Financiële verordening 2004

Ondertekening

Toelichting op de artikelen

Algemeen

De verordening is gebaseerd op de modelverordening zoals deze door de VNG is aangereikt. Op onderdelen is van de modelverordening afgeweken. Bij de toelichting op het betreffende artikel is dit met een asterisk (*) weergegeven, springt de tekst in en is dit nader toegelicht. Zonodig is de oorspronkelijke tekst uit de modelverordening aangehaald.

Artikel 1. Definities

Dit artikel geeft de betekenis van een aantal in de verordening gebruikte begrippen weer.

* In de modelverordening was ook een definitie van het begrip diensten aangegeven, daaronder werd elke organisatorische eenheid verstaan binnen de gemeentelijke organisatie die als zodanig een eigen rechtstreekse verantwoordelijkheid aan het college heeft. In onze organisatie staan de diensten onder de uiteindelijke leiding van de algemeen directeur, die een eigen rechtstreekse verantwoordelijkheid aan het college heeft. Om die reden is deze definitie hier weggelaten en is in de verdere tekst van de verordening dit begrip in die betekenis niet gebruikt.

Artikel 2. Programmabegroting

Artikel 2 bevat een aantal bepalingen over de inrichting van de begroting waarin de kaderstellende functie van de raad tot uiting komt. De raad legt op basis van dit artikel een belangrijk deel van de infrastructuur van de begroting vast, evenals de kengetallen waarop de raad wil sturen en controleren.

In het Besluit comptabiliteitsvoorschriften 1995 was de indeling van de begroting in functies verplicht voorgeschreven. In het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten is dat niet meer zo. De gemeente bepaalt nu zelf het aantal en de inhoud van de programma's van de begroting en kan daardoor de begrotingsopzet aanpassen aan de eigen politiek-bestuurlijke wensen. Zo kan een gemeente programma's indelen naar doelgroepen of indelen volgens de pijlers van het grote stedenbeleid. Omdat er een politiek-bestuurlijke keuze ten grondslag ligt aan de indeling van de programma's, stelt de raad de indeling vast. Meestal zal die vaststelling voor enkele jaren gelden, bijvoorbeeld voor een gehele raadsperiode. Indien daartoe aanleiding is, kan de raad de indeling wijzigen.

Een programma is gebaseerd op de drie w-vragen: wat willen we bereiken, wat gaan we daar voor doen en wat mag dat kosten? Vooral voor de eerste twee vragen zullen in de praktijk indicatoren nodig zijn. Aan de hand van die indicatoren kan de raad zijn kaderstellende functie vervullen. Ook dienen zij om de raad de gelegenheid te bieden zijn controlerende functie in te vullen door de uitkomsten en resultaten van de programma's te beoordelen. In het dualistisch bestel moet de raad de w-vragen zelf beantwoorden; hij kan dat niet overlaten aan het college en/of de ambtelijke organisatie.

* Met lid 6 van artikel 2 wordt in de verordening ook het financieel afwijkingenbeleid vastgelegd waartoe de raad d.d. 27 maart 2003 heeft besloten. In de slotbepalingen wordt het betreffende besluit ingetrokken.

In een programmabegroting worden door de raad zowel de baten en lasten per programma als ook het beleid en de beleidsdoelen vastgesteld. Redenerend vanuit het budgetrecht van de raad zal het college bij overschrijding van kosten voor bijvoorbeeld de aanleg van een weg en onderschrijding van kosten door lagere kosten gladheidsbestrijding (beiden vallend binnen het programma verkeer, vervoer en waterstaat) geen begrotingswijziging aan de raad voor hoeven te leggen. Het beleid is niet gewijzigd en binnen het programma is er geen tekort aan middelen.

Is er daarentegen enkel een dreigende overschrijding van de kosten voor aanleg van de weg, dan moet het college met een begrotingswijziging naar de raad.

Wordt bijvoorbeeld de geplande 30-km zone ter vergroting van de verkeersveiligheid niet gerealiseerd en blijft er geld over dan zal het college naar de raad moeten omdat het doel niet wordt verwezenlijkt.

Begrotingswijzigingen dienen de mutaties per programma weer te geven, alsmede het nieuw geraamde bedrag.

De begroting vormt na vaststelling door de raad het document waarmee het college wordt geautoriseerd tot het aangaan van verplichtingen. Gedurende het begrotingsjaar kan de begroting worden gewijzigd door expliciete besluiten van de raad. Het zonder meer schuiven van bedragen tussen programma’s is niet toegestaan.

Artikel 3. Producten

De raad stelt de programmabegroting vast. Ter uitvoering van de begroting stelt het college - zoals geregeld in het Besluit begroting en verantwoording - een productraming op. Het college is vrij in het aantal producten en de indeling daarvan. De productraming is in de systematiek van het besluit geen onderdeel van de begroting. De raad kan van oordeel zijn dat hij bij de programmabegroting en verantwoording een overzicht wil hebben van welke producten er bij de programma's horen. Dit wordt geregeld in het eerste lid.

Opgemerkt wordt, dat er in Dronten voor een groeiscenario is gekozen. Dit houdt in, dat de productenraming in het eerste jaar er nog niet op de voorgestelde wijze zal zijn. Naar verwachting zal vanaf de begroting 2006 ook de productenraming conform de bepalingen van de verordening worden opgesteld.

Artikel 4. Kaders begroting

De artikelen 2 en 3 betreffen vooral de infrastructuur van de begroting. Artikel 4 gaat over het meerjarige budgettaire kader. Dat vormt, zoals in de meeste gemeenten gebruikelijk is, de grondslag voor de eigenlijke begroting. Gegeven het grote belang van het budgetrecht van de raad, is het logisch dat de raad expliciet een budgettair kader vaststelt.

* In dit artikel is een bepaling toegevoegd inzake het moment waarop de kaders voor de begroting aan de raad worden aangeboden.

Artikel 5. Uitvoering begroting

In artikel 5 legt de raad het college een aantal eisen op die voor een goede uitvoering van de begroting noodzakelijk zijn. In het eerste lid wordt bepaald dat het college de rechtmatigheid, de doeltreffendheid en de doelmatigheid van de uitvoering dient te waarborgen. Lid 2 stelt eisen voor de onderwerpen die van belang zijn voor de opstelling van de productraming. Lid 3 doet hetzelfde voor de uitvoering van de programma's van de begroting.

