Boeteverordening Wet inburgering nieuwkomers

Ondertekening

1

1.Algemene toelichting

In de Wet inburgering nieuwkomers (Win) is bepaald dat, indien de nieuwkomer niet voldoet aan de wettelijke inburgeringsverplichtingen, sanctionering plaatsvindt door het opleggen van een bestuurlijke boete (artikelen 18 tot en met 20).

De inburgeringsverplichtingen kunnen echter ook deel uitmaken van aan de bijstandsuitkering verbonden verplichtingen. Indien niet voldaan wordt aan dergelijke aan de bijstand verbonden verplichtingen, dan vindt sanctionering plaats door een verlaging van de uitkering. Omdat bijstandsgerechtigde nieuwkomers daardoor dubbel kunnen worden gesanctioneerd (zowel een boete als een verlaging van de uitkering) is ter voorkoming daarvan in de Win een anticumulatiebepaling opgenomen. Sanctionering bij het niet voldoen aan de inburgeringsverplichtingen vindt dus op twee verschillende manieren plaats. Om te voorkomen dat het op twee verschillende manieren sanctioneren van dezelfde wettelijke bepalingen leidt tot verschillende sancties, was tot 1 januari 2004 in een Algemene Maatregel van Bestuur op grond van de Win de hoogte van de boetes geregeld. Op 1 januari 2004 is de Wet werk en bijstand (Wwb) ingevoerd. Op grond van de Wwb dient de gemeente het sanctiebeleid bij het niet voldoen aan de verplichtingen die aan de uitkering zijn verbonden te regelen in de Afstemmingsverordening. Met de invoering van de Wwb is ook de Win gewijzigd, en moet de gemeente in een verordening nadere regels stellen met betrekking tot het opleggen van de administratieve boete in het kader van de Win.

Op grond van artikel 18, eerste lid, van de Win moet het college een boete opleggen als een nieuwkomer in strijd handelt met een uit de Win voortvloeiende, in de betreffende bepaling nader aangeduide verplichting. Het kan daarbij bijvoorbeeld gaan om het niet of onvoldoende nakomen van de verplichting een inburgeringsprogramma te volgen.

De hoogte van de boete is, tot het moment dat de Wwb en de Wwb-verordeningen op 1 januari 2005 in werking treden, landelijk geregeld via het Boetebesluit inburgering nieuwkomers. De boete bedraagt in dit Boetebesluit 20% van de voor de nieuwkomer geldende bijstandsnorm, die voor hem geldt of voor hem zou gelden als hij bijstandsgerechtigde zou zijn. In geval van recidive binnen twaalf maanden nadat de eerste boete is opgelegd, wordt de boete verdubbeld tot 40% van de toepasselijke bijstandsnorm. Zodra de Wwb verordeningen in werking treden vervalt, op grond van de Invoeringswet Wwb en artikel 2 van de Invoeringsregeling Wwb, het Boetebesluit Win en treedt artikel 47 van de Invoeringswet feitelijk in werking. Op grond van het aldus gewijzigde artikel 18, zevende lid, van de Win moeten vanaf dat moment, bij gemeentelijke verordening nadere regels zijn gesteld over de hoogte van de boete.

2. Geen materiële wijziging

Deze verordening beoogt geen materiële wijziging ten opzichte van het Boetebesluit Win. De boete blijft 20% van de bijstandsnorm, alleen vormt, vanaf de datum van inwerkingtreding van de Wwb-verordeningen en in het verlengde daarvan, de Boeteverordening Win de formele grondslag voor de bepaling van de hoogte van de boete. Dat betekent dat ook geen bijzondere overgangsbepalingen getroffen behoeven te worden, omdat nieuwkomers als gevolg van deze verordening materieel niet in een nadeliger positie komen te verkeren.

