Kwaliteitsverordening Vergunningverlening, toezicht en handhaving

Paragraaf 1. Algemene bepalingen

Artikel 1. Begripsbepalingen

In deze verordening en daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

• •

  betrokken wetten: de wet en de wetten, bedoeld in artikel 5.1 van de wet, voor zover bij of krachtens de genoemde wetten is bepaald dat (een van de artikelen van) hoofdstuk 5 van de wet van toepassing is;

• •

  explainmodule: een verklaring waarin gemotiveerd is afgeweken van de kwaliteitscriteria zoals verwoord in de 'Handreiking bij Drentse Verordening kwaliteit Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving Omgevingsrecht', versie 1, 15 mei 2016;

• •

  kwaliteitscriteria: de in landelijke samenwerking tussen bevoegde gezagen ontwikkelde en beschikbaar gestelde vigerende kwaliteitscriteria voor vergunningverlening, toezicht en handhaving inzake de beschikbaarheid en de deskundigheid van organisaties die met de vergunningverlening, toezicht en handhaving van de betrokken wetten zijn belast;

• •

  wet: Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).

Artikel 2. Reikwijdte

Deze verordening is van toepassing op de uitvoering en handhaving van de betrokken wetten door of in opdracht van Gedeputeerde Staten.

Paragraaf 2. Kwaliteit

Artikel 3. Betrokkenheid van de Provinciale Staten

Provinciale Staten zien toe op de hoofdlijnen van het beleid voor de kwaliteit van de uitvoering en handhaving van de betrokken wetten in het licht van de voor de provincie vastgestelde beleidskaders voor de fysieke leefomgeving.

Artikel 4. Kwaliteitsdoelen

• 1.

  Gedeputeerde Staten beoordelen de kwaliteit van de uitvoering en handhaving van de betrokken wetten in het licht van daarvoor door hen krachtens artikel 7.2, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (Bor) gestelde doelen.

• 2.

  De doelen, waar deze gestalte krijgen in de uitvoering en handhaving van de betrokken wetten, bedoeld in artikel 2, hebben in ieder geval betrekking op:

  • a.

    de dienstverlening

  • b.

    de uitvoeringskwaliteit van diensten en producten

  • c.

    de financiën

Artikel 5. Kwaliteitsborging

• 1.

  Het kwaliteitsniveau voor uitvoering en handhaving is minimaal gelijk aan de explainmodules.

• 2.

  Op de uitvoering en handhaving van de betrokken wetten door of in opdracht van Gedeputeerde Staten zijn de in het eerste lid bedoelde kwaliteitscriteria van toepassing.

• 3.

  Over de naleving van de kwaliteitscriteria doen Gedeputeerde Staten jaarlijks mededeling aan Provinciale Staten.

• 4.

  Voor zover de kwaliteitscriteria niet zijn of niet konden worden nageleefd, doen Gedeputeerde Staten daarvan gemotiveerd opgave.

Paragraaf 3. Slotbepalingen

Artikel 6. Inwerkingtreding en citeertitel

• 1.

  Deze verordening treedt in werking op de eerste dag na plaatsing van dit besluit in het Provinciaal Blad.

• 2.

  Deze verordening wordt aangehaald als: Verordening kwaliteit vergunningverlening, toezicht en handhaving omgevingsrecht provincie Drenthe.

Toelichting op de Verordening Kwaliteit vergunningverlening, toezicht en handhaving omgevingsrecht provincie Drenthe

ALGEMEEN

Deze verordening regelt de kwaliteit van de door en in opdracht van Gedeputeerde Staten uitgevoerde vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) van het omgevingsrecht. Het algemeen deel van deze toelichting beschrijft kort de achtergrond en aanleiding van deze verordening, licht de reikwijdte daarvan toe en schetst de hoofdlijnen van de inhoud van de verordening.

• 1.

