Verordening op de heffing en de invordering van een forensenbelasting 2014

Toelichting op de Verordening forensenbelasting 2014

A Algemeen

1. Wettelijke basis

De verordening forensenbelasting is gebaseerd op artikel 223 van de Gemeentewet.

Omdat sprake is van een belasting, hoeft er tegenover het heffen van de forensenbelasting geen individuele tegenprestatie of kostenpost te staan van de gemeente. Het vereiste van maximaal 100% kostendekkendheid, zoals dat van toepassing is bij de legesheffing, geldt hier niet. De opbrengst vloeit in de algemene middelen en de gemeente kan die aanwenden naar eigen inzicht. De forensenbelasting wordt dan ook primair als een algemeen dekkingsmiddel opgevat.

Één van de factoren op grond waarvan de hoogte van de uitkering uit het gemeentefonds voor een gemeente wordt berekend, is het aantal inwoners. Forensen zijn echter geen inwoner van de gemeente waar ze als forens verblijven, maar profiteren wel van de door de gemeente aangebrachte en bekostigde voorzieningen. Het ‘gemis’ aan inkomsten kan de gemeente (deels) compenseren door het heffen van een forensenbelasting. Deze gedachte als rechtsgrond voor de forensenbelasting geldt nog steeds, ook al is de uitkering uit het gemeentefonds gekoppeld aan circa 60 kostenveroorzakende factoren binnen de gemeente. Bijvoorbeeld het aantal inwoners, het aantal woonruimten, de bodemgesteldheid, wel of geen centrumfunctie, etc.

In dit verband besliste Hof Den Haag (29 augustus 1991, nr. 4055/90, Belastingblad 1993, blz. 218) dat de wetsgeschiedenis geen aanwijzing bevat dat de wetgever de hoogte van de forensenbelasting belasting afhankelijk heeft willen stellen van de mate waarin de gemeente uitkeringen ontvangt die geacht kunnen worden verband te houden met de woonforens en/of diens vakantiewoning. De omstandigheid dat het beloop van de algemene uitkering uit het gemeentefonds sedert 1984 in toenemende mate wordt bepaald door de maatstaf van de bebouwing en in afnemende mate door de maatstaf van het inwonertal, staat de heffing van forensenbelasting dan ook niet in de weg.

B Artikelsgewijze toelichting

Artikel 1 begripsomschrijvingen

Om duidelijkheid te scheppen over de inhoud van het in de verordening voorkomende begrip ‘woning’ is een omschrijving opgenomen in artikel 1. Onder woning wordt verstaan een gemeubileerde woning als bedoeld in artikel 223 van de Gemeentewet. Over de vraag wat moet worden verstaan onder een gemeubileerde woning is veel jurisprudentie ontstaan. Van belang zijn de bestemming en de geschiktheid voor bewoning. De vraag moet worden beantwoord of de gemeubileerde woning op zich zelf beschouwd zowel bestemd als geschikt is om enigszins duurzaam voor menselijke bewoning te dienen (HR 19 december 1962, nr. 14 905, BNB 1963/95 en Hof Leeuwarden, 16 september 1974, nr. 248/74, BNB 1975/106). Voor het duurzaam dienen voor bewoning wordt wel gekeken naar de aanwezige voorzieningen zoals aansluitingen op nutsvoorzieningen en riolering, en de aanwezigheid van verwarming, kookgelegenheid en wasgelegenheid. Het ontbreken van aantal van deze voorzieningen is echter niet altijd doorslaggevend (Hof Arnhem, 16 mei 1989, nr. 5/1989 E II, belastingblad 1989, blz. 418 en Hof Amsterdam, 14 juni 1990, nr. 3900/90, belastingblad 1993, blz. 710).

