Toeslagenverordening Wet werk en bijstand

Nota-toelichting

Algemene toelichting

1. Norm, toeslag en verlaging

Hoofdstuk 3 van de WWB kent voor de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan een

systeem van basisnormen, toeslagen en verlagingen.  In de WWB maakt het voor de financiering door het Rijk geen verschil of bijstand is toegekend als norm of als toeslag. De bijstandsnormen zijn geregeld in paragraaf 3.2, in de artikelen 20 tot en met 24 WWB. Daarnaast voorziet paragraaf 3.3 in toeslagen en verlagingen in de artikelen 25 tot en met 29 WWB. Het college is verplicht om in voorkomende gevallen de norm te verhogen met een toeslag. Van de mogelijkheid om een verlaging toe te passen hoeft geen gebruik gemaakt te worden.

Norm

Voor personen van 18 jaar tot en met 65 jaar bestaat er een drietal basisnormen (artikelen 20 en 21 WWB), nl.:

1. gezin: 100% van het wettelijk minimumloon (= de gehuwdennorm)

2. alleenstaande ouders: 70% van de gehuwdennorm

3. alleenstaanden: 50% van de gehuwdennorm

Voor personen van 18 t/m 20 jaar gelden lagere normen.

Toeslagen

Een toeslag kan worden verstrekt aan een alleenstaande of alleenstaande ouder indien de algemeen noodzakelijke bestaanskosten niet of niet geheel gedeeld kunnen worden. De mogelijkheid tot het delen van kosten wordt aanwezig geacht als naast betreffende belanghebbende nog één of meer anderen hun hoofdverblijf hebben in dezelfde woning. Dan kunnen zaken als huur, gas, water en licht, maar ook telefoon, krant etc. gedeeld worden. De toeslag bedraagt ten hoogste 20% van de gehuwdennorm, zodat de uitkering maximaal bedraagt voor:

• alleenstaande ouders: 90% van de gehuwdennorm;

• alleenstaanden: 70% van de gehuwdennorm.

De toeslag kan worden vastgesteld op elk bedrag binnen dit maximum van 20% van de gehuwdennorm, mits dit aansluit bij het niveau van de noodzakelijke bestaanskosten. Dit is uitgewerkt in artikel 3 van de toeslagenverordening. Budgettaire overwegingen mogen bij het vaststellen van de toeslag geen rol spelen. Het college is overigens niet verplicht om bij de verlening van een toeslag rekening te houden met lagere bestaanskosten. Het college heeft de mogelijkheid om alle alleenstaanden en alleenstaande ouders, zonder nader onderscheid, de maximale toeslag te verstrekken. (Zie TK 28870, nr. 3, p. 52 en 53.)

Voor schoolverlaters en alleenstaanden van 21 en 22 jaar wordt er een verlaging op de toeslag toegepast. Dit is uitgewerkt in artikel 4 en 5 van de verordening. De toeslag wordt verlaagd omdat een hogere toeslag een belemmering kan opwerpen voor de toegang tot de arbeidsmarkt.

Verlagingen

De WWB maakt ook verlagingen mogelijk. De verlagingen zoals de gemeente Elburg die nu ook kent, zijn uitgewerkt in de artikelen 6 en 7 van de verordening:

• verlaging in verband met het geheel of gedeeltelijk met een ander kunnen delen van algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan bij een gezin (artikel 26 WWB);

• verlaging in verband met de woonsituatie (artikel 27 WWB);

2. De Toeslagenverordening

In artikel 8 lid 1 onder c j° artikel 30 WWB is geregeld dat de gemeenteraad bij verordening dient vast te stellen voor welke categorieën de bijstandsnorm verhoogd of verlaagd wordt en op grond van welke criteria de hoogte van die verhoging of verlaging wordt bepaald. Het door het college voorgestane beleid ten aanzien van de toeslagen en verlagingen moet dus worden vastgelegd in een verordening en worden vastgesteld door de gemeenteraad, opdat het college het beleid kan uitvoeren.

Artikel 30 WWB bepaalt dat deze verordening een categoriaal karakter moet hebben. Bij het afbakenen van categorieën is steeds getracht te komen tot in de praktijk eenvoudig te hanteren criteria. Daarom is er – conform het huidige beleid – gekozen voor een forfaitaire benadering.

Het is niet nodig om in deze verordening alle mogelijke situaties uitputtend te regelen. In niet geregelde of uitzonderlijke gevallen heeft het college immers de bevoegdheid c.q. de plicht om de bijstand op grond van artikel 18 lid 1 WWB bij wijze van individualisering afwijkend vast te stellen.

