Verordening langdurigheidstoeslag 2012

Ondertekening

Toelichting Verordening langdurigheidstoeslag 2012

Algemeen

Op grond van artikel 8 lid 1 onderdeel d Wet werk en bijstand (WWB) dient de gemeenteraad vanaf 1 januari 2009 bij verordening regels vast te leggen met betrekking tot het verlenen van een langdurigheidstoeslag.

Deze regels dienen in ieder geval betrekking te hebben op de hoogte van de langdurigheidstoeslag en de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de begrippen langdurig, laag inkomen en gebrek aan uitzicht op inkomensverbetering, zoals die in artikel 36 lid 1 WWB worden gebruikt.

De wetswijziging van de WWB per 1 januari 2012 (het in werking treden van de “Wet tot wijziging van de Wet werk en bijstand en samenvoeging van die wet met de Wet investeren in jongeren gericht op bevordering van deelname aan de arbeidsmarkt en vergroting van de eigen verantwoordelijkheid van uitkeringsgerechtigden”) maakt het noodzakelijk de verordening voor de langdurigheidstoeslag aan te passen. De wijzigingen zijn enerzijds van technische aard (verwijzingen naar wetsartikelen) en anderzijds het gevolg van de invoering van de toets op het huishoudinkomen, waardoor de definitie van gezin in de wet ingrijpend is gewijzigd. Verder wordt de mogelijkheid om jarenlang terugwerkend aan te vragen enigszins beperkt.

Artikelsgewijs

Artikel 1

Begrippen die in de WWB voorkomen hebben in deze verordening dezelfde betekenis als in de WWB. Zo betekent “bijstandsnorm” op grond van artikel 5 onder c. van de WWB de op de belanghebbende van toepassing zijnde norm inclusief vakantiegeld en inclusief eventuele verhogingen of verlagingen. Voor de duidelijkheid is dit wel onder de definities opgenomen, evenals een verwijzing naar de nieuwe definitie van gezin. Ten aanzien van een aantal begrippen die als zodanig niet in de WWB zelf staan is een definitie gegeven in deze verordening.

Met betrekking tot het begrip ‘inkomen’ is een van de WWB afwijkende definitie opgenomen. Nu de wetgever de gemeenteraad opdracht gegeven om in de verordening regels te geven met betrekking tot het begrip ‘langdurig, laag inkomen’, is de gemeenteraad bevoegd om dit begrip voor de toepassing van artikel 36 lid 1 WWB nader te definiëren. Met de gebruikte definitie wordt aangesloten bij de in de bestaande uitvoeringspraktijk gehanteerde (en ook door de wetgever bedoelde) invulling van het begrip inkomen in artikel 36 lid 1 WWB.

Artikel 2

Spreekt voor zich. Het college is verantwoordelijk voor de uitvoering van de WWB en de daarop gebaseerde regelgeving.

Artikel 3

Een referteperiode van 5 jaar, zoals artikel 36 WWB (tekst tot 1-1-2009) voorschreef, werd door gemeenten veelal als te lang ervaren. Nadat een belanghebbende 3 jaar op een minimum inkomen zijn aangewezen is er over het algemeen niet veel reserveringsruimte over. Daarom wordt hier een termijn van 3 jaar aangehouden. Dit sluit ook aan bij de impliciet door de wetgever gegeven termijn. De minimumleeftijd is immers door de wetgever teruggebracht van 23 naar 21 jaar. Een belanghebbende is immers (normaal gesproken) vanaf zijn 18e voor de WWB een zelfstandig rechtssubject.

Het begrip ‘laag inkomen’ wordt ingevuld als een inkomen dat in elke maand in de referteperiode niet hoger was dan de bijstandsnorm die in die maand van toepassing was. Onder bijstandsnorm wordt op grond van de wettelijke definitie (artikel 5 onder c WWB) verstaan de op de belanghebbende van toepassing zijnde norm vermeerderd of verminderd met de voor hem van toepassing zijnde gemeentelijke verhoging of verlaging.