In het duale stelsel geeft de raad geen nadere uitvoeringsregels om aan de prestatie-eis te voldoen. Deze uitvoeringsregels zijn aan het college.

Artikel 6. Interne controle

De raad legt in dit artikel enkele basiscondities vast voor de interne controle. Daarmee verkrijgt de raad de zekerheid dat het college aan de eisen genoemd in met name artikel 5, eerste lid, zal kunnen voldoen.

De modelverordening geeft in het eerste en tweede lid aan het college de opdracht voor de inrichting van de financiële organisatie verschillende maatregelen te treffen op het gebied van interne controle, bijvoorbeeld een adequate functiescheiding.

* De in de modelverordening opgenomen leden 2 t/m 5 van dit artikel zijn niet opgenomen, omdat deze erg zwaar aanzetten. Met toepassing van de verordeningen art. 213 en 213a, alsmede het instrumentarium onder lid 1 en 2 van dit artikel en het bepaalde in artikel 20 inzake de financiële organisatie is er al een behoorlijk instrumentarium aanwezig. Verdergaande bepalingen zullen ook organisatorisch en qua capaciteit ons vermogen te boven gaan.

De bepalingen van de modelverordening luiden:

• 1.

  Het college biedt ten minste elke vier jaar een nota aan inzake de bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik van de gemeentelijke regelingen. De raad stelt deze nota vast binnen pm maanden nadat deze is aangeboden.

• 2.

  Het college draagt zorg voor de jaarlijkse interne toetsing van een aantal bedrijfsonderdelen op juistheid, volledigheid en tijdigheid van de bestuurlijke informatievoorziening, de rechtmatigheid van beheershandelingen en op misbruik en oneigenlijk gebruik van de gemeentelijke regelingen. Ieder bedrijfsonderdeel van de gemeente wordt minimaal eens in de pm jaar getoetst.

• 3.

  Het college zorgt op basis van de resultaten van de toets bedoeld in het derde lid indien nodig voor een plan van verbetering. Het college neemt op basis van het plan van verbetering maatregelen voor herstel van de tekortkomingen.

• 4.

  De resultaten van de toets en het plan van verbetering worden ter kennisgeving aan de raad aangeboden.

Artikel 7. Tussentijdse rapportage en informatie

Artikel 7, eerste tot en met vierde lid, formaliseert een belangrijk onderdeel van de planning en control van de raad. De raad geeft namelijk aan de aard van de informatie die het college standaard dient te verstrekken evenals de reguliere frequentie. Op basis van deze informatie kan de raad de uitvoering van de begroting volgen en besluiten of bijsturing nodig is. De rapportage vindt plaats via de Voor- en Najaarsnota.

Artikel 7 regelt wanneer de raad tussentijds over de stand van zaken in het lopende begrotingsjaar moet worden geïnformeerd. In dit artikel is gekozen voor twee tussenrapportages. Er kan natuurlijk ook gekozen worden voor slechts één tussenrapportage net voor de begrotingsbehandeling. Een andere mogelijkheid is een tussenrapportage per kwartaal, waarmee wordt aangesloten op cyclus voor het aanleveren van financiële informatie aan o.a. het CBS en de Europese Unie.

Door het vastleggen van de datum in het artikel kan de raad een maximale termijn vastleggen, waarbinnen de tussenrapportages moeten worden samengesteld en opgeleverd.

* In de verordening worden de uiterste data waarop de Voor- en Najaarsnota aan de raad worden aangeboden vermeld.

In het derde lid van het artikel geeft de raad kaders voor de inrichting van de tussenrapportages. In het vierde lid geeft de raad aan waarover hij in elk geval in de tussenrapportages wil worden geïnformeerd. Om de gemeentelijke organisatie niet op te zadelen met een rapportagecircus is het natuurlijk wel zaak, dat de tussenrapportages niet te uitgebreid en overzichtelijk zijn.

De stand van zaken van - en prognose voor het lopende begrotingsjaar kan overigens naast de jaarstukken van het afgelopen jaar mede een belangrijke basis zijn voor het inzicht voor en het opstellen van de komende begroting.

Het vijfde en zesde lid gaan in op de informatieplicht van het college voor nieuwe, niet in de begroting opgenomen activiteiten.

* In de in januari 2004 aan de raad voorgelegde regeling actieve informatieplicht is aangegeven in welke gevallen het college actief tussentijdse informatie verstrekt. In het 5e lid van de verordening wordt dit door middel van criteria met betrekking tot financiële onderwerpen nader afgebakend.

De raad autoriseert het college met het vaststellen van de begroting op hoofdlijnen het door het college uit te voeren beleid. Hiermee worden alle afzonderlijke verplichtingen die in de programma's besloten liggen in materiële zin oftewel financieel geaccordeerd. Bij de uitvoering van de begroting geldt voor het college de informatieplicht uit het vierde lid artikel 169 Gemeentewet. Bij het aangaan van verplichtingen of het uitoefenen van bevoegdheden door het college met ingrijpende gevolgen voor de gemeente moet het college eerst het gevoelen van de raad inwinnen. De raad schrijft nu in dit artikel voor welke privaatrechtelijke rechtshandelingen in elk geval vooraf aan de raad moeten worden gemeld. De raad perkt hiermee de beoordelingsvrijheid in van het college door zelf te bepalen wat belangrijk genoeg is om vooraf aan de raad mee te delen. De raad schept op deze wijze echter ook zekerheid voor het college. Het college weet welke informatie hij in elk geval vooraf aan de raad moet mededelen. Het haalt mogelijke misverstanden en politieke spanningen uit de lucht.

Voor verschillende privaatrechtelijke rechtshandelingen kunnen in de verordening limietbedragen worden ingevuld. Bij de rechtshandelingen boven deze limieten wordt het college verplicht vooraf het gevoelen van de raad in te winnen. Beneden deze bedragen blijft overigens de informatieplicht voor het college gelden, zoals neergelegd in artikel 169, vierde lid, Gemeentewet, dat wil zeggen dat het college gehouden is de raad te informeren over het gebruik van collegebevoegdheden indien er om welke reden dan ook ingrijpende gevolgen zijn te verwachten. Een andere mogelijkheid voor de vormgeving van dit artikel is het uitdrukken van de limieten in percentages van het begrotingstotaal.