De gemeubileerde woning hoeft geen woning te zijn in de zin van de Woningwet. Een stacaravan kan ook een gemeubileerde woning zijn (HR 12 januari 1972, nr. 16 560, BNB 1972/41 en HR 4 maart 1987, nr. 24 399, BNB 1987/117, Belastingblad 1987, blz. 315). Ook een woonschip kan een gemeubileerde woning zijn (HR 2 maart 1994, nr. 29 642, BNB 1994/115, Belastingblad 1994, blz. 52, Hof Arnhem, 17 juni 1994, nr. 940535, belastingblad 1995, blz. 138, en Hof Leeuwarden, 10 februari 2006, nr. BK 589/04, Belastingblad 2006, blz. 353).

Er zijn echter ook stacaravans en toercaravans die niet beschikken over de meest elementaire voorzieningen voor duurzame bewoning. In dat geval is er geen sprake van een gemeubileerde woning in de zin van artikel 223 van de Gemeentewet (Hof ’s-Gravenhage, 23 oktober 1973, nr. 16/1973, BNB 1974/213, Hof Leeuwarden, 24 december 1982, nr. 1260/81, BNB 1984/149, Belastingblad 1984, blz. 199, Hof Amsterdam, 12 maart 1984, nr. 46/33, Belastingblad 1985, blz. 599, Hof Amsterdam, 21 oktober 1986, nr. 1760/85, belastingblad 1987, blz. 545, Hof Arnhem, 21 maart 1989, nr. 1492/1988, Belastingblad 1989, blz. 578, Hof ’s-Gravenhage, 11 mei 1989, nr. 4859/87, Belastingblad 1989, blz. 619).

Het is niet toegestaan om stacaravans uit doelmatigheidsoverwegingen buiten de heffing te laten. Voor het achterhalen van stacaravans die als gemeubileerde woning zijn aan te merken, is weliswaar een omvangrijk onderzoek nodig, maar dit onderzoek is eenmalig. Aan gemeenten staan volgens de belastingrechter voldoende middelen ten dienste om de medewerking van vakantieparken af te dwingen (verwijzingsprocedure Hof Leeuwarden, 12 augustus 1994, nr. 240/94, nog niet gepubliceerd, na Hoge Raad, 9 februari 1994, nr. 29 504, Belastingblad 1994, blz. 373).

Van een gemeubileerde woning, die uitsluitend wordt gebruikt om voor verhuur gereed te maken en te houden, kan niet gezegd worden dat deze door de eigenaar beschikbaar wordt gehouden voor zich of zijn gezin. Indien echter een gemeubileerde woning weliswaar is bestemd voor verhuur maar ook in enige mate door de eigenaar zelf wordt gebruikt, anders dan nodig is om deze voor verhuur gereed te maken en te houden, moet worden aangenomen dat die woning door de eigenaar voor zich of zijn gezin beschikbaar wordt gehouden voor het gedeelte van het jaar dat eigen gebruik niet in verband met verhuur is uitgesloten (HR 24 juli 1995, nr. 30 470, Belastingblad 1995, blz. 518).

Ook het beschikbaar stellen van de woning aan kennissen is gebruik dat zodanig is verbonden met de privésfeer dat het is aan te merken als het voor zich beschikbaar houden (Hof Amsterdam, 20 januari 2003, nr. 02/02853, LJN: AF3407).

Lid 2 van dit artikel legt uit wat GBLT precies is. GBLT is het openbaar lichaam Gemeenschappelijk Belastingkantoor Lococensus – Tricijn. Dit gemeenschappelijk belastingkantoor is ontstaan uit een fusie tussen Gemeenschappelijk Belastingkantoor Rijn Midden (h.o.d.n. Tricijn belastingen) dat gevestigd was te Harderwijk en Gemeenschappelijk belastingkantoor Oost Nederland (h.o.d.n. Lococensus) dat gevestigd was te Zwolle. Deze beide openbare lichamen waren bij de fusie per 1 januari 2011 nog slechts enkele jaren actief. Om de belastingplichtigen niet lastig te vallen met herhaaldelijke naamswijzigingen is besloten om de (handels)namen ‘Tricijn belastingen’ en ‘Lococensus’ enkele jaren te handhaven in de respectievelijke waterschapsbeheersgebieden waar deze voormalige openbare lichamen actief waren. Met ingang van 1 januari 2013 voert GBLT voor enkele gemeenten ook de Wet waardering onroerende zaken en de heffing en inning van lokale heffingen uit. Met ingang van 1 januari 2014 vervalt het gebruik van de (handels)namen ‘Tricijn belastingen’ en ‘Lococensus’. Vanaf dat moment wordt de (handels)naam GBLT gebruikt.

