingen worden aan deze berekening getoetst. Strikt genomen is dit geen wijze van grondprijsberekening, maar vormt deze wijze van uitgifte het sluitstuk van een grondprijsmethodiek zoals die hiervoor zijn omschreven.

De grondprijsmethodiek van de gemeente wordt verder uitgewerkt op basis van diverse bestemmingen en vastgelegd in de notitie grondprijzenbeleid. Het college stelt vervolgens jaarlijks de grondprijzen vast. Per bestemming wordt hierin de grondprijs voor dat jaar nader toegelicht. (Markt)ontwikkelingen hebben invloed op prijzen. Per bestemming of gebruiksfunctie wordt uitgegaan van een (vaste) prijsbepalingmethode. In de notitie grondprijzenbeleid komen in ieder geval aan de orde:

Tabel 2: Grondprijzenbeleid

Het college kan gemotiveerd afwijken van de uitgangspunten en de gehanteerde methodieken. Hierbij gaat het om specifieke omstandigheden die een andere methode of grondprijs rechtvaardigen. Verder kan de gewenste kwaliteit in projecten leiden tot een bijstelling van de grondprijzen.

Verkoop

De uitgifte van bouwgrond gebeurt door middel van een verkoopovereenkomst. Daarin leggen de gemeente en de koper vast tegen welke prijs, onder welke voorwaarden, op welk tijdstip en met welke bestemming de grond wordt overgedragen.

Erfpacht

In het geval van erfpacht wordt een erfpachtovereenkomst gesloten voor een bepaalde (langdurende) periode. De grond blijft in eigendom van de gemeente. De erfpachter krijgt het gebruiksrecht van de grond en de daarop gerealiseerde of door de erfpachter te realiseren opstallen. De erfpachter heeft een positie die nagenoeg gelijk is aan de positie van eigenaar. De erfpachter kan het opstal inclusief het erfpachtrecht ook overdragen en bezwaren met een hypotheek.

Opstalrecht

Een recht van opstal wordt gevestigd als de gemeente haar grondpositie niet wenst te verkopen maar ook geen eigenaar wil worden van het opstal. De opstalhouder sticht dan een opstal op gemeentegrond. Of als de gemeente het eigendom van het opstal (en daarmee de onderhoudsplicht) wenst over te dragen en anders dan via het bestemmingsplan invloed wil houden op het gebruik van het opstal. Door de juridische scheiding van het eigendom van de grond en de opstal is de opstaller verantwoordelijk voor het gehele onderhoud van het opstal. Voorts kan de gemeente in de opstalovereenkomst voorwaarden opnemen die verband houden met gebruik van de opstal en verkoopregulerende bepalingen opleggen. Het vestigen van een recht van opstal op gemeentegrond vindt binnen de gemeente De Friese Meren op beperkte schaal plaats. Meestal gaat het om sportgerelateerde accommodaties/gebouwen of antennemasten.

Bruikleen

Slechts in uitzonderlijke situaties van zeer beperkte duur, geeft de gemeente gronden in bruikleen. Bruikleen is een overeenkomst zonder financiële tegenprestatie. Er wordt niet betaald. Bruikleen is nuttig bij overbrugging van een periode tot een gebied wordt ingevuld. Het voordeel is dat het gebruik snel kan worden beëindigd en het perceel wordt onderhouden door de gebruiker.

Huur

De gemeente kent een aantal verhuursituaties van gronden. Dit is verhuur ten behoeve van commerciële doeleinden, zoals terrassen, snippergroen en volkstuinen. Bijzondere vormen van verhuur zijn de jacht- en visrechten.

Pacht

Pacht is een overeenkomst waarbij de eigenaar (verpachter) een perceel grond in gebruik geeft voor bedrijfsmatig agrarisch gebruik. De andere partij (pachter) betaalt hiervoor een vergoeding. Pachtvormen zijn reguliere pacht, geliberaliseerde pacht en teeltpacht. Ieder pachtregime kent haar eigen regels. De gemeente verpacht diverse gronden.

Erfdienstbaarheid

Voor een erfdienstbaarheid kan een eigenaar van het heersende erf de verplichting worden opgelegd aan de eigenaar van het dienende erf een vergoeding, retributie, te betalen.