Het is natuurlijk wel zaak dat de limietbedragen in de verordening voldoende hoog zijn vastgesteld, zodat het college niet bij elke kleine zaak eerst de raad moet raadplegen. Hierdoor zou kostbare tijd van de raad en het college verloren gaan en de handelingsvrijheid van het college worden gefrustreerd. Iets wat de dualiseringsoperatie juist probeert te voorkomen. Voor het vast stellen van de limieten moet vanzelfsprekend rekening worden gehouden met de specifieke kenmerken van de gemeente.

De raad en het college zullen steeds moeten afwegen de kosten die aan de informatievoorziening is verbonden versus het nut, de toegevoegde waarde ervan. Al snel namelijk wordt er in de praktijk een overvloed aan informatie gevraagd.

* De modelverordening gaf geen limietbedragen aan. Voorgesteld wordt om voor de onderdelen van lid 5 a, b en c (eenmalige verplichtingen) uit te gaan van een bedrag ad € 500.000,00. Voor onderdeel d. (structurele verplichtingen) wordt de limiet op € 50.000,00 gelegd. Er is een zevende lid toegevoegd om uit te sluiten, dat onder vigeur van de leden 5 en 6 het college ongedekte uitgaven zou gaan doen.

Artikel 8. Jaarrekening

Artikel 8 is het sluitstuk van de begrotingscyclus, de verantwoording over de begrotingsuitvoering door het college, cq. de controle van de raad daarop. Basis daarvoor is de productrealisatie. In het eerste lid wordt daarvoor een kwaliteitseis gesteld. Het tweede lid is de tegenpool van artikel 2, lid 2.

* In aanvulling op de modelverordening is het tijdstip waarop de programmaverantwoording uiterlijk aan de raad wordt aangeboden (1 mei volgend op het jaar waarop de verantwoording betrekking heeft) opgenomen.

Daarnaast zijn in lid 3 sub b de woorden goederen en diensten gewijzigd in producten. Dit sluit beter aan op de gebruikte terminologie in de door het college vast te stellen productenrealisatie.

Artikel 9. De financiële positie

De raad geeft in dit artikel enkele belangrijke uitgangspunten aan die het college voor de uiteenzetting van de financiële positie en de meerjarenramingen moet volgen.

Tevens wordt hier expliciet vastgelegd hoe de raad bij het vaststellen van de financiële positie, de investeringskredieten autoriseert. De autorisatie van deze kredieten zou anders als gevolg van het door gemeenten gehanteerde lasten en batenstelsel buiten de boot vallen. Investeringen van gemeenten worden voornamelijk geactiveerd en drukken zodoende in het jaar van aanschaf niet op de onder de programma's verantwoorde lasten.

Artikel 10. Waardering & afschrijving vaste activa

De verordening moet volgens artikel 212 Gemeentewet in elk geval bevatten de "regels voor waardering en afschrijving activa". Artikel 10 stelt de regels voor de waardering en afschrijving van de vaste activa. De vaste activa worden verplicht ingedeeld in immateriële vaste activa, materiele vaste activa en financiële vaste activa. De immateriële vaste activa worden verdeeld in de kosten voor onderzoek en ontwikkeling voor een bepaald actief en de kosten verbonden aan het sluiten van geldleningen en het saldo van agio en disagio. De materiele vaste activa worden onderverdeeld in materiele vaste activa met economisch nut en materiele vaste activa met alleen maatschappelijk nut.

Het eerste lid bepaalt, dat het saldo van agio en disagio en de kosten voor onderzoek en ontwikkeling voor een bepaald actief lineair worden afgeschreven in 5 jaar. Deze immateriële activa mogen volgens het "Besluit begroting en verantwoording gemeenten en provincies" ook ineens ten laste van het resultaat worden gebracht. Er geldt een maximale afschrijvingstermijn van 5 jaar voor de kosten van onderzoek en ontwikkeling en een maximale afschrijvingstermijn voor de kosten voor het afsluiten van geldleningen en het saldo van agio en disagio gelijk aan de looptijd van de lening. De raad kan de afschrijvingstermijn en wijze op deze plaats in de verordening vastleggen.

* De modelverordening ging uit van een afschrijvingstermijn van 4 jaar.

Het tweede lid bepaalt, dat de kosten voor het afsluiten van geldleningen ineens ten laste van het resultaat worden gebracht. De raad kan de afschrijvingstermijn en wijze op deze plaats in de verordening vastleggen.

Het derde lid geeft de afschrijvingstermijnen van de materiele vaste activa met economisch nut. De afschrijvingswijze van deze activa is lineair. De afschrijvingstermijnen kunnen worden afgestemd op de specifiek gemeentelijke situatie. De maat voor de afschrijvingstermijnen is natuurlijk de economische levensduur. Zeker voor riolering kan deze per gemeente sterk afwijken van wat in deze modelverordening als voorbeeld is gegeven.

* De afschrijvingstermijnen zoals die in de modelverordening zijn opgenomen wijken nog al af. In de voorgestelde bepaling wordt een grotere specificatie toegepast, dan in de modelverordening. Onderstaand worden de termijnen conform de modelverordening genoemd.

• a.

  40 jaar: nieuwbouw woonruimten en bedrijfsgebouwen;

• b.

  30 jaar: rioleringen;

• c.

  25 jaar: renovatie, restauratie en aankoop woonruimten en bedrijfsgebouwen;

• d.

  20 jaar: motorvaartuigen;

• e.

  15 jaar: technische installaties in bedrijfsgebouwen;

• f.

  10 jaar: veiligheidsvoorzieningen bedrijfsgebouwen; telefooninstallaties; kantoormeubilair; schoolmeubilair; aanleg tijdelijke terreinwerken; nieuwbouw tijdelijke woonruimten en bedrijfsgebouwen; groot onderhoud woonruimten en bedrijfsgebouwen;

• g.

  5 jaar: zware transportmiddelen; aanhangwagens; schuiten; personenauto's; lichte motorvoertuigen; automatiseringsapparatuur;

• h.

  niet: gronden en terreinen.

