Verordening activering en reïntegratie

Toelichting bij de Verordening activering en reïntegratie

Algemeen

In de Wet werk en bijstand staat, voor personen jonger dan 65 jaar, het uitgangspunt ‘werk boven inkomen’ centraal. De gemeente draagt een algemene zorg voor de activering en reïntegratie van personen die algemene bijstand ontvangen, personen met een nabestaanden- of halfwezenuitkering ingevolge de Algemene nabestaandenwet en niet-uitkeringsgerechtigden, met uitzondering van personen aan wie het Uitvoeringsinstituut werknemersvoorzieningen (UWV) een uitkering verstrekt.

Het is aan de gemeente om te beoordelen, mede met behulp van het advies van de Centrale organisatie voor werk en inkomen (CWI), of betrokkene op eigen kracht in staat is algemeen geaccepteerde arbeid te aanvaarden of dat betrokkene ondersteuning nodig heeft bij arbeidsinschakeling. In dat laatste geval is de gemeente verantwoordelijk voor het leveren van deze ondersteuning in de vorm van voorzieningen. Aan de vormgeving van en de mate waarin deze voorzieningen worden ingezet stelt de wet geen eisen. De wet verplicht de gemeente om bij verordening regels te stellen met betrekking tot het aanbieden van voorzieningen gericht op arbeidsinschakeling. Reïntegratie is het geheel van activiteiten dat leidt tot arbeidsinschakeling.

Betrokkenen hebben ingevolge artikel 9 van de wet de verplichting om naar vermogen algemeen geaccepteerde arbeid te verkrijgen, de verplichting om gebruik te maken van een door het college aangeboden voorziening, waaronder begrepen sociale activering, gericht op arbeidsinschakeling en de verplichting om mee te werken aan een onderzoek naar zijn of haar mogelijkheden tot arbeidsinschakeling.

Toelichting bij artikel 1

In artikel 1 wordt een aantal begrippen omschreven. Onder arbeidsinschakeling wordt verstaan het verrichten van algemeen geaccepteerde arbeid, zonder dat daarbij gebruik wordt gemaakt van een daarop gerichte voorziening die door de gemeente wordt aangeboden. Met deze beperking wordt aangegeven dat gesubsidieerde arbeid, als voorziening in het kader van de wet, weliswaar algemeen geaccepteerde arbeid is, maar geen einddoel kan zijn.

Sociale activering kan ingezet worden met als perspectief arbeidsinschakeling, maar ook met sociale redzaamheid als perspectief. Bij de onbeloonde activiteiten kan het gaan om scholing, training, stage, proefplaatsing, begeleiding, advisering, vrijwilligerswerk en dergelijke. De onbeloonde activiteiten staan ten dienste van het perspectief van betrokkene. Zij kunnen dus nooit louter dienen als een budgetvriendelijke oplossing voor het doen verrichten van maatschappelijk nuttige activiteiten waarvoor geen of onvoldoende publieke financiering voorhanden is. Werken met behoud van uitkering (in een stage of proefplaatsing bij een werkgever) kent altijd een beperkte periode. Om problemen met het arbeidsrecht en jurisprudentie ter zake te voorkomen kan die periode nooit langer zijn dan zes maanden.

Toelichting bij artikel 2

De werkzaamheden in het kader van de voorzieningen gericht op arbeidsinschakeling worden in opdracht van het college in beginsel uitgevoerd door één of meer externe opdrachtnemers. Met deze plicht tot uitbesteding aan private, niet aan gemeenten gelieerde, partijen wil de wetgever bereiken dat er een vrije reïntegratiemarkt ontstaat. Ingevolge de Wet Structuur Uitvoeringsorganisatie Werk en Inkomen zal de gemeente gebruik moeten maken van transparante en toetsbare aanbestedingsprocedures waarbij meerdere offertes worden gevraagd op basis van vooraf vastgestelde criteria.

