Beleidsregels toepassing Wet Bibob 2015 Dinkelland

Toelichting Beleid toepassing Wet Bibob 2014 Dinkelland

1. Inleiding

Een van de conclusies die de Parlementaire Enquête Commissie Van Traa in 1996 trok was dat de ernst van georganiseerde criminaliteit vooral was gelegen in het grote financiële gewin en de economische macht die daaruit voortvloeit. Die economische macht beperkt zich niet tot de onderwereld, maar dringt in allerlei gedaanten in de bovenwereld door, aldus de commissie. Criminele personen kunnen met al dat geld infiltreren in het economische leven door onder meer gebruik te maken van bestuurlijke faciliteiten, zoals vergunningen, subsidies en overheidsopdrachten. Dit heeft een aantasting van de integriteit van de overheid tot gevolg.

2. De Wet Bibob algemeen

De integriteit van het overheidsorgaan wordt aangetast als bij een verleende of te verlenen beschikking (vergunning, subsidie), overheidsopdracht of vastgoedtransactie, er sprake is van het aanwenden door betrokkene van financieel voordeel uit (reeds gepleegde) criminele activiteiten dan wel het plegen van strafbare feiten.

Ter bescherming van haar integriteitsrisico, hebben bestuursorganen er sinds 1 juni 2003 een instrument bij gekregen: de Wet Bevordering Integriteitbeoordelingen door het Openbaar Bestuur(Wet Bibob). Deze wet dient primair ter bescherming van het integriteitsrisico van overheidsorganen; zij is dus niet het instrument om criminele gedragingen van personen/organisaties te bestrijden. De gemeente Dinkelland heeft sinds 2005 beleid hieromtrent.

De toepassing van dit instrument is beperkt tot de gevallen, die zijn opgenomen in Wet Bibob en Besluit Bibob. Na uitvoerige evaluatie van deze regelgeving, zijn er per 1 juli 2013 o.a. een aantal aanvullingen/wijzingen doorgevoerd op het toepassingsbereik.

3. Begrip aanvrager

Een centraal begrip in de Wet Bibob is ‘betrokkene’. Dit is degene die een besluit van de overheid vraagt of heeft gevraagd, bijvoorbeeld over het toekennen van een vergunning. Dit kan een natuurlijk persoon of een rechtspersoon zijn. Vaak is de betrokkene de vergunninghouder of -aanvrager, maar afhankelijk van het besluit kan de betrokkene bijvoorbeeld ook een subsidieaanvrager of verhuurder van vastgoed zijn.

In een beoordeling op grond van de Wet Bibob worden ten eerste de strafbare feiten bekeken die (vermoedelijk) door de betrokkene zelf zijn begaan. Bij de beoordeling van de mate van gevaar wordt ook rekening gehouden met de strafbare feiten die (vermoedelijk) zijn begaan door (rechts)personen die direct of indirect leiding geven aan de betrokkene. Deze leidinggevenden zijn in de praktijk hoofdzakelijk bestuurders, maar soms worden ook andere personen als leidinggevenden aangemerkt (bijvoorbeeld bedrijfsleiders).

Ook strafbare feiten die (vermoedelijk) zijn gepleegd door personen die direct of indirect zeggenschap hebben over de betrokkene, kunnen in de beoordeling betrokken worden. De betrokkene is hierbij in principe een rechtspersoon. Deze zeggenschap hebbenden zijn meestal de (indirecte) aandeelhouders. In sommige gevallen wordt een ander als (feitelijk) zeggenschap hebbende aangemerkt.

De betrokkene staat ook in relatie tot (de strafbare feiten die al dan niet vermoedelijk zijn gepleegd door) degenen die hem vermogen verschaffen. Vermogen verschaffen kan op meerdere manieren. Een financier kan bijvoorbeeld een geldlening hebben verstrekt, een bedrag hebben geschonken of iets op afbetaling hebben verkocht. Daarnaast kunnen ook aandeelhouders – gezien hun aandelenkapitaal – als financiers van een rechtspersoon worden aangemerkt.

