Verordening voor het houden van een raadplegend referendum Ede

Ondertekening

Toelichting Verordening voor het houden van een raadplegend referendum Ede

Algemeen

a. Landelijke regelgeving

Eind 2004 is de Tijdelijke referendumwet vervallen. Het ontwerp voor de beoogde opvolger van die wet, de Referendumwet, heeft niet de vereiste parlementaire meerderheid behaald. Daarmee is een (voorlopig) einde gekomen aan de landelijke regeling, die het mogelijk maakte een referendum te houden.

In april 2014 heeft de Eerste Kamer twee initiatiefwetsvoorstellen voor een raadgevend en een correctief referendum aangenomen.

Het initiatiefwetsvoorstel voor een raadgevend referendum geeft burgers de mogelijkheid om een referendum te organiseren over een wet of verdrag dat door de Staten Generaal is aangenomen. De uitkomst van het referendum is een advies aan de wetgever om voorgenomen wetgeving te wijzigen. De uitslag van het referendum is niet bindend.

Hoewel dit wetsvoorstel gaat over nationale onderwerpen, raakt het ook gemeenten. Als er voldoende handtekeningen zijn en er besloten wordt dat er een referendum komt, zullen gemeenten het referendum moeten organiseren. In het wetsvoorstel is niets opgenomen over referenda op provinciaal en gemeentelijk niveau. De indieners van het wetsvoorstel zien het als een specifieke democratische opgave voor politieke partijen in gemeenten en provincies om zelf te bepalen of zij een referendumverordening wensen en zo ja, welke soort.

Het initiatiefvoorstel voor een correctief referendum maakt het - na wijziging van de Grondwet - mogelijk om, op initiatief van burgers, een bindend correctief referendum te houden. Het correctief referendum geldt niet alleen voor besluiten van de Staten Generaal, maar ook voor besluiten van decentrale overheden.

Beide wetsvoorstellen zijn nog niet in werking getreden.

Volgens een brief van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 19 september 2014 zal de Wet raadgevend referendum niet eerder dan in maart 2015 in het Staatsblad worden geplaatst. Inwerkingtreding kan dan plaats vinden op 1 juli 2015.

b. Decentrale regelgeving

De bevoegdheid van de raad om een referendumverordening vast te stellen vloeit voort uit artikel 149 van de Gemeentewet. Dit wetsartikel geeft de raad een autonome verordenende bevoegdheid voor het houden van een referendum over een te nemen besluit. Binnen de randvoorwaarden, die de Grondwet en de Gemeentewet stellen, staat het gemeenten vrij om hieraan invulling te geven. Deze randvoorwaarden zijn:

• 1.

  per geval beslist de raad of een referendum wordt gehouden;

• 2.

  ieder raadslid beslist per referendum individueel in hoeverre hij zich aan de uitslag van het referendum gebonden zal achten en

• 3.

  de raad neemt een definitief besluit over het onderwerp van het referendum nadat het referendum is gehouden (een referendum kan dus nooit bindend zijn).

Deze randvoorwaarden zijn ontleend aan de circulaire van de minister van BZK aan de gemeentebesturen (CW4/U1324, 27 januari 1996).

Een referendum kan in diverse vormen worden gehouden. De meest bekende vormen zijn die van het raadplegend en het raadgevend referendum. In de eerstgenoemde vorm besluit de raad tot het houden van een referendum (raadplegend referendum). Bij een raadgevend referendum nemen burgers het initiatief tot het houden van een referendum.

Een raadplegend referendum geeft de raad de mogelijkheid de burgers om advies te vragen voordat een besluit is genomen. Een referendum is niet de enige mogelijkheid om de burgers om advies te vragen. Andere mogelijkheden zijn bijvoorbeeld de officiële inspraak (Uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht; deze procedure is van toepassing verklaard op inspraak volgens de Inspraakverordening gemeente Ede 2009), interactief beleid, inspraakavonden, enquêtes, internetpanels en buurtavonden.

De raad ziet aanleiding om dit scala van bestaande inspraakmogelijkheden te verbreden met het invoeren van een raadplegend referendum als middel om de inwoners van Ede te raadplegen over maatschappelijke vraagstukken en concept raadsbesluiten. In deze verordening wordt een regeling gegeven voor het houden van zo’n referendum.

Artikelsgewijze toelichting

Paragraaf 1 Algemene bepalingen

Artikel 1 Begripsbepalingen

De begrippen a. tot en met e. behoeven geen toelichting.

