Mandaat- en machtigingsregeling van de gemeente Eijsden-Margraten 2014 (tweede wijziging)

Ondertekening

Bijlage 1.

Bijlage 1

Bijlage 2.

Bijlage 2

Bijlage 3.

Bijlage 3

TOELICHTING OP DE MANDAAT- EN MACHTIGINGSREGELING VAN DE GEMEENTE EIJSDEN-MARGRATEN 2014 (tweede wijziging)

Inleiding.

In artikel 10:1 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt mandaat omschreven als de bevoegdheid om in naam van een bestuursorgaan besluiten te nemen. De bevoegdheid in mandaat wordt uitgeoefend onder verantwoordelijkheid van het oorspronkelijk bevoegde bestuursorgaan.

De gemandateerde kan namens de mandaatgever besluiten nemen. Deze besluiten worden toegerekend aan het bestuursorgaan zelf. Het bestuursorgaan verliest de bevoegdheid om zelf het besluit te nemen niet en kan dit ook te allen tijde doen. Ook betekent dit dat bezwaar en beroep tegen een in mandaat genomen besluit wordt ingesteld tegen het bestuursorgaan zelf en niet tegen de ambtenaar die het besluit feitelijk heeft genomen.

Volmacht en machtiging.

In deze mandaatregeling worden zowel publiekrechtelijke - als privaatrechtelijke bevoegdheden aan functionarissen toegekend. Dit betekent dat mandaat wordt verleend om publiekrechtelijke beslissingen te nemen, volmacht om privaatrechtelijke rechtshandelingen te verrichten en machtiging om handelingen te verrichten die noch een besluit, noch een privaatrechtelijke rechtshandeling zijn (artikel 10:12 Awb).

Volmacht en machtiging zijn niet als zodanig in het mandaatbesluit te onderscheiden. Toch is het van belang even bij volmacht (3:60 e.v. BW) stil te staan. Volmacht speelt een rol bij het optreden van de gemeente als rechtspersoon naar burgerlijk recht. Een voorbeeld kan hierbij wellicht duidelijkheid verschaffen.

Als de gemeente (als rechtspersoon) een koopovereenkomst sluit, is het college op grond van de Gemeentewet het bevoegde orgaan om tot koop te beslissen. De ondertekening van de koopovereenkomst wordt echter door de burgemeester (ingevolge art. 171 Gemeentewet) gedaan. Het college kan een ambtenaar een volmacht verlenen om besluiten te nemen tot het aangaan van een overeenkomst. Toch zal de burgemeester nog steeds de overeenkomst moeten ondertekenen, tenzij deze aan een ambtenaar volmacht verleent om de gemeente namens hem te vertegenwoordigen.

De schakelbepaling van artikel 10:12 Awb zorgt ervoor dat de publiekrechtelijke vereisten die

gelden voor mandaatverlening overeenkomstig gelden voor het verlenen van volmachten (en machtigingen). In het vervolg van deze toelichting wordt verder uitsluitend over mandaat gesproken, tenzij er specifiek aanleiding is om over volmacht of machtiging te spreken.

Methodiek.

De methodiek die in deze mandaatregeling wordt toegepast wijkt af van de methodiek die traditioneel wordt gehanteerd. Gebruikelijk is om in een mandaatregeling alle gemandateerde bevoegdheden expliciet te benoemen, vaak onder verwijzing naar het wetsartikel waarin die bevoegdheid is neergelegd. Deze methode heeft vanzelfsprekend positieve en negatieve gevolgen.

Positieve gevolgen zijn dat vrij nauwkeurig kan worden nagegaan aan welke functionaris welke bevoegdheid is gemandateerd. Is een bepaalde bevoegdheid niet opgenomen in de mandaatregeling (bijvoorbeeld uitvoeringsbesluiten op grond van een verordening van een latere datum dan de datum waarop de mandaatregeling is vastgesteld) dan is dus uitsluitend het college dan wel burgemeester bevoegd om die besluiten te nemen.