 Toelichting per artikel

Artikel 1

Er is voor gekozen om begrippen die reeds zijn omschreven in de WWB of Awb niet afzonderlijk te definiëren in de Verordening. Dit voorkomt dat in geval van wijziging van betreffende definities in de WWB of Awb ook de Verordening moet worden gewijzigd. In de begrippenlijst wordt verwezen naar de begrippen alleenstaande, alleenstaande ouder en gezin zoals deze vanaf 1 januari 2012 in de WWB gelden. Voor het gebruik van het begrip gehuwdennorm is gekozen, omdat de hoogte van deze norm in de WWB zelf wordt gegeven in artikel 21 onderdeel c WWB. Dit bedrag is feitelijk gelijk aan het netto minimumloon.

Artikel 2

De bepalingen in deze verordening gelden voor belanghebbenden van 21 tot 65 jaar. De in het tweede lid opgenomen mogelijkheid voor het college om - zo nodig in afwijking van de uit deze verordening voortvloeiende hoogte van de bijstand - de bijstand anders vast stellen, als dat gelet op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van belanghebbende opportuun is, volgt uit artikel 30 lid 4 WWB. De individualiseringsplicht geldt evenzeer in situaties waarin deze verordening niet voorziet. Om hierover bij de uitvoering van deze verordening geen misverstand te laten bestaan is er voor gekozen om deze optie ook expliciet in deze verordening op te nemen.

Artikel 3

De hoogte van 20 procent van de gehuwdennorm als hoogte van de toeslag voor de alleenstaande of alleenstaande ouder in wiens woning geen ander zijn hoofdverblijf heeft, is verplicht op grond van artikel 30 lid 2 onder a WWB.

Ingeval in de woning een ander zijn hoofdverblijf heeft, wordt verondersteld dat er noodzakelijke kosten van het bestaan gedeeld kunnen worden (bijvoorbeeld huur en stookkosten). Daarbij is de mate waarin de kosten ook daadwerkelijk gedeeld worden niet van belang. Dat is een verantwoordelijkheid van belanghebbende zelf.

Uitzonderingen hierop betreffen meerderjarige inwonende kinderen met beperkte inkomsten.

Zolang er geen sprake is van een gezamenlijke huishouding moet er echter van worden uitgegaan dat niet alle kosten gedeeld kunnen worden. Dit blijkt ook uit vaste jurisprudentie, zodat een toeslag op zijn plaats blijft. In de toeslagenverordening is daarom gekozen voor een toeslag van 10 procent van de gehuwdennorm in het geval één ander in dezelfde woning zijn hoofdverblijf heeft. Als nog een ander zijn hoofdverblijf in de woning heeft kunnen de kosten nog meer gedeeld worden. Ingeval dat nog meer anderen in de woning hun hoofdverblijf hebben, kan er echter niet meer van worden uitgegaan dat het delen van kosten tot nog duidelijk lagere algemene bestaanskosten leidt. Bovendien zal in de praktijk in voorkomende gevallen de woning ook groter (en dus duurder) dan gebruikelijk zijn of betreft de woonruimte een kamer in een (studenten)flat. Zolang er sprake is van een zelfstandige huishouding, blijft een deel van de daarop betrekking hebbende algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan uitsluitend voor rekening van belanghebbende. In deze verordening is daarom weer gekozen om, ingeval twee of meer anderen in dezelfde woning hun hoofdverblijf hebben, de toeslag vast te stellen op 5 procent van de gehuwdennorm.

Verder geldt in zijn algemeenheid dat bij inwoning er vanuit mag worden gegaan dat de algemene bestaanskosten kunnen worden gedeeld. Immers, normaal gesproken kan elke Nederlander hier te lande – en personen die daarmee gelijk worden gesteld – tenminste beschikken over de bijstandsnorm.

Artikel 4

De schoolverlatersverlaging van artikel 28 WWB is bedoeld om de schoolverlater gedurende het eerste half jaar niet in een veel betere financiële positie te brengen als toen hij nog aangewezen was op studiefinanciering of een tegemoetkoming krachtens de WTOS.

Artikel 5

Artikel 29 WWB geeft het college de bevoegdheid om een verlaging toe te passen indien het van oordeel is, dat gezien de hoogte van het minimum jeugdloon er een drempel zou kunnen zijn om werk te aanvaarden. Aangezien het minimum jeugdloon voor een 21-jarige lager is dan dat voor een 22-jarige, ligt het voor de hand om voor een 21-jarige een grotere verlaging toe te passen dan voor een 22 jarige.

In het tweede lid wordt geregeld, dat – overeenkomstig het bepaalde in artikel 29 lid 2 WWB- de verlaging voor een 21- of 22-jarige alleen kan plaatsvinden op de toeslag van artikel 28 WWB.