3.Relatie met het maatregelenbeleid Wwb

Voor zover als het gaat om nieuwkomers die bijstand ontvangen, blijft een boete achterwege als voor dezelfde gedraging een maatregel, in de vorm van een verlaging van de bijstand, is opgelegd. Daarbij is van belang dat het volgen van een inburgeringsprogramma als verplichting aan de bijstand kan worden verbonden. Het verwijtbaar niet-nakomen van die verplichting leidt, net als onder de Abw, op grond van de Wwb en de hierboven genoemde Afstemmingsverordening Wwb tot een verlaging van de bijstand met eveneens 20% van de bijstandsnorm gedurende een maand. Bij recidive binnen twaalf maanden nadat een maatregel is opgelegd, wordt het percentage verdubbeld.  

4.Relatie met toekomstig Inburgeringsbeleid

Het huidige kabinet heeft in haar contourennota "Herziening Inburgeringsbeleid" een nieuwe lijn uitgezet ten aanzien van de inburgering. Daarin wordt onderscheid gemaakt tussen nieuwkomers die uit eigen vrije wil naar Nederland zijn gekomen (veelal huwelijksmigratie) en nieuwkomers die op grond van het Vluchtelingenverdrag een verblijfsvergunning hebben gekregen. Voor de eerste groep zal gelden dat de sanctie ligt in het niet-verkrijgen van een definitieve verblijfsvergunning en mogelijk een boete na 5 jaar. Voor de groep vluchtelingen, veelal uitkeringsgerechtigden, zal een vergelijkbaar regime gelden als in de onderhavige boeteverordening is vastgelegd.

In het herziene inburgeringsstelsel is óók nieuw: de verplichting van oudkomers om in te burgeren. Indien zij met steun van de gemeente een inburgeringstraject volgen dan zal op enigerlei wijze het niet nakomen van de opgelegde en/of aangegane verplichtingen moeten kunnen leiden tot een boete. De verwachting is, dat de nieuwe Win met ingang van 1 januari 2006 van kracht zal worden. Deze verordening zal in de loop van 2005 hierop aangepast moeten worden.

Artikelsgewijze toelichting

Artikel 1

De begrippen in deze verordening hebben dezelfde betekenis als in de Win. Het begrip bijstandsnorm, waaraan de hoogte van de boete is gerelateerd, is ontleend aan de Wwb. Het is het normbedrag per maand waarop krachtens de Wwb aanspraak gemaakt kan worden als men over onvoldoende middelen beschikt om te kunnen voorzien in de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan. De hoogte van het bedrag is onder meer afhankelijk van de woon- en leefsituatie. In een gemeentelijke verordening moeten regels worden gesteld ten aanzien van het verhogen of verlagen van de bijstandsnorm. De Toeslagenverordening Wwb voorziet daarin. Ook het begrip maatregel is aan de Wwb ontleend. Een maatregel wordt toegepast als een bijstandsgerechtigde de aan de bijstand verbonden verplichtingen niet nakomt. Een maatregel bestaat uit een tijdelijke verlaging van de bijstand. Het gemeentelijk maatregelenbeleid in het kader van de Wwb moet eveneens in een verordening worden uitgewerkt. De Afstemmingsverordening voorziet daarin.

Artikel 2

In artikel 18, zevende lid, van de Win is bepaald dat de gemeente bij verordening nadere regels dient te geven met betrekking tot de hoogte van de bestuurlijke boete, die bij niet nakomen van een verplichting aan de betrokken nieuwkomer is opgelegd. De bestuurlijke boete kan aan de nieuwkomer worden opgelegd indien hij in strijd handelt met één van de volgende verplichtingen:

- zich niet melden voor een inburgeringsonderzoek (art. 2 Win);

- geen medewerking verlenen aan een inburgeringsonderzoek ( art. 4, lid 4 Win);

- zich niet laten inschrijven bij een educatie-instelling (art. 8 Win);

- niet aanwezig zijn bij alle onderdelen van het voor hem voorgestelde educatief programma, daaronder begrepen het afleggen van een toets (art. 9, lid 1 en art.10, lid 3 Win);

- niet verlenen van medewerking aan de overige onderdelen van het voor hem vastgestelde inburgeringsprogramma (art. 12, lid 1 Win).