Voor het begrip “kiesgerechtigde” onder f. is zo veel mogelijk aansluiting gezocht bij de bepalingen van de Kieswet. Hoofdstuk B van die wet bevat, naast algemene bepalingen over kiesgerechtigdheid, in artikel B 3 een regeling over wie het recht hebben de leden van de gemeenteraad te kiezen. Volgens artikel B 5 zijn van het kiesrecht uitgesloten zij die bij onherroepelijke rechterlijke uitspraak van het kiesrecht zijn ontzet.

Uit de definitiebepaling blijkt dat een kiesgerechtigde aan drie vereisten moet voldoen:

1. leeftijdsvereiste: achttien jaar op de datum van het referendum én 2. niet zijn uitgesloten van het kiesrecht én 3. inschrijving in de basisregistratie personen van de gemeente .

Voor de laatste twee vereisten geldt als peildatum de tweeenveertigste dag voorafgaand aan het referendum.

Artikel 2 Omvang van het referendum

Een referendum kan zich niet uitstrekken buiten het grondgebied van de gemeente waarin het referendum wordt gehouden. In beginsel zal een referendum altijd worden gehouden onder alle kiesgerechtigden van de gehele gemeente.

Gelet op het soort onderwerp kan een referendum slechts een deel van de gemeente betreffen.

Wanneer de raad besluit om een referendum slechts in één of meer delen van het grondgebied van de gemeente te laten plaatsvinden, benoemt hij in het referendumbesluit het deel of de delen van de gemeente waar het referendum zal worden gehouden en geeft een duidelijke beschrijving van dat deel of die delen. Dat kan bijvoorbeeld door de betreffende delen zo nauwkeurig mogelijk aan te geven op een bij het besluit behorende plattegrond van het grondgebied van de gemeente. Die beschrijving is onder meer van belang om de geldigheid van een stempas en een volmachtbewijs vast te kunnen stellen. Zie daarvoor het bepaalde in artikel 10.

Artikel 3 Onderwerp van het referendum

Alleen concept besluiten van de raad kunnen onderwerp van een referendum zijn. De besluiten van het college of van de burgemeester zijn niet referendabel op grond van deze verordening. Deze bestuursorganen kunnen desgewenst zelf een referendumregeling opstellen.

Een aantal concept raadsbesluiten leent zich minder goed voor een referendum. In het tweede lid van artikel 3 is een lijst met uitzonderingen opgenomen. Verschillende argumenten spelen daarbij een rol. Deze lijst mag niet te omvangrijk zijn. Er moet immers worden voorkomen dat het praktisch onmogelijk is een referendum te organiseren, waardoor het referendum een leeg instrument wordt. Aan de andere kant moet het voor een ieder duidelijk zijn over welke besluiten géén referendum gehouden kan worden.

De meeste uitzonderingen spreken voor zich. De grond genoemd onder j. verdient een nadere toelichting.

Sub j: spoedeisende gemeentelijke belangen

Deze uitzondering is een soort hardheidsclausule. Er kunnen zich situaties voordoen dat de belangen van de gemeente onevenredig worden geschaad als er een referendum over een concept raadsbesluit wordt gehouden. Aangezien een referendumprocedure een aantal maanden in beslag kan nemen, is het goed denkbaar dat de spoedeisendheid van de belangen, die met een raadsbesluit zijn gemoeid, niet toestaat dat over de uiteindelijke status van het raadsbesluit (en de uitvoering ervan) zo lang onzekerheid blijft bestaan. In dat geval dient de raad een belangenafweging te maken en kan het gemeentelijk belang prevaleren boven het belang van een referendum. Hiervan is bijvoorbeeld sprake bij het verstrijken van een fatale termijn voor het verkrijgen van een rijkssubsidie, of bij contracten met derden waarvoor een fatale deadline geldt. Bij gemeentelijke belangen moet worden gedacht aan financiële, juridische of politieke belangen. Voor de duidelijkheid is uitdrukkelijk vermeld dat onder het gemeentelijk belang ook de belangen van verplichtingen met derden kunnen vallen.

Niet alleen concept raadsbesluiten, maar ook maatschappelijke vraagstukken kunnen het onderwerp van een referendum vormen. Daarbij valt te denken aan vraagstukken waarvan de oplossing naar het oordeel van de raad veel geld en tijd kost of diep ingrijpende gevolgen heeft voor de lokale samenleving of waarbij vele partijen betrokken zijn. De mogelijkheid om over dergelijke vraagstukken een referendum te organiseren geeft de kans om de kiesgerechtigden in een vroegtijdig stadium van een besluitvormingsproces te raadplegen. Door van deze mogelijkheid gebruik te maken kan de raad zich al in het begin van een procedure een beeld vormen van de opinie van de kiesgerechtigden over een vraagstuk om daarmee bij de verdere besluitvorming rekening te houden. Zo kan de raad voorkomen dat pas aan het eind van een besluitvormingsproces een referendum wordt aangevraagd, waardoor de besluitvorming zou vertragen.  

