Verordening verhoging en verlaging algemene bijstand 2013

Ondertekening

Toelichting op de Verordening verhoging en verlaging algemene bijstand 2013

Algemeen deel

De wijziging van de Wet werk en bijstand per 1 januari 2012 introduceerde de toets op het huishoudinkomen. Hoewel deze wijziging in de loop van 2012 weer ongedaan werd gemaakt door met terugwerkende kracht de toets op het huishoudinkomen te laten vervallen, opende de discussie over die toets op het huishoudinkomen wel de ogen voor het gegeven dat er onder bepaalde omstandigheden wel heel veel uitkeringsinkomen achter een voordeur binnenkomt. Het rigoureuze standpunt dat inwonenden geen zelfstandig recht op uitkering hebben mag dan te ver gaan, maar dat laat onverlet dat zeer kritisch kan worden gekeken naar de hoogte van de verstrekking in situaties dat uitkeringsgerechtigden in familieverband in een en dezelfde woning verblijven.

De bedoeling van de systematiek van verhogingen en verlagingen was en is, dat optimaal rekening kan worden gehouden met specifieke situaties en met de schaalvoordelen die er ontstaan, al naar gelang de woonsituatie. Er wordt van uitgegaan dat de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan kunnen worden gedeeld als een ander dan de belanghebbende(n) zijn hoofdverblijf in dezelfde woning heeft. Dit neemt niet weg, dat die schaalvoordelen niet alleen kosten van huisvesting zelf betreffen, maar ook alle andere kosten van de huishouding die gezamenlijk kunnen worden opgebracht. Bij de beoordeling of de belanghebbende schaalvoordelen heeft is niet bepalend of hij de kosten van het bestaan daadwerkelijk deelt, maar of het redelijk is dat deze kosten kunnen worden gedeeld. De belanghebbende kan er zich dus niet op beroepen dat een inwonende niets afdraagt.

De nieuwe verordening verschilt in zijn uitgangspunten niet van zijn voorganger. Wel is er rekening gehouden met het gegeven dat er tussen ouders en inwonende meerderjarige kinderen een andere, verdergaande band bestaat dan tussen andere personen die een woning delen.

Voor het overige wordt verwezen naar de artikelsgewijze toelichting.

Artikelsgewijze toelichting

Artikel 1

De verordening is verplicht gesteld in de wet (artikel 8 lid 1 onder c) en daar dus ook op gebaseerd. De relevante begrippen in de verordening hebben dezelfde betekenis als die in de wet. Dat geldt dus ook voor de definities van alleenstaande, alleenstaande ouder of gezin. Het is daarom overbodig om al deze begrippen weer te definiëren in de verordening. Voor de duidelijkheid is wel het begrip gehuwd apart benoemd, omdat dit afwijkt van hetgeen in het normale spraakgebruik daaronder wordt verstaan.

Door woonkosten te definiëren zoals in artikel 1, punt a, wordt duidelijk gemaakt dat het alleen gaat om kosten direct te voldoen voor de enkele bewoning van een bepaalde woning, en niet om kosten van huisvesting in ruimere zin; niet relevant zijn dus kosten van gas, water, licht, verzekering, belastingen, heffingen, administratie, inschrijving en dergelijke. In tegenstelling tot rente worden aflossingen op een hypotheek ook niet in aanmerking genomen als woonkosten; dat zijn uitgaven die vermogen opbouwen. Om te voorkomen dat zeer geringe of slechts symbolische woonkosten tot hogere bijstandsverlening zouden leiden dan noodzakelijk wordt in de verordening het begrip “zeer geringe woonkosten” gebruikt. Dit begrip is onder punt b geconcretiseerd als woonkosten lager dan € 50,00 per maand