  Achtergrond en aanleiding

Samen met het kabinet werken gemeenten en provincies aan het verbeteren van de uitvoering van het omgevingsrecht. De visie van het kabinet over de verbetering staat beschreven in het kabinetsstandpunt (november 2008) waarin het kabinet reageert op de analyses en voorstellen van de commissie Mans, Oosting, Lodders, d'Hondt en de invoering van de Wabo. De verbeterpunten zijn terug te brengen tot drie hoofdpunten:

• 1.

  de kwaliteit van de uitvoering van de VTH-taken;

• 2.

  het verbeteren van de afstemming strafrecht-bestuursrecht;

• 3.

  de bevoegdheidsverdeling overheden, interbestuurlijk toezicht en bestuurlijke drukte.

Het Interprovinciaal Overleg (IPO) en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) hebben afspraken gemaakt met het kabinet over hoe zij gezamenlijk met de departementen werken aan het verbeteren van deze punten. Deze afspraken zijn deels vastgelegd in de Package Deal (29 september 2009). Hiertoe is een gezamenlijk programma (Programma Uitvoering met Ambitie (PUmA)) opgezet, dat inmiddels is afgerond. Zo is er nu onder meer een landelijk stelsel van omgevingsdiensten, zijn de kwaliteitscriteria 2.1 voor de uitvoering van de Wabo in brede samenwerking tussen bevoegde gezagen ontwikkeld en beschikbaar gesteld en is er een landelijke handhavingsstrategie voor bestuurs- en strafrecht . Een deel van de afspraken uit 2009 is verankerd in de voorgestelde wijziging van de Wabo (Kamerstukken II 2014/15, 33 872, nummer 2) die op 14 april 2016 in werking is getreden.

Bij het verankeren van de afspraken in de wet zijn door de VNG en het IPO nieuwe afspraken gemaakt met het kabinet. Het nieuwe wetsvoorstel is geschreven vanuit een stelsel dat gebaseerd is op vertrouwen en decentralisatie. Dit betekent dat een belangrijk deel van de besluitvorming over de kwaliteit van de uitvoering decentraal plaatsvindt door de desbetreffende bevoegde gezagen. Leidend hierin is de afspraak met het kabinet dat er een landelijk kwaliteitsniveau moet worden gerealiseerd en behouden. Afgesproken is dat de VNG in samenwerking met het IPO op basis van de kwaliteitscriteria 2.1 een modelverordening opstelt, als basis voor de verordening die door alle gemeenteraden en Provinciale Staten kan worden vastgesteld.

De hierbij door Provinciale Staten vast te stellen verordening volgt deze modelverordening, die voor gemeenten en provincies gelijkluidend door VNG en IPO is opgesteld.

• 2.

  Reikwijdte: een brede verantwoordelijkheid voor kwaliteit

Deze verordening gaat uit van een brede verantwoordelijkheid van de provincie voor kwaliteit. Dat wil zeggen dat als vertrekpunt wordt genomen dat alle VTH-taken van Gedeputeerde Staten op grond van de Wabo en de betrokken wetten, onderwerp van de verordening vormen. Het gaat dan om thuistaken, die het college 'in eigen huis' verricht, de basistaken die krachtens de wet in opdracht van het college door de Omgevingsdienst Drenthe worden verricht en de plustaken, die het college naast de basistaken heeft belegd bij deze omgevingsdienst, of andere organisaties. Behalve milieutaken betreft het dus ook uitdrukkelijk de zogenaamde 'BRIKS-taken' (inzake bouw-, reclame-, inrit-, kap- en sloopvergunningen).

Deze reikwijdte vloeit voort uit het gegeven dat waar de zorg voor een gezonde en veilige leefomgeving gestalte krijgt via de vergunningverlening, het toezicht en de handhaving, de regeling van de kwaliteit van deze verrichtingen niet dient te berusten op een kunstmatig onderscheid naar de plaats waar een taak wordt verricht, of op een opsplitsing van de omgevingsvergunning, het toezicht of de handhaving. In de praktijk blijkt dat de kwaliteit van de uitvoering en de handhaving afhankelijk is van de wijze waarop alle betrokken partijen bij de vergunningverlening, het toezicht en de handhaving zich daarvoor inzetten door samenwerking. Hier geldt dat de ketting zo sterk is als de zwakste schakel.