Negatieve gevolgen van deze methodiek zijn dat dergelijke mandaatbesluiten snel "verouderen" en daardoor erg onderhoudsgevoelig zijn. Wetten worden voortdurend gewijzigd, er komen steeds nieuwe wetten bij of wetten worden juist ingetrokken. Dit alles maakt dat de mandaatregeling vrijwel voortdurend aan wijzigingen onderhevig is.

Bovendien past de huidige methodiek niet goed bij de uitgangspunten van integraal management. Die uitgangspunten houden onder meer in dat bevoegdheden zo laag mogelijk in de organisatie worden gelegd om de organisatie zo slagvaardig mogelijk te maken.

In de voorliggende mandaatregeling wordt de omgekeerde methodiek toegepast. Alle college- dan wel burgemeester bevoegdheden worden gemandateerd tot op het laagste leidinggevend niveau, tenzij de bevoegdheid expliciet wordt voorbehouden aan een andere leidinggevende op een hoger niveau.

Binnen de gemeentelijke praktijk is het gebruikelijk dat beslissingsbevoegdheden laag in de organisatie worden uitgeoefend. De omgekeerde methodiek sluit hier goed op aan. Daarnaast wordt de mandaatregeling minder onderhoudsgevoelig doordat deze methode minder gevoelig is voor wijziging in wet- en regelgeving.

Ondertekening- en beslissingsmandaat.

In het mandaatbesluit is degene die bevoegd is in mandaat een besluit te nemen tevens bevoegd dit besluit te ondertekenen. Uitgangspunt van het mandaatbesluit is dat alle bevoegdheden beslissingsmandaten betreffen, tenzij uitdrukkelijk anders aangegeven.

Met beslissingen worden hier zowel beslissingen gericht op rechtsgevolg bedoeld (besluiten in de zin van de Awb) als beslissingen die niet zijn gericht op rechtsgevolg.

Een voorbeeld van een beslissing gericht op rechtsgevolg is een vergunning of een subsidiebesluit. Een voorbeeld van een beslissing die niet is gericht op rechtsgevolg is de vooraankondiging van een handhavingsbesluit.

In art: 10:11 Awb wordt ook de figuur van “ondertekeningsmandaat” genoemd. Dit betreft echter geen mandaat in de zin van het nemen van een besluit, maar ziet slechts op de administratieve handeling van het ondertekenen van een besluit, dat door het bestuursorgaan

zelf is genomen. Binnen de gemeentelijke praktijk wordt evenwel nauwelijks gebruik gemaakt van ondertekeningsmandaten. De bevoegdheid om in mandaat beslissingen te nemen impliceert overigens de bevoegdheid tot ondertekening namens het bestuursorgaan.

Uitzonderingen mandaat.

Op 6 augustus 2003 heeft de Raad van State uitspraak gedaan in een zaak tegen de gemeente Maasbree. In die uitspraak heeft de Raad van State zich uitgelaten over een onderdeel van de mandaatregeling van Maasbree in die zin dat een daarin opgenomen passage door de Raad van State "voor velerlei uitleg vatbaar en onduidelijk" werd gekwalificeerd, "waardoor zij aanleiding kan geven tot misverstanden".

Dit heeft ertoe geleid dat er in deze regeling naar is gestreefd zo concreet mogelijk te zijn over het niveau waarop bevoegdheden zijn neergelegd. Mandatering is toegestaan tenzij een wettelijk voorschrift, of de aard van de bevoegdheid zich tegen de mandaatverlening verzet (art. 10:3 1e lid Awb). Daarom moet bij het verlenen van een mandaat telkens worden nagegaan of de wettelijke regeling waarop de bevoegdheid is gebaseerd iets zegt over eventueel mandaat.

Ook zal nagegaan moeten worden of er andere redenen zijn dat een mandaatverlening is uitgesloten. Bijvoorbeeld omdat er sprake is van besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid, beperking van grondrechten, het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften, het beslissen op een bezwaarschrift en dergelijke.

