Reïntegratieverordening Wet Werk en Bijstand 2004

Toelichting algemeen

Inleiding

Volgens de WWB heeft B en W de opdracht voor de reïntegratie van bijstandsgerechtigden, nuggers en Anw-ers en personen als bedoel in artikel 10, tweede lid van de wet. De WWB draagt aan de gemeenteraad op om een verordening vast te stellen waarin het beleid van de gemeente ten aanzien van haar reïntegratietaak wordt neergelegd. Tevens wordt hierin de aanspraak van burgers op ondersteuning bij reïntegratie geregeld.

De basis voor de verordening is neergelegd in de artikel 8, eerste lid onder a en tweede lid en artikel 10 eerste en tweede lid:

Artikel 8 lid 1 onder a:

De gemeenteraad stelt bij verordening regels met betrekking tot het ondersteunen bij arbeidsinschakeling en het aanbieden van voorzieningen gericht op arbeidsinschakeling, bedoeld in artikel 7, eerste lid, onderdeel a.

Artikel 8 lid 2:

De regels, bedoeld in het eerste lid, onderdeel a, hebben in ieder geval betrekking op de evenwichtige aandacht voor de in artikel 7, eerste lid, onderdeel a, genoemde groepen, alsmede voor de verschillende doelgroepen daarbinnen, en de wijze waarop rekening wordt gehouden met zorgtaken.

Artikel 10 lid 1en 2:

• 1.

  Personen die algemene bijstand ontvangen, personen met een nabestaanden- of halfwezenuitkering op grond van de Algemene nabestaandenwet en niet-uitkeringsgerechtigden hebben, overeenkomstig de verordening, bedoeld in artikel 8, eerste lid, onderdeel a, aanspraak op ondersteuning bij arbeidsinschakeling en op de naar het oordeel van het college noodzakelijk geachte voorziening gericht op arbeidsinschakeling.

• 2.

  Het eerste lid is van overeenkomstige toepassing op personen die vanwege een voorziening gericht op arbeidsinschakeling niet tot een van de groepen, bedoeld in het eerste lid, behoren.

Naast deze wettelijke basis valt uit de memorie van toelichting af te leiden welke zaken in of via de verordening geregeld moeten of kunnen worden:

• -

  De aanspraak van de doelgroepen op ondersteuning door de gemeente;

• -

  het beleid ten aanzien van de diverse doelgroepen en subdoelgroepen;

• -

  het beleid ten aanzien van de combinatie van werk en zorgtaken;

• -

  De beschikbaarheid van financiële middelen.

De verordening: procedureel of uitgebreid

De WWB vraagt aan de gemeenteraad om het reïntegratiebeleid in een verordening vast te leggen. Op het eerste gezicht lijkt dat vreemd: beleid leg je neer in een beleidsplan. Desondanks is het uitgangspunt, dat de gemeenteraad belangrijke uitgangspunten en voorwaarden die bij bepaalde voorzieningen moeten gelden, wél in de verordening vastlegt.

Voorgesteld wordt een procedurele verordening waarbij alleen vastgelegd wordt op welke wijze in de gemeente het beleid bepaald wordt, hoe de verhouding tussen raad en college moet zijn alsmede enkele algemene artikelen over de opdracht aan het college, de aanspraak op voorzieningen, de inzet van voorzieningen en de rechten en plichten van de cliënt. Al het overige wordt vastgelegd in beleidsregels of in uitvoeringsbesluiten van het college.

Bij de inrichting van de verordening is bij elk onderwerp nagegaan in welke mate criteria en uitgangspunten vast moeten liggen ofwel in welke mate het college de bevoegdheid moet krijgen om eigen afwegingen te maken.

Bovenstaande afwegingen hebben in deze verordening tot de volgende systematiek geleid:

Allereerst een raamwerk van artikelen dat de basis vormt van de verordening: de artikelen 1 tot en met 8 en 20 tot en met 24. Hierin zijn de opdracht aan het college, de aanspraak, verplichtingen van de cliënt verwerkt. Daarnaast gaat het om enkele artikelen die in elke verordening voorkomen (definities, hardheidsclausule, etc.).