Het vierde lid geeft een opsomming van de activa van de gemeente, welke slechts een maatschappelijk en geen economisch nut hebben. Investeringen in vaste activa met alleen maatschappelijk nut mogen ineens ten laste van de exploitatie worden gebracht. Deze investeringen genereren geen inkomsten en brengen bij verkoop geen geld op. Activering van deze activa geeft een opwaartse vertekening van het eigen vermogen. Het is de bedoeling dat de verordening een limitatieve opsomming geeft. Hierbij dient opgemerkt te worden dat alleen investeringen in de openbare ruimte met een maatschappelijk nut geactiveerd mogen worden. Er moet namelijk in de praktijk een (h)erkenbaar criterium zijn voor de onderscheiding van activa met alleen een maatschappelijk nut. In lid 6 is er voor gekozen om aan te geven welke soorten van activa het betreft. Meer gedetailleerd gaat het dan om de zaken als waterwegen, waterbouwkundige werken, permanente terreinwerken, wegen, straten, fietspaden, voetpaden, bruggen, viaducten, tunnels, verkeerslichtinstallaties, openbare verlichting, straatmeubilair, reconstructie openbare ruimten, parken en overig groen.

* Lid 5: Behalve het criterium economisch nut kan voor de bepaling of een bepaald bedrag wordt geactiveerd ook door de omvang van een bedrag worden bepaald. In de verordening is het limietbedrag hiervoor op € 20.000,00 bepaald.

Het zevende lid bepaalt, dat activa met alleen maatschappelijk nut onder aftrek van bijdragen van derden en bestemmingsreserves direct ten laste van de exploitatie worden gebracht. Slechts bij uitzondering mogen dergelijke investeringen met toestemming van de raad worden geactiveerd. Dit kan nodig zijn ingeval een gemeente een (aantal) zeer grote investering in de openbare ruimte wil uitvoeren. Een gemeente kan bij een dergelijk (meerjarige) investering de begroting mogelijk niet sluitend krijgen. Dit is echter wel verplicht. Artikel 189 Gemeentewet bepaalt namelijk, dat de begroting in enig jaar in evenwicht is, dan wel evenwicht in de eerstvolgende jaren tot stand wordt gebracht. In een dergelijk geval kan activering van deze investeringen bij wijze van uitzondering uitkomst bieden.

* Lid 8: De in de verordening opgenomen afschrijvingstermijnen gaan gelden voor de investeringen zoals die na 31-12-2003 worden gepleegd. Waar investeringen daarvoor zijn gerealiseerd worden de toen gekozen afschrijvingstermijnen gehandhaafd. Herziening geeft aanzienlijke budgettaire verschuivingen b.v. als investeringen met een maatschappelijk nut, niet meer worden afgeschreven, maar ineens zouden moeten worden gedekt. Impliciet besluit de raad met vaststelling van dit artikel in feite om gebruik te maken van het 7e lid van dit artikel (afwijking bij raadsbesluit).

Artikel 11. Waardering oninbare vorderingen

Artikel 11 geeft de regels voor de bepaling van de hoogte van de voorziening voor oninbare vorderingen. Voor het bepalen van de hoogte van de voorziening is in dit artikel gekozen voor een scheiding in de bulkfacturen van de gemeente en de overige facturen. Voor de bulkfacturen van gemeenten wordt een voorziening getroffen op basis van een in te schatten percentage van oninbaarheid, omdat individuele beoordeling ondoenlijk is. In gemeenten betreft het hier veelal vorderingen facturen lokale heffingen en rechten.

* De modelverordening neemt in de bepaling de afvalstoffenheffing niet mee. Hieraan is evenveel behoefte als aan het redigeren van een bepaling t.a.v. de andere genoemde heffingen.

Artikel 12. Reserves en voorzieningen

Een belangrijk beleidsmatig aspect betreft de omvang van het eigen vermogen van een gemeente. Het eigen vermogen van een gemeente bestaat uit de algemene reserves en bestemmingsreserves. Hoe groot moet het eigen vermogen zijn om risico's op te vangen en gaan we een investering financieren door belastingverhoging of door het interen op het eigen vermogen, zijn financieel beleidsmatige vragen die thuishoren bij de raad.

Artikel 12 bepaalt, dat het college een nota over de reserves en voorzieningen aanbiedt ter behandeling en vaststelling door de raad. In deze nota kan de raad het kader vaststellen voor de omvang van de reserves. Kaders stellen voor voorzieningen is veelal niet aan de orde, omdat voorzieningen een verplichtend karakter kennen. Wel is het inzichtelijk in de nota in te gaan op de voorzieningen.

* De bepaling van dit artikel sluit aan bij de wenselijk geachte frequentie om eenmaal per 2 jaar een nota reserves en voorzieningen aan de raad voor te leggen. De modelverordening bevatte als laatste bepaling ook nog een tijdstip waarop deze nota door de raad zou moeten zijn vastgesteld. Deze is verwijderd.

Artikel 13. Kostprijsberekening

In artikel 13 is de grondslag voor de bepaling van heffingen en tarieven neergelegd, zoals dat door artikel 212, lid 2, let b Gemeentewet wordt geëist. De grondslag voor de hoogte van heffingen en tarieven is namelijk politieke besluitvorming door de raad op basis van de geraamde hoeveelheden en de geraamde kostprijzen. Kostprijzen laten zich op vele manieren berekenen. In dit artikel worden uitgangspunten voor de bepaling van de kostprijzen gegeven.

Artikel 13, lid 1 bepaalt, dat naast de direct aan een product toe te rekenen kosten ook de indirecte kosten die rechtstreeks samenhangen met de vervaardiging van het product, worden meegenomen voor de kostprijsbepaling. De salariskosten van de burgemeester hoeven dus niet worden meegenomen voor de kostprijsberekening van de rioolrechten. Het toe te rekenen deel van de overhead van de gemeentelijke organisatie waaronder het rioolbeheer valt moet dus wel worden meegenomen in de kostprijsberekening.

Artikel 229b, lid 2, Gemeentewet stelt, dat bijdragen aan bestemmingsreserves en voorzieningen voor noodzakelijke vervanging van de betrokken activa voor bepaling van de geraamde kostprijs en dus voor de bepaling van het tarief of de heffing mogen worden meegenomen. Veel gemeenten hanteren daarnaast het mechanisme van rentetoerekening over de reserves en de voorzieningen aan in gebruik zijnde kapitaalgoederen. Artikel 13, lid 2 van de modelverordening bepaalt, dat deze beide kosten ook daadwerkelijk worden meegenomen voor de berekening van de geraamde kostprijs. Indien is gekozen voor het systeem van het toerekenen van bespaarde rente dan is het verplicht deze rente als lasten mee te nemen in de kostprijs.

