Algemene subsidieverordening gemeente Doetinchem 2012

Toelichting Algemene subsidieverordening gemeente Doetinchem 2012

Hoofdstuk 1 - Grondslag verordening

In de Algemene wet bestuursrecht (Awb) staat dat de subsidieverstrekking moet zijn gebaseerd op een wettelijk voorschrift. Deze eis komt voort uit de wens van de wetgever dat de rechtszekerheid van de subsidieaanvrager en subsidieontvanger voldoende is gewaarborgd. Hiermee wordt tevens een doelmatige besteding van overheidsuitgaven nagestreefd. Mogelijk onzorgvuldig of willekeurig handelen van het overheidsorgaan of nalatigheid van de subsidieontvanger is immers beter te toetsen aan de hand van een wettelijke regeling dan aan de hand van een op zichzelf staand besluit van een bestuursorgaan.

Voor gemeenten betekent dit dat de subsidieverstrekking moet zijn gebaseerd op een verordening van de raad (artikel 4:23, lid 1 Awb). Deze verordening moet de essentiële elementen van het proces van subsidieverstrekking bevatten, zoals een omschrijving of aanduiding van de te subsidiëren activiteiten, de bevoegdheid voor het vaststellen van een subsidieplafond en de bijbehorende verdelingsmaatstaf. Volgens de Memorie van Toelichting bij de Awb (MvT) moet een wettelijk voorschrift, in dit geval een gemeentelijke verordening, aan de twee volgende eisen voldoen om de beoogde doelmatigheid en rechtszekerheid te bereiken. Het moet een omschrijving bevatten van de activiteiten waarvoor subsidie kan worden verleend en het moet een grondslag bevatten voor de verplichtingen die het bestuursorgaan aan de subsidieverlening kan verbinden (voor zover die grondslag niet reeds in de Awb is neergelegd; zie artikel 4:37 Awb).

Uitzonderingen wettelijke grondslag

Op de hoofdregel dat de subsidieverstrekking moet zijn gebaseerd op een wettelijke grondslag bestaan, op grond van het derde lid van artikel 4:23 Awb, vier uitzonderingen:

a.    de spoedeisende subsidieverstrekking;

b.   de subsidieverstrekking op grond van een begrotingspost;

c.   de incidentele subsidieverstrekking;

d.   de Europese subsidies.

Deze laatste zijn voor gemeenten minder van belang en worden verder buiten beschouwing gelaten.

Spoedeisende subsidies

Wanneer er een wettelijk voorschrift in voorbereiding is, mag het bestuurorgaan, vooruitlopend op de totstandkoming van dit voorschrift, alvast beginnen met het verlenen van de subsidie. Van deze bevoegdheid om zonder grondslag te subsidiëren, kan gedurende maximaal een jaar gebruik worden gemaakt. Het doel van deze uitzondering is te voorkomen dat de slagvaardigheid van de overheid bij het kunnen inzetten van het subsidie-instrument onnodig wordt belemmerd. Om democratische controle mogelijk te maken, geldt er voor deze vorm van subsidie wel een verslagleggingsplicht voor het bestuursorgaan.

Subsidieverstrekking op grond van een begrotingspost

In bepaalde gevallen is het toegestaan om niet op basis van een verordening, maar op basis van een post op de begroting subsidie te verlenen. Artikel 4:23, derde lid, onder c Awb bepaalt hierover dat er geen verordening is vereist indien de begroting de subsidieontvanger en het bedrag, waarop de subsidie ten hoogste kan worden vastgesteld, vermeldt. De vermelding van de ontvanger en het bedrag kan overigens ook in de toelichting bij de begroting worden gedaan.

Subsidieverstrekking op grond van een begrotingspost kan bijvoorbeeld handig zijn bij subsidies die, veelal structureel, slechts aan één of enkele ontvangers worden verstrekt. Door in de begroting of de toelichting de subsidieontvanger en het bedrag te vermelden, is publieke controle mogelijk en kan een wettelijke subsidieregeling achterwege blijven.

Incidentele subsidies

Strikt genomen is voor incidentele subsidies geen wettelijk voorschrift nodig. In artikel 4:23, vierde lid, onderdeel d Awb is neergelegd dat in incidentele gevallen kan worden afgezien van het basisvereiste dat slechts op grond van een wettelijk voorschrift subsidie kan worden verstrekt. Die situatie doet zich voor indien er geen beleid is dat voorziet in subsidiëring van de desbetreffende activiteiten en evenmin sprake is van een vaste bestuurspraktijk om dat soort activiteiten te subsidiëren.

Deze uitzondering in de Awb is bedoeld voor gevallen waarin zowel het aantal subsidieontvangers als het tijdvak van subsidiëring beperkt is. Een subsidie voor maximaal één jaar, maar met een groot aantal subsidieontvangers, is dus al niet meer incidenteel. Evenmin is een eenmalige subsidie voor alle scholen in het basisonderwijs een incidentele subsidie volgens artikel 4:23, vierde lid, onderdeel d Awb.

Een messcherpe afbakening tussen incidentele en andere subsidies is dit echter niet. Vandaar dat er bij het opstellen van de onderhavige subsidieverordening voor is gekozen om ook incidentele subsidies op te nemen in de verordening onder de grondslag eenmalige subsidie, zodat ook deze een wettelijke grondslag hebben. Voorts werd dit ingegeven door de wens om te komen tot heldere, voor alle subsidiesoorten geldende regels. Hiermee wordt bereikt dat door de gemeente niet voor iedere incidentele subsidie een geheel nieuw regime voor de wijze van behandeling, beoordeling en aanvraag moet worden vastgesteld. Dat is er immers nu al. De bestuurlijke en administratieve lasten worden hiermee beperkt.

Gebruik en benaming nadere regels

In de praktijk blijkt er veel onduidelijkheid te bestaan over het gebruik van nadere regels in het kader van subsidieverstrekking. Hiervoor gebruiken gemeenten zowel de vorm van deelverordeningen en/of uitvoeringsregelingen, maar ook vaak beleidsregels of beleidsnota’s. Op grond van artikel 1:3, derde lid Awb wordt onder een beleidsregel verstaan: “een bij besluit vastgestelde, algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan”.