Met betrekking tot de verplichting om aandacht te schenken aan een evenwichtige aanpak van de verschillende in de wet genoemde categorieën, en de doelgroepen daarbinnen kan het volgende worden opgemerkt. Uitgangspunt voor het aanbieden van voorzieningen is individueel maatwerk. Individueel maatwerk verhoudt zich slecht met het indelen in doelgroepen. Tegelijk moet vooral de uitstroom uit de bijstand worden bevorderd. Dit betekent vanzelf dat de meeste aandacht zal gaan naar personen die algemene bijstand ontvangen. Andere doelgroepen krijgen minder aandacht. Bovendien zijn de financiële middelen die de gemeente beschikbaar heeft voor het aanbieden van voorzieningen beperkt en niet toereikend om alle personen uit de categorieën waar de gemeente voor verantwoordelijk is een aanbod te doen.

Het college kan (tijdelijk) afzien van het aanbieden van een voorziening wanneer daar in individuele gevallen dringende redenen voor zijn. Een individuele afweging vindt bijvoorbeeld plaats wanneer een alleenstaande ouder een zorgplicht heeft voor kinderen tot 12 jaar. In dat geval zal het college eerst een oordeel vormen over de beschikbaarheid van kinderopvang, de beschikbaarheid van passende scholing (lestijden en reistijden) en de belastbaarheid van betrokkene. Wanneer betrokkene deelneemt aan een inburgeringsprogramma in het kader van de Wet inburgering nieuwkomers, dan dient dit programma eerst te worden afgerond, hoewel de gemeente natuurlijk kan kijken naar de mogelijkheid om inburgering en werk te combineren (duale trajecten). Medische belemmeringen vormen als zodanig geen reden voor het afzien van het aanbieden van een voorziening. De voorziening moet dan wel aangepast zijn aan de mogelijkheden die betrokkene heeft. In dergelijke gevallen wordt, indien nodig, gebruik gemaakt van adviezen van onafhankelijke, externe deskundigen.

Toelichting bij artikel 3

Voor de kosten van de voorzieningen kan de gemeente beschikken over het zogenaamde ‘werkdeel’ van de wet. Dit is een specifieke uitkering van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Voorafgaand aan ieder jaar bepaalt het ministerie wat het gemeentelijk budget zal zijn. Het werkdeel bestaat uit geoormerkte middelen ter financiering van voorzieningen gericht op arbeidsinschakeling. Wanneer door onderbenutting een overschot ontstaat op het gemeentelijk budget, dan mag dit overschot niet aan iets anders worden besteed.

Om te voorkomen dat de gemeente een aanspraak op een voorziening niet kan weigeren als het gemeentelijk budget (het werkdeel) is uitgeput, is in de verordening een subsidieplafond (ter grootte van het werkdeel) opgenomen als weigeringsgrond. Het college kan besluiten om uit eigen middelen extra budget beschikbaar te stellen. Bijvoorbeeld wanneer er een overschot ontstaat op het inkomensdeel van de financiering. Dit kan vanzelfsprekend alleen wanneer er voldoende financiële ruimte is.

Toelichting bij artikel 4

Personen die algemene bijstand ontvangen, personen met een nabestaanden- of halfwezenuitkering op grond van de Algemene nabestaandenwet en niet-uitkeringsgerechtigden hebben een aanspraak op ondersteuning bij het verkrijgen van algemeen geaccepteerde arbeid voor zover zij jonger zijn dan 65 jaar en voor zover zij geen uitkering krijgen van het UWV. In afwijking van het laatste kunnen het college en het UWV overeenkomen dat het college deze verantwoordelijkheid overneemt van het UWV. In dat geval maken college en UWV afspraken over de voorwaarden en de financiering.

Indien het college een aanvraag om ondersteuning afwijst zal zij dit met redenen omkleed moeten doen. De gemeente zal altijd een individuele afweging moeten maken of zij een aanspraak wil en kan honoreren. Tegen deze beslissing staat bezwaar en beroep open voor belanghebbende. Aan de andere kant is het uitdrukkelijk aan de gemeente om te beoordelen of er ondersteuning noodzakelijk is en welke vorm deze moet krijgen, gelet op het te bereiken doel.

De aanspraak op een gemeentelijke reïntegratie-inspanning geldt ook voor personen aan wie het college tijdelijk een ontheffing heeft verleend. Het kan immers voorkomen dat betrokkene van mening is dat de situatie is veranderd en dat toeleiding naar de arbeidsmarkt weer aan de orde is. De aanspraak geldt evenzeer voor personen die werkzaam zijn in gesubsidieerde arbeid. Een voorziening kan immers nodig zijn om van gesubsidieerd werk naar ongesubsidieerd werk uit te stromen.