Recognitie

In een enkel geval komt het voor dat het gebruik van gemeentegrond tegen betaling van recognitie plaatsvindt. Recognitie is een betaling voor het gebruik van een gemeentelijke reststrook als erkenning van diens recht hierop. Het betreft een symbolisch bedrag ongeacht de oppervlakte van de in gebruik gegeven grond en dient ter bescherming van het eigendomsrecht van de grond.

Recognitie wordt als instrument nog nauwelijks toegepast. Het is wenselijk het gebruik op grond van recognitie daar waar mogelijk te beëindigen en de in gebruik gegeven grond aan gebruiker te verkopen of op een andere wijze in gebruik te geven.

In de gemeente is verkoop aan de toekomstige gebruiker van de grond de gebruikelijke uitgiftevorm. De overige vormen zijn vooral van belang bij beheer van gronden, met name huur, pacht en bruikleen. Hoofdstuk 7 gaat nader in op het beheer van gronden.

Verplichtingen van de verhuurder

De verplichtingen van de verhuurder zijn omschreven in de wet . De verhuurder is verplicht:

• •

  de zaak ter beschikking van de huurder te stellen;

• •

  de zaak in een zodanige staat te onderhouden dat het tot het gebruik, waartoe het verhuurd is, dienen kan;

• •

  de huurder het rustig genot te verschaffen, zolang de huur voortduurt.

Verplichtingen van de huurder

In de wet zijn ook de verplichtingen van de huurder omschreven . De huurder is in hoofdzaak verplicht:

• •

  de tegenprestatie op de overeengekomen wijze en tijdstippen te voldoen;

• •

  zich ten aanzien van het gebruik van de gehuurde zaak als een goed huurder te gedragen.

Het einde van de huurovereenkomst

De huur moet op enig moment opzegbaar zijn voor zowel de huurder als de verhuurder. In de wet is een aantal algemene bepalingen opgenomen over het einde van de huurovereenkomst:

• •

  Voor huur die voor bepaalde tijd is aangegaan, is opzegging vereist. Indien dit niet gebeurt loopt de overeenkomst voor onbepaalde tijd door.

• •

  Een huur voor onbepaalde tijd aangegaan of voor onbepaalde tijd verlengd, eindigt door opzegging. Heeft de huur betrekking op een onroerende zaak die zowel geen woonruimte of bedrijfsruimte is, dan dient de opzegging te gebeuren tegen een voor huurbetaling overeengekomen dag op een termijn van minstens één maand.

• •

  Aan huurovereenkomsten voor onbepaalde tijd kan door opzegging een einde worden gemaakt. Indien de huur betrekking heeft op een stuk grond, dan dient de opzegging te geschieden op een termijn van tenminste één maand .

Juridische grondslag bruikleen

De regels voor bruikleen zijn opgenomen in het Burgerlijk Wetboek . Bruikleen is een overeenkomst die tot stand komt als de ene partij (de bruikleengever) een goed gratis in gebruik geeft onder de voorwaarde dat de andere partij (de bruikleennemer) dezelfde zaak na enige tijd zal teruggeven. Essentieel is dat bruikleen plaatsvindt zonder financiële tegenprestatie. Bij een tegenprestatie is er sprake van een huur-, of een pachtovereenkomst. Als door de bruikleengever een verwaarloosbare tegenprestatie vraagt, kan er nog steeds sprake zijn van bruikleenovereenkomst.

Het is gebruikelijk dat de bruiklener de administratieve kosten draagt voor het opstellen van een bruikleenovereenkomst. Deze kosten bestaan uit de werkelijk gemaakte kosten die direct en indirect verband hebben met het opstellen van de bruikleenovereenkomst. De verplichtingen van de bruikleennemer zijn in de wet geregeld:

• 1.

  Hij moet als een goed huisvader voor het geleende goed zorgen.

• 2.

  Hij mag het goed niet anders gebruiken dan overeenkomstig de aard van het goed.

• 3.

  Hij moet het goed ter beschikking stellen aan de eigenaar op de overeengekomen tijd.