Paragraaf 2 Initiatief en beslissing

Artikel 4 Initiatief tot het houden van een referendum

Zowel de raad als het college kan het initiatief nemen tot het houden van een referendum. Het voorstel daartoe wordt schriftelijk, voorzien van een probleemstelling en een toelichting, ingediend bij de voorzitter van de raad. Dit moet uiterlijk zeven dagen voorafgaande aan de raadsvergadering gebeuren. De raad regelt de verdere behandeling van dit verzoek in zijn Reglement van orde.

Zoals uit de volgende artikelen blijkt, neemt de raad niet alleen een besluit over het houden van een referendum, maar ook over een aantal daarmee samenhangende zaken zoals de omvang van het referendum, het onderwerp en de vraagstelling, de datum en de geldigheid van de stempas. Het is raadzaam dat de initiatiefnemers voor een referendum al deze zaken in hun voorstel betrekken.

Artikel 5 Datum

Het vaststellen van de datum waarop het referendum wordt gehouden is voorbehouden aan de raad. Er moet voldoende tijd en gelegenheid zijn om het referendum te organiseren (stemlokalen huren, bemensing stembureaus, drukwerk enz.). Het is ook raadzaam om (school)vakantieperioden te overbruggen, omdat deze perioden niet geschikt zijn voor het houden van een referendum. Het ligt voor de hand dat het advies van het college op dergelijke zaken ziet. De datum kan vallen op een dag waarop ook andere verkiezingen worden gehouden. Het combineren van verkiezingen is praktisch omdat kiesgerechtigden niet twee maal naar de stembus hoeven te komen. Ook zorgt een combinatie in de regel voor een hogere opkomst en voor een reductie van de kosten van een referendum.

Artikel 6 Vraagstelling

De raad stelt ook de vraagstelling vast. Het meest voor de hand ligt een vraagstelling die is gekoppeld aan het voorgenomen besluit. Aan de kiesgerechtigden wordt dan de vraag voorgelegd of zij vóór of tegen het concept raadsbesluit zijn, waarover het referendum wordt gehouden.

Ook wanneer een referendum over een maatschappelijk vraagstuk gaat, zal de vraagstelling zo moeten luiden dat de kiesgerechtigde een duidelijke keuze kan maken uit verschillende antwoorden.

De vraagstelling moet in ieder geval voldoende duidelijk zijn.

Artikel 8 Uitvoering

Uit artikel 160, eerste lid, onder b, van de Gemeentewet volgt dat het college is belast met de organisatie en uitvoering van het referendum. Tot de organisatie behoren tal van taken, zoals voorlichting over het onderwerp waarover het referendum gaat, de inrichting en bemensing van de stemlokalen en het drukken van de stempassen en referendumkaarten.

Artikel 9 Bekendmaking

De Algemene wet bestuursrecht bevat bepalingen over het bekend maken van besluiten. In het verlengde daarvan is hier de plicht vastgelegd tot het bekend maken van het besluit tot het houden van een referendum en de daarmee samenhangende besluiten zoals in dit artikel beschreven.

De bekendmaking zal plaats vinden op de gebruikelijke wijze. Volgens artikel 2 van het Besluit elektronische publicatie van 19 september 2013 (zaaknummer 4638) vindt de publicatie van dit soort besluiten elektronisch plaats. Burgemeester en wethouders hebben in hun besluit van 8 oktober 2013 (zaaknummer 5378) daarvoor de website www.ede.nl/bekendmakingen aangewezen.

Paragraaf 3 Procedure rond de stemming

De procedure rond de stemming is geregeld in de artikelen 10 tot en met 13. In deze artikelen is zo veel mogelijk aansluiting gezocht bij de betreffende bepalingen van de Kieswet.

In die gevallen, waarin deze verordening niet voorziet, zijn de bepalingen van de Kieswet en het Kiesbesluit van overeenkomstige toepassing.

 Artikel 10

Dit artikel gaat onder meer over het gebruik van de stempas en stemmen bij volmacht.