Op grond van lid 2 moeten ook worden meegenomen de kosten compensabele BTW voor rioolrechten, reinigingsrechten en afvalstoffenheffing. De begroting en jaarstukken zijn exclusief de compensabele BTW. Voor dit soort heffingen is echter in de wet bepaald dat ze wel meegenomen mogen worden in de kostprijsberekening, omdat de gemeente deze kosten wel heeft, ook al wordt de BTW gecompenseerd.

Het rentepercentage van de toerekening van kapitaallasten is van invloed op de lasten, maar ook van invloed op de kostprijs. Indien men voor de bouw van een school een lening heeft afgesloten, kan men er voor kiezen de rentelasten op de kosten van het schoolgebouw te laten drukken. Dit wordt in de gemeentelijke boekhouding bereikt door de zogenaamde rente-omslagmethode. Het rentepercentage dat wordt gehanteerd bij de omslagmethode, is van invloed op de kostprijs. Het rentepercentage valt zodoende onder het budgetrecht van de raad. Daarnaast is bij de rente-omslag van de kapitaallasten toerekening van de bespaarde rente over het eigen vermogen toegestaan.

* Aan het 2e lid is toegevoegd, dat apparaatskosten worden meegenomen bij de berekening van tarieven en dat de betreffende berekening ook geldt voor de kostprijsbepaling van leges.

Artikel 13, lid 3 legt het te hanteren rentepercentage voor de omslagrente van de kapitaallasten vast.

Artikel 14. Financieringsfunctie

De financieringsfunctie (treasury) is een belangrijk onderdeel van het middelenbeheer. Gezien de operationele kwetsbaarheid van deze functie bevat artikel 212 het expliciete voorschrift dat de verordening een onderdeel over de financieringsfunctie heeft. In dit artikel wordt uitvoering gegeven aan artikel 212, tweede lid onder c. Het gaat om de kaders voor het uitvoeren van de financieringsfunctie. De uitvoering van de financieringsfunctie komt aan de orde in de financieringsparagraaf in de begroting en de rekening zoals die in het Besluit begroting en verantwoording is voorgeschreven. In dit artikel stelt de raad doelstellingen, richtlijnen en limieten die voor het college gelden. Het vierde lid van het artikel draagt het college op een financieringsstatuut (tot dusver treasurystatuut als besluit van de raad) op te stellen dat met name protocollen bevat voor de dagelijkse uitvoering. Onderwerpen die in zo'n besluit aan de orde komen zullen met name betreffen het derivatenbeheer (indien van toepassing), het kasbeheer, het risicobeheer, de financiering en de administratieve organisatie. Onder het risicobeheer vallen het renterisicobeheer, het kredietrisicobeheer, het koersrisicobeheer, het interne liquiditeitsbeheer en het valutarisicobeheer (indien van toepassing).

In het tweede lid onder a wordt gesproken van een vereiste rating die een financiële instelling moet hebben. De regelgeving schrijft voor dat het minimaal om een A-rating moet gaan. Gemeenten kunnen zelf een zwaardere rating vaststelling, bijvoorbeeld AA.

* Het 2e lid, onder a, is zodanig gewijzigd, dat de bepaling aansluit bij de rating die volgens het tot dusver geldende Treasurystatuut is vereist.

Het Treasurystatuut zoals dat door de raad is vastgesteld blijft in stand totdat het college een gewijzigd Financieringsstatuut vast stelt.

In onderdeel b van het tweede lid wordt verder gesproken over een hoofdsomgarantie voor uitzettingen. Dit is de minimumeis die volgens de regeling geldt. De nominale waarde van de uitzetting blijft dan in ieder geval in takt. Gemeenten kunnen een lager risicoprofiel kiezen voor uitzettingen indien op de hoofdsom een inflatiepercentage gezet wordt van bijvoorbeeld 2%.

De kasgeldlimiet en de renterisiconorm zijn wettelijk geregeld (Wet financiering decentrale overheden, artikel 3 en 4, respectievelijk 5 en 6). Overschrijding is niet toegestaan. Gedeputeerde staten van de provincie moeten in hun hoedanigheid van toezichthouder ingrijpen, maar kunnen onder bijzondere omstandigheden een tijdelijke overschrijding tolereren. Bij overschrijding kan de gemeente worden geconfronteerd met preventief toezicht op het sluiten van kortlopende (kasgeldlimiet) of langlopende (renterisiconorm) leningen. De raad dient daarom wanneer overschrijding dreigt terstond geïnformeerd te worden.

Artikel 15. Registratie bezittingen en activa

Voor een goed beeld van de financiële positie is een volledige registratie van de gemeentelijke bezittingen onontbeerlijk. Om te garanderen dat de registratie actueel en juist is, wordt in dit artikel het college opgedragen periodiek de registratie te controleren en bij afwijkingen maatregelen tot herstel te treffen.

* Een volledige registratie van de gemeentelijke bezittingen in één gestructureerde vorm ontbreekt in de meeste gemeenten. Zo ook in Dronten. Er zijn wel diverse registraties, waarin de bezittingen van de gemeente voor komen. In dit verband valt te denken aan de staat van vaste activa, beheerssystemen voor b.v. wegen, groen, riolering, etc., de verzekeringsportefeuille, inventarislijsten, e.d.

Voor de controle op de registergoederen en bedrijfsmiddelen is ingevuld, dat dit eenmaal per 4 jaar dient plaats te vinden.

Het opzetten van een registratie en in welke vorm deze moet worden opgezet en vooral ook bijgehouden is een punt van nadere aandacht en uitwerking. We moeten ons realiseren, dat in de huidige situatie Dronten aan deze registratie nog geen concrete invulling kan geven.

Artikel 16. Paragrafen

* De modelverordening gaat zeer ver in haar redactie van bepalingen rondom de paragrafen. Het overnemen hiervan leidt tot een groot aantal door de raad vast te stellen nota’s, die elke vier jaar herzien moeten worden. Dit zijn:

• -

  een nota lokale heffingen

• -

  een nota weerstandsvermogen

• -

  een nota onderhoud kapitaalgoederen

• -

  een nota rioleringsplan (is al wettelijk geregeld in de Wet Milieubeheer)

• -

  een nota onderhoud gebouwen

• -

  een nota bedrijfsvoering

• -

  een nota verbonden partijen

• -

  een nota grondbeleid

Dit is een wel erg overdadige notacultuur. Het Besluit Begroten en Verantwoorden schrijft al voor wat er – jaarlijks – in de paragrafen moet staan. Als de raad meer gedetailleerde aanwijzingen wil geven voor de inhoud van de paragrafen, kan hij daartoe besluiten. Het beste moment daarvoor is bij de Voorjaarsnota. In de opgenomen gewijzigde tekst van artikel 16, Paragrafen is aangegeven op welke wijze invulling wordt gegeven aan de inhoud van de paragrafen en dat de raad indien hij dat wenst het college kan vragen een bepaalde beleidsnota inzake een onderwerp behorend tot de paragrafen op te stellen.