Agrarische grond

Bij het beheer van agrarische grond, al dan niet met opstallen, heeft voortgezet gebruik door de eigenaar voor een overeen te komen periode van maximaal twee jaar de voorkeur. Indien een langere termijn nodig is voor het in exploitatie nemen en/of een verplaatsing, kan deze periode worden verlengd. De kosten van voortgezet gebruik zijn voor rekening van de oorspronkelijke eigenaar/gebruiker. De gemeente moet voorkomen dat uit de afspraken gebruiksrechten ontstaan. Overige agrarische grond wordt op basis van zogenoemde kortlopende pachtovereenkomsten van jaar tot jaar verpacht, uitsluitend aan agrariërs die te kennen hebben gegeven daarvoor in aanmerking te willen komen.

Eigendommen met opstallen

Als opstallen niet worden gehandhaafd in toekomstige plannen ontstaat de keuze tussen tijdelijk beheer en sloop. Het slopen van opstallen in bebouwd gebied is vaak ongewenst in verband met de kaalslag. Per geval kijkt de gemeente of zij opstallen wel of niet sloopt.

Bij vastgoed in bebouwd gebied bepalen de ligging, staat van onderhoud en de beoogde bestemming of commerciële verhuur nog mogelijk is. Als dit niet mogelijk of wenselijk is, geeft de gemeente het vastgoed gratis in gebruik door middel van een gebruiksovereenkomst of door middel van het inschakelen van een anti-kraak bemiddelaar. Hiermee voorkomt zij verloedering, vandalisme en criminaliteit. Commerciële verhuur van vastgoed en de verhuur, het gebruik, en het bewaken van woningen en bedrijfspanden gebeurt zoveel mogelijk kostendekkend waarbij de gemeente zichzelf zo min mogelijk juridisch bindt.

Tijdelijke invulling braakliggend terrein

Door de economische crisis wordt het tijdelijk beheer van bouwrijpe terreinen steeds belangrijker. Sommige terreinen worden de komende jaren nog niet bebouwd en liggen braak. Dit kan leiden tot overlast in de buurt en achteruitgang van de leefomgeving.

Beoogde invulling

Braakliggende terreinen kunnen goede locaties zijn voor:

• •

  tijdelijke tuinen, tijdelijk groen (stadstuinen, kwekerijen, stadslandbouw, tijdelijke natuur);

• •

  tijdelijk wonen (studentenhuisvesting);

• •

  tijdelijke cultuur (expositie, buitentheater);

• •

  tijdelijke recreatie;

• •

  tijdelijke commercie (horeca en/of tijdelijke werkplekken).

Juridisch planologisch regime

Tijdelijke functies zijn vaak in strijd met het bestemmingsplan. De ruimtelijke wetgeving geeft mogelijkheden om hiervan af te wijken. De gemeente heeft voldoende instrumenten om tijdelijke functies ook echt tijdelijk te laten zijn. Tegelijkertijd moet bij het juridisch regelen van tijdelijke functies worden nagedacht over het moment dat de betreffende functie weer moet verdwijnen. Dit kan in de praktijk tot weerstand leiden.

Toekomstige projecten

Voor toekomstige bouwprojecten moet de gemeente vroegtijdig nadenken over gevallen waarin het terrein mogelijk braak komt te liggen. Dit kan de gemeente doen door zelf invullingen te zoeken. Soms moet de gemeente vroegtijdige afspraken maken met ontwikkelaars voor tijdelijke invulling als bijvoorbeeld de verkoop stagneert. In grondexploitaties moet de gemeente rekening houden met de tijdelijke invulling voor bepaalde terreinen. De gemeente moet tenslotte voorkomen dat vroege bewoners van een wijk langdurig verstoken blijven van voorzieningen zoals goede wegen en glasbakken.

Bouwgrond in exploitatie (BIE)

De kosten en opbrengsten van de grondexploitaties worden opgenomen in een exploitatieopzet. Deze opzet houdt rekening met kosten- en eventuele opbrengststijgingen en de fasering van de kosten en opbrengsten in de tijd. De grondexploitaties worden (ten minste) jaarlijks herzien. Indien nodig past de gemeente jaarlijks ook de parameters rente en inflatie aan, om zo exploitaties te actualiseren. Ramingen worden vergeleken met werkelijke kosten en opbrengsten uit het voorgaande jaar en waar nodig op basis hiervan geactualiseerd.