Dit gegeven laat onverlet dat op dit moment verschillende snelheden bestaan in het bereiken van kwaliteit, bijvoorbeeld waar het de beschikbaarheid en deskundigheid van de betrokken organisaties betreft. Dit geldt overigens niet alleen voor de diensten van gemeenten en provincies, maar ook voor omgevingsdiensten en voor verschillende rijksdiensten. De eisen die deze verordening aan de organisaties van gemeentebesturen en provinciebesturen en in hun opdracht de omgevingsdiensten of andere organisaties stelt, berusten daarom op het vertrekpunt van de kwaliteitscriteria 2.1 waarvoor een dynamische begripsbepaling is opgenomen in artikel 1 van de Verordening en die door de betrokken organisaties toegepast dienen te worden. Aan de kwaliteitscriteria wordt voldaan volgens de regel 'comply or explain' (zie daarover verder artikelsgewijs toelichting bij artikel 5 en de in de bijlage opgenomen Drentse explainmodules).

Deze verordening stelt eensluidende regels. In alle gevallen zal het college van Gedeputeerde Staten, als Wabo-bevoegd gezag, op grond van artikel 7.2, eerste lid, van het Bor beleid moeten voeren over de kwaliteit. Deze verordening regelt waarover de doelen van dit beleid ten minste moeten gaan. Deze verordening regelt bovendien dat de verrichtingen van de provinciale organisatie en de omgevingsdienst, waar het de VTH-taken betreft, in het licht van die doelen worden beoordeeld. Tot slot regelt het dat Provinciale Staten, in het kader van het horizontale toezicht, inhoudelijk debat voeren over de hoofdlijnen van het meerjarige kwaliteitsbeleid dat door het college wordt gevoerd.

In de provincie Drenthe hebben de gemeenten en provincie tijdens het verplichte afstemmingsoverleg op omgevingsdienstniveau de ambitie uitgesproken om te komen tot een verordening die uniform is voor alle gemeenten en de provincie. De inzet is om een kwaliteitsimpuls te geven aan de uitvoering van de VTH-taken. Verder is het creëren van een gelijk kwaliteitsniveau een te realiseren doel. Dat is de reden dat de gemeenten in Drenthe en de provincie Drenthe hebben gekozen voor een gezamenlijke aanpak en zijn gekomen tot een verordening met gezamenlijke explains. Deze Drentse verordening VTH vormt het kader voor kwaliteit van de Wabo-taken uitgevoerd door de gemeenten en de provincie in opdracht van daarvan handelende (omgevings)diensten of andere organisaties.

• 3.

  Samenhang met veiligheid

Onderwerpen die tot het bereik van de verordening behoren, kunnen deel blijven uitmaken van andere thema's dan die van de fysieke leefomgeving alleen. De verordening belemmert bijvoorbeeld niet dat onderwerpen met betrekking tot fysieke veiligheid ook aan de orde kunnen komen in beoordelingen of rapportages op andere domeinen, zoals dat van de openbare orde en veiligheid binnen gemeenten, waar raakvlakken bestaan tussen bijvoorbeeld de Wabo en de Drank- en Horecawet, bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Bibob) en andere bijzondere wetten.

De eensluidende regeling van de verordening betekent ook dat voor bijvoorbeeld Besluit risico's zware ongevallen (Brzo) geen specifieke, aanvullende eisen worden gesteld. Ook hier is het relevante kader breder dan de Wabo alleen en vindt taakuitoefening plaats in samenwerking met andere bevoegde gezagen. De basis van de kwaliteitscriteria blijven ook hier de afspraken die in het kader van het PUmA zijn gemaakt. De criteria voor de omgevingsdiensten met Brzo-taken zijn in Nederland hetzelfde. In afstemming met de andere Brzo-bevoegde gezagen kunnen aanvullende afspraken gemaakt worden.

• 4.

  Hoofdlijnen van de kwaliteitsverordening

De Verordening kwaliteit vergunningverlening, toezicht en handhaving omgevingsrecht vormt het kader voor de kwaliteit van de Wabo-taken door de provincie en in opdracht daarvan handelende omgevingsdienst en/of andere organisaties. De verordening drukt de verantwoordelijkheid uit van Provinciale Staten voor kwaliteit.