Per 1 januari 2012 wijzigt de beoordeling van het recht op bijstand ingrijpend door het invoeren van de toets op het huishoudinkomen. Dat betekent dat bij een aanvraag om bijstand en ook voor de langdurigheidstoeslag met een peildatum gelegen in 2012 het inkomen van alle leden van het gezin een rol speelt bij de beoordeling van de vraag of er sprake is van een laag inkomen (lees: een inkomen hooguit gelijk aan de bijstandsnorm).

Hetzelfde geldt overigens voor de gedragingen van alle leden van het gezin. De formulering is dusdanig, dat het inkomen van dat deel van de referteperiode dat voor 1 januari 2012 is gelegen, wordt beoordeeld naar de toen geldende regels voor bijstandsverlening.

Door toevoeging van het tweede lid is geregeld dat een belanghebbende met een inkomen op het niveau van het sociaal minimum krachtens een andere regeling dan de WWB toch in aanmerking kan komen voor het recht op langdurigheidstoeslag, ook al zou ten gevolge van een iets andere berekeningssystematiek en/of afrondingsverschillen er netto een iets hogere uitkering worden ontvangen dan de bijstandsnorm. Te denken valt aan de minimum-uitkeringen ingevolgde de Anw, Ioaw, Ioaz, Wajong, WW (al dan niet plus TW), WAO/WIA (al dan niet plus TW), ZW (al dan niet plus TW). Indien deze uitkeringen echter door de wetgever bewust zijn verhoogd tot bedragen boven het sociaal minimum, zoals bijvoorbeeld met de volledige WAO-uitkering is gebeurd, heeft dit lid uiteraard geen gelijkstellende werking. Eventuele andere inkomsten van de belanghebbende (bijvoorbeeld uit alimentatie) blijven wel van belang. Ook is gelijkstelling uiteraard niet aan de orde, indien de concrete bijstandsnorm voor een belanghebbende vanwege het gemeentelijke toeslagen- en verlagingenbeleid lager zou zijn dan de maximaal mogelijke bijstandsnorm voor een alleenstaande, voor een alleenstaande ouder respectievelijk voor een gezin, al naar gelang de situatie van belanghebbende. Zo kan het bijvoorbeeld zo zijn dat een belanghebbende wel een Wajong-uitkering heeft op het sociaal minimum voor een alleenstaande, maar dat de voor betrokkene geldende bijstandsnorm in feite 10% lager ligt omdat hij bij derden inwoont. Deze persoon ontvangt aan netto inkomsten per maand circa € 125,00 meer dan de voor hem geldende bijstandsnorm. Een langdurigheidstoeslag is dan niet aan de orde.

Er is al sinds 2009 niet voor gekozen om het recht op langdurigheidstoeslag ook toe kennen bij een inkomen boven bijstandsniveau. Hierdoor zou de doelgroep, in combinatie met de kortere referteperiode, te zeer worden vergroot, terwijl juist bij deze groep het correct vaststellen van het inkomen over een periode van drie jaar niet eenvoudig zal zijn. Verder is het de vraag, of bij een hogere inkomensgrens de leeftijdsgrens van 65 jaar, die wel wenselijk is, juridisch nog stand zou kunnen houden omdat in dat geval strijdig is met het verbod op leeftijdsdiscriminatie zoals dat is vastgelegd in artikel 26 van Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten.

Overigens is het op enig moment in de referteperiode hebben van vermogen boven de vrijlatingen van de wet grond om de langdurigheidstoeslag te weigeren. Dit volgt reeds uit de wet zelf en de interpretatie van de Centrale Raad van Beroep, en hoeft dus niet afzonderlijk in de verordening te worden geregeld.