Wanneer de bijstand aan gehuwden wordt verleend geldt de aanspraak op een voorziening voor beide partners afzonderlijk.

Toelichting bij artikel 5

Doel van sociale activering is het bevorderen van zelfstandige maatschappelijke participatie (sociale redzaamheid) al dan niet door arbeidsinschakeling. Onder de noemer sociale activering is een groot aantal activiteiten mogelijk. Het kan gaan om scholing, training, stage, proefplaatsing, individueel onderzoek, begeleiding, advisering, vrijwilligerswerk en andere activiteiten die het doel van sociale activering binnen bereik brengen.

De startsituatie van de kandidaat voor sociale activering wordt vertaald in een individueel aanbod, het trajectplan. Voor het opstellen van het trajectplan en voor de uitvoering van de activiteiten uit het trajectplan maakt de gemeente gebruik van één of meer externe opdrachtnemers. De opdrachtnemer is altijd een natuurlijke persoon of rechtspersoon die in het kader van beroep of bedrijf de inschakeling van personen in de arbeid of de sociale redzaamheid bevordert.

Voorafgaand aan elk kalenderjaar stelt het college de taakstelling voor de uitvoering vast. In een overeenkomst met de opdrachtnemer(s) worden de afspraken over aantallen en vergoedingen vastgelegd.

Toelichting bij artikel 5a

De test- en trainingstraject is gericht op het indiceren van arbeidsmogelijkheden en activeren/onderhouden van arbeidsritme en vaardigheden. De gemeente wil dit traject inzetten voor aanvragers van een Wwb uitkering om twee redenen:

• ·

  Met de indicatie van de arbeidsmogelijkheden kan een gerichter reïntegratietraject worden voorgesteld;

• ·

  Bevorderen van een snelle terugkeer naar de arbeidsmarkt door middel van het activeren en onderhouden van arbeidsritme en vaardigheden.

Het is de bedoeling om een cliënt zo snel mogelijk, nadat hij een verzoek voor een Wwb uitkering heeft ingediend, op dit traject te zetten. Na afloop van het traject moet duidelijk zijn naar welk vervolg reïntegratietraject de klant moet.

Het verlenen van een uitsluitend recht, en dus het afzien van een (Europese) aanbesteding, is mogelijk op basis van artikel 17 van het Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten (Bao). Artikel 17 Bao luidt als volgt: “Dit besluit is niet van toepassing op overheidsopdrachten voor diensten die door een aanbestedende dienst worden gegund aan een andere aanbestedende dienst (…), op basis van een uitsluitend recht dat deze aanbestedende dienst geniet, mits dit uitsluitend recht met het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (Verdrag EG) verenigbaar is”. Om van artikel 17 Bao gebruik te kunnen maken moet dus voldaan zijn aan vier criteria:

• 1.

  Er moet sprake zijn van een overheidsopdracht voor diensten;

• 2.

  die opdracht moet door een aanbestedende dienst worden gegund aan een andere aanbestedende dienst;

• 3.

  de aanbestedende dienst die de opdracht gegund krijgt moet die gunning genieten op basis van een haar toekomend uitsluitend recht; en

• 4.

  dat uitsluitende recht moet verenigbaar zijn met het Verdrag ter oprichting van de Europese Gemeenschap.

Aan criterium 1 is voldaan. Het test- en trainingstraject dat gericht is op het indiceren van arbeidsmogelijkheden en activeren/onderhouden van arbeidsritme en vaardigheden kunnen wij aanmerken als reïntegratiediensten. In Europese aanbestedingswetgeving is dit geclassificeerd als maatschappelijke dienstverlening. De gemeente wil deze diensten laten uitvoeren door het SW-bedrijf IMpact. Kortom, er is sprake van een overheidsopdracht voor diensten.

