Beleidsregel voor het gedogen van nader genoemde handelingen met grond en bagger binnen het toemaakdekgebied op het grondgebied van de gemeente De Ronde Venen

Bijlage 1

Kaart met ligging toemaakdek

Bijlage 2

Tekst van paragraaf 3.2.2

Bijlage 3

literatuurlijst

Nota-toelichting

Toelichting op de beleidsregel voor het gedogen van nader genoemde handelingen met grond en bagger binnen het toemaakdekgebied op het grondgebied van gemeente De Ronde Venen

1.Inleiding

Wat is toemaakdek?

In het veenweidegebied komen toemaakdekgronden voor. Deze gronden zijn sinds de Middeleeuwen bij de vervening ontstaan. Turfschippers brachten als retourvracht uit stedelijke gebieden stadsafval, zand, en mest mee en boeren verspreidden deze “toemaakdekmaterialen” over het drassige veenland, teneinde de structuur en vruchtbaarheid van de bodem te verbeteren.

Kenmerkend voor het toemaakdek is de aanwezigheid van artefacten (scherven, pijpenkopjes). De materialen waren aanwezig in het aangevoerde stadsvuil. Hierdoor is de bovengrond (bovenste 10 tot 50 cm) verontreinigd met zware metalen (met name lood, zink en koper). De concentraties aan verontreinigende stoffen in toemaakgrond kan per vierkante meter verschillen van licht tot sterk verontreinigd. Het toemaakdek wordt op de bodemkaart van Nederland als aparte zone binnen het veenweidegebied onderscheiden. Het oppervlak bedraagt ca. 6.000 ha, verspreid over de provincies Utrecht, Zuid-Holland en Noord-Holland. Het gebied met toemaakdekgronden is weergegeven in bijlage 1.

2.Knelpunt

Uitvoering van herinrichtingsprojecten

Dit jaar en komende jaren gaan de plannen voor herinrichting en het beheer van het Utrechtse veenweide gebied in uitvoering. Het betreft o.a. de projecten in de polder Groot Wilnis – Vinkeveen en in de Wilnisse Bovenlanden. Grond is van cruciaal belang voor het realiseren van de ambities en de belangrijkste opgaven van het Gebiedsprogramma 2012 – 2015. Niet alleen het kopen, verkopen en ruilen van grond is van essentieel belang, maar ook het verplaatsen van grond (afplaggen, ophogen en egaliseren).

Door de verplichtingen (uitvoeren partijkeuringen) en de beperkingen (afvoeren verontreinigde grond naar erkend verwerker) die het thans geldende beleidskader geeft, nemen de kosten toe, waardoor de haalbaarheid van de projecten in gevaar komt. Uitgangspunt van het Gebiedsprogramma is om de projecten doelmatig en kosteneffectief te kunnen realiseren. Daarvoor is het nodig dat het grondverzet gefaciliteerd wordt en dat rekening gehouden wordt met de belangen die in dit gebied spelen (zie hoofdstuk 3).

3.Belangenafweging

Gedogen is slechts in uitzonderingsgevallen aanvaardbaar. De beleidsregel is tot stand gekomen na een zorgvuldige afweging van de volgende belangen:

• -

  Beperken van bodemdaling in het veenweidegebied

• -

  Bescherming van natuur- en landbouwwaarden in het gebied

Bodemdalingsproblematiek

Veengronden zijn kwetsbaar voor afbraak door oxidatie. De ambitie is om deze afbraak te beperken om zo bodemdaling af te remmen. Om het proces van bodemdaling op veenweidepercelen te vertragen is het wenselijk dat de vrijkomende grond binnen hetzelfde gebied kan worden hergebruikt. Dit geldt ook voor de gebiedseigen bagger in het gebied. Voor percelen met een te geringe drooglegging, waarbij verdere verlaging van het polderpeil niet gewenst is en onvoldoende gebiedseigen grond en bagger op het eigen perceel voorhanden is, ontstaat de behoefte om grond van andere percelen aan te voeren om de bodemdaling te compenseren.

Risico’s van toemaakdekverontreinigingen voor landbouw en natuur

Uit resultaten van diverse wetenschappelijke onderzoeken, uitgevoerd naar de effecten van verontreinigingen in het toemaakdekgebied blijkt dat de risico’s voor landbouw en natuur aanvaardbaar zijn. Het concept-handelingskader is gebaseerd op deze conclusies. Samengevat zijn de conclusies:

Humane risico’s:

-Niet relevant voor het onderhavige gedoogbeleid, omdat het gedogen alleen betrekking heeft op de functies landbouw, natuur en extensief recreatief medegebruik van deze functies. Extensieve recreatie wil zeggen zonder verblijfsgebouwen en zonder speelvoorzieningen en dergelijk.