Uitgewerkte ruimtelijke plannen vormen de basis voor de exploitatieopzetten. Deze voorzien in een raming van alle kosten en opbrengsten van de activiteiten, die nodig zijn voor de productie van bouwrijpe grond.

Exploitaties moeten een zo goed mogelijk beeld geven van de werkelijke kosten en opbrengsten. Alleen dan wordt duidelijk in hoeverre een exploitatie haalbaar is. Niet iedere exploitatie hoeft per definitie een positief financieel resultaat te hebben. Er kunnen (maatschappelijke) redenen zijn om een verliesgevend project in exploitatie te nemen. In dat geval moet op voorhand worden aangegeven hoe dit verlies gedekt wordt.

Als de gemeente samen met een andere partij de grondexploitatie voert (ingeval bijvoorbeeld een Publiek-Private-Samenwerking (PPS), dan benoemt zij expliciet de financiële gevolgen voor de gemeente. De gemeente stelt in dat geval een eigen (interne) grondexploitatieberekening op. Deze dient voor de interne begroting en de verantwoording van het project. Ook als er geen gemeenschappelijke grondexploitatie aan de orde is, kan er bij PPS sprake zijn van geldstromen en/of risico’s die benoemd moeten worden. Te denken valt aan financiële consequenties van grondtransacties, door de gemeente gestort aandelenkapitaal, eventuele gemeentelijke financiering en garantstellingen.

Bij projecten waar is gekozen voor facilitair grondbeleid is de gemeente per definitie minder betrokken. Zij stelt immers alleen voorwaarden voor de uitvoering van een project. Toch is het verstandig om voor dit soort projecten globale ramingen te maken. Deze kunnen namelijk dienen als motivatie voor het wettelijk verplichte kostenverhaal.

Het startpunt van een BIE is het raadsbesluit met de vaststelling van het grondexploitatiecomplex, inclusief grondexploitatieberekening. Vanaf dat moment wordt de BIE geopend en kunnen kosten worden geactiveerd en bijgeschreven op de voorraadpositie op de balans. De benodigde grond wordt uit de voorraad gehaald (niet in exploitatie genomen gronden) en tegen boekwaarde overgeboekt naar de BIE. De BIE’s worden gewaardeerd per grondexploitatie en tegen de vervaardigingsprijs. Jaarlijks worden de grondexploitaties herzien. Vanaf 2017 mag in het kader van BBV regelgeving de looptijd van een BIE in principe maximaal 10 jaar bedragen. Als de looptijd langer is dan moet de gemeenteraad daartoe expliciet besluiten. Bij een looptijd langer dan 10 jaar moeten aanvullende beheersmaatregelen worden genomen.

Niet in exploitatie genomen grond

Gronden die (nog) niet in exploitatie zijn genomen worden als Materiële Vaste Activa (MVA) opgenomen op de balans. Binnen deze gronden is er vervolgens nog een onderscheid in blijvend agrarische grond en overige. Voor de agrarisch blijvende grond zijn geen plannen voor exploitatie. Deze gronden worden dan tegen maximaal de (agrarische) marktwaarde gewaardeerd.

Vanwege gewijzigde richtlijnen van de Commissie Besluit Begroting en Verantwoording worden vanaf 2016 geen kosten meer geactiveerd met betrekking tot de gronden die niet in exploitatie zijn. Dit heeft als effect dat de boekwaardes niet meer oplopen, waardoor de risico’s op de voorraden gronden worden beperkt. Kosten worden sindsdien ten laste gebracht van een budget.

Verkrijgingsprijs

Dit is de aankoopprijs en bijkomende verwervingskosten . Verwervingskosten bestaan op haar beurt weer uit transactiekosten, taxatiekosten, schadeloosstellingen, overdrachtsbelasting en dergelijke.

Vervaardigingsprijs

Onder de vervaardigingsprijs vallen naast de verkrijgingsprijs van de gronden ook de overige kosten die rechtstreeks zijn toe te rekenen aan de vervaardiging, inclusief indirecte kosten. Hierbij valt te denken aan kosten voor bodemonderzoek, plankosten, kosten voor tijdelijk beheer, rente en dergelijke.

In principe worden de niet in exploitatie genomen gronden in het kader van gewijzigde BBV-voorschriften gewaardeerd tegen verkrijgingsprijs zolang deze de marktwaarde niet overstijgt.