Subsidieverstrekking op basis van alleen beleidsregels is niet mogelijk vanwege het ontbreken van een wettelijke grondslag. Er is altijd een verordening nodig. In die verordening dienen ten minste de activiteiten globaal te worden omschreven die voor subsidie in aanmerking kunnen komen. Zie hiervoor ook artikel 4:23 lid 1 Awb. De opzet van de Algemene subsidieverordening is dusdanig dat alle algemene regels omtrent subsidieverstrekking in de Algemene subsidieverordening zijn opgenomen. Regels die alleen betrekking hebben op een speciaal beleidsterrein worden in nadere regels (uitvoeringsregelingen) uitgewerkt.

Met beleidsnota’s kunnen niet rechtstreeks verplichtingen aan burgers worden opgelegd. Beleidsnota’s binden alleen het bestuursorgaan en werken niet extern. In ieder geval kunnen zaken als termijnen en subsidieverplichtingen niet worden geregeld via een beleidsregel. In jurisprudentie is bepaald dat normstelling alleen kan plaatsvinden in de vorm van algemeen verbindende voorschriften en niet in beleidsregels.

Het is wel mogelijk om een omschrijving van regels die een uitleg geven aan bepalingen uit de verordening, zoals de afweging van belangen of de vaststelling van feiten, op te stellen in de vorm van beleidsregels. Zodra het gaat om normstelling dient de norm te worden verwerkt in de artikelen van de uitvoeringsregeling en niet in de toelichting of in beleidsregels.

De opstelling van deze Algemene subsidieverordening gemeente Doetinchem 2012 is – overeen-komstig het advies van de VNG aan de gemeenten - gebaseerd op de model-subsidieverordening die de VNG in 2009 heeft uitgebracht.

HOOFDSTUK 2 - HET SUBSIDIEBEGRIP

Subsidie is een materieel begrip en wordt omschreven in artikel 4:21, eerste lid Awb. Voldoet een geldverstrekking aan de daar genoemde voorwaarden, dan is het een subsidie, hoe ook genaamd.

Er is sprake van een subsidie als het gaat om geldverstrekkingen die aan de volgende kenmerken voldoen:

a.    het betreft een aanspraak op financiële middelen;

b.   die door een bestuursorgaan worden verstrekt;

c.   met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager;

d.   anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten.

In de praktijk kan het voorkomen dat er afwijkende termen worden gebruikt zoals bijdrage, uitkering of vergoeding, terwijl het in feite een subsidie betreft. De gekozen benaming is voor de toepasselijkheid van de subsidietitel niet van belang. Ze is gewoon van toepassing als aan de voorwaarden is voldaan.

a.   Een aanspraak op financiële middelen

Het woord ‘aanspraak’ geeft aan dat het niet de daadwerkelijke overhandiging van het geld hoeft te betreffen, maar dat een aanspraak daarop voldoende is. Deze aanspraak is rechtens afdwingbaar. Van belang is niet de daadwerkelijke beschikbaarstelling, maar het besluit van het bestuursorgaan dat de voorgenomen activiteiten worden gesubsidieerd.

Voor het bestuursorgaan ontstaat na het toekennen van de aanspraak op financiële middelen de verplichting om aan de gesubsidieerde, na uitvoering van de activiteiten en nakoming van zijn overige opgelegde verplichtingen, tot betaling over te gaan.

Niet alle verstrekkingen van het bestuursorgaan zijn subsidies. Indien er geen financiële middelen worden verstrekt maar andere zaken, is er geen sprake van subsidie.

Het leveren van goederen of diensten door de gemeente om niet of onder de kostprijs valt niet onder het subsidiebegrip van de Awb. Dit betekent dat de zogenaamde ‘subsidies’ in natura (de niet-financiële verstrekkingen), zoals bijvoorbeeld het beschikbaar stellen van gemeentelijke accommodaties voor sportbeoefening, niet aan de begripsomschrijving voldoen en dus geen subsidie zijn.

b.   Verstrekt door een bestuursorgaan

Slechts wanneer de financiële middelen worden verstrekt door een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1 van de Awb kan er sprake zijn van een subsidie. Geld van particulieren zoals fondsen, waarmee activiteiten van andere particulieren mogelijk worden gemaakt, vallen niet onder het subsidiebegrip. De rechtsverhouding tussen particuliere en privaatrechtelijke personen valt immers niet onder de Awb.

c.   Met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager

Een subsidie wordt altijd verstrekt met een bepaald doel, voor bepaalde activiteiten. De wetgever heeft bepaald dat er sprake moet zijn van bepaalde, duidelijk omschreven activiteiten van de ontvanger. De bestedingsrichting van de middelen moet dus duidelijk zijn.

Om deze reden vallen bijvoorbeeld sociale uitkeringen niet onder de noemer ‘subsidie’. Het verschaffen van financiële middelen om te voorzien in de kosten van het bestaan gebeurt niet met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager. Het betreft een algehele of aanvullende inkomens-voorziening, bijvoorbeeld op grond van de Wet werk en bijstand (Wwb).

d.   Anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten

Commerciële transacties vallen buiten het subsidiebegrip. Er is geen sprake van subsidie als de overheid een marktconforme vergoeding betaalt voor aangeschafte goederen of aan haar geleverde diensten. Onder betaling wordt verstaan het leveren van een tegenprestatie die is afgestemd op de waarde van de verkregen goederen of diensten in het economische verkeer. Dit betekent niet dat een marktprijs, die wat aan de hoge kant is, daarom meteen als subsidie zou zijn aan te merken. Dit geldt alleen in die gevallen waar de prijs onmiskenbaar zozeer boven de marktprijs ligt dat redelijkerwijs niet meer van betaling kan worden gesproken.

Onderscheid subsidie versus opdracht

Met de zinsnede ‘anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten’, had de wetgever de bedoeling de subsidie te onderscheiden van het begrip ‘opdracht’. Uit de definitie van artikel 4:21 Awb volgt dat als er sprake is van een betaling voor een opdracht (een financiële tegenprestatie), deze betaling dan niet kan worden aangemerkt als een subsidieverstrekking of omgekeerd. Oftewel: opdracht en subsidie sluiten elkaar uit. Toch blijkt dit onderscheid in de praktijk niet altijd even scherp te maken.