Artikel 2 belastbaar feit en belastingplicht

Er is zoveel mogelijk aangesloten bij de tekst van artikel 223 van de Gemeentewet. Dat artikel biedt de mogelijkheid tot het heffen van een slaapforensenbelasting en een woonforensenbelasting. In de verordening heeft alleen de woonforensenbelasting een plaats gekregen. Toch is in deze verordening gekozen voor de naam ‘forensenbelasting’. Artikel 223 kent namelijk geen onderscheid en bevat alleen het begrip ‘forensenbelasting’. Gemeenten kunnen onroerende gemeubileerde woningen zowel in de forensenbelasting als in de onroerende-zaakbelastingen aanslaan. De Hoge Raad heeft dit in 2001 bevestigd: er is geen strijd met enige wettelijke bepaling of discriminatieverbod als beide heffingen naast elkaar worden geheven (HR 9 november 2001, nr. 36.111, LJN: AD5329). Ook samenloop met de toeristenbelasting is toegestaan (Hof Arnhem, 22 oktober 2008, nr. 07/04060, LJN: BG1754), al hebben de meeste gemeente hiervoor wel een anti-samenloopbepaling in de verordening opgenomen. Zie hiervoor de toelichting bij artikel 3 Vrijstellingen.

Belastingplichtig kunnen slechts zijn natuurlijke personen die in de gemeente geen hoofdverblijf hebben. Of er al dan niet sprake is van het hebben van hoofdverblijf moet worden beoordeeld naar de omstandigheden (artikel 223, derde lid, van de Gemeentewet). De inschrijving van de GBA kan een omstandigheid zijn, maar doorslaggevend is deze niet (HR 9 mei 1984, nr. 22 3737, BNB 1984/175, Belastingblad 1984, blz. 371). Zie voor van belang zijnde omstandigheden Hof Leeuwarden, 14 mei 2004, nr. 296/03, LJN: AO9762, Belastingblad 2004, blz. 760, Hof Amsterdam, 2 december 1992, nr. 92/1085, Belastingblad 1993, blz. 342 en Hof ‘s-Gravenhage, 26 februari 1992, nr. 91/0638, Belastingblad 1992, blz. 492.

Indien de gemeente bij het aanwijzen van degene die voor zich of hun gezin een gemeubileerde woning beschikbaar houdt de keuze heeft ,zal het dagelijks bestuur van GBLT, op grond van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, bij de keuze moeten handelen op basis van een beleid. De beleidsregels moeten bovendien tijdig worden bekendgemaakt, zodat ze voor belastingplichtige kenbaar zijn. De in dit verband met betrekking tot de onroerende-zaakbelastingen gewezen jurisprudentie, strekt zich blijkens de uitspraak van het Hof Amsterdam van 29 april 1994, nr. 93/2462, E VII, belastingblad 1994, blz. 543, inzake afvalstoffenheffing, ook uit tot andere gemeentelijke belastingen bij welke een keuzesituatie bestaat voor het aanwijzen van een belastingplichtige.

Het is noodzakelijk om alle natuurlijke personen die aan het belastbaar feit voldoen in de heffing worden betrokken. Dit is een gevolg van het arrest van de Hoge Raad, 4 juli 1989, nr. 26 141, Belastingblad 1989, blz. 576. in dat geval kon overigens de woonforensenbelasting niet worden geheven. Het Hof had als vaststaand aangemerkt dat de woning slechts op basis van afspraken voor de vijf mede-eigenaren zelfstandig en zonder de anderen gebruikt wordt en voorts dat zij niet tot hetzelfde gezin behoorden. In die omstandigheden biedt de wet noch de verordening houvast voor het in de heffing betrekken van de gezamenlijke eigenaren. Over de beschikbaarheid van de woning voor de vijf eigenaren koos overigens het Hof bij gebreke van duidelijkheid daarover waarschijnlijk voor een rekeningkundige uitleg. Dit betekent dat bij mede-eigendom van meer dan vier eigenaren nagegaan zal moeten worden hoe de desbetreffende overeenkomst luidt om te constateren of een belastbaar feit plaats gevonden.