De verordening verbindt daarmee inhoudelijke ambities voor kwaliteit aan bestaande, deels in ontwikkeling zijnde, andere kaders die door procedurele of inhoudelijke normering van vergunningverlening, toezicht en handhaving bijdragen aan deze kwaliteit. Denk bijvoorbeeld aan de Gemeentewet, de Provinciewet, de Wabo, de Wet milieubeheer, de Algemene wet bestuursrecht en de Wet gemeenschappelijke regelingen. Op basis van deze verordening wordt op het benodigde niveau verbinding gemaakt met deze kaders.

Van deze kaders is de Wabo en daarop gebaseerde regelgeving wellicht de belangrijkste. Zo bevat artikel 7.1 en volgende van het Bor, procedurele regels voor handhavingsbeleid door het Wabo-bevoegd gezag. Dit houdt in dat Gedeputeerde Staten verplicht zijn tot het stellen van doelen, het identificeren van activiteiten ter uitvoering daaraan, de inrichting van de uitvoeringsorganisatie, het monitoren en het rapporteren daarover. Volgens het wetsvoorstel VTH gaan deze regels ook gelden voor de vergunningverlening. Het Bor wordt hiervoor gewijzigd.

In de praktijk zijn bovendien verschillende kaders gebruikelijk voor het beoordelen van de kwaliteit door de omgevingsdienst (respectievelijk de eigen diensten), door Burgemeester en Wethouders, Gedeputeerde Staten en tot slot door de gemeenteraad en Provinciale Staten. Vertrekpunt zijn de kwaliteitscriteria 2.1 (die zijn verankerd in artikel 1 en artikel 5, zie voor een toelichting het artikelsgewijs deel) en andere standaarden en methoden die door het bevoegde gezag al veel worden gehanteerd. Deze zijn ontwikkeld en worden toegepast met als doel de kwaliteit van vergunningverlening, toezicht en handhaving te waarborgen en te bevorderen.

Of dat het geval is, moet jaarlijks worden beoordeeld door Gedeputeerde Staten. Hiervoor is input nodig van de omgevingsdienst, eventuele andere organisaties en van de interne provinciale organisatie. Gedeputeerde Staten zullen dus beoordelen 'of het goed gaat' op basis van de door henzelf geformuleerde beleidsdoelen voor in ieder geval de dienstverlening, uitvoeringskwaliteit van producten en diensten of de financiën. Daarnaast zijn ook andere doelen mogelijk. Gedacht kan bijvoorbeeld worden aan de veiligheid of de duurzaamheid (in de zin van natuur en milieukwaliteit) met inbegrip van daarvoor geselecteerde indicatoren.

Uiteindelijk zal het college hierover verantwoording afleggen aan Provinciale Staten (horizontale verantwoording). De leden van de Staten vormen immers ook een eigen oordeel 'of het goed gaat' in het licht van de kwaliteit van de leefomgeving. De politiek-bestuurlijke overwegingen van Provinciale Staten zullen betrekking hebben op de meerjarige hoofdlijnen van het beleid, niet op de organisatorische kwesties van bezetting die tot de competentie van de directeuren van de diensten behoort. Daarbij zal ook het verband gelegd kunnen worden tussen de strategische plannen en visies over de hoofdlijnen van het omgevingsbeleid binnen de provincie, zoals een milieubeleidsplan, een structuurvisie of omgevingsvisies. Provinciale Staten oefenen invloed uit op de formulering van doelen en indicatoren door Gedeputeerde Staten, en op de bijstelling daarvan, zoals bijvoorbeeld welke informatie zij willen terug zien in de verantwoordingsrapportages van het college.

Zo ordent de verordening de kwaliteit van vergunningverlening, toezicht en handhaving door de betrokken actoren met elkaar te verbinden vanuit ieders competentie.

• •

  De organisaties werken onder leiding van hun directie overeenkomstig de kwaliteitscriteria 2.1 met betrekking tot deskundigheid en beschikbaarheid en leggen rekenschap af aan Gedeputeerde Staten die hiervoor verantwoording afleggen aan Provinciale Staten.