In het derde lid wordt uitvoering gegeven aan de verplichting van artikel 30 lid 2 sub b WWB om in de verordening vast te stellen dat de schoolverlatersverlaging niet gelijktijdig kan worden toegepast met de verlaging voor 21- en 22-jarigen. Voor het met voorrang toepassen van de schoolverlatersverlaging is gekozen, omdat een 21- of 22-jarige schoolverlater niet beter af is op grond van dit artikel dan een 23-jarige schoolverlater op grond van artikel 4 van de Toeslagenverordening.

Artikel 6

In de gehuwdennorm is reeds rekening gehouden met het feit dat  echtgenoten en andere tot het gezin behorende personen de kosten van hun huishouden volledig kunnen delen met elkaar. Indien in de woning nog een ander of meer anderen zijn/hun hoofdverblijf heeft/hebben, kunnen de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan nog verder gedeeld worden. Daarbij is de mate waarin de kosten ook daadwerkelijk gedeeld worden niet van belang. Dat is een verantwoordelijkheid van belanghebbenden zelf.

Artikel 7

Artikel 27 WWB geeft het college de mogelijkheid de norm of de toeslag te verlagen in zoverre belanghebbende lagere algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan heeft ten gevolge van zijn woonsituatie. Artikel 27 WWB is aanvullend bedoeld op de artikelen 25 en 26 WWB. Ten opzichte van artikel 35 lid 1 Abw is artikel 27 WWB ruimer. Artikel 35 lid 1 Abw voorzag enkel in een verlaging in het geval aan de door belanghebbende bewoonde woning geen woonkosten verbonden waren. Blijkens de toelichting op 27 WWB is de verruiming bedoeld om ook ingeval er helemaal geen woning wordt bewoond, een verlaging te kunnen te kunnen toepassen. In dit artikel is onder a een verlaging opgenomen voor de situatie dat aan de woning voor belanghebbende geen woonkosten zijn verbonden. Het wordt nodeloos ingewikkeld geacht om hier ook nog onderscheid te maken naar de mate waarin woonkosten ontbreken. Indien een belanghebbende uitzonderlijk lage woonkosten heeft, kan dat uiteraard wel aanleiding zijn om met toepassing van artikel 18 lid 1 WWB de bijstand lager vast te stellen, al moet daarbij bedacht worden dat de objectiveerbaarheid nog niet zo eenvoudig is.

In de verordening wordt overigens niet het begrip 'woonkosten' gehanteerd, maar 'kosten van huur’ of ‘hypotheeklasten'. Daarmee wordt duidelijk, dat het hebben van kosten voor water, gas, licht en dergelijke, voor belanghebbende niet afdoende is om een verlaging krachtens dit artikel te voorkomen. Dit verdraagt zich ook met de invulling die de Centrale Raad van Beroep heeft gegeven aan de invulling van het begrip woonkosten in de zin van artikel 35 lid 1 Abw. (Zie CRvB 06-11-2001, nrs. 99/7 en 99/29 NABW en CRvB 06-05-2003, nr. 00/4951 NABW.)

In onderdeel b wordt de verlaging - ingeval er door belanghebbende in het geheel geen woning bewoond wordt - vastgesteld op 10 procent van de gehuwdennorm. Dit is in overeenstemming met de toelichting op artikel 27 WWB. Een belanghebbende die geen woning bewoont, wordt geacht lagere algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan te hebben vanwege het ontbreken van woonkosten. Niettemin zijn de kosten van het bestaan niet zoveel lager als voor een belanghebbende die kosteloos woont in een woning. Een dakloze wordt immers geconfronteerd met de hogere kosten van het op straat leven, zoals bijvoorbeeld de kosten van nachtopvang.

De hoogte van een verlaging krachtens dit artikel heeft geen invloed op de wijze waarop de bijstand verleend moet worden. Indien bijstand verleend wordt aan daklozen, kan het college gebruik maken van zijn bevoegdheid om een budgetteringsplicht op te leggen of de bijstand in natura (in de vorm van opvang) te verlenen. Overigens geschiedt de verlening van bijstand aan belanghebbenden zonder adres als bedoeld in artikel 1 van de Wet gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens op grond van artikel 40 lid 1 en 2 WWB door bij amvb (Bijstandsbesluit adreslozen) aan te wijzen centrumgemeenten. Elburg is niet aangewezen als centrumgemeente.

Artikel 8

Evenals de uitvoering van de WWB ligt de uitvoering van deze verordening bij het college.

Artikel 9

Dit artikel behoeft geen andere toelichting.

Artikel 10

Dit artikel behoeft geen andere toelichting.