De artikelen 9 tot en met 19 gaan over specifieke voorzieningen. In artikel 8 zijn algemene bepalingen over voorzieningen opgenomen, die het raamwerk bieden dat geldt indien er niets ten aanzien van een specifieke voorziening is bepaald. Het is derhalve aan de gemeente om te bepalen of, en op welke wijze, artikelen over specifieke voorzieningen worden opgenomen.

Relatie met andere verordeningen

De WWB geeft de gemeenteraad ook opdracht om een verordening vast te stellen op een ander terrein, die een relatie heeft met de reïntegratieverordening namelijk de afstemming.

De WWB vraagt tevens aan de gemeente een verordening op te stellen waarin het samenstel van de rechten en plichten van de cliënt wordt geregeld.

De reïntegratieverordening en de afstemmingsverordening zijn nauw met elkaar verbonden. Immers, aan de plicht tot meewerken aan een traject kunnen sancties worden verbonden die gevolgen hebben voor de hoogte van de uitkering. Dit zou ervoor pleiten de beide verordeningen te integreren. Echter, de gemeente kan ook aan de verstrekking van bijstand verplichtingen verbinden, die geen directe relatie hebben met reïntegratie. Dit pleit ervoor om de verordeningen te scheiden, maar wel om duidelijke verwijzingen aan te brengen. Gekozen is voor twee afzonderlijke verordeningen.

Artikelsgewijze toelichting

Artikel 1 Begripsbepalingen

Hierbij wordt zoveel mogelijk aangesloten bij de begripsbepalingen uit de Wet werk en bijstand. Waar dat mogelijk is, kan de gemeente via de begripsbepalingen eigen accenten leggen.

De definitie van jongeren (onderdeel d) is nodig indien de gemeente specifieke voorzieningen voor jongeren wenst in te zetten.

Artikel 3 Opdracht college

In het eerste lid is de opdracht aan het college vormgegeven analoog aan artikel 7 van de WWB. Hiervoor is gekozen uit oogpunt van kenbaarheid en consistentie. Tevens biedt dit artikel de mogelijkheid om aan het college specifieke opdrachten mee te geven. Een voorbeeld kan zijn een speciale opdracht om uitstroom uit bestaande gesubsidieerde arbeid te stimuleren.

In de WWB is in artikel 10, derde lid aangegeven dat de aanspraak op voorzieningen alleen geldt voor die belanghebbenden die ook daadwerkelijk inwoner van de gemeente zijn, door middel van een verwijzing naar artikel 40, eerste lid van de wet. Door deze verwijzing ook aan de opdracht aan het college te koppelen, geeft de gemeente aan voorzieningen alleen voor de eigen doelgroep in te willen zetten.

Het tweede lid is de vertaling van de opdracht uit de WWB dat de gemeente evenwichtige aandacht aan de diverse doelgroepen moet besteden, en rekening moet houden met de combinatie arbeid en zorg. In het beleidsplan, maar met name in de uitvoering komt vervolgens tot uiting hoe dit punt uitgewerkt wordt.

Het derde lid geeft het college de specifieke opdracht een zodanig aanbod van voorzieningen te realiseren, dat zoveel mogelijk personen zo doelmatig mogelijk ondersteund kunnen worden.

Artikel 4 Beleidregels

Zoals ook in de algemene toelichting is gesteld, vraagt WWB aan de gemeenteraad om het reïntegratiebeleid in een verordening vast te leggen. Gekozen is voor de systematiek om niet alles in de verordening te regelen, maar ook gebruik te maken van beleidsregels.

Het eerste lid geeft aan dat het college beleidsregels opstelt.

Het derde lid biedt de basis voor de verantwoording van het beleid. De WWB geeft aan dat het college elk jaar een voorlopig en een definitief verslag over de uitvoering (VODU) naar het rijk zendt. Deze verslagen dienen gepaard te gaan van een verklaring van de gemeenteraad. Daarom is ervoor gekozen expliciet op te nemen dat er een verantwoordingsverslag aan de raad moet worden gezonden.