Een subsidie is een eenzijdige rechtshandeling waarbij op de aanvrager geen plicht rust tot tegenprestatie. Indien de afgesproken activiteit niet wordt uitgevoerd, zal de subsidie worden teruggevorderd. Het is niet mogelijk om de activiteiten die verricht zouden moeten worden, af te dwingen.

Bij het opstellen van de subsidiebeschikking moet worden voorkomen dat de verstrekking kan worden aangemerkt als betaling voor een opdracht. Het is daarom raadzaam om terughoudend te zijn met de mogelijkheid om in de aan de subsidiebeschikking gekoppelde uitvoeringsovereenkomst een verplichting tot nakoming op te nemen. Daarnaast is de kans minder groot dat de subsidie als opdracht wordt aangemerkt als niet de gehele activiteit wordt gesubsidieerd, maar slechts een gedeelte en er daarnaast een eigen bijdrage van de ontvanger wordt gevraagd.

Wanneer is sprake van een overeenkomst?

Het Burgerlijk Wetboek geeft de volgende definitie van een overeenkomst:

‘Een overeenkomst is een meerzijdige rechtshandeling, waarbij een of meer partijen jegens een of meer andere een verbintenis aangaan”.

Beide partijen verplichten zich tot iets. De ene partij verplicht zich doorgaans een bedrag te betalen en de andere partij verplicht zich een product te leveren of een dienst te verrichten (ten behoeve van het bestuursorgaan dan wel in opdracht van het bestuursorgaan ten behoeve van derden), terwijl de verplichting ook, in rechte, juridisch afdwingbaar is. Waar in deze memo wordt gesproken over overeenkomst, wordt gedoeld op een bepaald type overeenkomst, namelijk de overeenkomst van opdracht (BW art. 7:400):

De overeenkomst van opdracht is de overeenkomst waarbij de ene partij, de opdrachtnemer, zich jegens de andere partij, de opdrachtgever, verbindt anders dan op grond van een arbeidsovereenkomst werkzaamheden te verrichten die in iets anders bestaan dan het tot stand brengen van een werk van stoffelijke aard (…).

Kenmerkend voor deze vorm van overeenkomst is dus dat de opdrachtgever bepaalde verrichtingen aan de opdrachtnemer opdraagt, die de opdrachtnemer vervolgens verplicht is te verrichten. Dat is een belangrijk onderscheid met de subsidie.

Overigens luidt de definitie van een commerciële, privaatrechtelijke ‘overheidsopdracht’ als volgt: ‘Een schriftelijke overeenkomst onder bezwarende titel […]’. Beziet men de definities van subsidie en overeenkomst van opdracht, dan is in de definitie van subsidie met het zinsdeel ‘anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten’ bedoeld de subsidie te onderscheiden van de overeenkomst van opdracht.

Toch is het lang niet eenvoudig om heldere criteria aan te geven op grond waarvan beoordeeld kan worden of sprake is van subsidie of overeenkomst. In de praktijk is er vaak sprake van een grijs gebied tussen beide begrippen.

Aan de hand van de volgende punten/vragen kan worden bepaald of in een concreet geval sprake is van subsidie of van overeenkomst. Geen enkele van de te behandelen criteria is op zichzelf doorslaggevend voor het antwoord op deze vraag. Het onderscheid van groot belang is, onder meer ten aanzien van fiscale aspecten (BTW) en de aanbestedingsplicht.

Ad I. Wettelijke bepaling

Is er sprake van een wettelijke bepaling die aangeeft of er een subsidierelatie dan wel een contractuele relatie wordt aangegaan? Zo ja, dan wordt de wet gevolgd.

Ad II. Wie heeft zeggenschap over de invulling van de prestatie?

De grote lijn is dat naarmate de invloed van de gemeente groter is op de invulling van de prestatie, de relatie meer onder de overeenkomst valt.

Een in een uitvoeringsovereenkomst uitgewerkte subsidie waarin min of meer uitgebreide nakomingsverplichtingen worden opgenomen, kan voldoen aan de definitie van overeenkomst. Als het de gemeente dus een (uitgebreid) programma van eisen aan de subsidieontvanger wenst op te leggen, dan vormt dit een aanwijzing dat sprake is van een overeenkomst c.q. aanbestedingsplichtige opdracht.

Ad III. Welke partij neemt het initiatief?

Indien het initiatief van de gemeente uitgaat, is dit een aanwijzing dat er sprake kan zijn van een overeenkomst. Kennelijk zit het de gemeente om de dienst verlegen en weet zij wie zij om de betreffende dienst moet vragen. Dit is een aanwijzing dat een prestatie ten behoeve van het bestuursorgaan wordt verricht en dat de betaling moet worden gezien als een vergoeding voor de prestatie en dat dus van een overeenkomst sprake is. Het is dus een aanwijzing dat in feite van een overeenkomst sprake is als de overheid het initiatief neemt voor de betaling omdat de overheid het noodzakelijk vindt dat de activiteit wordt verricht.

Ad IV. Welk belang wordt gediend?

Wanneer het rechtstreekse eigen belang van de gemeentelijke organisatie wordt gediend, vormt dit een aanwijzing dat in feite sprake is van een overeenkomst. Dit vloeit direct voort uit de definitie van subsidie die de betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten uitsluit. Dat wil overigens niet zeggen dat indien het algemeen belang wordt gediend er per definitie sprake moet zijn van een subsidie.

Ad V. Hoe is de verhouding tussen de waarde van de prestatie en de betaling?

Is er sprake van een commerciële transactie met een reëel economische tegenprestatie en is er sprake van winst dan is dit een aanwijzing dat er sprake is van een overeenkomst.

Is de betaling slechts een bijdrage niet hoger dan de kostprijs dan neigt het weer meer naar een subsidie.

Ad VI. Is de subsidieontvanger een onderneming met winstoogmerk?

In het verlengde van het voorgaande speelt de hoedanigheid van de subsidieontvanger een rol. In de praktijk zal bij een stichting (zonder winstoogmerk) de betaling doorgaans de kostprijs niet overtreffen. Het feit dat de subsidieontvanger geen winstoogmerk heeft, is een aanwijzing dat van een subsidie sprake is. Het omgekeerde is niet steeds het geval. Het feit dat betaling aan een onderneming met winstoogmerk wordt gegeven, sluit niet uit dat er sprake kan zijn van subsidie.