De betrokkene staat in relatie tot (de strafbare feiten die al dan niet vermoedelijk gepleegd zijn door) degenen tot wie hij in een ‘zakelijk samenwerkingsverband’ staan. Dit begrip komt alleen voor in het kader van de Wet Bibob en is geïntroduceerd om op te kunnen treden tegen stroman- en katvangerconstructies. Het begrip omvat echter meer dan alleen deze constructies. Uit de jurisprudentie komt naar voren dat er voor het aannemen van een zakelijk samenwerkingsverband sprake moet zijn van:

• -

  een zakelijke relatie;

• -

  die gericht is op samenwerking; en

• -

  een zeker duurzaam en structureel karakter heeft.

In de praktijk bestaat (de motivering van) een zakelijk samenwerkingsverband doorgaans uit meerdere ‘elementen’. Zo kan het bestaan van een zakelijk samenwerkingsverband aangenomen worden als er onder andere sprake is van een huurrelatie, het gezamenlijk exploiteren van gokautomaten, financiële banden of gezamenlijke deelneming in ondernemingen. Ook kan het bestaan van een familie- of huwelijksband in de beoordeling meegewogen worden.

4. Toepassingsbereik Wet Bibob voor de gemeente

Voor de gemeentelijke overheid als publiekrechtelijk orgaan beperken de toepassingsmogelijkheden van de Wet Bibob en Besluit Bibob zich tot:

• -

  De beschikking ingevolge de artikel 3 en 30a van de Drank & Horecawet:

  • o

    de Drank & Horecavergunning

  • o

    aanhangsel Drank & Horecavergunning

• -

  Vergunning tbv seksinrichtingen

• -

  Vergunning voor aanwezig hebben van kansspelautomaten

• -

  Vergunningen vanuit de Huisvestingswet 1)

  • o

    huisvestingsvergunning

  • o

    vergunning tot onttrekken, samenvoegen of splitsen van een woonruimte

  • o

    vergunning voor splitsen van recht op gebouw in appartementsrechten

• -

  Vergunningen/ontheffingen, voortkomende uit Gemeentelijke Verordeningen.

• -

  Omgevingsvergunning voor bouwactiviteiten

• -

  Omgevingsvergunning voor milieuactiviteiten:

  • o

    vergunningsplichtige inrichtingen binnen de sector afval

  • o

    omgevingsvergunning beperkte milieutoets(OBM)

• -

  Subsidies

1) Voorwaarde is een daartoe geldende huisvestingsverordening

Voor de gemeentelijke overheid als privaatrechtelijke partner in transacties, beperken de toepassingsmogelijkheden van de Wet Bibob en Besluit Bibob zich tot:

• -

  de gunning dan wel intrekking van een overheidsopdracht aan een gegadigde, voor

zover het een overheidsopdracht betreft in de sectoren bouw, milieu en ICT;

• -

  Het aangaan, opschorten of ontbinden van een vastgoedtransactie.

5. Waarom een beleidslijn?

Gemeenten zijn verantwoordelijk voor de tenuitvoerlegging van de Wet Bibob. Het betreft een wet, waarbij het bestuursorgaan zelf de bevoegdheid heeft om te bepalen in welke van de door de wet geboden mogelijkheden, zij dit instrument daadwerkelijk zal toepassen.

Door het vaststellen en implementeren van een beleidslijn biedt de gemeente meer structuur en zekerheid in haar werkwijze aan zowel de ambtenaren als aan de burgers. In de beleidslijn staat aangegeven op welke beschikkingen, subsidies en aanbestedingen de Wet Bibob wordt toegepast en in welke gevallen de toetsing zoals bedoeld in artikel 3 van de Wet Bibob (hierna "de Bibob-toets") zal plaatsvinden.

Voor de burger wordt door de beleidslijn voorkomen, dat er sprake is van willekeur in de toepassing van beleid. Voor de gemeentelijke overheid wordt door de beleidslijn een nadrukkelijk signaal voor de bescherming van haar integriteit afgegeven en kan daaruit een preventieve werking het gevolg zijn.