Gronden die bij de wijziging van de BBV-voorschriften reeds in eigendom waren van de gemeente mogen tegen vervaardigingsprijs op de balans opgenomen worden. Uiterlijk ultimo 2019 moeten deze gronden in overeenstemming van de marktwaarde gewaardeerd worden. Zo nodig moet er een afwaardering plaatsvinden. Deze situatie doet zich naar verwachting in De Fryske Marren niet voor.

De BIE’s worden gewaardeerd tegen vervaardigingsprijs.

Vaststellen van grondexploitaties

De gemeenteraad stelt grondexploitaties vast, meestal gelijktijdig met het vaststellen van een bestemmingsplan. De gronden gaan dan van de MVA- naar de BIE-fase. Met het vaststellen van een grondexploitatie stelt de gemeenteraad de financiële kaders vast voor de verdere planuitvoering en verstrekt krediet voor de uitvoering van plannen.

Ten tijde van de vaststelling van een Programma van Eisen, dus eerder in het planproces, wordt voor grotere plannen een financiële verkenning voorgelegd aan de gemeenteraad. Hierin wordt inzicht gegeven in de financiële aspecten van het beoogde project, waaronder de gronden binnen het project. In de niet in exploitatie-fase worden kosten en opbrengsten geboekt op een budget.

Reguliere jaarlijkse herziening

Elke grondexploitatie (BIE) wordt jaarlijks gelijktijdig met de jaarrekening herzien. Daarbij worden:

• •

  de boekwaarden geactualiseerd;

• •

  parameters zo nodig bijgesteld;

• •

  lopende verplichtingen opgenomen;

• •

  ramingen vergeleken met werkelijke kosten en opbrengsten uit het voorgaande jaar;

• •

  prijspeil van de grondexploitatie tegen het licht gehouden;

• •

  eventuele inhoudelijke wijzigingen doorgevoerd;

• •

  de resterende looptijd ingeschat.

Na vaststelling vormt de herziene grondexploitatie het financiële kader voor de verdere uitvoering van het project. Actualisatie van de grondexploitatie is nodig omdat er grote fluctuaties in de prognoses kunnen ontstaan, vooral als de plannen erg afhankelijk zijn van ontwikkelingen in de markt voor bouwrijpe grond. Hierbij worden ook landelijke en regionale ontwikkelingen betrokken, zoals economische en demografische trends die van invloed kunnen zijn op de woning- en bedrijvenbehoefte en de betaalbaarheid daarvan. De jaarlijkse herziening van de grondexploitaties wordt aangeboden aan de gemeenteraad als bijlage bij de jaarrekening. Onderdeel van deze bijlage is een Meerjaren Prognose Grondexploitaties (MPG). Het MPG verschaft naast inzicht in de afzonderlijke herzieningen ook het resultaat op totaalniveau van alle projecten.

Afzonderlijke herziening grondexploitatie

Het kan zijn dat in een project zulke afwijkingen optreden ten opzichte van de vastgestelde kaders (zowel financieel als programmatisch), dat niet kan worden gewacht op de reguliere jaarlijkse herziening bij de jaarrekening. Deze afzonderlijke herzieningen worden dan meegenomen in de tussentijdse rapportages (voor- en najaarsrapportage).

Afsluiting grondexploitatie

Zijn bouwactiviteiten binnen een exploitatie grotendeels afgerond, dan kan de grondexploitatie door de gemeenteraad worden afgesloten. Afsluiting van een grondexploitatie gaat altijd via de gemeenteraad en gebeurt in (en ten tijde van) de vaststelling van de jaarrekening . De eventuele resterende opbrengsten (verkoop gronden) of nog te realiseren kosten worden overgeboekt naar een afzonderlijke voorziening.

Voorzieningen

Voor de grondbedrijfsfunctie zijn de volgende voorzieningen getroffen:

• •

  Voor de gronden niet in exploitatie is er de voorziening ‘voorziening gronden niet in exploitatie’. Hierbij wordt een systematiek gevolgd in het kader van risicomanagement. Daartoe worden eerst de gronden onderverdeeld in gronden voor woningbouw, gronden voor bedrijventerreinen en blijvend agrarisch grond. Vervolgens zijn de gronden onderverdeeld in verschillende categorieën op basis van moment van in exploitatie name.