• •

  Het college van Gedeputeerde Staten is, als bevoegde bestuursorgaan, belast met het stellen van beleidsdoelen voor de kwaliteit van de vergunningverlening, toezicht en handhaving, overeenkomstig de procesregels van het Bor en de Regeling omgevingsrecht, in ieder geval over dienstverlening, uitvoeringskwaliteit van besluiten en financiën.

• •

  Provinciale Staten oefenen horizontaal toezicht uit op het college en gebruiken waar nodig de krachtens de organieke wetten de aan hun toekomende mogelijkheden met het oog op de hoofdlijnen en de continuïteit het beleid over de kwaliteit van vergunningverlening, toezicht en handhaving, als belangrijk onderdeel van de zorg voor een veilige en gezonde leefomgeving.

• 5.

  Doelen voor kwaliteit en kwaliteitscriteria

Binnen een systeem van kwaliteit in het omgevingsrecht kan onderscheid gemaakt worden tussen input-criteria, throughput-criteria, output-criteria en outcome-criteria. Deze criteria zijn cyclisch met elkaar verbonden en hebben allemaal invloed op elkaar. Om bij de laatste te beginnen: outcome-criteria zeggen iets over de omgevingskwaliteit, de veiligheid en gezondheid van de fysieke leefomgeving, etc. Het gaat om het maatschappelijke effect van beleid (dus het maatschappelijke effect van de geleverde Wabo-diensten). Deze criteria/doelstellingen moeten bepaald worden in samenspel tussen bestuur en ambtelijke organisatie. Provinciale Staten en Gedeputeerde Staten stellen kaders, bijvoorbeeld op basis van het collegeakkoord of het handhavingsplan. Output-criteria zeggen iets over concrete prestaties die geleverd worden om het beleidsdoel te realiseren. In dit geval gaat het om aan de samenleving geleverde Wabo-diensten, bijvoorbeeld het aantal vergunningen, het aantal toezicht-acties, het aantal subsidies, voorlichtingen, etc. De throughput-criteria, ofwel procescriteria, beschrijft de processen die moeten leiden tot producten op het gebied van VTH. Input-criteria gaan over middelen, mensen en tijd. Voor output-criteria en outcome-criteria zijn tot op heden nog geen concrete voorbeelden beschikbaar in tegenstelling tot throughput-criteria en input-criteria die in kwaliteitscriteria 2.1 zijn beschreven. Het is aan elke organisatie zelf om output- en outcome-criteria te bepalen.

Ervaringen uit pilots die in 2012 bij de gemeenten zijn uitgevoerd hebben geleerd dat er door een samenspel tussen bestuur en ambtenaren breed gedragen resultaten kunnen ontstaan. In een aantal werksessies in 2010 met verschillende partijen en twee jaar later in vorengenoemde pilots bij gemeenten, zijn wel onderwerpen bepaald waarop deze doelen het beste bepaald kunnen worden. Deze lijst van onderwerpen is uiteraard niet limitatief, maar is een lijst waar men in bovengenoemde sessies op uit is gekomen.

• •

  Dienstverlening: de manier waarop (in communicatie, snelheid, service) de organisatie met belanghebbenden (aanvragers, omgeving, klagers, etc.) omgaat.

• •

  Uitvoeringskwaliteit van producten en diensten: de mate waarin een product voldoet aan de juridische doelen (zoals geformuleerd in de relevante wet- en regelgeving en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur) en bijdraagt aan de omgevingsdoelen. Ook wel aangeduid als de inhoudelijke kwaliteit.

• •

  Financiën: de inzet van middelen in relatie tot de kwaliteit van de geleverde diensten/producten.

Bij de voorbereiding van de modelverordening is door het IPO en de VNG voortgebouwd op de ervaringen uit de pilots.

• 6.

  Impact van deze verordening: meer dan regels alleen

Deze verordening is een blijvend kader voor het bevorderen, beoordelen en borgen van de kwaliteit van VTH. Blijvende goede verrichtingen in dit kader vergen meer dan regels alleen. Zo zullen de bestaande kwaliteitscriteria 2.1 na verloop van tijd, gelet op wijzigingen in de omringende wetgeving en met het oog op de brede reikwijdte die zij krijgen met deze verordening, een levend instrument blijven. Dat betekent dat zij op termijn in brede samenwerking met andere gemeenten en provincies en omgevingsdiensten geactualiseerd moeten worden. Hetzelfde geldt voor de doelen en de daarvoor gehanteerde indicatoren, die door bevoegde gezagen worden gebruikt.