De tekst van de modelverordening voor de verschillende paragrafen luidt.

Artikel 16, Lokale heffingen

1. Het college biedt tenminste eenmaal in de vier jaar een (bijgestelde) nota lokale heffingen aan. Deze nota behandelt in ieder geval:

- de samenstelling van het pakket aan gemeentelijke belastingen en heffingen;

- de verdeling van de druk van de belastingen over de diverse bevolkingsgroepen en belanghebbenden;

- de kostendekkendheid van de heffingen;

- de druk van de lokale belastingen en heffingen;

- het kwijtscheldingsbeleid en het tarievenbeleid.

2. De nota bevat voorts een overzicht van de verordeningen met de bijbehorende vaststellingsdata waarin tarieven, heffingen en prijzen zijn vastgelegd. Het college draagt er zorg voor dat er een actueel overzicht is van de tarieven, heffingen, prijzen en kosten per verstrekte dienst. De raad stelt de nota vast binnen pm maanden nadat de nota is aangeboden.

3. Voor het vaststellen van de hoogte van gemeentelijke tarieven, heffingen en prijzen door de raad verstrekt het college aan de raad per verordening de actueel geraamde hoeveelheden per door de gemeente verstrekte dienst, waarover de tarieven, heffingen en prijzen in rekening worden gebracht en per verordening het totaal van de geraamde kosten van de erin genoemde door de gemeente verstrekte diensten.

4. Bij de begroting en jaarstukken doet het college in de paragraaf lokale heffingen verslag van: de opbrengsten per lokale heffing; het volume en bedrag aan kwijtscheldingen; de kostendekkendheid van de rioolrechten en de afvalstoffenheffing; de (ontwikkeling van de) lokale lastendruk voor eenpersoonshuishoudingen, meerpersoonshuishoudingen en bedrijven.

Artikel 17. Weerstandsvermogen en risicomanagement

1. Het college biedt tenminste eenmaal in de vier jaar een (bijgestelde) nota weerstandsvermogen en risicomanagement aan. In deze nota wordt ingegaan op het risicomanagement, het opvangen van risico's door verzekeringen, voorzieningen, het weerstandsvermogen of anderszins. In de nota wordt tevens het gewenste weerstandscapaciteit bepaald. De raad stelt de nota vast binnen pm maanden nadat de nota is aangeboden.

2. Het college geeft aan in de paragraaf weerstandsvermogen van de begroting en van de jaarstukken de risico's van materieel belang en een inschatting van de kans dat deze risico's zich voordoen. Het college brengt hierbij in elk geval de risico's in beeld en actualiseert de risico's genoemd in de nota bedoeld in het eerste lid. Hierbij wordt speciale aandacht gegeven aan: .........., .........., .........., .........., (voor een opsomming van mogelijke risico's zie de artikelsgewijze toelichting).

3. Het college geeft aan in de paragraaf weerstandsvermogen van de begroting en van de jaarstukken de weerstandscapaciteit en in hoeverre schade en verliezen als gevolg van de risico's van materieel belang met de weerstandscapaciteit kunnen worden opgevangen.

Artikel 18. Onderhoud kapitaalgoederen

1. Het college biedt tenminste eens in de vier jaar een nota onderhoud openbare ruimte aan. De nota geeft het kader weer voor de inrichting van het onderhoud en het beoogde onderhoudsniveau voor het openbaar groen, water, wegen, kunstwerken en straatmeubilair en eveneens de normkostensystematiek en het meerjarig budgettair beslag. De raad stelt de nota vast binnen pm maanden nadat de nota is aangeboden.

2. Het college biedt ten minste eens in de vier jaar een nota rioleringsplan aan. De nota geeft het kader weer voor de inrichting van het onderhoud, het beoogde onderhoudsniveau en de uitbreiding van de riolering alsmede de kwaliteit van het milieu en eveneens de normkostensystematiek en het meerjarig budgettair beslag. De raad stelt de nota vast binnen pm maanden nadat de nota is aangeboden.

3. Het college biedt jaarlijks voor dd.dd. een nota onderhoud gebouwen aan ter b e handeling en vaststelling door de raad. De nota bevat de voorstellen voor het te pl e gen onderhoud en de bijbehorende kosten aan de gemeentelijke gebouwen en eveneens de normkostensystematiek en het meerjarig budgettair beslag. De raad stelt de nota voor dd.dd . vast.

4. Bij de begroting en de jaarstukken doet het college in de paragraaf onderhoud kapitaalgoederen verslag over de voortgang van het geplande onderhoud en het eventuele achterstallig onderhoud aan openbaar groen, water, wegen, kunstwerken, straatmeubilair, riolering, gebouwen.

Artikel 19. Financiering

Bij de begroting en de jaarstukken doet het college in de paragraaf financiering in ieder geval verslag van:

a. de kasgeldlimiet;

b. de renterisico norm;

c. de liquiditeitsplanning en de financieringsbehoefte voor de komende drie jaar;

d. de rentevisie en

e. de rentekosten en rente-opbrengsten verbonden aan de financieringsfunctie.

Artikel 20. Bedrijfsvoering

1. Het college stelt tenminste eenmaal in de vier jaar een nota bedrijfsvoering vast. De nota wordt ter kennisgeving aan de raad gezonden. In de nota wordt speciale aandacht geschonken aan de relatie tussen het gemeentelijk apparaat en de inwoners van de gemeente.

2. In de bedrijfsvoeringsparagraaf in de begroting wordt ingegaan op de tijdelijke en actuele onderwerpen die aandacht behoeven. In de bedrijfsvoeringsparagraaf in het jaarverslag wordt gerapporteerd over de bij de begroting bepaalde onderwerpen aangaande de bedrijfsvoering alsmede over nieuwe ontwikkelingen. Daarbij wordt speciale aandacht gegeven aan: .........., .........., .........., .........., (voor een opsomming van aandachtsvelden zie de artikelsgewijze toelichting).