De kracht van het Bibob-instrument neemt nadrukkelijk toe als de toepassing door zoveel mogelijk bestuursorganen gebeurt en de onderliggende toepassingscriteria binnen de bestuursorganen zo veel mogelijk eenduidig zijn. In dat kader heeft het Regionaal College Twente al op 4 juni 2012 besloten tot een minimumlijn van toepassing:

Dit houdt in een minimumtoepassing van de Wet Bibob bij de Drank- en Horecawet (evt. met uitzondering van para commerciële instellingen) en bij vergunningen op grond van de Algemene plaatselijke verordening zoals de exploitatievergunning, seksinrichting, escortbedrijf, speelautomatenhal, growshops, Headshops, smartshops en de evenementenvergunning.

Bibob bij evenementen (vechtsportgala’s).

Ten aanzien van het toepassen van de Wet Bibob bij evenementen, adviseert het Regionaal College Twente alle gemeenten het via de Algemeen plaatselijke verordening mogelijk te maken bepaalde vechtsportgala’s als speciale categorie evenementen aan te wijzen. Hierdoor kunnen deze vechtsportgala’s, waarvan bekend is dat zij affiniteit hebben met de georganiseerde misdaad, worden getoetst met toepassing van de Wet Bibob.

Bouwactiviteiten, milieu, aanbesteding en subsidies

De Wet Bibob kan ook worden toegepast bij aanvragen om bouwactiviteiten, milieuvergunning, aanbesteding en subsidies.

Twentse lijn; Uitvoeringsadvies Regionaal College Twente

Het Regionaal College Twente stelt aan de gemeente voor om alle branches uit de huidige regionale beleidslijn, en aanvullend daarop toepassing Bibob bij evenementen, onderdeel te laten zijn van lokaal actueel beleid. Deze toepassing waarborgt een gedegen minimum niveau van Bibob-toepassing en komt daarmee tegemoet aan o.a. de doelstellingen om de georganiseerde misdaad bestuurlijk aan te pakken en tegelijkertijd een waterbedeffect in de regio te voorkomen. De hiermee gemoeide formatie per gemeente zal niet veel meer betreffen dan de huidige formatie. Nu hebben de meeste gemeenten al een medewerker met als aandachtsgebied de Wet Bibob. Deze medewerker is veelal geplaatst in de functie van vergunningverlener bijzondere wetten. Wel zal extra formatie gemoeid zijn met het actualiseren van het beleid alsook inzake de communicatie daarover in de gemeentelijke organisatie. Dit is echter incidenteel van aard. Ook kan, afhankelijk van de problematiek en het ambitieniveau van een gemeente, op meer beleidsterreinen dan de bijzondere wetten de Wet Bibob worden toegepast. Uiteraard kan in dat geval extra formatie aan de orde zijn.

Ten aanzien van Bibob toepassing bij bouwactiviteiten, milieu, aanbesteding en subsidies adviseert het Regionaal College Twente per gemeente te beslissen of en in hoeverre toepassing bij die beleidsterreinen wordt opgenomen in lokaal beleid. De keuze hiertoe kan afhankelijk zijn van lokale problematiek, ambitie en de financiële (on)mogelijkheden voor gemeenten om ambtenaren met meer taken te belasten alsook de afweging om meer administratieve lasten op te leggen aan burgers.

Daarnaast adviseert het Regionaal College Twente de Twentse colleges van burgemeester en wethouders de bewustwording van de georganiseerde misdaad te vergroten in de gemeentelijke organisatie. Zowel bij publiekrechtelijk als privaatrechtelijk handelen. Ten aanzien van het privaatrechtelijk handelen kan het voorbeeld worden genomen de verkoop van vastgoed aan derden (accommodatiebeleid et cetera). Stel bij iedere verkoop vragen aan de koper, e.e.a. in het licht van de Indicatorenlijst. De Eerste Kamer heeft ingestemd met het wetsvoorstel Evaluatie- en Uitbreiding Wet Bibob, op 26 maart 2013 hierdoor wordt de toepassing van de Wet Bibob mogelijk in de vastgoedsector.