• •

  Voor de gronden in exploitatie (BIE) is er de ‘verliesvoorziening lopende exploitaties’; Voor exploitaties met een voorzien negatief saldo wordt direct een voorziening getroffen. De grootte van de voorziening wordt jaarlijks bij het opmaken van de jaarrekening opnieuw bepaald.

Om te beoordelen hoe groot de ‘voorziening gronden niet in exploitatie’ zou moeten zijn is van elke categorie een risicofactor bepaald. Hoe later het moment van in exploitatie name hoe groter het risico. Het verschil tussen boekwaarde en agrarische waarde vermenigvuldigd met de risicofactor bepaalt vervolgens de hoogte van de voorziening per categorie .

Om de risico’s van grondzaken goed in beeld te krijgen is in de BBV en de Notitie grondexploitatie van de Commissie BBV vermeld dat in de paragraaf grondbeleid van de gemeentebegroting de beleidsuitgangspunten worden vermeld voor de reserves voor grondzaken in relatie tot de risico’s van de grondzaken.

Het onderdeel Meerjaren Prognose Grondexploitaties (MPG) helpt om grip te krijgen en te houden. Het MPG biedt inzicht in de projectportefeuille met de daaraan verbonden financiële gevolgen en risico’s. Het doel van de MPG is om een beeld te geven van de bedrijfseconomische situatie van de gemeentelijke grondbedrijfsfunctie.

Reserves en voorzieningen zijn belangrijke hulpmiddelen bij de beheersing van de portefeuille binnen de grondbedrijfsfunctie. Op grond van de geldende voorschriften mag een reserve daarbij nooit een nadelig saldo hebben.

Weerstandsvermogen

Het weerstandsvermogen geeft de mate aan waarin de gemeente in staat is middelen vrij te maken om substantiële tegenvallers op te vangen. Het is aan gemeenten zelf een beleidslijn te formuleren over het in de organisatie noodzakelijk geachte weerstandsvermogen . Voor De Fryske Marren wordt het weerstandsvermogen gevormd door een minimale omvang van de Algemene Reserve. Deze minimale omvang wordt berekend aan de hand van risicomanagement. De grondexploitaties maken onderdeel hiervan uit. Eventuele tegenvallers, dus ook als gevolg van de grondbedrijfsfunctie, worden hierin opgevangen voor zover de bestaande voorzieningen niet toereikend zijn.

Verlies nemen

Aan de financiële uitkomsten van grondexploitatie liggen berekeningen ten grondslag over bijvoorbeeld kosten, fasering, prijs en tempo van gronduitgifte. Deze berekeningen kunnen te optimistisch blijken. Conjuncturele, regionale en demografische ontwikkelingen zijn bijvoorbeeld van invloed op het resultaat. De gemeenteraad besluit over het treffen van voorzieningen. Zij doet dit ten tijde van het vaststellen van de jaarrekening.

Voorziene verliezen worden in de jaarrekening opgenomen zodra zij bekend zijn. Bij grondexploitaties worden lasten en baten niet toegerekend aan het realisatiejaar, maar via de balans doorgeschoven. Er is daarmee sprake van ongerealiseerde winst.

Winst nemen

Winsten in grondexploitaties kunnen eerder worden genomen dan bij de afsluiting van de grondexploitatie. De gemeente handelt hier conform de richtlijnen van de commissie BBV. Momenteel is voorgeschreven de “Percentage of completion’(P.O.C.) - methode toe te passen. In de door het BBV voorgeschreven variant op de P.O.C.-methode wordt het percentage aan gerealiseerde inkomsten vermenigvuldigd met het percentage aan gerealiseerde kosten. De uitkomst hiervan

wordt van het totaal aan te verwachten winst genomen. Dit onder aftrek van eventueel eerder genomen winst. Bij het afsluiten van een plan wordt de dan resterende winst genomen.