Ad VII. Verricht de instelling ook activiteiten voor derden?

In het verlengde van de vorige vraag geldt dat indien de subsidieontvanger ook voor derden (ook niet overheden) activiteiten verricht, er waarschijnlijk sprake is van een concurrerende markt. Met andere woorden: indien sprake is van marktgerichte activiteiten is dat een aanwijzing dat van een overeenkomst sprake is, ook omdat in die situatie de marktprijs wordt betaald en niet slechts de kostprijs. Het type activiteit is dus mede bepalend. Bijvoorbeeld: de betaling aan een commerciële onderneming voor de leverantie van scootmobielen in het kader van de Wmo zal in beginsel als de verstrekking van een opdracht aangemerkt moeten worden.

Benaming van subsidies

Exploitatiesubsidie, structurele subsidie, waarderingssubsidie, projectsubsidie, incidentele subsidie, productsubsidie, instellingssubsidie, deelnamesubsidie, budgetsubsidie: in de praktijk zijn allerlei benamingen gebruikt voor de verschillende soorten subsidies. De juridische betekenis van dergelijke benamingen is echter beperkt.

Zoals uit het voorgaande blijkt, is de subsidietitel van de Awb immers materieel: het is afhankelijk van de feitelijke situatie en niet van de benaming of de financiële verstrekking voldoet aan het subsidie-begrip, zoals omschreven in artikel 4:21 Awb.

In deze Algemene subsidieverordening is gekozen voor twee benamingen: eenmalige subsidies en jaarlijkse subsidies. Deze benamingen zijn minder strikt dan op het eerste gezicht lijkt en pogen louter het verschil aan te geven tussen de in principe jaarlijks aan instellingen verstrekte subsidies en de overige (eenmalige) subsidies.

ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING

Artikel 1. Begripsomschrijvingen

In dit artikel worden enkele begrippen verduidelijkt die in de verordening worden gehanteerd. Er is in de definities een onderscheid gemaakt tussen verschillende vormen van subsidie. De omschrijving van het begrip ‘subsidie’ komt overeen met de omschrijving in de Awb.

De jaarlijkse subsidie heeft veelal betrekking op voortdurende activiteiten van een instelling. Hierbij kan worden gedacht aan exploitatiesubsidies en subsidie in de loonkosten. In de onderhavige verordening is bepaald dat deze voor een periode van ten hoogste vier jaar worden verstrekt. Na het verstrijken van die periode kan uiteraard opnieuw worden besloten een jaarlijkse subsidie te verstrekken. Voor de periode van vier jaar is gekozen omdat deze termijn én aansluit bij de zittingstermijn van de raad (hoewel die termijnen uiteraard niet gelijk hoeven te lopen) én het een goede termijn lijkt om te bezien of eerder vastgestelde beleidsdoelen nog gelden en, zo ja, of die met de verstrekte subsidies worden gediend. Als deze subsidie voor langer dan drie jaar aan een instelling wordt verstrekt voor de uitvoering van dezelfde activiteit(en), ontstaat er een subsidierelatie, zoals beschreven in artikel 4:51 van de Awb en dient bij weigering van de subsidie voor een nieuw tijdvak een redelijke termijn in acht te worden genomen. In deze verordening is er bewust niet voor gekozen het regime van afdeling 4.2.8 van de Awb in zijn geheel van toepassing te verklaren op de jaarlijkse subsidie. Afdeling 4.2.8 biedt een regeling voor subsidies waarbij het bestuursorgaan financieel en beleidsmatig sterk betrokken is, hetgeen zeker niet bij iedere door gemeenten verstrekte jaarlijkse subsidie het geval is. Bovendien kunnen bij de jaarlijks verstrekte subsidies in de subsidiebeschikking zeer goed afspraken op dit punt worden vastgelegd. Juist bij per jaarlijks verstrekte subsidies is de aard en grootte van de instelling en de hoogte van de subsidie bepalend voor de omvang van aanvullende afspraken.

Eenmalige subsidies zijn subsidies voor een eenmalige activiteit of een activiteit waarvoor het college slechts voor een van tevoren bepaalde tijd van maximaal vier jaar subsidie wil verlenen. Te denken valt aan bijvoorbeeld subsidies die worden gegeven voor door de subsidieontvanger te realiseren bijzondere activiteiten of projecten, zoals bijvoorbeeld een dansvoorstelling of kunstmanifestatie. Eenmalige subsidies hebben een looptijd afhankelijk van de duur van het project en kunnen onder omstandigheden dus een looptijd hebben van langer dan een jaar.

Een bijzondere vorm van eenmalige subsidies betreft de waarderingssubsidies. Het is een benaming die door gemeenten veelal wordt gebruikt, maar in juridische zin niet veel toevoegt aan de benaming ‘eenmalige subsidie’. Waarderingssubsidies zijn subsidies die, zoals het woord al zegt, worden verstrekt om waardering voor de activiteiten van de ontvanger uit te drukken. Deze subsidies mogen naar eigen wens van de ontvanger worden besteed en kunnen dus zowel worden gestoken in de reguliere activiteiten van de ontvanger als in extra activiteiten. Hiermee wordt nog steeds recht gedaan aan de reden dat subsidies worden verstrekt: het bevorderen van bepaalde voor de gemeente, dan wel haar ingezetenen positieve doelen. Een uiting van waardering voor degenen die die doelen bevorderen, draagt bij aan hun motivatie en dus ook aan de wijze waarop zij de doelen behartigen. Ter zake van de besteding wordt geen verantwoording geëist; het moment van verstrekking van de subsidie is tevens de vaststelling daarvan. Hiermee worden onnodige administratieve en bestuurlijke procedures voorkomen. Er wordt hierop nader ingegaan bij de toelichting op artikel 14 van deze verordening.

Overigens is het zeer wel mogelijk om achtereenvolgens meerdere ‘eenmalige’ waarderingssubsidies te verlenen. De facto is een waarderingssubsidie een eenmalige subsidie waaraan geen verantwoordings-eisen worden gesteld.

Artikel 2. Reikwijdte verordening

In dit artikel is aangegeven dat deze verordening kan worden toegepast op alle gemeentelijke beleidsterreinen.