• 7.

  Interbestuurlijke regeldruk, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid

Deze verordening beoogt zo veel mogelijk aan te sluiten bij bestaande rapportage en informatiestromen op basis van het Bor en de organieke wetgeving en introduceert geen nieuwe rapportageverplichtingen, maar vereist wel extra input voor bestaande rapportages. Wel is het van groot belang dat een tijdige en transparante uitvoering van bestaande verplichtingen bijdragen aan de mogelijkheid voor de ambtelijke diensten, de bevoegde colleges en de politiek-bestuurlijke overwegingen van de gemeenteraad om ieders rol in de kwaliteitsketen te kunnen spelen. De verordening is vanuit deze bestaande competentieverdeling gericht op horizontaal toezicht. Van regeldruk voor burgers en bedrijven is geen sprake.

ARTIKELSGEWIJS

Artikel 1

In dit artikel zijn slechts begrippen opgenomen die niet al met een begripsbepaling zijn gedefinieerd in de Wabo.

Als betrokken wetten worden aangemerkt de Wabo zelf, en de wetten bedoeld in artikel 5.1 van de Wabo, voor zover bij of krachtens die wetten is bepaald dat (een van de artikelen van) Hoofdstuk 5 van de Wabo van toepassing is. De wetten waarom het krachtens artikel 5.1 Wabo om kan gaan zijn: de Flora- en faunawet, de Kernenergiewet, de Monumentenwet 1998, de Natuurbeschermingswet 1998, de Ontgrondingenwet, de Wet bescherming Antarctica, de Wet bodembescherming, de Wet geluidhinder, de Wet inzake de luchtverontreiniging, de Wet milieubeheer, de Wet ruimtelijke ordening, de Waterwet en de Woningwet.

De explainmodules bevatten een handreiking op welke manier het kwaliteitsniveau wordt bereikt als niet rechtstreeks aan de kwaliteitscriteria wordt voldaan. Dit kwaliteitsniveau voor uitvoering en handhaving is tot stand gekomen in samenwerking met gemeenten, provincie en de omgevingsdienst. Deze zijn vastgelegd in de Handreiking bij Drentse Verordening Kwaliteit Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving Omgevingsrecht.

Een belangrijk begrip in deze verordening is kwaliteitscriteria. De kwaliteitscriteria waar het hier om gaat zijn - thans - de alom bekende kwaliteitscriteria 2.1 voor VTH, die in brede samenwerking door de bevoegde gezagen zijn ontwikkeld en beschikbaar gesteld voor de kwaliteit van VTH, op het gebied van de beschikbaarheid en de deskundigheid van de daarmee belaste organisaties. Deze liggen aan de basis van het VTH-stelsel. Het ligt in de rede dat van deze kwaliteitscriteria in de loop van de jaren verbeterde en geactualiseerde versies beschikbaar zullen worden gemaakt om de versie 2.1 op te volgen. Vanwege deze verdere ontwikkeling van de kwaliteitscriteria is in de begripsbepaling een dynamische verwijzing opgenomen, zodat bij de ontwikkeling en beschikbaarstelling van een volgende versie van de kwaliteitscriteria niet tot aanpassing van de verordening hoeft te worden overgegaan. Met deze begripsbepaling en de verankering in artikel 5 van de verordening liggen de kwaliteitscriteria 2.1 aan de basis van deze verordening.

Artikel 2

De reikwijdte van de verordening heeft een inhoudelijke afbakening en een afbakening naar bevoegd gezag. Ten eerste moet het gaan om de uitvoering of handhaving van de betrokken wetten. De terminologie 'uitvoering en handhaving' is overgenomen uit het wetsvoorstel en wordt ook gehanteerd in het Bor zoals dat op grond van het wetsvoorstel zal worden gewijzigd. 'Uitvoering en handhaving' betekent dan vergunningverlening, toezicht en handhaving. Dat wil zeggen alle taken tot uitvoering of handhaving van de Wabo en van de wetten, bedoeld in artikel 5.1 van de Wabo. Zie daarover de toelichting bij artikel 1. Ten tweede moet het gaan om de uitvoering of handhaving door of in opdracht van Gedeputeerde Staten.