Het Uitvoeringsadvies van het Regionaal College Twente alsmede een lokale risico analyse hebben geleid tot deze beleidslijn.

Hoofdstuk 2 Publiekrechtelijke beschikkingen

In artikel 2.1 lid 1 zijn de beschikkingen opgenomen, waarbij het wenselijk is om bij elke aanvraag een Bibob-toets te doen. De keuze hiertoe is ingegeven door ervaringen in de achterliggende jaren, waarbij gebleken is, dat de onderhavige bedrijfsmatige activiteiten middels deze beschikkingen gekenmerkt worden door o.a.:

• -

  zeer laagdrempelig door de geringe functie-eisen voor de onderhavige ondernemingen;

• -

  grootschalig gebruik van z.g. cash-geld, waardoor zij extra bevattelijk zijn voor invloeden vanuit criminele organisaties voor z.g. "witwaspraktijken";

• -

  bedrijfsmatige activiteiten die minder locatie/plaatsgebonden zijn, waardoor het z.g. "waterbedeffect" zich hier nadrukkelijk kan voordoen.

Op het moment dat het bestuursorgaan met de betrokken ondernemer middels een Bibob-toets een verantwoorde inschatting heeft gemaakt van haar integriteitsrisico, kan in het verdere verloop van de bestuurlijke relatie tussen het overheidsorgaan en betrokkene, maatwerk worden ontwikkeld in geval er sprake is van een aanvraag voor een nieuwe beschikking. Belangrijk daarbij is, dat zowel t.a.v. de betrokkene zelf als de personen die op hem invloed kunnen uitoefenen, zich geen veranderingen hebben voorgedaan.

In hoofdstuk 2 artikel 2.1 lid 1 onder e) wordt de toepassing nader omschreven bij een aanvraag als bedoeld in artikel 2:24 van de Algemene Plaatselijke Verordening Dinkelland; (evenementenvergunning). De toepassing van de Bibob-toets zal daarbij beperkt blijven tot de bij afzonderlijk besluit van de burgemeester aangewezen evenementenvergunningen. In 2015 zal op basis van de gewijzigde APV vechtsportwedstrijden of gala’s aangewezen worden als evenementenvergunningplichtig. Bij een aanvraag ter zake zal artikel 2.1 lid 1 onder e van dit beleid gelden.

Hoofdstuk 3 Privaatrechtelijke transacties

In artikel 3.1 van dit hoofdstuk wordt de toepasbaarheid bij vastgoedtransacties omschreven. Dit betreft een uitbreiding van de toepasbaarheid van het Bibob-instrument in een sector, die in zijn algemeenheid als krachtig en betrouwbaar kan worden beschouwd maar op onderdelen gebleken is ernstig kwetsbaar te zijn voor invloeden vanuit de criminele omgeving. Voor het uitsluiten van deze invloeden binnen deze sector, zullen maatregelen vanuit diverse actoren binnen deze sector zelf noodzakelijk zijn. Daarbij kunnen initiatieven komen vanuit b.v. de makelaardij, het notariaat en de taxateurs. Ook kan het Kadaster een signalerende rol vervullen in geval een onroerend goed in korte tijd meerdere keren in andere handen overgaat.

De uitbreiding van de Bibob-wetgeving op dit onderwerp beperkt zich tot de gevallen, waarin een bestuursorgaan middels een privaatrechtelijke transactie partij is. Daarbij is het niet gewenst om bij elke transactie tot inzet van dit instrument te besluiten. Zoals eerder gezegd is de onroerendgoedsector in zijn algemeenheid krachtig en betrouwbaar. De toepassing zal dan ook beperkt dienen te worden tot de gevallen, waarin gemotiveerd tot inzet kan worden besloten. In het beleid is een voorzet gedaan voor een nadere beperking van de toepassing. Deze voorzet is niet bindend; zij beoogt nadrukkelijk uit te nodigen tot nadere studie op de schaal van de eigen omgeving met beschikbare samenwerkingspartners binnen b.v. het RIEC om tot een werkbare afbakening van de toepassing in deze sector te komen.