Ecologische risico’s:

-Er zijn wel enige effecten van de verontreinigingen in het toemaakdek op de ecologie gemeten, maar deze effecten zijn te gering om ecologische risico’s op te leveren, zelfs op veenweidepercelen waar hoge gehalten aan verontreinigende stoffen zijn gemeten.

Landbouwkundige risico’s:

-Gebleken is dat op alle onderzochte veenweidepercelen in het toemaakdekgebied, het gras voldeed aan de veevoedernorm en dat het orgaanvlees van alle onderzochte geslachte dieren (schapen en koeien) voldeed aan de Warenwetnorm.

Voor een uitgebreide toelichting op het onderzoek naar risico’s voor landbouw en ecologie, wordt verwezen naar de tekst uit paragraaf 3.2.2 uit het concept Handelingskader bodembeheer toemaakgronden van december 2010. Vanwege het belang van deze onderzoeken voor het onderhavige gedoogbeleid is de tekst die gaat over de ecologische en landbouwkundige risico’s in z’n geheel opgenomen in onderhavige notitie als bijlage 2.

4.Bodembeleid voor het toemaakdekgebied

Achtergronden

Eind 2006 is er door de provincie Utrecht bodembeleid voor het toemaakdekgebied vastgesteld, vanuit haar rol als bevoegd gezag inzake de Wet bodembescherming. In juli 2008 is het Besluit bodemkwaliteit van kracht geworden. Het provinciale toemaakdekbeleid werd als 3 jarig overgangsbeleid onder dit besluit aangemerkt en is op 1 juli 2011 van rechtswege komen te vervallen. Vanaf deze datum geldt het Besluit bodemkwaliteit weer voor het uitvoeren van grond- en baggerwerkzaamheden (hergebruik, toepassen, tijdelijke opslag en verspreiden van bagger) in het toemaakdekgebied en is de gemeente weer bevoegd gezag voor het toepassen en hergebruiken van niet-ernstig verontreinigde grond geworden. Omdat er geen bodemkwaliteitskaart en geen gebiedsspecifiek beleid is vastgesteld, geldt het strenge generieke beleidskader van het Besluit bodemkwaliteit. De normen hiervan zijn in de Regeling bodemkwaliteit vastgelegd. Hiervan mag niet afgeweken worden zolang er geen gebiedsspecifiek beleid is vastgesteld.

Concept “Handelingskader bodembeheer toemaakdekgronden”

In de periode 2009 – 2010 hebben de provincies Utrecht en Zuid-Holland, in nauwe samenwerking met de toenmalige milieudiensten West-Holland, Midden-Holland en Noord-West Utrecht, de Universiteit Utrecht, Alterra en het RIVM, ter facilitering van de besturen van de gemeenten die met toemaakdekproblematiek te maken hebben, in december 2010 een “Handelingskader bodembeheer toemaakdekgronden” opgesteld. Doelstelling van dit handelingskader is om te dienen als basis voor op te stellen gebiedsspecifiek bodembeleid. In een nota bodembeheer zal dit beleid verder uitgewerkt moeten worden. Het beleid dient uiteindelijk via een Awb-procedure (uniforme openbare voorbereidingsprocedure, afdeling 3.4 Awb) door de gemeenteraad te worden vastgesteld.

De hoofdlijnen van het “toemaakdekbeleid” staan beschreven in het handelingskader van december 2010 en staan niet ter discussie en worden breed gedragen. Deze zijn samengevat:

• -

  Het is, om bodemdaling te beperken, gewenst dat vrijkomende grond zoveel mogelijk binnen het gebied hergebruikt/toegepast wordt.

• -

  Het telkens opnieuw vaststellen van de kwaliteit van het toemaakmateriaal door het uitvoeren van partijkeuringen of bodemonderzoeken heeft geen meerwaarde, omdat hiernaar al heel veel onderzoek gedaan is en omdat uit wetenschappelijke studies voldoende is aangetoond dat er geen sprake is van ecologische en/of landbouwkundige risico’s.