De verordening is dus van toepassing als het gaat om de uitvoering en de handhaving van de betrokken wetten door Gedeputeerde Staten zelf of in opdracht van het college door een omgevingsdienst of een andere partij (maar in opdracht van het college). Uitvoering van wetten die genoemd zijn in artikel 5.1 van de Wabo of van de Wabo zelf door andere bevoegde gezagen, zoals het provinciebestuur en andere gemeentebesturen die hun verordeningen op basis van hetzelfde model vaststellen, het waterschapsbestuur of de minister van Infrastructuur en Milieu of de minister van Economische Zaken, valt buiten het bereik van deze verordening. De uitvoering en handhaving van de Wet bescherming Antarctica of de Kernenergiewet wordt bijvoorbeeld niet door de besturen van gemeenten of provincies uitgeoefend en valt dus buiten deze verordening. Hetzelfde geldt bijvoorbeeld voor de Waterwet voor zover die door het Rijk of door waterschappen wordt uitgevoerd.

Artikel 3

Dit artikel is van belang in verband met de rolverdeling tussen Gedeputeerde Staten en Provinciale Staten. Ingevolge de systematiek van het Bor, is de jaarlijkse beoordeling van en rapportage over kwaliteit een taak voor het bevoegd gezag. Dat wil zeggen: Gedeputeerde Staten. Bezien vanuit de Provinciewet, is kaderstelling juist de taak van Provinciale Staten.

De kaderstellende rol krijgt allereerst gestalte door de vaststelling van deze verordening als geheel. Daarnaast is het echter, gelet op de samenhang met het Bor, van belang uitdrukking te geven aan het feit dat Provinciale Staten vooral vanuit de hoofdlijnen betrokken zijn bij het beleid en zullen toezien op de continuïteit van de kwaliteit over meerdere jaren.

Het horizontale toezicht door Provinciale Staten op het uitvoerings- en handhavingsbeleid door Gedeputeerde Staten zal daarom plaatsvinden in het licht van het strategische beleid dat op hoofdlijnen wordt gevoerd voor de fysieke leefomgeving, zoals omgevingsvisies, milieubeleidsplannen en structuurvisies.

Artikel 3 richt zich tot Provinciale Staten. Indirect is het eveneens van belang voor Gedeputeerde Staten en de omgevingsdiensten die in hun opdracht werken, omdat de rol van Provinciale Staten zich juist bij de meerjarenprogrammering en hoofdlijnen laat gelden. Voor het waarmaken van deze rol beschikken Provinciale Staten reeds over de mogelijkheden die de organieke wetgeving hen biedt en de kaders die zijn op strategisch niveau voor de fysieke leefomgeving in plannen en visies hebben vastgelegd.

Om deze rol waar te kunnen maken is het vanzelfsprekend van belang dat Gedeputeerde Staten Provinciale Staten daartoe door tijdige informatieverstrekking in staat stelt. Dat daarvoor eveneens informatie van de omgevingsdienst van belang kan zijn, spreekt voor zich en is op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen en de opdrachten aan de omgevingsdiensten voldoende gewaarborgd.