Jaarrekening gemeente

Na afloop van ieder kalenderjaar stelt de gemeente de jaarrekening op. Bij de jaarrekening gaat het niet alleen om de financiële resultaten, maar ook om de verantwoording van beheer, beleid en de voortgang van projecten. Verantwoord moet worden of de prestaties met het beschikbare geld zijn geleverd. In de jaarrekening staat een korte, openbare, samenvatting van de stand van zaken van de grondexploitaties. Hierin wordt in ieder geval opgenomen:

• •

  het resultaat van de geactualiseerde grondexploitaties (‘herzieningen’ genoemd);

• •

  de toekomstige winstverwachting;

• •

  de getroffen voorzieningen (te verwachten verliezen);

• •

  de stand van de voorzieningen.

In een aparte bijlage volgt de uitwerking van deze onderdelen. In de laatste maanden van het oude jaar wordt begonnen met het actualiseren van de grondexploitaties.

Programmabegroting (verplichte paragraaf grondbeleid)

In de Programmabegroting wordt de begroting voor het komende jaar aan de gemeenteraad voorgelegd. In deze begroting is altijd een verplichte paragraaf grondbeleid opgenomen. Deze bevat ten minste :

• •

  een visie op het grondbeleid in relatie tot de realisatie van de doelstellingen van de programma’s die zijn opgenomen in de begroting;

• •

  een aanduiding van de wijze waarop de gemeente het grondbeleid uitvoert;

• •

  een actuele prognose van de te verwachten resultaten van de totale grondexploitatie;

• •

  een onderbouwing van de eventueel geraamde winstneming;

• •

  de beleidsuitgangspunten omtrent de reserves voor grondzaken in relatie tot de risico’s van grondzaken.

• •

Initiatieffase

Een project bevindt zich in de initiatieffase als een derde of de gemeente met een eerste planidee komt. De gemeente toetst dit idee aan ruimtelijk beleid (bijv. de Structuurvisie). Voor een planidee is er vaak nog geen exploitatie. Toch is het van belang vroegtijdig te kijken naar de kosten. Er wordt daarom een begroting opgesteld voor de definitie en ontwerpfase. Als een particulier of een ontwikkelaar met een planidee komt moet de gemeente deze kosten verhalen op de indiener. Als de gemeente zelf initiatiefnemer is dan draagt zij haar eigen kosten. De initiatieffase start met een startnotitie die wordt vastgesteld door de gemeenteraad. Dit is voor de gemeenteraad het kaderstellende moment voor het bestemmingsplan dat zij uiteindelijk vaststelt. Uiteraard gelden voor dit bestemmingsplan ook de meer generieke kaders in de vorm van de structuurvisie en de woonvisie.

Gelijktijdig met de startnotitie kan, indien er meerdere grondeigenaren in een plangebied zijn, een intentieovereenkomst worden opgesteld. In de intentieovereenkomst maakt de gemeente afspraken met grondeigenaren over de op te stellen plannen en wordt invulling gegeven aan het wettelijk verplichte kostenverhaal. Afspraken over uitvoering van de plannen (‘de stenen’) worden hierin nog niet gemaakt. Als de gemeente de enige grondeigenaar is hoeft er geen intentieovereenkomst te worden gesloten.

Definitiefase

In de definitiefase wordt het planidee uitgewerkt in een kwaliteitsdocument. Dit document beschrijft de kwaliteit waaraan de nieuwe ontwikkeling moet voldoen en eindigt met een schetsontwerp. Het kwaliteitsdocument is een integraal document dat de basis legt voor verdere ontwerpen en dus ook uitspraken doet over de financiële haalbaarheid van plannen. Het kwaliteitsdocument wordt vastgesteld door het college.

Ontwerpfase

De ontwerpfase gaat van start zodra het college het kwaliteitsdocument heeft vastgesteld. De globale grondexploitatieberekening wordt verfijnd, met name voor plannen waarbij gemeentelijk bezit betrokken is. In de ontwerpfase wordt een Voorlopig Ontwerp opgesteld, dat door het college wordt vastgesteld. Dit voorlopig ontwerp is wederom een integraal projectdocument, waarin alle voor het project relevante aspecten worden behandeld. Op basis van het Voorlopig Ontwerp kan het college, wanneer meerdere grondeigenaren bij het plan betrokken zijn, een realisatieovereenkomst sluiten. Hierin maakt de gemeente afspraken over een de uitvoering van het project (‘de stenen’). In grote lijnen is namelijk duidelijk hoe een gebied eruit komt te zien. Ook wordt vastgelegd wie het bestemmingsplan opstelt. Met de realisatieovereenkomst wordt verder invulling gegeven aan het wettelijk verplichte kostenverhaal.