Uit doelmatigheidsoverwegingen kan de gemeente bepaalde categorieën gemeubileerde woningen buiten de heffing laten (HR 9 februari 1994, nr. 29 504, BNB 1994/109, Belastingblad 1994, blz. 219).

Artikel 3 Vrijstellingen

Het betreft hier de verplichte vrijstellingen zoals die in het tweede lid van artikel 223 van de Gemeentewet is opgenomen.

Artikel 4 Maatstaf van heffing

De heffingsmaatstaf wordt overgenomen zoals deze is vastgesteld voor de onroerende-zaakbelastingen. Dat impliceert dat de heffingsmaatstaf betrekking heeft op de woning en alle daarbij behorende gebouwde en ongebouwde eigendommen. De heffingsmaatstaf wordt immers vastgesteld met inachtneming van de objectafbakeningsregels van artikel 16 Wet WOZ.

Door wijzing van de objectafbakening van recreatieterreinen per 1 januari 2005 zal voor een aantal recreatiewoningen geen afzonderlijke WOZ-waarde meer worden vastgesteld. Het tweede lid van dit artikel regelt dat als een recreatieterrein ingevolge artikel 16, onderdeel e, van de Wet WOZ, als één geheel wordt gewaardeerd, de heffingsmaatstaf voor de afzonderlijke woningen voor de forensenbelasting de waarde is. Het vierde lid zorgt er voor dat de waarde in het economische verkeer wordt gehanteerd en dat het belastingobject voor de forensenbelasting wordt afgebakend met inachtneming van alleen artikel 16, onderdeel a to en met d en f van de Wet WOZ en onderdeel e buiten beschouwing blijft.

Nu het mogelijk is dat bepaalde gemeubileerde woningen voor de forensenbelasting niet onroerend zijn, moet daarvoor een aparte bepaling worden opgenomen. Deze heeft een plaats gekregen in het derde lid. Overigens kunnen gemeenten vanaf de inwerkingtreding van de Wet materiële belastingbepalingen (1 januari 1995) ook belastingen heffen op roerende woon- en bedrijfsruimten (artikel 221 van de Gemeentewet). Ook bij deze belastingen is de heffingsmaatstaf de waarde. Heft de gemeente deze belastingen dan wordt ook voor (een deel van) de roerende gemeubileerde woningen een heffingsmaatstaf vastgesteld. De leden 1 en 2 van mogelijkheid 3 kunnen dan na ‘onroerende-zaakbelastingen’ worden aangevuld met ‘of de belastingen op roerende woon- en bedrijfsruimten’. In het vierde lid is verankerd dat bij de toepassing van h tweede en derde lid de objectafbakening en waardering dienen te geschieden overeenkomstig de regels zoals die voor de onroerende-zaakbelastingen gelden, met uitzondering van de woningen die deel uitmaken van een recreatieterrein dat als één geheel is gewaardeerd. Voor die woningen gelden dus nog de objectafbakeningsregels van voor 1 januari 2005. Voor roerende woningen dienen de regels op overeenkomstige wijze te worden toegepast. In het vijfde lid is een voorbeeld van een mogelijk tariefsysteem opgenomen. De forensenbelasting is geen bestemmingsheffing. Aan de hoogte van de tarieven zijn geen beperkingen gesteld. Natuurlijk zijn er talloze andere mogelijkheden denkbaar. (zie hof Leeuwarden, 22 juni 2001, nr. 99/30204, LJN: AB2299, Borger-Odoorn). Door het waardeklassenstelsel zoals dat hier wordt gehanteerd, wordt een eenvoudige differentiatie in het tarief bereikt. Met ingang van 2005 is de objectafbakening van recreatieterreinen gewijzigd. Hierdoor wordt de waarde van veel caravans en recreatiewoningen niet apart voor de uitvoering van de Wet WOZ vastgesteld. Om te voorkomen dat hierdoor de recreatiewoningen uitgebreid gewaardeerd moeten worden voor de forensenbelasting, zou gekozen kunnen worden voor een grovere waardestaffel.