Artikel 5 Aanspraak op ondersteuning

De WWB stelt niet zo expliciet dat de aanspraak op voorzieningen in de verordening geregeld moet worden. Immers, het is ook al in de WWB zelf geregeld. Eveneens uit oogpunt van kenbaarheid en consistentie is ervoor gekozen een algemene bepaling over de aanspraak op te nemen (eerste lid).

Artikel 6 Verplichtingen van de cliënt

In de WWB is al uitgebreid aangegeven welke verplichtingen gelden bij het recht op een uitkering. Wederom uit oogpunt van kenbaarheid en consistentie zijn in het eerste en tweede lid de verplichtingen conform de wet geformuleerd.

Het derde lid biedt de verbinding met de afstemmingsverordening. Deze verordening regelt het opleggen van een maatregel indien de uitkeringsgerechtigde niet aan zijn verplichtingen voldoet. De maatregel bestaat uit het verlagen van de uitkering met een bepaald percentage. Echter, voor personen zonder uitkering, Anw-ers en personen in gesubsidieerde arbeid kan de gemeente de uitkering niet verlagen als maatregel. Daarom is in het vierde lid de mogelijkheid opgenomen dat in die gevallen de gemeente (een deel van) de kosten die gemaakt zijn terug kan vorderen.

Artikel 7 Budget- en subsidieplafond

De gemeente kan, om de financiële risico’s te beheersen, een verdeling maken van de middelen over de verschillende voorzieningen. Zij kan voor een bepaalde voorziening een subsidie- of budgetplafond instellen, of een plafond voor het aantal personen dat van de voorziening gebruik kan maken. Als het plafond voor een bepaalde voorziening is bereikt dient aan de cliënt een alternatieve voorziening te worden aangeboden.

Bij dit artikel wordt uitgegaan van de bevoegdheid van het college om plafonds in te stellen.

De plafonds kunnen in beleidsregels worden vastgelegd. Een mogelijkheid is dat bij de vaststelling van de plafonds wordt verwezen naar de bedragen die in het beleidsplan of in de begroting voor de verschillende voorzieningen worden gereserveerd.

Een subsidieplafond geldt voor voorzieningen die subsidies inhouden. Een subsidieplafond dient wel bekendgemaakt te worden vóór de periode waarvoor deze geldt (art. 4:27 lid 1 Awb). Een budgetplafond geldt voor de overige uitgaven die het college doet in het kader van voorzieningen.

Artikel 8 Werkstages

Werkstages zijn een betrekkelijk nieuw instrument voor gemeenten om langdurig werklozen te reïntegreren. Voor de term werkstage is gekozen om te benadrukken dat het gaat om een soort scholingsinstrument: niet de arbeid zelf, maar het leren werken staat centraal.

Het eerste lid van artikel 9 artikel geeft de algemene bepaling voor het aanbieden van een werkstage.

Het tweede lid geeft nog eens specifiek aan wat het doel is van de werkstage, om het verschil met een normale arbeidsverhouding aan te geven. Dit is met name van belang om te voorkomen dat de cliënt claimt dat sprake is van een arbeidsovereenkomst, en bij de rechter loonbetaling afdwingt.

De werkstage kan twee doelen hebben. Op de eerste plaats kan het gaan om het opdoen van specifieke werkervaring. Dit is vergelijkbaar met de zogenaamde ‘snuffelstage’, waarbij de cliënt de gelegenheid krijgt om te bezien of het soort werk als passend kan worden beschouwd. Op de tweede plaats kan het gaan om het leren werken in een arbeidsrelatie. In de werkstage kan de uitkeringsgerechtigde/deelnemer wennen aan aspecten als gezag, op tijd komen, werkritme en samenwerken met collega’s.

Het derde lid geeft de maximale duur van de werkstage aan. Hierbij kan gedacht worden aan een termijn van twaalf maanden.

In het vierde lid wordt bepaald dat er voor de werkstage een schriftelijke overeenkomst (stage-overeenkomst) wordt opgesteld. Hierin kan expliciet het doel van de stage worden opgenomen, alsmede de wijze van begeleiding. In deze schriftelijke overeenkomst kan desgewenst ook gewaarborgd worden dat het een werkstage betreft, en niet een reguliere arbeidsverhouding.