De hoofdlijnen van het toemaakdekbeleid vormen de basis van het nog op te stellen gebiedsspecifiek bodembeleid

5.Uitgangspunten van het gemeentelijk gedoogbeleid (beleidsregel)

Het Besluit bodemkwaliteit biedt het bevoegd gezag, in bepaalde gevallen, de mogelijkheid om toe te staan dat grond die niet aan de functie-eis voldoet toch in een bepaald gebied (bodemkwaliteitszone) hergebruikt mag worden, als aangetoond kan worden dat er voor de functies die in het gebied aan de orde zijn geen sprake is van onaanvaardbare risico’s voor mens en milieu. Hiervoor dient het bevoegd gezag gebiedsspecifiek beleid en Lokale Maximale Waarden vast te stellen. Het beleid wordt vastgelegd in een nota bodembeheer. Middels een risico-onderbouwing dient te worden aangetoond dat de risico’s aanvaardbaar zijn.

Artikel 44 van het Besluit bodemkwaliteit biedt de gemeente de mogelijkheid om, in plaats van de landelijk geldende Maximale Waarden voor een bepaalde bodemfunctieklasse, Lokale Maximale Waarden voor een bepaald gebied vaststellen. Samengevat komt de inhoud van artikel 44 op het volgende neer:

• -

  De gemeenteraad kan voor nuttige toepassingen van grond of baggerspecie op of in de bodem, voor een door haar aangewezen bodembeheergebied Lokale Maximale Waarden (LMW) vaststellen.

• -

  De Lokale Maximale Waarden kunnen boven de Maximale Waarden voor de bodemfunctieklasse Industrie worden vastgesteld als aan een aantal voorwaarden voldaan wordt. Deze voorwaarden zijn:

  • .

    Er moet sprake zijn van een diffuse verontreiniging;

  • .

    de vast te stellen LMW moeten overeenkomen met de kwaliteit van de bodem in het bodembeheergebied én

  • .

    de LMW mogen niet de waarden overschrijden die gelden voor een spoedeisende sanering, als bedoeld in artikel 37, eerste lid, van de Wet bodembescherming.

De gemeente De Ronde Venen is voornemens om gebiedsspecifiek beleid vast te stellen voor haar hele grondgebied. Het college heeft hierover in maart 2012 een principebesluit genomen. Inmiddels is er een project in voorbereiding om een regionale bodemkwaliteitskaart en gebiedsgericht bodembeleid op te stellen. Het bestuurlijk vaststellen van het beleid zal echter pas in 2014 haar beslag kunnen krijgen. Dit jaar en volgend jaar gaan er een aantal herinrichtingsprojecten in uitvoering in het veenweidegebied binnen het grondgebied van de gemeente De Ronde Venen. De gemeente De Ronde Venen is daarom voornemens om bepaalde in een beleidsregel nader aangeduide handelingen met grond en bagger, onder voorwaarden, te gedogen, totdat het gebiedsspecifieke beleid van kracht is.

Conclusie na belangenafweging

• -

  Vanwege de bodemdalingsproblematiek is het wenselijk dat grond die vrijkomt bij grondwerken zoveel mogelijk hergebruikt wordt binnen het gebied

• -

  Op grond van de resultaten van de wetenschappelijke onderzoeken is de noodzaak om beperkingen te stellen aan hergebruik/toepassen van toemaakdekgrond komen te vervallen

• -

  Door het gedogen wordt het te beschermen milieubelang beter gediend dan met strikte handhaving.

Overtredingen van de op de handelingen betrekking hebbende artikelen worden gedoogd, zolang aan de gestelde voorwaarden wordt voldaan. Als de voorwaarden niet in acht worden genomen kan het bestuursorgaan hier alsnog handhavend tegen optreden.

Afbakening van het gemeentelijk gedoogbeleid

De beleidsregel geeft een uitwerking van de handelingen die bij besluit van de gemeente De Ronde Venen, onder het stellen van voorwaarden, gedoogd worden binnen het hieronder nader afgebakende gebied.

Het gedogen heeft uitsluitend betrekking op het uitvoeren van grond- en baggerwerkzaamheden binnen het toemaakdekgebied, op het grondgebied van gemeente De Ronde Venen, op percelen met de volgende functies (volgens het vigerende bestemmingsplan):

• -

  Natuur

• -

  Agrarisch

• -

  Extensief recreatief medegebruik behorende bij deze functies

Het gedogen heeft bovendien uitsluitend betrekking op de volgende handelingen:

• 1.

  Uitvoeren van partijkeuringen en waterbodemonderzoeken

• 2.

  Hergebruik/toepassing van grond

• 3.