Artikel 4

De Centrale Raad van Beroep heeft het criterium ‘inkomsten uit arbeid in het recente verleden’ in zijn algemeenheid acceptabel geacht voor de beoordeling of er voor het heden of de toekomst arbeidsmarktperspectief aanwezig is. In het nieuwe artikel 36 is de passage “door een gebrek aan arbeidsmarktperspectief” weliswaar vervallen, maar over blijft de toetsing op “uitzicht op inkomensverbetering”. Daarom is dit criterium ook in deze verordening uitgewerkt. Daarbij is het hebben van inkomsten uit arbeid wel als uitgangspunt genomen voor de beoordeling of men zicht heeft op inkomensverbetering (een alternatief is overigens ook nauwelijks denkbaar). Alleen als er sprake is van (zeer) geringe inkomsten uit arbeid gedurende een (zeer) geringe duur voldoet dit criterium niet (zie analoog CRvB 04-07-2006, nr. 05/4005 WWB). Dit bezwaar wordt evenwel ruimschoots ondervangen door het bepaalde in het derde lid. De systematiek en de bedragen van het derde lid zijn gelijk aan de praktijk voor 2009, met dien verstande dat rekening is gehouden met het feit dat de referteperiode vanaf 2009 is verkort van 5 naar 3 jaar. Het mag echter niet (deels of mede) aan een belanghebbende zelf te wijten zijn dat hij geen arbeid heeft verricht, en/of dat hij zelf zijn uitzicht op inkomensverbetering frustreert. Anders zou de langdurigheidstoeslag kunnen werken als een bonus voor inactiviteit. Daarom is ook vastgelegd dat er gedurende de referteperiode geen sprake mag zijn van het verwijtbaar niet nakomen van een arbeids- en/of re-integratieverplichting. Dit criterium is ontleend aan uitvoeringsbeleid van artikel 36 lid 1 onderdeel c WWB (tekst tot 1-1-2009) zoals dat door de Centrale Raad van Beroep acceptabel wordt geacht (zie bijvoorbeeld CRvB 04-09-2007, nr. 06/4249 WWB). Met arbeids- en/of re-integratieverplichtingen zijn bedoeld de verplichtingen bedoeld in artikel 9, 10 en 10a van de wet. Overigens is er in de verordening vanaf 2009, en nu ook vanaf 2012, wel sprake van een versoepeling ten opzichte van de praktijk tot en met 2008. Voorheen leidde een maatregel, hoe gering ook, tot het volledig opnieuw starten van de referteperiode van 5 jaar. Dat werd in de praktijk vaak als een te strenge beoordeling (naast het opleggen van een maatregel) beschouwd.

Doorwerking langer dan twee jaar van een enkele maatregel op het recht op de langdurigheidstoeslag werd algemeen als onrechtvaardig beoordeeld. Deze verordening regelt, dat een ongewenste gedraging in de 24 maanden voorafgaand aan de peildatum één jaar kan doorwerken op het recht.

Het recht op de langdurigheidstoeslag wordt één jaar verspeeld. Het is de bedoeling dat 12 maanden daarna wel weer recht bestaat bij verbetering van het gedrag. Mocht er echter in het jaar waarin geen recht was op basis van verwijtbaar gedrag wederom sprake zijn van verwijtbaar gedrag, dan wordt het recht andermaal met één jaar opgeschoven. Dit kan in principe oneindig doorgaan, totdat de belanghebbende zijn gedrag wijzigt. Indien er sprake is van een gezin, hebben zij gezamenlijk recht op bijstand, en rusten de verplichtingen op alle leden van het gezin. Een maatregelwaardige gedraging van een der leden van het gezin gedurende de hiervoor bedoelde periode heeft daarom invloed op het actuele recht op langdurigheidstoeslag van het hele gezin. Dat is ook het geval, als deze gedraging plaatsvond op een moment dat het gezinslid nog geen deel uitmaakte van het gezin, hetzij doordat hij er praktisch geen deel van uitmaakte, hetzij dat hij er op grond van de regelgeving van voor 2012 geen deel van uitmaakte.

Voorbeeld:

Aanvraag langdurigheidstoeslag tegen de peildatum 1 juli 2012. Vanaf 1 juli 2009 is er sprake van het voldoen aan de voorwaarden en de referteperiode is 1 juli 2009 tot 1 juli 2012. Er is sprake van een opgelegde maatregel in maart 2011 wegens het niet nakomen van re-integratieverplichting.