Het Voorlopig Ontwerp wordt uitgewerkt in een bestemminsplan. Dit bestemmingsplan moet de gemeenteraad vaststellen. Het is uiteindelijk ook aan de gemeenteraad om te bepalen of er wel of geen exploitatieplan (conform de Wro) moet worden vastgesteld. Daarom is betrokkenheid van de gemeenteraad in het proces van contractvorming van belang voor de besluitvorming. Als het gaat om een project waarin de gemeente grondeigendom heeft, dan stelt de gemeenteraad gelijktijdig met het vaststellen van het bestemmingsplan een grondexploitatie vast. Dit is tevens het moment dat er krediet wordt verstrekt voor de uitvoering van werkzaamheden in het gebied. Eveneens gelijktijdig met de behandeling van het bestemmingsplan door de gemeenteraad worden de welstandscriteria voor het gebied vastgesteld.

Voorbereidingsfase

In de voorbereidingsfase wordt het bestemmingsplan vertaald in inrichtingstekeningen en bestekken, waarmee de gemeente of de ontwikkelaar (of beide) uitvoering kunnen geven aan de plannen. Dit gebeurt altijd binnen de eiden die de gemeente aan het openbaar gebied stelt. Hierover hoeft in principe geen besluitvorming meer plaats te vinden. Als de gemeente de grondeigenaar is bereidt zij de verkoop van bouwgrond in deze fase voor.

Uitvoeringsfase

In deze fase wordt bouwrijp gemaakt, wordt bouwgrond verkocht en wordt woonrijp gemaakt. Rond de oplevering van een gebied sluit de gemeenteraad, indien er sprake is van een gemeentelijke exploitatie, de grondexploitatie af. De werkelijk gemaakte kosten en de gerealiseerde opbrengsten worden in beeld gebracht.

Beheerfase

Nadat een project is gerealiseerd en bijbehorende werkzaamheden zijn afgerond, start de beheerfase. Het beheer en onderhoud wordt buiten de grondbedrijfsfunctie voortgezet. Het project wordt geëvalueerd.

Bijsturen in elke fase

Elke faseovergang biedt de gelegenheid een project bij te sturen. Wanneer afgeweken wordt van gestelde kaders door de gemeenteraad, moet er nieuwe besluitvorming plaatsvinden. Voor projecten geldt dat van grof naar fijn wordt gewerkt. In elke fase komen alle aspecten van gebiedsontwikkeling aan de orde: risico’s, strategische keuzes, keuze voor planologische besluiten, etc.

Deze manier van werken helpt om keuzes helder en transparant te maken en sluit aan bij de ambitie van de gemeente om een professionele en betrouwbare partij te zijn. Projectmatig werken is voor de plannings- en besluitvormingsprocessen van groot belang. Fasegewijs projecten doorlopen is zowel bij actief als facilitair grondbeleid noodzakelijk. Zo kan inhoudelijke en strategische besluitvorming plaatsvinden op gezette momenten en blijft de gemeente financieel in control. Elk project is maatwerk. Zo kunnen eventueel fases samengevoegd worden, of kunnen extra bestuurlijke besluit- of consultatiemomenten worden ingelast. Dit proces wordt vormgeven in de startnotitie.

Verpachte agrarische gronden

De gemeente heeft agrarische grond in haar bezit op diverse plekken in het buitengebied. Deze gronden kunnen een rol vervullen als ruilgrond om elders ontwikkelingen mogelijk te maken. Sommige percelen zijn aangekocht ten behoeve van toekomstige ruimtelijke ontwikkelingen. Normaliter verpacht de gemeente deze gronden.

In erfpacht uitgegeven grond

De gemeente heeft op sommige plekken gronden in erfpacht uitgegeven. In veel gevallen gaat het om percelen water, voor bijvoorbeeld jachthavens.

Verhuur ten behoeve van visrecht en jachtrecht

Op enkele (agrarische) percelen en percelen water die de gemeente in haar bezit heeft staat zij toe dat gejaagd en/of gevist wordt. Dit gebeurt door middel van een huurovereenkomst met de jagende of vissende partij. Ook dit is geen wettelijke plicht.