Artikel 4

Artikel 7.2, eerste lid, van het Bor verplicht het bevoegd gezag (lees: Gedeputeerde Staten) om beleid te formuleren voor de kwaliteit van de uitvoering van de VTH-taken. De grondslag van deze bepaling (artikel 5.3 Wabo) zag voorheen op een doelmatige en programmatische handhaving, maar geldt op grond van de wijziging van de Wabo en het Bor door de Wet VTH, ook voor uitvoering (vergunningverlening). Er is dus sprake van een uitvoeringsbeleid en handhavingsbeleid, waarover onderlinge afstemming plaats dient te vinden tussen de bevoegde gezagen op het niveau van de omgevingsdienst. Welk beleid moet worden geformuleerd laat het Bor inhoudelijk open. Dit artikel strekt ertoe een inhoudelijke ambitie te geven aan de procesverplichting om kwaliteitsbeleid te vormen. Ten eerste door voor te schrijven dat Gedeputeerde Staten de kwaliteit van de uitvoering en handhaving bekijken in het licht van het geformuleerde beleid, waarbij de doelen van dat beleid betrekking moeten hebben op een aantal voorgeschreven inhoudelijke thema's. Het gaat er daarbij telkens om die doelen te zien, niet vanuit elke mogelijke factor die daaraan kan bijdragen, maar vanuit het perspectief van de prestaties en kwaliteit van de uitvoering van de eigen organisaties. Het gaat dan in ieder geval om dienstverlening, uitvoeringskwaliteit van producten en diensten en om financiën. Andere mogelijke onderwerpen zijn veiligheid en duurzaamheid.

Er is voor gekozen in deze verordening geen voorschriften te geven over de te gebruiken indicatoren. Dat is in de eerste plaats een taak voor de bevoegde gezagen.

Artikel 5

Dit artikel geeft een verankering aan de kwaliteitscriteria 2.1 en de opvolgers daarvan (zie ook de toelichting bij artikel 1, waarin een begripsbepaling voor kwaliteitscriteria is opgenomen). Het eerste lid is opgenomen zodat Gedeputeerde Staten de rechtsopvolgers van de kwaliteitscriteria 2.1 expliciet van toepassing moeten verklaren. Het strekt ertoe te regelen dat van die kwaliteitscriteria voor de uitvoering van VTH-taken in de praktijk gebruik gemaakt wordt. Het gaat immers om criteria waaraan zorgvuldig en met grote deskundigheid is gewerkt door de betrokken bevoegde gezagen. Van belang is dat deze criteria relevante input leveren voor de kwaliteit. Dat geeft vanzelfsprekend geen garantie dat de doelen die door het college zijn gesteld op grond van artikel 3 ook zonder meer in alle gevallen worden gehaald. Het bereiken van deze doelen zal immers niet alleen afhankelijk zijn van de goede verrichtingen van de uitvoerende organisaties. Van de naleving van de kwaliteitscriteria zal daarom jaarlijks mededeling gedaan moeten worden aan Provinciale Staten. Het gaat hier om een belangrijke inhoudelijke mededelingsplicht die kan worden meegenomen in bestaande jaarlijkse rapportages, in de op grond van het Bor op te stellen documenten.

Omgekeerd wil het evenmin zeggen dat, als de criteria (nog) niet in alle relevante taken worden toegepast, dat de kwaliteit per definitie te wensen zal overlaten. In dit geval zal echter wel gemotiveerd moeten worden waarom de criteria niet toegepast zijn of konden worden en hoe wel voor de gestelde kwaliteit wordt gezorgd.

De kwaliteitscriteria 2.1 zijn derhalve een cruciaal richtsnoer waarvoor geldt: pas toe of leg uit, 'comply or explain'.

In Drenthe is het mogelijk om de Drentse explainmodules toe te passen (zie toelichting bij artikel 1 en de Handreiking met explainmodules). In de provincie Drenthe is ervoor gekozen deze explainmodules in gezamenlijkheid op te pakken om te voorkomen dat iedereen op eigen wijze invulling geeft aan de kwaliteitscriteria 2.1.

Deze explainmodules zijn een handreiking hoe een bepaald minimumniveau voor de kwaliteit van VTH in Drenthe kan worden bereikt. Dit minimum kwaliteitsniveau is verankerd in het tweede lid van artikel 5. Dit om in de provincie Drenthe een gelijk kwaliteitsniveau voor de uitvoering van de basistaken te realiseren (conform kwaliteitscriteria 2.1) en voor de overige taken uit te leggen hoe aan dit kwaliteitsniveau wordt voldaan.

Artikel 6

Dit artikel regelt de inwerkingtreding van de verordening. Het is, gelet op de aard van de gestelde regels, niet nodig om voor deze verordening in overgangsrecht te voorzien.