In artikel 1 is in de punten c) en d) een onderscheid gemaakt tussen de woning die zelfstandige woonruimte is, en de onzelfstandige woonruimte die door een kamerbewoner wordt bewoond. Voor de definitie van de zelfstandige woningruimte is aansluiting gezocht bij het Burgerlijk Wetboek. Artikel 7:234 daarvan luidt: “Onder zelfstandige woning wordt verstaan de woning welke een eigen toegang heeft en welke de bewoner kan bewonen zonder daarbij afhankelijk te zijn van wezenlijke voorzieningen buiten de woning.” Deze definitie is voor de Wet werk en bijstand en deze verordening goed bruikbaar. Dit is de woonruimte die bewoond wordt door degene die een deel van die woonruimte ter beschikking aan een of meerdere anderen kan stellen. De kamerbewoner is dan degene die woonruimte bewoont welke geen zelfstandige woning is. Het gezamenlijk gebruik van wezenlijke voorzieningen (zoals keuken, toilet, douche, aansluitingen voor gas, water en stroom, tv- en internetaansluitingen en dergelijke) dat naast het niet hebben van een eigen toegang kenmerkend is voor kamerbewoning, levert veelal tevens mede de relevante schaalvoordelen op. De schaalvoordelen kunnen overigens ook nog op andere zaken betrekking hebben, zoals het delen van abonnementen of het gezamenlijk gebruik van apparatuur. Opgemerkt zij, dat het bij kamerbewoners niet alleen gaat om inwoning bij een hoofdbewoner, maar dat het ook kan gaan om panden die volledig per kamer worden verhuurd en bewoond. Het begrip kamerbewoner wordt gehanteerd, en niet het begrip kamerhuurder, om aan te geven dat de juridische basis die aan de bewoning ten grondslag ligt niet van belang is voor de feitelijke beoordeling; het kan gaan om huur, onderhuur, kostgangerschap, bruikleen of welke andere constructie dan ook.

Artikel 2

De normen voor personen die de pensioengerechtigde leeftijd hebben bereikt staan apart genoemd in artikel 22 van de wet, en zijn gebaseerd op de hoogte van de uitkeringen op grond van de AOW. In die wet wordt niet gewerkt met verlaging van de basisbedragen in verband met schaalvoordelen. Daarom sluit de wet uit dat de norm van personen die de pensioengerechtigde leeftijd hebben bereikt wordt verlaagd. Dit volgt uit de formulering van artikel 25 tot en met 28 van de wet. Bovendien wordt de bijstandsverlening aan deze groep thans uitgevoerd door de SVB. Voor personen van onder de 21 jaar gelden de specifieke jongerennormen van artikel 20 van de wet; omdat deze normen al laag zijn, is er van afgezien deze te verlagen, behalve in gevallen waarbij er sprake is van gehuwden waarbij één der partners wel ouder is dan 21 en die inwonen bij de ouder(s) en een van hen.

Daaruit volgt, dat de verordening uiteindelijk alleen van toepassing is op belanghebbenden van 21 jaar of ouder, doch jonger dan de pensioengerechtigde leeftijd. Duidelijk is ook aangegeven dat het alleen om algemene bijstand gaat, en niet om eventuele bijzondere bijstand.

Overigens spreekt het voor zich, dat jongeren, die een deel of delen van hun woning commercieel ter beschikking stellen aan derden, daarvan inkomsten genieten die van invloed zijn op de uiteindelijke uitbetaling; de norm blijft wel intact, maar er worden inkomsten gekort (artikel 33 lid 4 van de wet).

Artikel 3

In dit artikel is geregeld dat de alleenstaande van 21 en 22 jaar in principe geen toeslag ontvangt. Artikel 29 van de wet geeft de bevoegdheid om de toeslag afwijkend vast te stellen (afwijkend het bepaalde in van artikel 25 van de wet), indien de toeslag een belemmering vormt voor de aanvaarding van arbeid. Dat standpunt wordt onderschreven, en van de bevoegdheid wordt gebruik gemaakt. De afwijkende vaststelling is dus een vaststelling op nihil. Indien echter duidelijk is dat van een belanghebbende van 21 of 22 nooit (of zeer langdurig niet) gevergd kan worden dat hij arbeid tracht te aanvaarden, is deze systematiek niet gerechtvaardigd. Op basis van de tekst van artikel 29 van de wet en de individualiseringsmogelijkheid binnen de verordening kan dan alsnog een toeslag worden verstrekt, in overeenstemming met de toeslagensystematiek van een alleenstaande van 23 jaar en ouder, zoals geregeld in artikel 5.