Er is voor gekozen om zoveel mogelijk op te nemen in deze algemene verordening. Op die manier wordt bereikt dat zowel burger als bestuur direct, en zonder zich teveel in onderliggende zaken als beleidsregels en raadsbesluiten te hoeven verdiepen, kunnen nagaan aan welke voorwaarden zij moeten voldoen om voor verlening van een subsidie in aanmerking te komen.

Door de veelheid en verscheidenheid van subsidiemogelijkheden is uiteraard niet te vermijden dat op onderdelen nadere regels noodzakelijk zullen blijken. Die verscheidenheid onderbrengen in een algemene verordening is mogelijk, maar komt de met een algemene verordening nagestreefde overzichtelijkheid niet ten goede. Daarbij komt dat beleidsdoelen en prioriteiten wijzigen en dit, naar aangenomen mag worden, in een hoger tempo zullen doen dan de Algemene subsidieverordening aan wijziging toe is.

Wijziging van een alsdan complexe en uitgebreide verordening, die veel beleidsterreinen bestrijkt, gaat gepaard met aanzienlijke bestuurlijke en administratieve lasten. Met deze algemene verordening, die de kaders geeft voor nadere regels, worden deze lasten beperkt in aantal en kwaliteit.

Artikel 3. Bevoegdheid college en begrotingsvoorbehoud

Met de bepaling in lid 1 is de bevoegdheid tot subsidieverstrekking bij het college gelegd, die daarbij acht moet slaan op de middelen die de raad in de gemeentebegroting beschikbaar heeft gesteld en de bepalingen in deze Algemene subsidieverordening. Met besluiten over het verstrekken van subsidies in plaats van verlenen van subsidies wordt beoogd de bevoegdheid te besluiten over het gehele subsidie-proces, dus ook het bevoorschotten, lager vaststellen, terugvorderen en dergelijke. Bepaald is ook dat het college daarbij de gemeentebegroting en subsidieplafonds in acht neemt. Als de gemeentebegroting nog niet is vastgesteld en er formeel dus nog geen financiële ruimte door de raad beschikbaar is gesteld, wordt subsidie slechts verleend onder de voorwaarde dat de raad daarvoor geld beschikbaar zal stellen, het zogenoemde begrotingsvoorbehoud.

In het tweede lid is de bevoegdheid van het college geregeld om uitvoeringsregels te stellen en in het derde lid de bevoegdheid om voorwaarden aan de subsidie te verbinden.

Ook de bevoegdheid om aan een subsidiebeschikking eventueel een uitvoeringsovereenkomst te verbinden, berust bij het college. Overigens kunnen alle toegestane verplichtingen in beginsel bij subsidieverlening of subsidiewijziging worden opgelegd. Het is daarom de vraag wanneer het opstellen van een uitvoeringsovereenkomst bij de beschikking extra bevoegdheden geeft. In het geval de subsidieontvanger moet worden verplicht bepaalde activiteiten te verrichten, kan er sprake zijn van een opdracht situatie.

Artikel 4. Subsidieplafond

In de Awb zijn in de artikel 4:25 tot en met 4:28 de belangrijkste bepalingen rondom het werken met een ‘subsidieplafond’ gegeven. Ingevolge het eerste lid van artikel 4 kan het college voor beleids-terreinen subsidieplafonds vaststellen. Op basis van het tweede lid stelt het college nadere regels op omtrent de wijze van verdeling van de beschikbare middelen. Voor de verdeling zijn er meerdere mogelijkheden. De meest eenvoudige vorm is een verdeel-mechanisme op volgorde van binnenkomst, “wie het eerst komt, het eerst maalt”, waarbij aanvragen in volgorde van ontvangst van de volledige aanvraag worden behandeld.

Een andere vorm is een tendersysteem, waarbij het beschikbare budget wordt verdeeld over de complete aanvragen door middel van een onderlinge vergelijking van de aanvragen en dat de beste aanvragen voor subsidie in aanmerking komen. Van belang bij dit systeem is dat helder is voor de aanvrager op basis van welke criteria de aanvragen worden getoetst en in rangorde worden gezet. De criteria waaraan een aanvraag wordt getoetst, dienen zoveel mogelijk eenduidig te zijn. Ook is het aan te bevelen dat deze regels uniform gelden over alle beleidsterreinen.

Het college kan de aanvragen rangschikken op een prioriteitenlijst en de aanvragen honoreren naar volgorde op de prioriteitenlijst tot het bedrag van het gestelde subsidieplafond is bereikt.

• 1.

  Als honorering zou leiden tot een overschrijding van het subsidieplafond, rangschikt het college de aanvragen op een prioriteitenlijst.

• 2.

  Het college kan gemotiveerd de honorering van een subsidieaanvraag voor een gedeelte lager op de prioriteitenlijst plaatsen dan de honorering een andere gedeelte van diezelfde aanvraag.

• 3.

  De aanvragen worden door het college gehonoreerd naar de volgorde op de prioriteitenlijst.

Met het oog op de rechtszekerheid verlangt de Awb dat het subsidieplafond bekend wordt gemaakt, voordat de periode waarop het betrekking heeft, ingaat. Zo kunnen potentiële aanvragers tijdig weten hoeveel geld beschikbaar is. Maar vooral van belang is, dat subsidieaanvragen zonder nadere motivering worden afgewezen op het moment dat het subsidieplafond bereikt is; artikel 4:25 Awb bepaalt dat een subsidie wordt geweigerd voor zover door verstrekking van de subsidie het subsidieplafond zou worden overschreden. Indien het voor subsidie beschikbare bedrag enkel op de begroting vermeld staat en de gemeente deze bedragen niet als zijnde subsidieplafonds heeft gepubliceerd, kan de gemeente subsidieaanvragen niet ongemotiveerd weigeren wegens het bereiken van het plafond.  Daarom moeten subsidieplafonds en de wijze van verdeling van de beschikbare middelen worden gepubliceerd.

Artikel 5. Bij aanvraag in te dienen gegevens

In het eerste lid is bepaald dat een aanvraag voor subsidie schriftelijk dient te worden gedaan. Met ‘schriftelijk’ is meer bedoeld dan ‘op papier geschreven’. Zo kan een aanvraag ook digitaal worden gedaan, mits het college het daarvoor vastgestelde formulier ook in digitale vorm beschikbaar heeft gesteld. Voor een aanvrager moet duidelijk zijn, waarvoor hij subsidie kan aanvragen en op welke manier dit in zijn werk gaat.