Het recht per 1 juli 2012 is hiermee verspeeld, maar kan in juli 2013 wel gelden. Belanghebbende hoeft dus niet te wachten tot maart 2014 (drie jaar na het verwijtbare gedrag).

Is er in de periode juli 2012 tot juli 2013 wederom sprake van verwijtbaar gedrag dan zal het recht op de langdurigheidstoeslag pas weer gaan gelden per juli 2014.

Bij de regeling van de langdurigheidstoeslag voor 2009 bestond geen mogelijkheid om rekening te houden met de situatie van een belanghebbende die weliswaar meer kon werken dan slechts “zeer gering”, maar die niettemin vanwege medische of sociale redenen geen reële mogelijkheid had om een inkomen boven de bijstandsnorm te verwerven. In dergelijke gevallen werd het inkomen gekort, maar kon er geen langdurigheidstoeslag worden toegekend. In de regeling vanaf 2009 heeft de wetgever gemeenten nadrukkelijk de mogelijkheid geboden om ook aan werkenden een langdurigheidstoeslag te verstrekken (zie TK 2007-2008, 31 441, nr. 3, p. 6). In deze verordening wordt van die mogelijkheid gebruik gemaakt door voor belanghebbenden die vanwege een medische of sociale reden niet door middel van arbeid boven de bijstandsnorm uit kunnen komen, het criterium van afwezigheid van inkomsten uit arbeid te laten vallen. Hierbij zijn de omstandigheden van belanghebbende op de peildatum bepalend. Te denken valt aan personen die om medische of sociale redenen een (al dan niet gedeeltelijke) vrijstelling van de arbeidsverplichting hebben. Het uitgangspunt is, dat degene die zich, rekening houdend met de beperkingen, naar vermogen inspant om inkomsten te verwerven maar daarmee niet boven de bijstandsnorm kan uitkomen, zijn recht op langdurigheidstoeslag niet dient te verliezen. Indien er sprake is van een gezin, dient nu vast te staan dat alle leden van het gezin tezamen niet een inkomen zouden kunnen verwerven dat uitkomt boven de voor hen tezamen geldende bijstandsnorm. Immers wordt van alle leden van het gezin verwacht dat zij zich naar vermogen inspannen om het gezinsinkomen boven bijstandsniveau te doen uitkomen.

Opgemerkt zij overigens dat de uitzonderingen in het derde en vierde lid enkel zien op de aard van de inkomsten. De werking van deze leden is dus beperkt tot het eerste lid van dit artikel. Zij hebben nadrukkelijk geen betekenis voor de toepassing van artikel 3 van deze verordening.

In het vijfde lid worden leerlingen en studenten expliciet uitgesloten van de langdurigheidstoeslag. In de Nota van toelichting bij het wetsontwerp voor 2009 gaf het kabinet aan dat studenten niet worden geacht te behoren tot de doelgroep van de langdurigheidstoeslag. De overweging hierachter is dat bij leerlingen en studenten, die zich met hun studie voorbereiden op de arbeidsmarkt, (nog) geen sprake kan zijn van een gebrek aan uitzicht op inkomensverbetering. Dit geldt niet mede voor de leefeenheid waar de meerderjarige student of leerling als kind deel van uitmaakt. Immers wordt deze persoon niet tot het gezin gerekend op grond van artikel 4 lid 2 van de wet.

Artikel 5

In dit artikel wordt de hoogte van de langdurigheidstoeslag geregeld. Er wordt uitgegaan van een vast percentage van de toepasselijke bijstandsnorm (inclusief vakantiegeld) met maximale gemeentelijke toeslag (voor het gezin: zonder verlaging).

Hierdoor hoeft het bedrag van de langdurigheidstoeslag niet jaarlijks aangepast te worden aan de wijziging in de normbedragen van de WWB of anderszins. Het percentage in 2008 (wanneer de bedragen van de langdurigheidstoeslag van 2008 worden afgezet tegen de bijstandsnormen van 1 januari 2008) varieerde van 38,43% tot 38,56%. Een te laag bedrag doet geen recht aan het karakter van de langdurigheidstoeslag, namelijk dat deze is bedoeld voor mensen die financieel geen mogelijkheden (meer) hebben gehad te reserveren voor onverwachte grotere uitgaven.