Het dient te gaan om een definitieve, of tenminste zeer langdurige, onmogelijkheid om werk te aanvaarden. Gedacht kan worden aan medische beperkingen van blijvende, zeer serieuze aard. Nadrukkelijk niet aan eventuele gedeeltelijke (of kort durende) vrijstellingen van de arbeidsplicht, bijvoorbeeld op grond van een opleiding, scholing, inburgeringstraject e.d.

Artikel 4

In dit artikel worden de toeslagen genoemd die van toepassing zijn op de kamerbewoners. De alleenstaande van 21 of 22 jaar ontvangt op grond van artikel 3 van de verordening de norm, genoemd in artikel 20 eerste lid onder b van de wet (= 50%), zonder toeslag. Voor deze categorie is het niet van belang of er sprake is van een kamerbewoner. Een alleenstaande kamerbewoners vanaf 23 jaar ontvangt een toeslag van 10% op zijn bijstandsnorm van 50%.

Een kamerbewoner die alleenstaande ouder is ontvangt een toeslag van 10% op zijn bijstandsnorm van 70%. Kamerbewoners die een gezin vormen ontvangen een korting van 10% op hun bijstandsnorm van 100%. Evenals bij de bewoners van zelfstandige woonruimte is er in voorzien dat kamerbewoners die feitelijk geen of slechts zeer geringe eigen woonkosten hebben geen toeslag krijgen (respectievelijk een korting van 20% als zij als gehuwden zijn aan te merken).

Artikel 5

In dit artikel wordt voor de alleenstaande van 23 jaar of ouder aangegeven welke toeslag er van toepassing is bij inwoning van geen, één of meerdere andere personen. De alleenstaande van 23 jaar en ouder, die de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan in het geheel niet kan delen met een ander, ontvangt de maximale toeslag. Wie de kosten kan delen ontvangt een lagere toeslag, of geen toeslag, al naar gelang het aantal personen dat ook zijn hoofdverblijf heeft op hetzelfde adres. De mogelijkheid tot delen van kosten, en dus het hebben van schaalvoordelen wordt aanwezig geacht als er andere personen in dezelfde woning verblijven.

In lid 4 is gebruik gemaakt van de in artikel 27 van de wet neergelegde bevoegdheid de toeslag lager vast te stellen (lager dan op grond van artikel 25 van de wet toegekend zou zijn) als de woonsituatie van de belanghebbende hiertoe aanleiding geeft. Voor personen die geen of slechts zeer geringe woonkosten in de zin van deze verordening hebben, wordt de toeslag effectief vastgesteld op nihil. Te denken valt bijvoorbeeld aan krakers, legale gebruikers die geen vergoeding hoeven te betalen of aan personen voor wie iemand anders (nog) de woonkosten betaalt. In lid 5 is op een vergelijkbare wijze gebruik gemaakt van deze bevoegdheid jegens belanghebbenden die geen woning aanhouden. Ook deze personen zullen veelal lagere algemene bestaanskosten hebben: zij hebben geen vaste woonkosten, geen kosten voor nutsvoorzieningen, bepaalde verzekeringen, (reservering) duurzame gebruiksgoederen, onderhoud e.d. Het gaat om personen die een postadres aanhouden, en om personen die geen adres hebben en aan wie daarom door het college een briefadres beschikbaar is gesteld. Dit laat onverlet dat de gemeente zorg moet dragen voor een adequaat voorzieningenniveau voor dak- en thuislozen. Artikel 8 van deze verordening, al dan niet in combinatie met artikel 57 van de wet, maakt dit mogelijk.

Artikel 6

In dit artikel wordt voor de alleenstaande ouder van 21 jaar of ouder aangegeven welke toeslag er van toepassing is. Verder wordt verwezen naar de toelichting op artikel 5. Opgemerkt zij nog, dat het bij een alleenstaand ouder, in tegenstelling tot bij de alleenstaande, op grond van de wet niet mogelijk is om de toeslag afwijkend (dus lager) vast te stellen voor personen van 21 of 22 jaar.

Artikel 7

In dit artikel wordt voor de gehuwden aangegeven welke verlaging er eventueel van toepassing is. Verder wordt verwezen naar de toelichting op artikel 5. Opgemerkt zij dat het hierbij gaat om gehuwden die beiden 21 jaar of ouder zijn, omdat anders de jongerennormen van artikel 20 van toepassing zijn.