Indien een bijstandsgerechtigde nieuwkomer bedoelde verplichtingen niet of onvoldoende nakomt, zal het college hem veelal een maatregel in de zin van de Wwb opleggen. Indien een maatregel is opgelegd mag het college ten aanzien van dezelfde gedraging geen bestuurlijke boete meer opleggen (art.18, lid 5 Win).  

Artikel 3

Zoals in het algemeen deel van de toelichting is verwoord, beoogt deze verordening geen wijziging te brengen in het materiële recht. In deze bepaling is dan ook vastgelegd dat de hoogte van de boete 20% van de bijstandsnorm blijft.

Artikel 4

In dit artikel is geregeld dat bij recidive de boete 40% van de bijstandsnorm bedraagt. Ook het begrip recidive is ten opzichte van het, in het Boetebesluit Win gehanteerde begrip, niet gewijzigd. Artikel 18, tweede lid, Win bepaalt dat de hoogte van de boete wordt afgestemd op de ernst van het feit, de omstandigheden waarin de nieuwkomer verkeert en de mate van verwijtbaarheid. De boete mag, met andere woorden, niet disproportioneel zijn.

Verder kan het college op grond van artikel 18, vierde lid, Win, afzien van het opleggen van een boete als daarvoor dringende redenen zijn. Deze bepaling kan worden gezien worden als een hardheidsclausule. Gelet op de mogelijkheden om op grond van de in artikel 18, tweede lid, van de wet genoemde criteria al een vergaande individualisering toe te passen, in het bijzonder doordat rekening gehouden kan worden met de omstandigheden van de klant, zal er slechts in zeer uitzonderlijke situaties aanleiding zijn om toepassing aan deze bepaling te geven. De dringende redenen kunnen geen verband houden met de omstandigheid waaronder een verplichting niet is nagekomen, maar uitsluitend gelegen zijn in de onaanvaardbaarheid van de gevolgen die een maatregel voor een belanghebbende heeft. Die uitgangspunten blijven onverkort van kracht bij toepassing van deze verordening. Het maakt het mogelijk maatwerk te leveren en af te wijken van de standaardboete als de bijzondere omstandigheden van het geval daar aanleiding toe geven. Verder is in navolging van artikel 18, tweede lid, Wwb expliciet bepaald dat geen boete wordt opgelegd als iedere vorm van verwijtbaarheid ontbreekt.

Artikel 5

Deze verordening treedt in werking op het tijdstip dat de Wwb voor de gemeente Druten, op 1 januari 2005, volledig wordt ingevoerd. Op die datum treden ook de overige verordeningen in werking die op grond van de Wwb verplicht zijn. De verordening heeft, nu de wettelijke grondslag voor toepassing van het Boetebesluit Win is komen te vervallen en in de Invoeringswet Wwb geen bijzondere overgangsbepalingen zijn opgenomen, exclusieve werking. Dit betekent dat de nieuwe regels ook van toepassing zijn op gedragingen die voor datum van inwerkingtreding van deze verordening hebben plaats gevonden. Dat spoort ook met de overwegingen van de wetgever om in het domein van bijstand te voorzien in exclusieve werking op het terrein van verhaal en terugvordering van bijstand en de boete en de maatregel, zoals verwoord in de toelichting op het vervallen van artikel 6 van de Invoeringswet Wwb (kamerstuk 28960, nr.7) Omdat deze verordening, in vergelijking tot het Boetebesluit Win, materieel geen wijzigingen tot gevolg heeft, behoeven ook in deze verordening geen overgangsregelingen getroffen te worden, nu nieuwkomers door deze verordening niet in een nadeliger positie komen te verkeren.