Ingevolge artikel 4:29 Awb begint het subsidieproces met een aanvraag. Wat een aanvraag is en aan welke eisen deze moet voldoen, staat in afdeling 4.1.1. van de Awb. In artikel 5, lid 2, sub e, wordt verwezen naar de systematiek van subsidieverlening en verrekening bij jaarlijks (per boekjaar) verstrekte subsidies conform artikel 4:72 Awb. Een dergelijke verplichting dient in de beschikking tot subsidieverlening te worden opgenomen. Inzage in de financiële reserve van een instelling is slechts aan de orde voor de beoordeling van een jaarlijkse subsidieaanvraag van een grote instelling met overeenkomstige subsidiebehoefte.

In artikel 5, lid 3 worden meer formele eisen gesteld aan instellingen die voor de eerste maal subsidie aanvragen.

De bevoegdheid van het college om ter zake nadere regels te stellen, is geregeld in lid 5. Het college kan zo desnoods per geval regelen welke gegevens dienen te worden verstrekt, waarbij het uitgangspunt is dat het college dit doet om de administratieve en bestuurlijke lasten voor alle betrokkenen zo beperkt mogelijk te houden. Zo kan het college bijvoorbeeld bepalen dat voor duidelijk bepaalde categorieën subsidies - bijvoorbeeld zogenaamde ‘waarderingssubsidies’, eenmalige subsidies waaraan geen verantwoordingseisen worden gesteld - met minder dan de standaard te overleggen gegevens bij aanvraag van een subsidie kan worden volstaan.

Artikel 6. Aanvraagtermijn

Hier worden de termijnen genoemd, waarbinnen aanvragen voor subsidie dienen te zijn ingediend bij het college. In dit artikel wordt slechts een uiterste indiendatum genoemd voor (meer)jaarlijkse subsidies..

De gemeente kan er ook voor kiezen om voor alle subsidies (dus ook voor de eenmalige subsidies) indiendata (deadlines) vast te stellen. Deze termijnen zijn uiteraard afhankelijk van de door de gemeente voor opstelling van de begroting en de vaststelling daarvan gehanteerde termijnen en kunnen per gemeente en naar eigen voorkeur worden vastgesteld.

Artikel 7. Aanspraak op subsidie

Deze bepaling betreft enige formele eisen aan de subsidieaanvrager. Regel is dat alleen rechtspersonen met volledige rechtsbevoegdheid (zoals stichtingen en verenigingen) in aanmerking komen voor subsidie. Alleen organisaties zonder winstoogmerk kunnen in aanmerking komen voor een gemeentelijke subsidie.

Lid 2 biedt de mogelijkheid om in bijzondere gevallen een uitzondering te maken op de eis van het bezit van rechtspersoonlijkheid.

Artikel 8. Beslistermijn

Hier worden de termijnen gegeven waarbinnen het college gehouden is te beslissen op een aanvraag voor subsidie. In de Awb staan geen strikte beslistermijnen op een aanvraag om subsidie. In de regel wordt een termijn van acht tot dertien weken redelijk geacht. Indien deskundigen of een commissie moet worden geraadpleegd over de kwaliteit van de subsidieaanvragen, wordt deze beslistermijn tot tweeëntwintig weken verlengd.

Lid 3 biedt een ontvanger van een jaarlijkse subsidie de mogelijkheid om uitgaven te doen in een situatie dat het college onverhoopt niet op de aanvraag heeft beslist voor 31 december van het jaar voorafgaand aan het subsidiejaar.

Artikel 9. Weigeringsgronden

De algemeen geldende weigeringsgronden, opgenomen in artikel 4:35 Awb, zijn hier met een nadere op de gemeentelijke praktijk toegesneden gronden aangevuld.

Artikel 10. Verlening van de subsidie

Volgens lid 1 van dit artikel omschrijft het college in het besluit tot verlening de verstrekte subsidie en op basis van lid 2 wordt aangegeven op welke wijze de verantwoording van de ontvangen subsidie dient plaats te vinden. Hiermee wordt bereikt dat voor degene aan wie de subsidie is toegekend van meet af aan duidelijk is waar de subsidie voor bedoeld is en aan welke voorwaarden en administratieve eisen hij dient te voldoen. In het derde lid is geregeld dat het college de ontvanger verplichtingen kan opleggen.

Bij veel, veelal kleinere subsidies zal het stellen van verplichtingen bij de toekenning niet noodzakelijk zijn. In die gevallen kan het college daarvan eenvoudig afzien. In gevallen dat het college van oordeel is dat redelijkerwijs nadere verplichtingen dienen te worden gesteld, zullen dit veelal verplichtingen zijn die op de subsidieontvanger en de door hem te ondernemen activiteiten toegesneden zijn. Een uitputtende opsomming in de verordening van alle mogelijke aan een subsidiënt op te leggen verplichtingen komt de overzichtelijkheid, noch de doelmatigheid van de verordening ten goede. In artikel 4:37 Awb staan de standaardverplichtingen vermeld die het college bij de beschikking tot subsidieverlening aan de subsidieontvanger kan opleggen. Er kan maatwerk worden gevonden door een differentiatie te maken tussen verplichtingen die worden gesteld aan eenmalige subsidies en jaarlijkse (boekjaar)subsidies.

Bij de in het tweede lid van artikel 10 te stellen verplichtingen kan worden gedacht aan bijvoorbeeld het verzekeren van de zaken die voor de uitvoering van de gesubsidieerde activiteit noodzakelijk zijn, de arbeidsvoorwaarden voor het personeel van de subsidieontvanger, reservevorming, het bestuur, het aanstellen van toezichthouders, de inrichting van de administratie en de benodigde toestemming van het college voor het aangaan van rechtshandelingen als bedoeld in artikel 4:71 Awb.

Het is van belang voor de verantwoording dat op een heldere manier wordt aangegeven wat met de verlening van de subsidie wordt verlangd.

Artikel 11. Betaling en bevoorschotting

Voorschotten worden automatisch (ambtshalve) verstrekt volgens het in de subsidieregeling of de verleningsbeschikking opgenomen bevoorschottingsritme. De subsidieaanvrager hoeft geen aanvra(a)g(en) voor bevoorschotting in te dienen of tussentijdse overzichten van prestaties of uitgaven te overleggen. Dit leidt tot lastenbesparingen bij zowel de subsidieontvanger als de subsidie­verstrekkende gemeente.