Artikel 9 Sociale activering

Volgens de WWB dient ook sociale activering uiteindelijk gericht te zijn op arbeidsinschakeling. Voor bepaalde doelgroepen is arbeidsinschakeling echter een te hoog gegrepen doel. Voor deze personen staat dan ook niet reïntegratie, maar participatie voorop.

Gezien de beperkte middelen uit het werkdeel in relatie tot de omvang van de doelgroep, is de overweging gemaakt tussen sociale activering als onderdeel van een reïntegratietraject, als voorbereiding op arbeidsinschakeling, en sociale activering gericht op het laten participeren van de persoon in de maatschappij. Dit betekent, gelet op de verplichtingen vanuit de WWB, dat in beginsel alleen kosten die gemaakt worden voor sociale activering gericht op arbeidsinschakeling betaald worden uit het werkdeel.

Artikel 10 Detacheringbanen uitgevoerd door een reïntegratiebedrijf

Bij de dienstbetrekkingen uit de Wet inschakeling werkzoekenden (Wiw) was de gemeente de wettelijke, formele werkgever. De WWB geeft geen regels over het werkgeverschap. Het instrument detacheringbaan kan dus ook in zijn geheel, inclusief het formeel werkgeverschap, uitbesteed worden aan een reïntegratiebedrijf. De gemeente dient ten aanzien van de rechtspositie van de werknemer afspraken te maken met het reïntegratiebedrijf. Zo kan de gemeente bepalen dat verplicht een bepaalde rechtspositie van toepassing is, of kan zij eisen stellen aan bepaalde elementen uit die rechtspositie, zoals de beloning.

Artikel 11 Loonkostensubsidies gericht op reïntegratie

Het instrument loonkostensubsidies gericht op reïntegratie is bekend van de werkervaringsplaatsen uit de Wiw, echter, onder de WWB zijn deze geheel vormvrij geworden. Het beleid van de gemeente komt tot uitdrukking in de hoogte van de subsidie (eventueel gekoppeld aan de mate van productiviteit), de termijn en de aan de subsidie verbonden verplichtingen (b.v. bieden van scholing en begeleiding). Naast de reguliere loonkostensubsidie kan de gemeente ervoor kiezen de onderneming die de werknemer aansluitend in vaste dienst neemt een aanvullende subsidie of bonus toe te kennen.

Bij de inzet van dit instrument dient de Europese regelgeving in acht te worden genomen. De Europese regelgeving bepaalt dat bij de loonkostensubsidies in de private sector de subsidie maximaal 50% van de totale loonkosten mag beslaan.

Het eerste lid geeft de basis voor de loonkostensubsidie, waarbij expliciet wordt aangeven dat het primair gaat om een reïntegratievoorziening.

Artikel 12 Loonkostensubsidies gericht op participatie

Dit artikel is met name opgenomen om voortzetting van de bestaande ID-banen ‘in enige vorm’ mogelijk te maken, c.q. voor bestaande ID-ers indien nodig met nieuwe werkgevers afspraken te maken.

De WWB geeft aan dat gesubsidieerde arbeid geen einddoel meer kan zijn. Toch kan de gemeente ervoor kiezen personen, waarvoor dat nodig blijkt te zijn, een langduriger vorm van gesubsidieerde arbeid aan te bieden. Ook hier dient de Europese regelgeving in de gaten te worden gehouden, al ligt het meer in de lijn der verwachting dat deze banen, net als de oude ID-banen, met name worden vormgegeven in de collectieve sector. Dit instrument dient echter bij hoge uitzondering ingezet te worden en slechts voor een beperkte periode om te voorkomen dat een nieuwe ‘ID problematiek’ gaat ontstaan.

Het eerste lid geeft weer de basis voor het verstrekken van de subsidie, waarbij expliciet wordt aangegeven dat het hier gaat om een participatievoorziening.

Het tweede lid is de basis voor het verstrekken van subsidie ten behoeve van de bestaande ID banen.

