Verordening over de wijze waarop ingezetenen en belanghebbenden bij de voorbereiding van gemeentelijk beleid worden betrokken

Bijlage met wetteksten Gemeentewet en Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb

A.De tekst van het nieuwe artikel 150 Gemeentewet luidt als volgt:

Artikel 150

• 1.

  De raad stelt een verordening vast waarin regels worden gesteld met betrekking tot de wijze waarop ingezetenen en belanghebbenden bij de voorbereiding van gemeentelijk beleid worden betrokken.

• 2.

  De in het eerste lid bedoelde inspraak wordt verleend door toepassing van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht, voorzover in de verordening niet anders is bepaald.

  • B.

    De tekst van de nieuwe afdeling 3.4 Awb luidt als volgt:

    Afdeling 3.4. Uniforme openbare voorbereidingsprocedure

    Artikel 3:10

    1. Deze afdeling is van toepassing op de voorbereiding van besluiten indien dat bij wettelijk voorschrift of bij besluit van het bestuursorgaan is bepaald.

    2. Tenzij bij wettelijk voorschrift of bij besluit van het bestuursorgaan anders is bepaald, is deze afdeling niet van toepassing op de voorbereiding van een besluit inhoudende de afwijzing van een aanvraag tot intrekking of wijziging van een besluit.

    3. Afdeling 4.1.1 is mede van toepassing op andere besluiten dan beschikkingen, indien deze op aanvraag worden genomen en voorbereid overeenkomstig deze afdeling.

    Artikel 3:11

    1. Het bestuursorgaan legt het ontwerp van het te nemen besluit, met de daarop betrekking hebbende stukken die redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van het ontwerp, ter inzage. 2. Artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur is van overeenkomstige toepassing. Indien op grond daarvan bepaalde stukken niet ter inzage worden gelegd, wordt daarvan mededeling gedaan. 3. Tegen vergoeding van ten hoogste de kosten verstrekt het bestuursorgaan afschrift van de ter inzage gelegde stukken. 4. De stukken liggen ter inzage gedurende de in artikel 3:16, eerste lid, bedoelde termijn.

    Artikel 3:12

    1. Voorafgaand aan de terinzagelegging geeft het bestuursorgaan in een of meer dag-, nieuws-, of huis-aan-huisbladen of op een andere geschikte wijze kennis van het ontwerp. Volstaan kan worden met het vermelden van de zakelijke inhoud.

    2. Indien het een besluit van een tot de centrale overheid behorend bestuursorgaan betreft, wordt de kennisgeving in ieder geval in de Staatscourant geplaatst, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald.

    3. In de kennisgeving wordt vermeld:

    • a.

      waar en wanneer de stukken ter inzage zullen liggen;

    • b.

      wie in de gelegenheid worden gesteld om zienswijzen naar voren te brengen;

    • c.

      op welke wijze dit kan geschieden;

    • d.

      indien toepassing is gegeven aan artikel 3:18, tweede lid: de termijn waarbinnen het besluit

    zal worden genomen.

    Artikel 3:13

    1. Indien het besluit tot een of meer belanghebbenden zal zijn gericht, zendt het bestuursorgaan voorafgaand aan de terinzagelegging het ontwerp toe aan hen, onder wie begrepen de aanvrager.

    2. Artikel 3:12, derde lid, is van overeenkomstige toepassing.

    Artikel 3:14

    1. Het bestuursorgaan vult de ter inzage gelegde stukken aan met nieuwe relevante stukken en gegevens.

    2. Artikel 3:11, tweede tot en met vierde lid, is van toepassing.

    Artikel 3:15

    1. Belanghebbenden kunnen bij het bestuursorgaan naar keuze schriftelijk of mondeling hun zienswijze over het ontwerp naar voren brengen.

    2. Bij wettelijk voorschrift of door het bestuursorgaan kan worden bepaald dat ook aan anderen de gelegenheid moet worden geboden hun zienswijze naar voren te brengen.