Uitgangspunt bij mandaat behoort te zijn dat het zaken betreft waaraan praktisch geen beleidsconsequenties zijn verbonden. Hierbij kan worden gedacht aan gebonden beschikkingen, routinebesluiten en besluiten op basis van bekend gemaakt beleid. In bepaalde gevallen zal het bevoegde bestuursorgaan een terugkoppeling wensen alvorens er gebruik wordt gemaakt van de gemandateerde bevoegdheid.

In het mandaatbesluit is een aantal criteria gegeven wanneer er terugkoppeling dient plaatst te vinden aan het bestuursorgaan dan wel portefeuillehouder. Deze criteria zijn niet allemaal even hard. Derhalve wordt een zeker inschattingsvermogen en politieke sensitiviteit verlangd van de betrokken ambtenaar.

Treasury.

In de mandaatregeling wordt de uitoefening van bevoegdheden op het gebied van treasury niet geregeld. De reden daarvoor is dat die bevoegdheden zijn gesteld in het Treasurystatuut, geldend voor de gemeente Eijsden-Margraten. Dat statuut is op 22 maart 2011 door de raad vastgesteld en geeft de kaders waarbinnen de treasurybevoegdheden worden uitgeoefend. Conform artikel 160 lid e van de Gemeentewet is het college bevoegd tot het verrichten van privaatrechtelijke rechtshandelingen van de gemeente, waaronder dus ook besluiten in het kader van Treasury.

Personeelsaangelegenheden.

De bevoegdheden om disciplinaire maatregelen op te leggen is alleen op collegeniveau neergelegd. De aard van de bevoegdheid verzet zich tegen de mandaatverlening. Het gaat bij disciplinaire maatregelen om een zeer zware bevoegdheid die bij het college dient te blijven liggen.

Artikelsgewijze toelichting.

Artikel 1.

Spreekt voor zich.

Artikel 2.

Lid 1:

In dit artikel worden de bevoegdheden die bij het college en de burgemeester berusten, gemandateerd aan de directie. De gemeentesecretaris is het hoofd van de

ambtelijke organisatie. Daarom worden alle bevoegdheden van het college en de burgemeester via de gemeentesecretaris aan de overige in de regeling genoemde functionarissen gemandateerd.

De gemeentesecretaris is dus feitelijk het centrale punt van waaruit alle bevoegdheden in de organisatie worden verspreid. Het uitgangspunt van deze regeling is dat de bevoegdheden zodanig in de organisatie zijn neergelegd dat het slechts in uitzonderingssituaties

nodig moet zijn om terug te vallen op een hoger bevoegdhedenniveau. In artikel 4 zijn de algemene uitzonderingen genoemd.

Lid 2:

Op grond van artikel 10:8 Awb kan een mandaatgever (in dit geval het college of de

burgemeester) het mandaat te allen tijde intrekken. Die bevoegdheid wordt in het tweede lid ook toegekend aan de directie. Dit maakt het mogelijk dat de directie beslist dat hij bepaalde aangelegenheden voor een korte of langere tijd zelf af wil doen of dat hij in een concreet geval aangeeft dat het aan een onder hem ressorterende functionaris verleende mandaat voor dat geval niet geldt en hij het besluit zelf wil nemen.

In het eerste geval gaat het om een min of meer structurele situatie en geldt de eis dat dit schriftelijk wordt vastgelegd en ter informatie aan het college wordt gezonden. Een dergelijk besluit zal ook op de gebruikelijke wijze bekend worden gemaakt, zodat dit ook naar buiten toe bekend en toetsbaar is. Bij incidentele gevallen is dat niet nodig.

Lid 3:

De in bijlage 1 opgesomde bevoegdheden worden niet doorgemandateerd aan het niveau van gemeentesecretaris en lager.