In artikel 3.2 van dit hoofdstuk wordt de toepasbaarheid bij aanbestedingen omschreven.

Door de wetgever is de toepasbaarheid van het Bibob-instrumentarium beperkt tot de sectoren milieu, informatie-communicatie-technologie (ICT) of bouw. Daarbij is het niet de bedoeling om bij elke transactie in een van deze sectoren ook tot Bibob-toets over te gaan maar de inzet nadrukkelijk te beperken tot gevallen, waarbij de inzet gemotiveerd kan worden. Er is daarbij gekozen voor een eerste beperking tot de transacties, waarvoor een openbare aanbesteding is voorgeschreven. In tegenstelling tot de procedures bij onderhandse aanbesteding betreft het hier veelal personen/ondernemingen die bij het bestuursorgaan minder bekend zijn.

Daarnaast is in het beleid de mogelijkheid opgenomen om ook tot een Bibob-toets te kunnen overgaan als concrete informatie daartoe aanleiding biedt. In tegenstelling tot de algemene strekking van de Bibob-regelgeving, verstrekt de Wet Bibob geen extra weigeringsgrond bij aanbestedingen. De reden hiervoor is, dat het binnen deze sector in beginsel gaat om een gesloten stelsel van selectie- en gunningscriteria. De uitkomst van een Bibob-toets kan dan ook slechts gelden als versterking voor een van deze criteria.

Voor de inzet van het Bibob-instrumentarium geldt als algemene regel, dat het slechts als ultimum remedium dient te worden ingezet en het overheidsorgaan geboden is om nadrukkelijk eerst de mogelijkheden na te gaan, die reguliere wetgeving biedt.

6. Versterking eigen onderzoek

In artikel 4.1 van hoofdstuk 4 wordt de uitvoering van het eigen onderzoek beschreven. Bij de uitvoering van het eigen onderzoek, zal het bestuursorgaan in eerste aanleg gebruik maken van alle relevante gegevens uit haar eigen informatiehuishouding. Ook zal zij gebruik kunnen maken van de relevante informatie, die voor haar beschikbaar is in z.g. open bronnen.

De beschikbaarheid van relevante informatie in de z.g. gesloten bronnen is door de onderliggende regelgeving beperkt. Middels de wijziging van wetgeving, heeft het bestuursorgaan sinds 1 juli 2013 een ruimere bevoegdheid verkregen tot het handelsregister van de Kamer van Koophandel en het Justitieel Documentatie Systeem.

De Regionale Informatie en Expertise Centra (RIEC) zijn door de wetswijziging bevoegd om het volledige eigen onderzoeksdossier als ook een daarop gebaseerd adviesrapport van het Bureau in te zien. Op die manier wordt hun ondersteunende en coördinerende rol naar bestuursorganen bij de uitvoering van de Bibob-wetgeving, nadrukkelijk versterkt. Het RIEC kan de eigen onderzoeksfase van het bestuursorgaan versterken door het verstrekken van relevante informatie, die afkomstig is van de partners in het samenwerkingsverband. Ook kunnen zij adviseren om in concrete gevallen wel/niet over te gaan tot het doen van een adviesverzoek bij het Landelijk Bureau Bibob.

Indien het bestuursorgaan een adviesrapport van het Bureau heeft ontvangen, rust daar voor haar een vergewisplicht op. In de wetswijziging is voorzien in de mogelijkheid om dit adviesrapport daartoe voor te leggen aan de leden van het lokale driehoeksoverleg.

De beslissing aan het einde van een Bibob-toets blijft uiteindelijk een zelfstandige bevoegdheid voor de gemeente, waarbij zij, in geval van weigering dan wel intrekking, haar besluit afdoende moet motiveren.