  Verspreiden/toepassen van baggerspecie

Het gedoogbeleid is niet van toepassing op:

• -

  Het toepassen van toemaakdekgrond buiten het toemaakdekgebied

• -

  Het toepassen van grond afkomstig van buiten het toemaakdekgebied

• -

  Het toepassen van toemaakdekgrond in een grootschalige bodem toepassing (gbt)

• -

  Het toepassen van toemaakdekgrond in water (bijv. ten behoeve van verondieping)

• -

  De meldingsplicht (de gemeente heeft geen bevoegdheid om af te wijken van artikel 42 van het Besluit bodemkwaliteit, waarin aangegeven is wanneer er een melding gedaan moet worden en wat de uitzonderingen hierop zijn).

Het gedogen is gekoppeld aan voorwaarden (zie artikelen in de beleidsregel). Samengevat houdt het gedoogbeleid het volgende in:

• -

  Onder voorwaarden behoeft er geen partijkeuring of waterbodemonderzoek uitgevoerd te worden en mag grond worden hergebruikt/toegepast en mag bagger worden verspreid (Zie voorschriften waaronder de handelingen gedoogd worden).

  6. Artikelgewijze toelichting

In de beleidsregel is een aantal artikelen opgenomen. Hieronder zijn deze artikelgewijs toegelicht.

Uitvoeren van Onderzoeken

Artikel 5

Uitvoeren van een partijkeuring

Op grond van art. 38, lid 1 van het Besluit bodemkwaliteit dient alvorens grond wordt toegepast een partijkeuring te worden uitgevoerd om te kunnen toetsen of de toepassing voldoet aan de eisen die hier vanuit de Regeling bodemkwaliteit aan gesteld worden. De letterlijke tekst van dit artikel luidt:

Degene die voornemens is grond of baggerspecie toe te passen laat overeenkomstig de bij regeling van Onze Ministers bepaalde methoden door een persoon of instelling die daartoe beschikt over een erkenning de kwaliteit van de grond of baggerspecie vaststellen, met inbegrip van de emissiewaarden voor zover vereist op grond van artikel 63 .

De enige uitzondering die hierop in het Besluit bodemkwaliteit gemaakt wordt is als er een bodemkwaliteitskaart is vastgesteld door het bevoegd gezag. Deze dient dan als bewijsmiddel voor het aantonen van de gebiedskwaliteit. De voorwaarden waar zo’n kaart aan moet voldoen zijn uitgewerkt in de Regeling bodemkwaliteit. Middels onderhavig gedoogbeleid wordt hiervan afgeweken, omdat er nog geen geldige bodemkwaliteitskaart is van het toemaakdekgebied en toch onder voorwaarde grond toegepast mag worden zonder partijkeuring.

Voorwaarden

Een partijkeuring kan achterwege blijven op plaatsen waarvan op grond van een vooronderzoek, uitgevoerd conform de NEN 5725, is gebleken dat er naast de aanwezige toemaakdeklaag geen sprake is van bodemverdachte omstandigheden. Voorbeelden van verdachte omstandigheden zijn:

• -

  slootdempingen

• -

  puindammen en/of (half) verharde paden

• -

  stortplaatsen

De resultaten van een uit te voeren vooronderzoek moeten ter beoordeling voorgelegd worden aan de Omgevingsdienst regio Utrecht (ODRU).

Artikel 6

Uitvoeren van waterbodemonderzoeken

Het Besluit bodemkwaliteit stelt dat verspreidbare bagger (kwaliteit) op aan de watergang grenzende percelen verspreid mag worden. Om vast te stellen of er sprake is van verspreidbare bagger dient er een waterbodemonderzoek uitgevoerd te worden, conform de NEN 5720, en dienen de meetresultaten getoetst te worden conform de msPAF methode.

De enige uitzonderingen die het Besluit bodemkwaliteit kent om bagger zonder waterbodemonderzoek te mogen verspreiden, is als er sprake is van:

• -

  een onverdachte watergang (verondersteld wordt dat de bagger dan nagenoeg schoon is)

• -

  een vastgestelde waterbodemkwaliteitskaart. Deze dient dan als bewijsmiddel voor het aantonen van de algemene baggerkwaliteit in een bepaald gebied. De voorwaarden waar zo’n kaart aan moet voldoen zijn uitgewerkt in de Regeling bodemkwaliteit.

Middels onderhavig gedoogbeleid wordt hiervan afgeweken, omdat er geen geldige waterbodemkwaliteitskaart is voor de watergangen in het toemaakdekgebied en toch onder voorwaarde bagger zonder waterbodemonderzoek verspreid mag worden.