Artikel 5 Belastingtarief

De forensenbelasting is geen bestemmingsheffing. Aan de hoogte van de tarieven zijn geen beperkingen gesteld. Natuurlijk zijn er talloze andere mogelijkheden denkbaar. (zie Hof Leeuwarden, 22 juni 2001, nr. 99/30204, LJN: AB2299, Borger-Odoorn). Door het waardeklassenstelsel zoals dat hier wordt gehanteerd, wordt een eenvoudige differentiatie in het tarief bereikt.

Artikel 6 Belastingjaar

In artikel 6 is bepaald dat het belastingjaar gelijk loopt met het kalenderjaar. Ook hier is een afwijking in de verordening mogelijk.

Artikel 7 Wijze van heffing

Ingevolge artikel 233 van de Gemeentewet kunnen gemeentelijke belastingen worden geheven bij wege van aanslag, bij wege van voldoening op aangifte of op andere wijze. Het gaat hier om drie verschillende heffingstechnieken. Het hangt van de aard en de ingewikkeldheid van de desbetreffende belasting af, welke van deze drie heffingstechnieken het meest doelmatig is. Voorts kunnen overwegingen uit een oogpunt van perceptiekosten of op grond van het beginsel dat de belastingheffing voor de belastingplichtige met de minste pijn moet plaatsvinden, bepalend zijn voor de keuze van de te hanteren heffingstechniek. In dit artikel is bepaald dat de heffing bij wege van aanslag wordt geheven. Dit brengt mee dat iedere aanslag rioolheffing die GBLT oplegt, aan de belastingplichtige wordt bekendgemaakt door middel van een aanslagbiljet.

Artikel 8 Ontstaan van de belastingschuld

Ontstaan van de belastingschuld in dit artikel is geregeld dat de belastingschuld ontstaat indien in de loop van het belastingtijdvak de gemeubileerde woning 90 dagen beschikbaar is gehouden. Inmiddels zijn er verschillende hofuitspraken (Zie Hof Den Haag, 26 januari 2005, nr. 03/00589, LJN: AS4338, Veere en Hof Arnhem, 7 februari 2002, nr. 00/00590m LJN: AE0504)) waarin wordt geconcludeerd dat de vraag of het belastbaar feit voor de forensenbelasting zich heeft voorgedaan, pas na afloop van het kalenderjaar kan worden beantwoord. Een definitieve aanslag forensenbelasting kan als er geen bepaling over het ontstaan van de belastingschuld in de verordening is opgenomen, pas na afloop van het belastingjaar worden opgelegd. In deze uitspraken was in de verordening forensenbelasting geen bepaling opgenomen op grond waarvan de belastingschuld geacht kan worden te zijn ontstaan vóór de afloop van het belastingjaar. Naar onze mening behoeft niet te worden gewacht met het opleggen van de aanslag tot het einde van het kalenderjaar. Indien in de loop van het belastingtijdvak de 90 dagen reeds zijn ‘volgemaakt’ staat op dat moment de belastingschuld vast. In de voornoemde uitspraak van het Hof Arnhem geeft het Hof aan dat in de verordening forensenbelasting kan worden bepaald dat de belastingschuld eerder ontstaat dan na afloop van het belastingtijdvak. Bij de uitvoering van deze bepaling moet uiteraard wel rekening te houden met omstandigheden zoals de sluiting van een camping. Als een camping pas vanaf maart weer opent, gaat vanaf dat moment het ’90-dagen criterium’ lopen.

Artikel 9 Aanslaggrens

Is een efficiencybepaling.