Omdat de bevoorschotting mede afhankelijk is van de aard van de te subsidiëren activiteit is er voor gekozen om de termijnen waarop de (automatische) bevoorschotting plaatsvindt, niet in de verordening te noemen. Het bevoorschottingsritme en de hoogte van de voorschotten worden in de verleningsbeschikking vermeld.

Na vaststelling van de subsidie wordt het resterende bedrag (het vastgestelde bedrag verminderd met de verleende voorschotten) uitgekeerd aan de subsidieontvanger.

Indien in de verleningsbeschikking niet anders is bepaald, vindt betaling van het voorschot binnen zes weken na verzending van de verleningsbeschikking plaats.

Artikel 12. Meldingsplicht

De meldingsplicht is bedoeld als tegenhanger van het geven van meer vertrouwen in de vorm van onder andere het niet standaard verantwoording afleggen bij subsidies tot 10.000 euro, het vragen van minder tussenrapportages en automatische bevoorschotting.

De subsidieontvanger is verplicht tijdig (zonder nodeloos tijdsverloop) te melden bij de gemeente als het aannemelijk is dat de gesubsidieerde activiteit niet, niet tijdig, niet geheel of niet volgens alle daaraan verbonden verplichtingen zal worden verricht. In dat geval zal de subsidie lager of op nihil worden vastgesteld of zullen nadere afspraken worden gemaakt over het aanpassen van de verplichtingen, bijvoorbeeld het geven van meer tijd voor de uitvoering van de activiteiten. Bij het niet voldoen aan deze meldingsplicht kan, indien dat achteraf mocht blijken, met toepassing van artikel 4:49 Awb alsnog de subsidievaststelling worden ingetrokken, omdat de ontvanger wist en behoorde te weten dat de vaststelling onjuist was. Terugvordering van de subsidie, inclusief wettelijke rente van het hele subsidiebedrag, kan in zo'n geval proportioneel worden geacht, omdat de ontvanger dan misbruik maakte van het gegeven vertrouwen dat ten grondslag ligt aan de onderhavige subsidieverordening.

Voor de volledigheid wordt opgemerkt dat de meldingsplicht niet geldt na vaststelling van de subsidie of voor zover er (op verzoek van de belanghebbende) door de subsidieverlener een ontheffing is verleend van de verplichting om een prestatie overeenkomstig de subsidietoekenning uit te voeren.

Artikel 13. Overige verplichtingen van de subsidieontvanger

In artikel 14 zijn de overige verplichtingen van de ontvanger van de subsidie opgenomen, alsook de plicht belangrijke wijzigingen te melden aan het college. Overigens moet ‘schriftelijk’ hier niet al te letterlijk worden opgevat; een melding per e-mail kan ook voldoende zijn. Niets belet de gemeente om bij twijfel direct contact op te nemen met de subsidieontvanger en om nadere stukken te vragen.

Artikel 14. Verantwoording subsidies tot 10.000 euro

Kenmerkend voor subsidies tot 10.000 euro is dat een vast bedrag (lump sum) wordt verstrekt en dat de subsidieontvanger achteraf niet standaard verantwoording hoeft af te leggen aan de subsidie-verstrekker. De subsidieontvanger hoeft geen aanvraag voor subsidievaststelling (verantwoording) in te dienen. Hierdoor kunnen de lasten voor zowel de subsidieaanvrager als de subsidieverstrekker worden bespaard.

In het geval van directe vaststelling (eerste lid, onderdeel a) worden de bewijsstukken van de prestatie direct met de aanvraag meegestuurd. Ook indien de activiteiten nog niet hebben plaatsgevonden, kan onderdeel a worden toegepast. De toepassing is dan onder meer afhankelijk van de aard van de subsidie (bijvoorbeeld een ‘waarderingssubsidie’) en risicoafweging van de subsidieverstrekker. Steekproefsgewijze controle na de vaststelling is mogelijk, maar leidt alleen in bijzondere gevallen, zoals fraude, tot terugvordering.

In het geval van verlening, gevolgd door ambtshalve vaststelling (eerste lid, onderdeel b), wordt in de subsidiebeschikking vermeld wanneer de gesubsidieerde activiteiten moeten zijn verricht. De subsidie wordt vervolgens, binnen 13 weken na de datum waarop de activiteiten uiterlijk moeten zijn verricht, ambtshalve vastgesteld door de subsidieverstrekker. De ambtshalve vaststelling zal in de praktijk veelal al vóór het verstrijken van de termijn gebeuren, namelijk als het vanuit oogpunt van een efficiënte werkwijze wenselijk wordt geacht dat dergelijke vaststellingsbeschikkingen op een vaste datum worden genomen. Wel dient de gemeente binnen een beperkte termijn, hier is gekozen voor 13 weken na afloop van de activiteit, te reageren.

Door te kiezen voor het systeem van ambtshalve vaststelling is er juridisch meer mogelijkheid om op te treden, indien de gemeente bemerkt dat de activiteit niet (geheel) is gerealiseerd. De subsidie is immers niet bij verstrekking reeds vastgesteld. De subsidieontvanger dient desgevraagd op een door het college in de beschikking aangegeven wijze aan te tonen dat de activiteiten waarvoor de subsidie is verleend, zijn verricht en dat is voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen. De subsidie-verstrekker zal steekproefsgewijs van deze bevoegdheid gebruikmaken.

Artikel 15. Verantwoording subsidies vanaf 10.000 tot 100.000 euro

In dit artikel is aangegeven op welke wijze de subsidiënt de aan hem verleende subsidie aan het college dient te verantwoorden. Ingevolge artikel 10, eerste lid, wordt de wijze van verantwoording al bij het besluit tot verlening van de subsidie aan de ontvanger bekendgemaakt.

Het tweede lid bepaalt dat de subsidieontvanger moet aantonen dat de activiteiten waarvoor de subsidie is verleend, zijn uitgevoerd. Daarbij zal vooraf door de subsidieverstrekker al moeten zijn aangegeven op welke manieren het aantonen kan plaatsvinden. Er kunnen daarbij verschillende instrumenten worden gebruikt, zoals bestuurs- en activiteitenverslagen, een managementverklaring, een deskundigenverklaring of andere bewijsstukken (bijvoorbeeld een publicatie) enzovoorts.