Lid 4:

Dit is een herhaling van artikel 10:6 Awb en hier vooral voor de volledigheid en duidelijkheid naar de eigen organisatie opgenomen.

Artikel 3.

Lid 1:

Dit lid brengt de hiërarchische positie van de directie tot uitdrukking. Alle

bevoegdheden worden namelijk via de directie aan de afdelingshoofden gemandateerd.

Lid 2:

In het tweede lid wordt de koppeling gelegd tussen de gemandateerde bevoegdheden en de bevoegdheden van de verschillende afdelingshoofden en adjunct hoofden. Het mandaat van een afdelingshoofd/adjunct hoofd geldt voor die aangelegenheden waar zij voor verantwoordelijk zijn. Dit is gemeentebreed, want de ene afdelingsmanager kan de andere afdelingsmanager vervangen.

Lid 3:

Er zijn bevoegdheden die aan een enkele functionaris in de organisatie worden toegekend. Deze bevoegdheden zijn opgenomen in een aparte bijlage. Overigens is het zo dat ook deze bevoegdheden via de directie worden gemandateerd en dus niet rechtstreeks vanuit het college.

Lid 4:

De in bijlage 3 genoemde bevoegdheden worden niet doorgemandateerd.

Lid 5:

Zie de toelichting bij artikel 2, tweede lid. In aanvulling daarop kan nog worden opgemerkt dat het bij het opstellen van deze regeling het uitgangspunt is geweest dat dezelfde bevoegdheden gemeentebreed ook op hetzelfde leidinggevende niveau worden neergelegd.

Artikel 4.

Algemeen:

Bij de uitoefening van de gemandateerde bevoegdheden dienen alle van toepassing zijnde wetten, algemene maatregelen van bestuur, voorschriften, verordeningen, raadsbesluiten, circulaires, aanwijzingen, richtlijnen, etc. in acht te worden genomen. Ten aanzien van bevoegdheden die zowel ten laste van de gemeente financiële gevolgen hebben geldt bovendien, dat hierin in de begroting van de gemeente moet zijn voorzien.

Lid 1:

Om een bevoegdheid te mandateren is geen wettelijke grondslag vereist. Mandatering is toegestaan tenzij een wettelijk voorschrift, of de aard van de bevoegdheid zich tegen de mandaatverlening verzet (art. 10:3, eerste lid Awb). Daarom moet bij het verlenen van een mandaat telkens nagegaan worden of de wettelijke regeling waarop de bevoegdheid is

gebaseerd iets zegt over eventueel mandaat. Ook zal nagegaan moeten worden of er andere redenen zijn dat een mandaatverlening is uitgesloten. Bijvoorbeeld omdat er sprake is van besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid, beperking van grondrechten, het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften, het beslissen op een bezwaarschrift en dergelijke.

Lid 2:

Mocht het mandaatbesluit verschillen met de budgethoudersregeling dan bepaalt dit lid dat de budgethoudersregeling prevaleert boven het mandaatbesluit.

Artikel 5.

Dit artikel spreekt voor zich.

Artikel 6.

In de Awb (art: 10:11) wordt ook de figuur van “ondertekeningsmandaat” genoemd. Dit betreft echter geen mandaat in de zin van het nemen van een besluit, maar ziet slechts op de administratieve handeling van het ondertekenen van een besluit, dat door het bestuursorgaan

zelf is genomen. Degene die bevoegd is in mandaat een besluit te nemen is hiermee tevens bevoegd dit besluit te ondertekenen. Uitgangspunt van het mandaatbesluit is dat alle bevoegdheden beslissingsmandaten betreffen, tenzij uitdrukkelijk anders aangegeven.

Artikel 7.

Uitgangspunt bij mandaat behoort te zijn dat het zaken betreft waaraan praktisch geen beleidsconsequenties zijn verbonden. Hierbij kan worden gedacht aan gebonden beschikkingen, routinebesluiten en besluiten op basis van bekend gemaakt beleid. In bepaalde gevallen zal het bevoegde bestuursorgaan een terugkoppeling wensen alvorens er gebruik wordt gemaakt van de gemandateerde bevoegdheid.