Aan criterium 2 is voldaan. Een aanbestedende dienst is een organisatie die de aanbestedingswetgeving moet uitvoeren. De gemeente is een aanbestedende dienst. Maar ook het SW-bedrijf is een aanbestedende dienst. Zij is wat men in de Europese aanbestedingwetgeving noemt, een publiekrechtelijke instelling. Zij is namelijk belast met het uitvoeren van een taak van algemeen belang (reïntegratie en participatie), zij heeft rechtspersoonlijkheid en haar financiering is voor meer dan 50% afkomstig van de deelnemende gemeenten (Dronten en Kampen). Dit zijn de drie cumulatieve criteria waaraan een organisatie moet voldoen wil zij aan te merken zijn als publiekrechtelijke instelling en dus aanbestedende dienst. Nu de gemeente en het SW-bedrijf beide aanbestedende diensten zijn, gunt dus inderdaad de ene aanbestedende dienst een opdracht aan een andere aanbestedende dienst.

Aan criterium 3 is voldaan na aanpassing van de gemeentelijke verordening. Het toekomende uitsluitend recht moet namelijk verankerd zijn in een openbaar gemaakt wettelijk of bestuursrechtelijk besluit. In dit geval moet dat de onderhavige Verordening zijn. Na aanpassing van de Verordening geniet het SW-bedrijf de gunning op basis van het door de Verordening toekomende uitsluitende recht.

Ook aan criterium 4 is voldaan. Ten eerste gebeurt de toekenning van het uitsluitend recht volledig openbaar bij aanpassing van de verordening. De gemeente eerbiedigt daarmee het Europese aanbestedingsbeginsel van transparantie. Ten tweede geldt dat indien grensoverschrijdend handelsverkeer afwezig is, dan is het Verdrag EG niet van toepassing. Bij reïntegratiediensten is dergelijk grensoverschrijdend handelsverkeer niet aanwezig, of slechts minimaal. Dat betekent dat het Verdrag niet van toepassing is of dat eventuele verbodsbepalingen geen invloed hebben op de toekenning van het uitsluitend recht. Dit betekent weer dat de toekenning van het uitsluitend recht dus verenigbaar is met het Verdrag EG. Ten derde is een rechtvaardigingsgrond te vinden in de huidige discussie binnen Europa over de zogenaamde Diensten van Algemeen Economisch Belang (DAEB) (en de daarmee verweven Diensten van Sociaal Belang). Deze diensten kunnen overheden zelf uitvoeren (omdat zij een algemeen belang dienen) of laten uitvoeren door ondernemingen. Het Europese Hof van Justitie EG heeft vastgesteld dat diensten op het gebied van arbeidsbemiddeling aan te merken zijn als een DAEB (zaak C-179/90 Porto di Genova). Bovendien heeft zij aangegeven dat het uitvoeren van een DAEB vaak gepaard gaat met het vestigen van een exclusief of uitsluitend recht (zaak C-41/90 Höfner). Het combineren van de twee arresten en de mogelijkheid van het aanbestedingsrecht om een uitsluitend recht te vestigen via artikel 17 Bao maken dat e.e.a. in overeenstemming is met het Verdrag EG.

Aangezien aan alle vier criteria van artikel 17 Bao is voldaan, leidt aanpassing van de verordening tot een rechtmatige verlening van een uitsluitend recht aan het SW Bedrijf om de genoemde onderdelen van de reïntegratiediensten uit te voeren voor de gemeente. Het meenemen van deze onderdelen in de Europese aanbesteding is niet meer nodig.

Toelichting bij artikel 6

Naast sociale activering is gesubsidieerde arbeid het tweede belangrijke instrument in het bevorderen van de arbeidsinschakeling. Een tijdelijke loonkostensubsidie maakt het voor werkgevers aantrekkelijk om een werkervaringsplaats te bieden aan personen die wat minder productief zijn, die arbeidsvaardigheden moeten opdoen of die meer dan gemiddeld begeleiding nodig hebben. Bij gesubsidieerde arbeid kan het gaan om een dienstbetrekking met een reguliere werkgever of met een reïntegratiebedrijf. De werkgever of het reïntegratiebedrijf mag de werknemer detacheren bij derden als de doelstellingen van de gesubsidieerde arbeid maar bewaard blijven.

Het college stelt vast welke gegevens de werkgever moet overleggen om in aanmerking te komen voor een loonkostensubsidie. Hierbij kan gedacht worden aan: persoonsgegevens, de gegevens over het dienstverband, een afschrift van de arbeidsovereenkomst, afschriften van de maandelijkse loonbetalingen en dergelijke.

Net als bij sociale activering worden de activiteiten die te maken hebben met het realiseren van de werkervaringsplaatsen uitbesteed aan een externe opdrachtnemer en worden jaarlijks afspraken gemaakt over taakstellingen en vergoedingen voor de uitvoering.