In het tweede lid wordt een regeling overeenkomstig artikel 24 WWB gegeven voor situaties waarin bij een gezin één lid van het gezin is uitgesloten van het recht op langdurigheidstoeslag ingevolge artikel 11 of artikel 13 lid 1 WWB. De WWB voorziet immers niet in een afwijzingsgrond voor de rechthebbende gezinsleden, terwijl daarentegen het toekennen van het maximumbedrag aan langdurigheidstoeslag voor een gezin in dergelijke situaties niet in alle gevallen opportuun is. De beoordeling geschiedt dan op basis van de situatie van de leefeenheid zonder die persoon, zij het dat gedragingen van die persoon (bijvoorbeeld schending van de arbeidsverplichting tijdens de referteperiode van een op de peildatum gedetineerd gezinslid) uiteraard wel hun doorwerking hebben, net als de middelen waarover die persoon beschikt (bijvoorbeeld als de niet rechthebbende wel over inkomsten of vermogen beschikt). Indien één lid van het gezin niet in aanmerking komt voor het recht op langdurigheidstoeslag wegens het niet voldoen aan (een van) de voorwaarden als genoemd in artikel 36 WWB of in deze verordening, hebben alle gezinsleden geen recht op langdurigheidstoeslag. Het recht op bijstand en langdurigheidstoeslag komt het gezin immers gezamenlijk toe. Zij moeten daarom ook allen,

zowel afzonderlijk als gezamenlijk, aan de voorwaarden voldoen.

Artikel 6

De langdurigheidstoeslag is bedoeld voor personen die daar op de peildatum behoefte aan hebben. Een aanvraag zal veelal na de peildatum plaatsvinden, omdat pas dan kan worden beoordeeld of gedurende de hele referteperiode aan de voorwaarden is voldaan. De belanghebbende moet dan ook ruim de tijd worden gegund, om deze aanvraag te doen. Dit neemt niet weg, dat van de belanghebbende wel mag worden verwacht dat hij zijn claim op een overheidsorgaan binnen redelijke termijn neerlegt. Een aanvraag dient uiterlijk in het tweede kalenderjaar na het kalenderjaar van de peildatum te worden gedaan, anders wordt deze afgewezen. Als bijvoorbeeld de peildatum 1 maart 2012 is, dient de aanvraag uiterlijk 31 december 2014 te zijn gedaan. Opgemerkt zij, dat een aanvraag met een peildatum gelegen voor 1 januari 2009 dient te worden afgewezen omdat het wetsartikel dat de langdurigheidstoeslag tot en met 2008 regelde niet meer bestaat, en het daarbij behorende overgangsrecht al sinds januari 2010 is uitgewerkt.

Artikel 7

De uitvoeringspraktijk van de afgelopen jaren heeft uitgewezen dat er gevallen zijn die niet of nauwelijks met beperkte regelgeving te ondervangen zijn. Er moet ruimte zijn om ook in deze gevallen een aanvraag te beoordelen.

Artikel 8

Spreekt voor zich.

Artikel 9

Deze nieuwe verordening heeft onmiddellijke werking. Dat is dan relevant voor alle peildata gelegen na 1 januari 2012. De peildatum 1 januari 2012 zelf ziet immers nog op de referteperiode die loopt tot en met 31 december 2011. Dat betekent bijvoorbeeld, dat alle belanghebbenden die van oudsher een peildatum op 1 januari hebben, op 1 januari 2012 nog kunnen worden beoordeeld zonder naar hun huishoudinkomen te kijken. Vanaf 2 januari 2012 verandert dat, ook als er wel sprake zou zijn van doorlopende algemene bijstandsverlening op grond van het daarvoor geldende overgangrecht.

Vanwege de systematiek van aanvraagmogelijkheid achteraf, zal het wel veelvuldig voorkomen dat er een aanvraag wordt gedaan tegen een peildatum die gelegen is voor 1 januari 2012. Die kan dan nog worden beoordeeld aan de hand van de oude verordening.