In het mandaatbesluit is een aantal begrenzingen opgesteld t.a.v. het gebruik van gemandateerde bevoegdheden. Op grond van een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 6 augustus 2003 is het criterium “politiek gevoelige zaken” voor velerlei uitleg vatbaar en onduidelijk. Dit is in strijd met afdeling 10.1.1 van de Awb. Ook zijn een aantal begrippen in dit artikel opgenomen die onbepaald zijn te noemen.

Daarom zijn ze ook in dit artikel (terugkoppeling) opgenomen en niet in artikel 4 (algemene uitzonderingen).

Op grond van dit artikel kan bijvoorbeeld een portefeuillehouder beslissen dat een aangelegenheid door het college moet worden afgedaan. Dat impliceert dat gevoelige kwesties tijdig aan de portefeuillehouder moeten worden voorgelegd.

In grote lijnen betekent dit dus dat de in dit artikelgenoemde gevallen de verplichting bestaat de beslissing voor te leggen aan het bestuursorgaan. De criteria zijn niet allemaal even hard.

Van de betrokken leidinggevende ambtenaar van de gemeente mag worden verwacht dat hij dergelijke begrippen op hun juiste waarde weet te schatten en daar op zorgvuldige wijze mee kan omgaan.

Artikel 8.

Spreekt voor zich.

Artikel 9.

Indien een afdelingshoofd/adjunct afdelingshoofd afwezig is, dan word deze horizontaal vervangen door een afdelingshoofd/adjunct afdelingshoofd van een andere afdeling.

Artikel 10.

Dit artikel vormt een weerslag van artikel 10:12 Awb. Door dit artikel wordt duidelijk dat de mandaatregeling niet slechts betrekking heeft op het publiekrechtelijk handelen van de gemeente maar op al het handelen, dus ook privaatrechtelijk en feitelijk handelen.

Een voorbeeld van volmacht is de bevoegdheid tot het aangaan van overeenkomsten en een voorbeeld van een machtiging is de bevoegdheid om een betaling te verrichten of om tarieven vast te stellen voor commerciële dienstverlening door de gemeente.

Volmacht is de privaatrechtelijke evenknie van mandaat. Volmacht is geregeld in het Burgerlijk Wetboek, boek 3 art. 60 e.v. en wordt via de schakelbepaling in de Awb (art. 10:12) gelijkgesteld met mandaat. Volmacht is niet als zodanig in het mandaatbesluit te onderscheiden. Toch is het van belang even bij deze rechtsfiguur stil te staan.

Volmacht speelt een rol bij het optreden van de gemeente als rechtspersoon naar burgerlijk recht. Een voorbeeld kan hierbij wellicht duidelijkheid verschaffen. Als de gemeente (als rechtspersoon) een koopovereenkomst sluit, is het college op grond van de Gemeentewet het bevoegde orgaan om tot koop te beslissen. De ondertekening van de koopovereenkomst wordt echter door de burgemeester (ingevolge art. 171 Gemeentewet)

gedaan.

Het college kan een ambtenaar een volmacht verlenen om besluiten te nemen tot het aangaan van een overeenkomst. Toch zal de burgemeester nog steeds de overeenkomst moeten ondertekenen, tenzij deze aan een ambtenaar volmacht verleent om de gemeente namens hem te vertegenwoordigen.

Artikel 11.

Wijziging van het mandaatbesluit wordt gecoördineerd door AJZ. De kern van de procedure is dat de afdelingen zelf verantwoordelijk zijn voor het aanleveren van informatie die nodig is om tot mandatering te komen. AJZ is eindverantwoordelijk voor een goede verwerking in het mandaatbesluit.

Artikelen 12, 13 en 14.

Spreken voor zich.