De hoogte van de loonkostensubsidie is afgeleid van het niveau van de subsidie voor een dienstbetrekking ingevolge artikel 4 van de Wet inschakeling werkzoekenden in het jaar 2003. Jaarlijks kan het college de hoogte van de subsidie opnieuw vaststellen.

Een combinatie van gesubsidieerde baan en scholing of begeleiding (sociale activering) is mogelijk als de situatie van de belanghebbende hierom vraagt.

Er wordt in dit artikel uitgegaan van een werkweek van 32 uur. Dit betekent niet dat er niet meer uren gewerkt mogen worden, alleen zal de subsidie dan niet evenredig toenemen. Andersom is het mogelijk dat er minder dan 32 uur gewerkt wordt. In dat geval zal de subsidie wel evenredig afnemen. Bij een baan van 16 uur is de subsidie 50% van het bedrag genoemd in lid 4.

Voor gesubsidieerde banen die zijn ontstaan voor inwerkingtreding van de wet geldt niet de in artikel 6, lid 9 genoemde maximale termijn omdat dit een aantasting zou zijn van oude afspraken en dus van het rechtszekerheidsbeginsel.

Werkervaringsplaatsen zijn zowel in de collectieve sector als in de marktsector mogelijk. Er is geen limiet aan het aantal medewerkers dat in dienst wordt genomen. De subsidie voor werkervaringsplaatsen mag echter niet tot concurrentievervalsing leiden. Een bedrijf mag dus niet ‘onder de prijs’ gaan leveren omdat er met goedkopere arbeidskrachten wordt gewerkt. Verdringing van reguliere arbeid moet worden voorkomen. Bij de plaatsing kan de eis worden gesteld dat in de periode van zes maanden voorafgaand aan de datum van de aanvang van de werkervaringsplaats niet één of meer overeenkomsten of aanstellingen tot het verrichten van vergelijkbare arbeid zijn beëindigd op grond van bedrijfseconomische redenen.

Toelichting bij artikel 7

De algemene wet bestuursrecht (Awb) kent een aantal weigeringsgronden. Artikel 4:25 Awb bepaalt dat een subsidie moet worden geweigerd als door verstrekking van de subsidie het subsidieplafond zou worden overschreden. Artikel 4:35, lid 1 Awb bepaalt dat de subsidieverlening kan worden geweigerd indien een gegronde reden bestaat om aan te nemen dat:

• a.

  de activiteiten niet of niet geheel zullen plaatsvinden;

• b.

  de aanvrager niet zal voldoen aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen;

• c.

  de aanvrager niet op een behoorlijke wijze rekening en verantwoording zal afleggen omtrent de verrichte activiteiten en de daaraan verbonden uitgaven en inkomsten, voor zover deze voor de vaststelling van de subsidie van belang zijn.

Het tweede lid van artikel 4:35 Awb bepaalt dat de subsidieverlening voorts in ieder geval kan worden geweigerd indien de aanvrager:

• a.

  in het kader van de aanvraag onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van deze gegevens tot een onjuiste beschikking op de aanvraag zou hebben geleid;

• b.

  failliet is verklaard of aan hem surseance van betaling is verleend, dan wel een verzoek daartoe bij de rechtbank is ingediend.

In aanvulling op deze wettelijke weigeringsgronden, bevat artikel 7 nog drie gronden om de subsidie te weigeren. De eerste twee gronden verwijzen naar het gemeentelijk beleid inzake de bevordering van arbeidsinschakeling. De derde weigeringsgrond is het gevolg van het uitgangspunt dat cumulatie van subsidies moet worden voorkomen.

Toelichting bij artikel 8

Artikel 8 regelt de informatieplicht van belanghebbenden, werkgevers en uitvoeringsorganisaties. De informatieplicht strekt zich ook uit over informatie die van belang is voor andere bepalingen in de wet of in verordeningen die te maken hebben met de uitvoering van de wet. Wanneer een belanghebbende verwijtbaar een traject afbreekt, dan is dat reden voor het opleggen van een maatregel. Artikel 8 regelt ook het toezicht van de gemeente en de mogelijkheid tot terugvordering bij onverschuldigde betaling.