Artikel 10 Termijn van betaling

In dit artikel zijn de betalingstermijnen geregeld. In artikel 250 van de Gemeentewet staat dat de gemeente in de belastverordening mogen afwijken van de betalingstermijn van artikel 9 van de Invorderingswet 1990. Er is voor gekozen om van de algemene regel van artikel 9 Invorderingswet 1990 af te wijken.

Eerste lid

In dit lid is als hoofdregel opgenomen dat de aanslag moet worden betaald in één termijn die vervalt twee maanden na de dagtekening van de aanslag.

Tweede lid

De Algemene termijnenwet is niet van toepassing verklaard.

Artikel 12 Nadere regels door het dagelijks bestuur van GBLT

De heffing en invordering van de gemeentelijke belastingen is mede geregeld in de Algemene wet inzake rijksbelastingen en de Invorderingswet 1990 in combinatie met de Gemeenschappelijke regeling. Op grond van deze wetten kan het dagelijks bestuur van GBLT nadere regels stellen.

Het betreft het stellen van nadere regels ten aanzien van de volgende bevoegdheden:

– de verplichting te verzoeken om uitreiking van een aangiftebiljet;

– de mogelijkheid een voorlopige aanslag op te leggen;

– het berekenen van invorderingsrente.

Deze bevoegdheden waren voor 1 januari 1998 expliciet in de belastingverordening geregeld. Artikel 8 is thans in de verordening opgenomen om expliciet aan de belastingplichtige kenbaar te maken dat ook het dagelijks bestuur van GBLT regels kan stellen met betrekking tot de heffing en de invordering van de forensenbelasting. Het college van burgemeester en wethouders heeft deze bevoegdheden via de gemeenschappelijke regeling Gemeenschappelijk Belastingkantoor Lococensus - Tricijn neergelegd bij het dagelijks bestuur van GBLT (artikel 232, zes lid, van de Gemeentewet).

Artikel 13 Overgangsbepaling, inwerkingtreding en citeertitel

Eerste lid

Als een verordening wordt gewijzigd of een vervangende verordening wordt vastgesteld, verdiend het aanbeveling eerbiedigende werking aan de oude verordening te geven. Dit houdt in dat de verordening die wordt ingetrokken, van toepassing blijft op de belastbare feiten die zich vóór die datum van ingang van de heffing van de nieuwe verordening hebben voorgedaan. Voor die belastbare feiten blijft heffing dus mogelijk op basis van de oude verordening, ook al is die verordening ingetrokken.

Tweede lid

Algemeen

De inwerkingtredingsleden gemeentelijke belastingen bestaat in de meeste gevallen uit twee leden. Het eerste lid regelt de inwerkingtreding, het tweede lid bepaalt de datum van ingang van de heffing.

Inwerkingtreding Op grond van artikel 139 van de Gemeentewet moeten gemeenten de besluiten tot het vaststellen, wijzigen of intrekken van belastingverordeningen bekend maken. Het niet voldoen aan de bekendmakingsplicht leidt tot onverbindendheid van de belastingverordening (HR 31 maart 1993, nr. 28.034, BNB 1993/182, Belastingblad 1993, blz. 274; Hoge Raad 10 augustus 1998, nr. 33.632, LJN: AA2624). Een belastingverordening treedt dus pas in werking na haar bekendmaking (afgezien van terugwerkende kracht in bijzondere gevallen). Een datum van inwerkingtreding bevordert de duidelijkheid.

Derde lid In het derde lid is de datum van ingang van de heffing opgenomen. Artikel 217 van de Gemeentewet bepaald dat een belastingverordening een datum van ingang van de heffing moet vermelden. De datum van ingang van de heffing geeft aan vanaf welke datum de in de belastingverordening genoemde (belastbare) feiten in de heffing worden betrokken. Ook bij het wijzigen van een verordening is het nodig om voor de wijzigingsverordening te bepalen vanaf welk moment de (gewijzigde) heffing wordt toegepast.

Vierde lid

Een citeertitel vereenvoudigt de verwijzing naar een bepaalde verordening.