Deze loonkostensubsidie is weliswaar primair een participatie-instrument dat meerdere jaren in beslag kan nemen, dat betekent niet dat de bemoeienis van de gemeente op kan houden na het plaatsen van de werknemer. De WWB gaat ervan uit dat ook deze werknemer uiteindelijk uit moeten stromen naar reguliere, niet-gesubsidieerde arbeid. Daarom is in het derde lid de bepaling opgenomen dat minimaal eens per jaar in overleg met de werknemer én de werkgever wordt bezien welke mogelijkheden daartoe aanwezig zijn.

Artikel 13 Investeringstegemoetkoming

In de praktijk blijkt de behoefte te bestaan aan een instrument waarbij de werkgever een gering bedrag meekrijgt als investeringstegemoetkoming in de startkosten bij het aannemen van een nieuwe werknemer. De werkgever wil in de praktijk vaak wel iemand aannemen maar wil niet dat de kosten voor de baten uitgaan. Om een nieuwe werknemer in dienst te nemen dienen de nodige administratieve handelingen verricht te worden. De werkgever wil vaak een tegemoetkoming in deze kosten. De startsubsidie kan in hoogte variëren per werkgever en er kunnen voorwaarden aan verbonden worden.

Artikel 14 Reïntegratietrajecten

Een reïntegratietraject bestaat uit verschillende producten die er op gericht zijn de kwalificaties c.q. competenties van de werknemer te vergroten en daarmee zijn kansen op de reguliere arbeidsmarkt. Dit artikel biedt de mogelijkheid de verschillende producten aan te bieden en maatwerk te bieden. De insteek dient daarbij te zijn dat alleen ingezet wordt op arbeidsmarktrelevante trajecten en opleidingen.

Artikel 15 Scholing

Scholing is bij uitstek een maatwerkinstrument, waarbij het moeilijk is vooraf algemene richtlijnen te geven die in de verordening moeten worden opgenomen. Het tweede lid geeft aan dat de scholing zowel aangeboden kan worden als voorziening die door de gemeente ingekocht kan worden, als in de vorm van een subsidie. Dit laatste kan van belang zijn indien de cliënt op eigen initiatief met een vorm van scholing komt die door het college als noodzakelijk wordt geacht, maar die niet bestaat binnen het reguliere scholingsaanbod van de gemeente.

De insteek dient te zijn dat alleen ingezet wordt op arbeidsmarktrelevante instrumenten en opleidingen.

Artikel 16 Inkomstenvrijlating

Artikel 31 lid 2 onder o van de WWB regelt de maximale inkomstenvrijlating. Deze vrijlating kan het college toepassen bij inkomsten uit arbeid voor zover deze naar het oordeel van het college bijdraagt aan arbeidsinschakeling.

Artikel 17 Premies

De WWB regelt in artikel 31 lid 2 sub j de eenmalige maximale premie die door het college kan worden toegekend in het kader van een voorziening gericht op arbeidsinschakeling.

Artikel 18 Kostenvergoeding vrijwilligers

De WWB regelt in art. 31 lid 2 sub k de maximale forfaitaire kostenvergoeding voor het verrichten van vrijwilligerswerk.

Artikel 19 Overige vergoedingen

Het is denkbaar dat de gemeente, ter stimulering van de arbeidsinschakeling, besluit diverse kosten te vergoeden voor activiteiten die daaraan bijdragen, zoals bijvoorbeeld een gedeelte van de reiskosten en kosten voor kinderopvang.

Artikel 20 Voorzieningen gericht op nazorg

Mede gezien de beperkte budgetten is het belangrijk ervoor te zorgen dat cliënten na uitstroom niet na een korte periode terugvallen in de uitkering. De gemeente kan ertoe besluiten veel aandacht te besteden aan nazorg, met als doel een werkelijk duurzame plaatsing te realiseren. Bij dit artikel is ervan uitgegaan dat nazorg geboden kan worden ná acceptatie van algemeen geaccepteerde arbeid, dus niet bij gesubsidieerde arbeid. Bij gesubsidieerde arbeid maakt begeleiding en advisering al onderdeel uit van het traject.