3. Het college rapporteert in de bedrijfsvoeringsparagraaf van de begroting en jaarstukken over de voortgang van de onderzoeken naar de doelmatigheid en doeltreffendheid, bedoeld in artikel 213a Gemeentewet, en de uitputting van de bijbehorende budgetten.

Artikel 21. Verbonden partijen

1. Het college biedt tenminste eenmaal in de vier jaareen nota verbonden partijen aan. De raad stelt de nota vast binnen pm maanden nadat de nota is aangeboden.

2. Van elk van de verbonden partijen wordt weergegeven het openbaar belang, het eigen vermogen, de solvabiliteit, het financieel resultaat en het financieel belang en de zeggenschap van de gemeente.

3. De nota bevat voorts de kaders voor het beleid aangaande (het aangaan van nieuwe) participaties met name de condities waaronder het publiek belang is gediend met behartiging door verbonden partijen, de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de verbonden partijen en de financiële voorwaarden.

4. In de begroting en de jaarstukken wordt in de paragraaf verbonden partijen in elk geval ingegaan op nieuwe verbonden partijen, het beëindigen van bestaande verbonden partijen, het wijzigen van bestaande verbonden partijen en eventuele problemen bij bestaande verbonden partijen.

Artikel 22. Grondbeleid

1. Het college biedt ten minste eens in de vier jaar een (bijgestelde) nota grondbeleid aan ter behandeling en vaststelling door de raad. In deze nota wordt aandacht besteed aan:

a. de relatie met de programma's van de begroting;

b. de strategische visie van het toekomstig grondbeleid van de gemeente;

c. aan te ontwikkelen en in ontwikkeling genomen projecten;

d. de voorraadverwerving en uitgifte van gronden;

e. de uitgifte van gronden in erfpacht en de bijstelling van erfpachtvergoedingen.

De raad stelt de nota vast binnen pm maanden nadat de nota is ingediend.

2. In de paragraaf grondbeleid van de begroting en de jaarstukken wordt ingegaan op de uitvoering van de nota grondbeleid, met name de belangrijkste financiële ontwikkelingen zoals verlies/winstverwachtingen, de verwerving van gronden e.d. en de relaties van het grondbeleid met de programma's.

Bij de begroting en de jaarstukken doet het college in de paragraaf grondbeleid verslag van: .........., .........., .........., .........., (voor een opsomming van mogelijke onderwerpen zie de artikelsgewijze toelichting)

Artikel 17. Verstrekking subsidies

Een belangrijke uitgaande middelenstroom, die de kaderstellende rol en het budgetrecht van de raad raakt, betreft de verstrekking van gemeentelijke subsidies. Hiervoor is geen verplichte paragraaf bij de begroting en de jaarstukken opgenomen. Artikel 4.23 Algemene wet bestuursrecht vereist dat een subsidie slechts door een bestuursorgaan kan worden verstrekt op grond van een wettelijk voorschrift. Het voorschrift moet regelen voor welke activiteiten subsidies kunnen worden verstrekt. Voor incidentele gevallen met een subsidieduur van ten hoogste vier jaar geldt het bovengenoemde vereiste niet. Gemeenteraden hebben in de regel op grond van deze wettelijke bepaling een subsidieverordening vastgesteld.

Artikel 17 regelt, dat de raad periodiek een nota ontvangt waarin het college het voorgenomen beleid uiteenzet voor de verstrekking van subsidies en een overzicht van de toegekende subsidies. De nota wordt eens per raadsperiode aangeboden. De raad kan de nota altijd tussentijds agenderen.

* In de commissie duale begroting is besproken, om het programma subsidiebeleid, dat niet op zichzelf staat, maar ondersteunend is aan de realisatie van de andere programma’s als een paragraaf in de duale begroting op te nemen.

Artikel 18. Administratie

In artikel 18 worden de kaders gegeven voor de inrichting van administraties van de gemeente. In hoofdlijnen wordt opgedragen welke gegevens moeten worden vastgelegd en aan welke eisen de vastgelegde gegevens moeten voldoen. Deze verordening regelt niet – inherent aan het dualisme – de regels en activiteiten die daarvoor in de uitvoering nodig zijn. Dat is een taak van het college. Deze zal deze zaken wel in een besluit moeten vastleggen voor de aansturing van de ambtelijke organisatie. Een en ander geldt ook voor artikel 19, 20 en 21.

Artikel 19. Financiële administratie

Een belangrijk onderdeel van de administratie is de financiële administratie. Bij algemene maatregel van bestuur stelt het Rijk eisen aan de verantwoordingsinformatie van gemeenten. In het Besluit begroting en verantwoording zijn onder andere waarderingsgrondslagen, balansindeling en verplicht op te leveren financiële gegevens vastgelegd. Vanuit de financiële administratie moeten gegevens worden aangeleverd voor de financiële verantwoordingsinformatie aan de raad, maar ook aan gedeputeerde staten, in hun rol als toezichthouder, het rijk, de Europese Unie etc.

Artikel 20. Financiële organisatie

In dit artikel worden uitgangspunten voor de inrichting van de financiële organisatie gegeven, waaraan het college bij het stellen van regels voor de ambtelijke organisatie invulling moet geven. De uitgangspunten vormen kaders voor het college, waaraan hij zich moet houden.

In de onderdelen a en b worden eisen gesteld aan de toedeling van taken aan organisatieonderdelen van de gemeente en de toewijzing van functies aan functionarissen. In de onderdelen c t/m e worden eisen gesteld aan de budgettoedeling en de verantwoording daarover.

* In de modelverordening was ook een bepaling opgenomen over de verrekening van leveringen tussen onderdelen van de organisatie. Aangezien hiervan in Dronten geen gebruik wordt gemaakt en dit ook niet zinvol wordt geacht, is deze bepaling geschrapt.