Artikel 8

In dit artikel is uitgewerkt dat uitkeringsgerechtigde meerderjarige kinderen die inwonen bij hun (groot)ouders géén toeslag op hun norm krijgen, respectievelijk (bij gehuwden) de maximale verlaging. Op deze manier wordt zoveel mogelijk voorkomen dat er een onevenredig groot bedrag aan uitkering wordt betaald aan familieleden achter één voordeur. Omdat er tussen de familieleden (ouders, maar ook grootouders, en kinderen) een andere band bestaat dan tussen willekeurige derden, mag er van worden uitgegaan dat kosten tot een verder gaand niveau (kunnen) worden gedeeld.

Als er meer uitkering zou worden betaald, ontbreekt bij met name de jongeren binnen het gezin de noodzakelijke prikkel om de inkomenssituatie te verbeteren door inkomsten uit arbeid te gaan verwerven.

Artikel 9

In dit artikel is uitgewerkt dat de uitkeringsgerechtigde ouder(s) bij wie meerderjarige kinderen van 21 jaar of ouder inwonen, géén toeslag op de norm krijgen, respectievelijk (bij gehuwden) de maximale verlaging. Als het gaat om slechts één kind blijft de verlaging beperkt tot de helft.

Op deze manier wordt zoveel mogelijk voorkomen dat er een onevenredig groot bedrag aan uitkering wordt betaald aan familieleden achter één voordeur. Omdat er tussen de familieleden (ouders en kinderen) een andere band bestaat dan tussen willekeurige derden, mag er van worden uitgegaan dat kosten tot een verder gaand niveau (kunnen) worden gedeeld. Als er meer uitkering zou worden betaald, ontbreekt bij met name de jongeren binnen het gezin de noodzakelijke prikkel om de inkomenssituatie te verbeteren door inkomsten uit arbeid te gaan verwerven. In het vijfde lid is bepaald, dat meerderjarige inwonende kinderen die nog studeren, geen invloed hebben op de toeslag of de verlaging van de ouder. Onder studerend wordt in dit verband verstaan kinderen die nog dagonderwijs volgen op middelbaar, hoger of wetenschappelijk niveau. Inwonende kinderen jonger dan 21 jaar hebben, gelet op de meestal nog relatief geringe inkomsten, eveneens geen invloed op de uitkering van de ouder(s).

Omdat in artikel 25 en 26 van de wet is geregeld dat de ouder(s) de kosten van het bestaan niet kunnen delen met inwonende meerderjarige kinderen met een inkomen lager dan het normbedrag voor de kosten van levensonderhoud voor hoger onderwijs, genoemd in artikel 3.18 van de Wet studiefinanciering 2000 (per 31 december 2012 € 604,15 per maand), is dit in het zesde lid expliciet vermeld ten aanzien van kinderen vanaf 21 jaar. Wel is daarbij vereist, dat het gaat om een verifieerbaar inkomen. Inwonende kinderen die oncontroleerbaar inkomen hebben, worden geacht wel te kunnen bijdragen in de kosten.

Artikel 10

Hoewel uit de systematiek van artikel 4 tot en met 9 al volgt dat de belanghebbenden niet onder een bepaald niveau uit kunnen komen, wordt dit in artikel 10 nog eens expliciet vermeld.

Artikel 11

In lid 1 van dit artikel is geregeld, dat er van de verordening kan worden afgeweken als strikte toepassing ervan bijzonder onredelijk zou zijn. Het is niet de bedoeling om iedere lichte onredelijkheid weg te poetsen, maar om schrijnende gevallen te kunnen oplossen.

In lid 2 is geregeld dat ook onredelijke voordelen kunnen worden gecorrigeerd. Niet iedere situatie kan tot in detail worden beschreven in de verordening. Ongewenste uitkomsten kunnen worden gecorrigeerd.

Artikel 14

Deze verordening vervangt uiteraard zijn voorganger. Omdat er echter voor een aantal belanghebbenden een lager recht op uitkering zal ontstaan, kan als overgang de oude verordening voor deze groep nog wel van toepassing te blijven tot uiterlijk 1 juli 2013, of tot het moment dat er zich een wijziging voordoet, bijvoorbeeld als bij een bijstandgerechtigde ouder een extra kind ouder dan 21 komt inwonen.