Artikel 21 Algemene bepalingen over voorzieningen

In de lijn van het systeem van deze verordening strekt dit artikel ertoe enkele zaken te regelen die te maken hebben met alle voorzieningen, ook die voorzieningen die niet met name in de verordening zijn opgenomen. Het eerste lid geeft daarom aan dat de verordening geen uitputtende opsomming van voorzieningen bevat.

Het tweede lid geeft het college de bevoegdheid om aan een voorziening nadere verplichtingen te verbinden. Dit kunnen verplichtingen van diverse aard zijn. Zo kan bepaald worden dat een cliënt gedurende het traject op gezette tijden met de consulent de voortgang bespreekt.

Het derde lid geeft aan dat het college een voorziening kan beëindigen en in welke gevallen zij dat kan doen. Onder beëindigen wordt hierbij ook verstaan het stopzetten van de subsidie aan een werkgever of het opzeggen van de arbeidsovereenkomst bij een detacheringbaan. Bij deze laatste wijze van beëindigen dienen vanzelfsprekend de toepasselijke bepalingen uit het arbeidsrecht en de eventueel aanwezige rechtspositieregeling in acht te worden genomen.

Het vierde lid geeft het college de algemene bevoegdheid om voor voorzieningen nadere regels te stellen. Dit heeft met name tot doel om bij subsidieverstrekking de uitvoering zoveel mogelijk aan het college over te laten.

De bepaling over het vragen van een eigen bijdrage heeft betrekking op de doelgroep Nuggers. Immers, van deze groep is het niet vanzelfsprekend dat zij op een laag inkomensniveau zitten. Het vragen van een eigen bijdrage, (eventueel) gerelateerd aan de hoogte van het inkomen, kan dan op zijn plaats zijn. Dit is ook met zoveel woorden terug te vinden in de Nota naar aanleiding van het verslag van de WWB.

Artikel 22 Aansprakelijkheid, vrijwaring en wijziging

Dit artikel behoeft geen nadere toelichting.

Artikel 23 Terugvordering van middelen ingezet voor voorzieningen

Dit artikel behoeft geen nadere toelichting.

Artikel 24 Onvoorziene omstandigheden

Dit artikel behoeft geen nadere toelichting.

Artikel 25 Citeertitel

Dit artikel behoeft geen nadere toelichting.

Artikel 26 Inwerkingtreding

In het kader van de gefaseerde invoering van de WWB hebben gemeenten tot 1 januari 2005 de tijd om de verordening vast te stellen. De aanspraak van artikel 10 WWB kan pas ‘te gelde’ worden gemaakt als de verordening is ingegaan.

Tenslotte is in het Invoeringsbesluit WWB bepaald dat de reïntegratieverordening en de afstemmingsverordening op hetzelfde tijdstip in dienen te gaan.

Onderwerpen van wets-artikelen, genoemd in de Reintegratieverordening

Wet werk en bijstand.

Artikel en Wet Onderwerp

147 Gemeentewet Bevoegdheid van de Raad

34, 35, 36 Ioaw Verplichtingen gericht op inschakeling in de arbeid en voorzieningen 34, 35, 36 Ioaz Verplichtingen gericht op inschakeling in de arbeid en voorzieningen 

27 Awb Bekendmaking subsidieplafond

28 Wet SUWI Aanvraag van een uitkering en toeslag en aangifte van werkloosheid

29 Wet SUWI

Het verstrekken van gegevens in verband met een uitkeringsaanvraag

7 WWB Opdracht College

8 WWB Opdracht Raad

9 WWB Plicht tot arbeidsinschakeling

10 WWB Aanspraak op ondersteuning bij arbeidsinschakeling

17 WWB Inlichtingenplicht

18 WWB Afstemming

31-2-j, k, o WW Middelen: respectievelijk eenmalige premie, kostenvergoeding vrijwilligers, inkomstenvrijlating

40 WWB Woonplaats en adresgegevens

58 WWB Bevoegdheid terugvordering

60 WWB Besluit tot terugvordering