Artikel 21. Aanbesteding en inkoop

De inkoop van goederen en diensten en de aanbesteding van werken zijn belangrijke en kwetsbare activiteiten die een groot budgettair effect kunnen hebben. Het hanteren van een protocol is naast de desbetreffende administratieve aspecten tevens te zien als een vorm van risicobeheersing. De aansprakelijkheid kan worden beperkt en er wordt jegens derden rechtszekerheid gecreëerd. Artikel 21 legt aan het college de zorg op om regels op te stellen voor de aanbesteding van werken en inkoop van goederen en diensten. De regelgeving van de Europese Unie dient daarbij nageleefd te worden. Doordat de regels worden vastgelegd kan de accountant bij zijn controle van de jaarstukken nagaan of de interne regels (en de Europese regelgeving) zijn nageleefd, het is een onderdeel van de rechtmatigheidstoets. De accountant beoordeelt hiervoor eveneens het systeem van interne regels.

* Het huidige aanbestedings- en uitbestedingsbeleid is vastgesteld door de raad in de nota van 25 oktober 2001. Deze nota is deels kaderstellend van aard, deels de bevoegdheidsverdeling tussen college en ambtelijke organisatie beschrijvend en deels ook een beschrijving van de uitvoering van het aanbestedings- en uitbestedingsbeleid.

Lid 3: Op basis van referenties, ervaringen en andere kwaliteitstoetsingen worden die bedrijven geselecteerd, waarvan de beste prijs-/kwaliteitsverhouding kan worden verwacht. De vereiste kwaliteit is in eerste instantie bepalend voor de selectie.

Lid 4 t/m 6: Deze bepalingen geven aan in welke situatie welke vorm van aanbesteding/uitbesteding toegepast dient te worden.

Lid 7: Dit lid regelt de wijze van contractvorming indien er geen voorschrift is ten aanzien de aanbestedingsvorm. In die situatie dient er gehandeld te worden overeenkomstig de bepalingen die van toepassing zijn bij lid 1.

Lid 8: Met regionale/lokale bedrijven worden bedoeld bedrijven die in de regio een hoofd- en/of nevenvestiging hebben.

Lid 9: De in het raadsbesluit van 25-10-2001 opgenomen jaarlijkse verplichting tot rapportage wordt ook in dit artikel vastgelegd om daarmee de raad de mogelijkheid van controle te geven op de correcte toepassing van de door hem gestelde kaders.

Lid 10: Indien er contractvormen wenselijk zijn, die niet in de bepalingen van artikel 21 zijn opgenomen zal er een afzonderlijk raadsbesluit nodig zijn. Immers wordt er anders buiten de door de raad gestelde kaders gewerkt. Hierbij moet worden gedacht aan: bouwteam, turnkey en general contract. Het gaat om een combinatie van specifiek, complex en omvangrijke traditionele aanbestedingsvormen. Deze zijn vooraf niet in kaders te vatten.

Lid 11: Afhankelijk van de hoogte van de geraamde aanneemsom en de aanbestedingsvorm (wel/niet openbaar) is de bestuurlijke importantie verschillend. Een goed evenwicht tussen bestuurlijke belangen en een efficiënt functioneren van de ambtelijke organisatie wordt periodiek bij de besluitvorming over de mandaatregeling bepaald.

Vervallen bepaling inzake subsidieverstrekking en steunverlening aan ondernemingen.

In de modelverordening van de VNG was ook een bepaling over subsidieverstrekking en steunverlening aan ondernemingen opgenomen. Wij hebben aan deze bepaling geen behoefte. De op te stellen interne regels zouden moeten waarborgen, dat gehandeld wordt in overeenstemming met de Europese regelgeving en de subsidieverordening. Deze regels vragen daar zelf reeds om, zodat een bevestiging in de verordening ex art. 212 Gemeentewet niet nodig is.

De bepaling in de modelverordening luidt:

Artikel 28. Subsidieverstrekking en steunverlening

Het college draagt zorg voor en legt (in een besluit) vast de interne regels (protocol) voor de toekenning van steunverlening aan ondernemingen en subsidies. De regels waarborgen dat wordt gehandeld in overeenstemming met de regels terzake van de Europese Unie en de subsidieverordening van de gemeente Dronten.

Artikel 22. Inwerkingtreding

Omdat de verordening valt onder de werking van de Tijdelijke Referendumwet is de datum van inwerkingtreding bepaald op 6 weken na de datum van bekendmaking van het raadsbesluit.

Deze verordening treedt in de plaats van de vorige op grond van het oude artikel 212 Gemeentewet opgestelde verordening. De wetgever heeft bepaald, dat de nieuwe verordening artikel 212 Gemeentewet bij alle gemeenten op het begrotingsjaar 2004 van toepassing moet zijn. De oude verordening blijft nog van kracht op de begroting en jaarrekening van 2003.

* De vorige verordening ex art. 212 Gemeentewet bevatte tevens de bepalingen rondom de controle ex art. 213 Gemeentewet.

* Onder verwijzing naar het raadsvoorstel met betrekking tot deze verordening wordt een aantal raadsbesluiten ingetrokken, omdat de verordening hiertoe noodzaakt c.q. de betreffende bepalingen in de verordening zijn opgenomen.

Artikel 23. Citeertitel

In dit artikel wordt de naam gegeven, waarmee men in de gemeentelijke stukken naar deze verordening kan verwijzen.

Vaststelling

De begroting 2004 moet voor 15 november 2003 zijn toegezonden aan gedeputeerde staten (artikel 191 Gemeentewet) en dus moet de begroting voor die datum door de raad zijn vastgesteld. De nieuwe verordening 212 is van toepassing op de begroting 2004. De wetgever heeft dan ook bepaald dat de nieuwe verordening 212 voor 15 november 2003 door de raad moet zijn vastgesteld. Daarnaast moet de verordening binnen twee weken na vaststelling door de raad door het college naar gedeputeerde staten worden verzonden (artikel 214 Gemeentewet).

* Zoals bekend voldoet de gemeente Dronten niet aan het bovenstaande. GS van Flevoland hebben uitstel voor de vaststelling en inzending van de verordening verleend tot 1 mei 2004.

De ondertekening van uitgaande stukken van de raad door de burgemeester is in het nieuwe duale bestel gehandhaafd (artikel 75, lid 1 Gemeentewet). Door de komst van de griffier zijn de taken van de gemeentesecretaris gewijzigd. De secretaris hoeft niet meer aanwezig te zijn bij de vergaderingen van de raad. Deze taak wordt overgenomen door de griffier (artikel 107b Gemeentewet). Door deze wijziging is het niet meer de secretaris, die de uitgaande stukken van de raad meeondertekent. De griffier moet de uitgaande stukken van de raadsvergaderingen meeondertekenen (artikel 107c Gemeentewet).