Ook hier kan het college bepalen dat bepaalde categorieën van subsidies, dan wel subsidieontvangers, niet tot verantwoording van de aan hun verleende subsidie hoeven over te gaan. Te denken valt daarbij aan subsidies van een beperkte omvang of subsidies die aan een vertrouwde ontvanger worden verstrekt, dan wel subsidies die voor een doel worden aangewend dat nadere verantwoording van de besteding van het geld overbodig maakt.

Ingevolge het derde lid kan het college bepalen dat het voor de verantwoording daarvan andere stukken en bewijzen verlangt dan gebruikelijk en uit hoofde van de gewone bedrijfsvoering van de subsidieontvanger al worden opgesteld. Te denken valt aan de verslagen die rechtspersonen uit hoofde van de wet al dienen op te stellen en die natuurlijk naar gelang van de hoedanigheid van de betreffende rechtspersoon verschillen.

Waar het hier om gaat, is te voorkomen dat subsidieontvangers speciale stukken met andere verantwoordingsmethoden moeten opstellen dan zij gebruikelijk al doen. Zo kan uit een algemeen jaarverslag genoegzaam blijken dat de verkregen subsidie is aangewend voor het doel waarvoor de subsidie werd verstrekt.

Voor kleinere subsidies (denk bijvoorbeeld aan een speeltoestel) is de mogelijkheid geopend in het derde lid voor het college om andere bewijsmiddelen te verlangen dan de gebruikelijke. Zo zou in het geval van een speeltoestel kunnen worden volstaan met het mailen van een foto daarvan of iets dergelijks.

Artikel 16. Verantwoording subsidies vanaf 100.000 euro

Bij subsidies van 100.000 euro of meer wordt uitgegaan van de traditionele afrekening van subsidies, namelijk op basis van gerealiseerde kosten en baten. De vaststelling van de subsidie vindt - tenzij de voorschriften voor subsidies tot 100.000 euro worden toegepast - plaats op basis van uitgevoerde activiteiten en gerealiseerde kosten. Bij de financiële verantwoording mag de subsidieverstrekker een door een accountant opgesteld stuk vragen. Het is echter niet verplicht daar in alle gevallen om te vragen. Zekerheid kan ook worden verkregen door steekproefsgewijze controles van de uitvoerings­instanties of door verantwoording in de jaarrekening van een instelling.

Indien er wordt gekozen voor het opvragen van een controleverklaring van een registeraccountant, is het van belang dat de gemeente en de subsidieontvanger voorafgoede afspraken maken over de wijze van verantwoorden en over de aspecten die in de controle worden betrokken. Hierbij kan het raadzaam zijn om ook de accountant te consulteren. In de regel worden drie niveaus van controle onderscheiden:

1.   een getrouwheidsverklaring bij een financiële verantwoording;

2.   een rechtmatigheidsverklaring bij een financiële verantwoording;

3.   een rechtmatigheidsverklaring bij een financiële verantwoording plus een Assurance-rapport bij het activiteitenverslag.

In de artikelen 14, 15 en 16 is een ander regime voor de verantwoording van subsidies opgenomen. Hiermee is aansluiting gezocht bij de nota Kaderbeheer financieel beheer rijkssubsidies in die zin dat de wijze van verantwoording afhankelijk is gemaakt van de hoogte van de subsidies.

Volgens lid 3 van artikel 16 kan het college een sjabloon controleprotocol opstellen met instructies voor de controle door de accountant en de inhoud van de controleverklaring.

Vanuit het oogpunt van lastenverlichting wordt in lid 3 van de artikel 15 en lid 4 van artikel 16 geregeld dat ook alternatieve verantwoordingsbewijzen kunnen worden gevraagd. Daarmee geven wij invulling aan het uitgangspunt dat de verantwoordingslasten in verhouding moeten zijn met de hoogte van het subsidiebedrag.

Artikel 17. Subsidie op andere wijze verantwoorden

Deze bepaling is nodig voor bijvoorbeeld de verantwoording van subsidies die bekostigd worden uit specifieke uitkeringen van de rijksoverheid of een andere instantie Sisa). Om deze verantwoording te kunnen afleggen, moet de gemeente eerst beschikken over de verantwoordingsstukken van de subsidies die zij heeft bekostigd uit deze uitkeringen. Ook bij ingewikkelde of lastig toetsbare subsidievoorwaarden of een kwetsbare instelling kan een afwijking van het bepaalde in artikel 14,15 of 16 aanbevolen zijn.  

Artikel 18. Vaststelling subsidie

In dit artikel is geregeld binnen welke termijn het college besluit ter zake van de vaststelling van de subsidie.

Ingevolge het derde lid kan het college, naast deze Algemene subsidieregeling, categorieën van subsidies of subsidieontvangers aanwijzen voor wie de subsidie wordt vastgesteld zonder dat hiervoor door de subsidieontvanger een aanvraag moet worden ingediend. Hierdoor kunnen de lasten voor zowel de subsidieaanvrager als de subsidieverstrekker worden bespaard.

Artikel 19. Hardheidsclausule

In de hardheidsclausule is zo concreet en nauwkeurig mogelijk (dus door het benoemen van de specifieke artikelen) aangegeven op welke onderdelen van de regeling deze clausule van toepassing is. De te treffen voorziening, die niet in de verordening is voorzien, dient altijd binnen de doelstellingen van de subsidie te passen. De toepassing van de hardheidsclausule dient beperkt te blijven tot individuele gevallen. Zodra de toepassing van een hardheidsclausule voor bepaalde gevallen voldoende is uitgekristalliseerd en daardoor en bestendig karakter heeft gekregen, dient dit beleid in de Algemene subsidieverordening of deelverordening te worden neergelegd.

Artikel 20. Intrekking

Met de vaststelling van deze verordening wordt de Algemene subsidieverordening gemeente Doetinchem, die dateert van 27 april 2006, ingetrokken.

Artikel 22. Slotbepalingen

Voor de hier opgenomen overgangs- en slotbepalingen zijn de daarvoor gebruikelijke formuleringen gehanteerd.