In afwijking van de Kieswet kan de raad besluiten dat een kiesgerechtigde met zijn stempas niet binnen de gehele gemeente in een stemlokaal van zijn keuze kan deelnemen aan het referendum. Het gaat hier immers om een raadplegend referendum. Het is daarom van groot belang dat de mening van de kiesgerechtigden zo zuiver mogelijk uit de uitkomst van het referendum kan worden afgeleid. Dat resultaat kan het best worden bereikt, wanneer de kiesgerechtigden alleen in ‘hun eigen’ stemlokaal hun stem kunnen uitbrengen. Het is immers goed denkbaar dat de belangen van de kiesgerechtigden bij het onderwerp van het referendum in de verschillende delen van de gemeente uiteenlopen. Dat zal onvermijdelijk tot verschillende uitkomsten per deel van de gemeente leiden. Het zicht op deze lokale verschillen wordt vertroebeld, wanneer iedere kiesgerechtigde in het stemlokaal van zijn eigen keuze kan stemmen.

Wanneer de raad besluit om van deze bevoegdheid gebruik te maken en de geldigheid van de stempas beperkt tot het gebruik in een of meer stemlokalen in een deel van de gemeente, stelt hij vast uit welke delen het grondgebied van de gemeente bestaat. Op grond van die vaststelling kan bijvoorbeeld aan de hand van de geregistreerde gegevens volgens de Wet basisregistraties adressen en gebouwen (Wet bag) eenvoudig worden bepaald in welk deel van de gemeente en in welk stemlokaal/lokalen een kiesgerechtigde zijn stempas kan gebruiken.

Een andere uitzondering op de vrije keuze van stemlokaal geldt, wanneer de raad op grond van het tweede lid van artikel 2 heeft besloten dat het referendum slechts in één of meer delen van de gemeente zal worden gehouden (een zogenaamd deelreferendum). Het is duidelijk dat de kiesgerechtigden uit dat deel of die delen dan alleen in het deel van de gemeente waar zij wonen hun stem uit kunnen brengen. In de andere delen van de gemeente, waar geen referendum wordt gehouden, zijn dan immers geen stemlokalen ingericht.

Uit de stempas zelf blijkt waar in de gemeente en in welk stemlokaal/lokalen de stempas geldig is. Dat is niet alleen in het belang van de kiesgerechtigde, maar dient ook het belang van de controle op het gebruik van de stempas door de voorzitter en leden van het stembureau. Het college is belast met de uitvoering van het referendum. Tot die uitvoeringstaak behoort ook de vormgeving van de stempas.

Een vergelijkbare situatie doet zich voor bij het stemmen bij volmacht. De bepalingen van de Kieswet over het stemmen bij volmacht zijn van overeenkomstige toepassing verklaard. Artikel L 3 van de Kieswet bepaalt dat de gemachtigde een volmachtstem uitsluitend tegelijk met zijn eigen stem kan uitbrengen. Wanneer de raad op grond van het derde lid van artikel 10 van deze verordening heeft besloten de geldigheid van het gebruik van de stempas te beperken, leidt toepassing van artikel L 3 van de Kieswet er onvermijdelijk toe dat een kiesgerechtigde uitsluitend een andere kiesgerechtigde, die in hetzelfde deel van het grondgebied van de gemeente als kiezer is geregistreerd als hijzelf, kan machtigen.

Paragraaf 4 Status van het concept raadsbesluit na het referendum

Artikel 14 Definitieve besluitvorming

In dit artikel is vastgelegd dat de raad in beginsel in de eerstvolgende vergadering na het referendum een besluit moet nemen over het aangehouden concept besluit, waarover het referendum ging. De raad heeft de mogelijkheid om een termijn van maximaal vier maanden aan te houden. Dit geeft onder andere gelegenheid voor een zorgvuldige bespreking van de uitkomst van het referendum en houdt rekening met het uitvallen van raadsvergaderingen vanwege bijvoorbeeld het zomerreces.

De bekendmaking vindt ook op de gebruikelijke wijze plaats, dat wil zeggen elektronisch op de website www.ede.nl/bekendmakingen.

Juridische binding van de raad aan de uitslag van een referendum is niet toegestaan. Artikel 126, zesde lid, van de Grondwet staat daaraan uitdrukkelijk in de weg: de leden van de raad stemmen zonder last.

Raadsleden kunnen desgewenst wel, individueel of gezamenlijk, vooraf aangeven of zij de uitslag van het referendum zullen respecteren.

Artikel 15 Strafbepalingen

Op grond van artikel 154 van de Gemeentewet kan de raad op overtreding van een verordening straf stellen. Deze straf kan niet anders of zwaarder zijn dan hechtenis van ten hoogste drie maanden of geldboete van de tweede categorie (per 1 januari 2014 is dit een geldboete van ten hoogste € 4.050).

Voor het bepalen van wat strafbaar is, is aangesloten bij de Kieswet, hoofdstuk Z.

Volgens artikel 143 van de Gemeentewet wordt deze verordening na de bekendmaking medegedeeld aan het parket van het arrondissement waarin de gemeente is gelegen.