Voorwaarden

Een waterbodemonderzoek kan achterwege blijven als uit een vooronderzoek, uitgevoerd conform de NEN 5717, is gebleken dat er geen sprake is van verdachte omstandigheden, die de kwaliteit van de waterbodem negatief kunnen beïnvloeden. Voorbeelden van verdachte omstandigheden in dit verband zijn:

• -

  lozingspunten van bedrijfsafvalwater en overstorten van vuilwaterrioleringen

• -

  vaarwegen

• -

  asbesthoudende beschoeiingen

De resultaten van een uit te voeren vooronderzoek moeten ter beoordeling voorgelegd worden aan de Omgevingsdienst regio Utrecht (ODRU). Als uit het vooronderzoek blijkt dat er geen sprake is van verdachte omstandigheden, mag de bagger op de landbodem verspreid worden, ook buiten de direct aan de watergang grenzende percelen.

Hergebruik/toepassen van grond

Artikel 7

In een gebied dat op een Bodemfunctieklassenkaart is ingedeeld in de bodemfunctieklasse Landbouw/Natuur of niet is ingedeeld, mag, binnen het thans geldende beleidskader, alleen schone grond worden toegepast. Op de Bodemfunctieklassenkaart van de gemeente De Ronde Venen zijn percelen met de functies “natuur” en “agrarisch” binnen het toemaakdekgebied niet ingedeeld.

De enige uitzondering die het Besluit bodemkwaliteit kent om grond die niet aan de “functie-eis” voldoet, toch te mogen toepassen is als het bevoegd gezag gebiedsspecifiek bodembeleid en Lokale Maximale Waarden heeft vastgesteld voor het betreffende gebied. Dit is geregeld in artikel 44 van het Besluit bodemkwaliteit. Middels onderhavig gedoogbeleid wordt hiervan afgeweken, omdat er nog geen gebiedsspecifiek bodembeleid en geen Lokale Maximale Waarden zijn vastgesteld voor het toemaakdekgebied en toch onder voorwaarde grond die niet aan de “functie-eis” voldoet, mag worden toegepast.

Voorwaarden

De toemaakdeklaag bevindt zich doorgaans in de bovengrond (bovenste 0,5 m). De grond uit deze laag mag uitsluitend als ophooggrond worden hergebruikt binnen het gebied en niet in de ondergrond worden toegepast. Ook bij het dempen van een sloot, mag de toemaakdekgrond uitsluitend als bovengrond (bovenste 0,5 m) worden toegepast.

Verspreiden van bagger

Artikel 8

Als bagger volgens een uitgevoerd msPAF toets verspreidbaar blijkt te zijn, mag deze op aangrenzende percelen verspreid worden of mag hier een weilanddepot worden ingericht voor het ontwateren van de baggerspecie. Met aangrenzende percelen wordt bedoeld percelen die aan de te baggeren watergang grenzen. In de praktijk wordt doorgaans aangehouden dat:

• -

  de bagger in ieder geval binnen het zelfde waterhuishoudkundige gebied wordt verspreid

• -

  de afstand tussen de te baggeren watergang en het perceel waarop de bagger verspreid wordt niet groter is dan 3 kilometer.

Voorwaarden

Als uit het vooronderzoek dat genoemd is in artikel 6, gebleken is dat er geen andere verdachte omstandigheden aan de orde zijn, mag de bagger zonder bewijsmiddel op de landbodem verspreid worden.

• 7.

  Afstemming met andere bevoegde gezagen

De inhoud van dit beleidskader is afgestemd met de provincie Utrecht. De noodzaak hiervan is gelegen in het feit dat toemaakdekgrond ook sterk verontreinigd kan zijn. Dit betekent dat soms de gemeente (bij niet-ernstig verontreinigde grond) en soms de provincie (bij ernstig verontreinigde grond) bevoegd gezag is bij het hergebruiken/toepassen van grond binnen het toemaakdekgebied.

Om het hergebruiken/toepassen van grond mogelijk te maken, zonder dat gebiedsgericht bodembeleid is vastgesteld, zal ook de provincie een beleidsregel vaststellen om deze werkzaamheden te kunnen gedogen.

De provincie Utrecht is ook betrokken geweest bij de tot standkoming van het concept-handelingskader (zie bijlage 3: Literatuurlijst, nr. 32). De provinciale beleidsregel, zal net als onderhavige gemeentelijke beleidsregel, gebaseerd worden op dit concept-handelingskader. Het onderdeel dat handelt over het verspreiden/toepassen van bagger is afgestemd met de waterbeheerders in het toemaakdekgebied, o.a. het Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden en Waternet.