    3. Indien het een besluit op aanvraag betreft, stelt het bestuursorgaan de aanvrager zo nodig in de gelegenheid te reageren op de naar voren gebrachte zienswijzen.

    4. Indien het een besluit tot wijziging of intrekking van een besluit betreft, stelt het bestuursorgaan degene tot wie het te wijzigen of in te trekken besluit is gericht zo nodig in de gelegenheid te reageren op de naar voren gebrachte zienswijzen.

    Artikel 3:16

    1. De termijn voor het naar voren brengen van zienswijzen en het uitbrengen van adviezen als bedoeld in afdeling 3.3, bedraagt zes weken, tenzij bij wettelijk voorschrift een langere termijn is bepaald.

    2. De termijn vangt aan met ingang van de dag waarop het ontwerp ter inzage is gelegd.

    3. Op schriftelijk naar voren gebrachte zienswijzen zijn de artikelen 6:9 en 6:10 van overeenkomstige toepassing.

    Artikel 3:17

    Van hetgeen overeenkomstig artikel 3:15 mondeling naar voren is gebracht, wordt een verslag

    gemaakt.

    Artikel 3:18

    1. Indien het een besluit op aanvraag betreft, neemt het bestuursorgaan het besluit zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk zes maanden na ontvangst van de aanvraag.

    2. Indien de aanvraag een zeer ingewikkeld of omstreden onderwerp betreft, kan het bestuursorgaan, alvorens een ontwerp ter inzage te leggen, binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag de in het eerste lid bedoelde termijn met een redelijke termijn verlengen. Voordat het bestuursorgaan een besluit tot verlenging neemt, stelt het de aanvrager in de gelegenheid zijn zienswijze daarover naar voren te brengen.

    3. In afwijking van het eerste lid neemt het bestuursorgaan het besluit uiterlijk twaalf weken na de terinzagelegging van het ontwerp, indien het een besluit betreft:

    • a.

      inzake intrekking van een besluit;

    • b.

      inzake wijziging van een besluit en de aanvraag is gedaan door een ander dan degene tot wie het te wijzigen besluit is gericht.

    4. Indien geen zienswijzen naar voren zijn gebracht, doet het bestuursorgaan daarvan zo spoedig mogelijk nadat de termijn voor het naar voren brengen van zienswijzen is verstreken, mededeling op de wijze, bedoeld in artikel 3:12, eerste en tweede lid. In afwijking van het eerste of derde lid neemt het bestuursorgaan het besluit in dat geval binnen vier weken nadat de termijn voor het naar voren brengen van zienswijzen is verstreken.

Toelichting

Algemene toelichting

Inleiding

De huidige Inspraakverordening Enschede 2002 is gebaseerd op een eerder model van de VNG. Aanpassing is nodig vanwege wetswijzigingen op nationaal niveau, onder meer de nieuwe afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (uniforme openbare voorbereidingsprocedure) en wijziging van artikel 150 van de Gemeentewet (het inspraakartikel).

De VNG heeft daarom een geheel vernieuwd model uitgebracht, waarin die aanpassingen aan de nieuwe regelgeving zijn doorgevoerd en die zich verder kenmerkt door helder taalgebruik en bondigheid. Ook nu is het VNG-model gevolgd. Niet gekozen is voor de systematiek van een aanpassingsverordening, maar voor intrekking van de huidige verordening en vaststelling van een vernieuwde.

Artikel 150 van de Gemeentewet

Artikel 150 van de Gemeentewet verplicht de raad een inspraakverordening vast te stellen. De verordening is grondig herzien ten aanzien van de huidige. De verordening is in overeenstemming gebracht met diverse wetswijzigingen op nationaal niveau, bijvoorbeeld het klachtrecht dat inmiddels in hoofdstuk 9 van de Awb is opgenomen, de dualisering van het gemeentebestuur (Wet dualisering gemeentebestuur), de inspraakverplichtingen en vervallen inspraakverplichtingen in verschillende bijzondere wetten (zie de artikelgewijze toelichting bij artikel 2).

Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb

Met deze herziening is tevens beoogd de inspraakverordening aan te passen aan de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb (Stb. 2002, 54). In deze wet wordt afdeling 3.4 van de Awb grondig herzien en artikel 150 van de Gemeentewet gewijzigd.

Ondanks het feit dat artikel 150 van de Gemeentewet volgens het overgangsrecht pas een jaar na de inwerkingtreding van de wet zal worden aangepast (ingaande 1 juli 2006), is de inspraakverordening hierop nu al aangepast. Het is juridisch geen probleem om die aanpassing nu te plegen, omdat dit ook volgens de huidige wetgeving kan.

Afdeling 3.4 Awb (oud/nieuw)

Afdeling 3.4 Awb bevat een procedure voor de voorbereiding van besluiten. Deze afdeling heeft als doelstelling het bevorderen van eenheid in de wetgeving en het systematiseren en vereenvoudigen van wetgeving. Bij het inwerkingtreden van de Awb in 1994 bestond naast deze afdeling nog een afdeling 3.5 die een uitgebreidere voorbereidingsprocedure kende. Met de nieuwe Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb is beoogd deze twee procedures ineen te schuiven en tegelijkertijd te vereenvoudigen. Bij de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb wordt de nieuwe afdeling in verschillende bijzondere wetten van toepassing verklaard. In de wet zelf is afdeling 3.4 (nieuw) van toepassing verklaard op de inspraak bij provincies en gemeenten. De tekst van de nieuwe afdeling 3.4 Awb alsmede de tekst van het nieuwe artikel 150 Gemeentewet zijn als bijlage bij deze toelichting gevoegd.

Uit de laatste zinsnede van het nieuwe tweede lid van artikel 150 van de Gemeentewet blijkt dat afwijkingen van afdeling 3.4 Awb zijn toegestaan. In de inspraakverordening kan zowel geheel als gedeeltelijk worden afgeweken van afdeling 3.4 Awb. Dit laatste kan bijvoorbeeld geschieden in gevallen waarin het wenselijk is om wel een ontwerp ter inzage te leggen, maar de inspraak daarover op andere wijze te organiseren dan via het mondeling naar voren brengen van zienswijzen of om te werken met andere termijnen.

Inspraakprocedure/deregulering

Aan inspraak kan op zeer uiteenlopende manieren worden vormgegeven. Gekozen is voor een sobere regeling mede met het oog op het dereguleringsstreven van opeenvolgende kabinetten. Door het van toepassing verklaren van de procedureregeling van afdeling 3.4 van de Awb en het weghalen van overbodige bepalingen (zoals het beklagrecht) en de onnodige paragraafindeling, is de verordening nog verder gedereguleerd. Nu resteert een bondige en goed leesbare verordening van slechts acht artikelen. Bovendien maakt een globale raamregeling het mogelijk dat recht wordt gedaan aan de behoefte van insprekers en gemeentebestuur mede in relatie tot aard, schaal en reikwijdte van het beleidsvoornemen waarop inspraak plaatsvindt. Een gedetailleerde en daardoor rigide wijze van regelgeving dient niet de belangen van insprekers.

Artikelgewijze toelichting

Artikel 1 Begripsomschrijvingen

a.Inspraak:

Er zijn veel omschrijvingen van het begrip inspraak. Bij de in dit artikel opgenomen formulering is aangesloten bij de tekst van artikel 150 van de Gemeentewet. Inspraak is een onderdeel van de voorbereiding en uitvoering van het gemeentelijk beleid en heeft een tweeledig doel. Enerzijds wordt aan belanghebbenden de mogelijkheid geboden om hun mening over beleidsvoornemens kenbaar te maken. Anderzijds biedt inspraak aan bestuursorganen een belangrijk hulpmiddel in het kader van de voor de beleidsvoorbereiding noodzakelijke belangenafweging. Inspraak is overeenkomstig artikel 150 van de Gemeentewet 'eenzijdig' gedefinieerd, dat wil zeggen dat geen gedachtewisseling met het bestuursorgaan is inbegrepen. Het is echter verstandig het tweezijdige element van gedachtewisseling zo mogelijk wel onder de inspraakprocedure te brengen, omdat hiermee een derde doel kan worden gediend, te weten het creëren van draagvlak voor beleidsvoornemens.

b.Inspraakprocedure:

De verantwoordelijkheid voor het maken van een regeling over inspraak ligt ingevolge artikel 150 van de Gemeentewet bij de raad. Zoals vermeld, is in de verordening afdeling 3.4 Awb van toepassing verklaard. Artikel 4, tweede lid, geeft het bestuursorgaan ruimte om een andere procedure te volgen. Het bestuursorgaan is immers verantwoordelijk voor uitvoering, de nadere regeling en organisatie van de inspraak.

c.Beleidsvoornemen:

Het begrip beleidsvoornemen is gedefinieerd als het voornemen van het bestuursorgaan tot het vaststellen of wijzigen van beleid. Het zal duidelijk zijn dat het hierbij niet gaat om de vaststelling van concrete besluiten of maatregelen, maar om de vorming van het beleid waarop deze kunnen worden gebaseerd.

Artikel 2 Onderwerp van inspraak

In het eerste lid is bepaald dat elk bestuursorgaan ten aanzien van zijn eigen bevoegdheden besluit of inspraak wordt verleend bij de voorbereiding van gemeentelijk beleid. Het begrip bestuursorgaan is gedefinieerd in artikel 1:1, eerste lid, van de Awb. Het omvat in elk geval raad, college en burgemeester. Elk bestuursorgaan van de gemeente kan zijn eigen beleidsvoornemens aan inspraak onderwerpen. Het blijft ter volledige beoordeling van de gemeenteraad ten aanzien van welke beleidsvoornemens inspraak wordt verleend. Omdat het in bepaalde gevallen doelmatiger zal kunnen zijn als inspraak geschiedt door middel van bijvoorbeeld spreekrecht bij commissie- en/of raadsvergaderingen, blijft door de formulering van het eerste lid de mogelijkheid bestaan dat voor bepaalde beleidsvoornemens een andere wijze van inspraak wordt geregeld. Het besluit om al dan niet inspraak te verlenen is een besluit in de zin van de Awb. Hiertegen kan dus bezwaar worden gemaakt.

In het tweede lid is bepaald dat inspraak altijd wordt verleend indien een wettelijk voorschrift daartoe verplicht. Hieronder is opgesomd welke wettelijke verplichtingen gelden. Er is van afgezien om dit op te nemen in de tekst van artikel 2 zelf, omdat in de eerste plaats bij een nieuwe wettelijke verplichting direct de verordening moet worden aangepast en in de tweede plaats een uitgebreide opsomming de verordening onoverzichtelijk wordt. In de huidige verordening was in artikel 2, lid 2, onder a, b en c, een selectie van wettelijke verplichtingen opgenomen. Ook daar is van afgezien.

Tevens is hieronder aangegeven welke wettelijke inspraakverplichtingen zijn vervallen, omdat daar op andere wijze in is voorzien.

Wettelijke verplichtingen tot het bieden van inspraak bestaan thans bij:

• a.

  de voorbereiding van het gemeentelijk milieubeleidsplan (artikel 4.17, derde lid, Wet milieubeheer (WM));

• b.

  de voorbereiding van een besluit tot vaststelling van een afvalstoffenverordening die afwijkt van artikel 10.21 WM (artikel 10.26, tweede lid, WM);

• c.

  het integraal gemeentelijk gehandicaptenbeleid (artikel 1a Wet voorzieningen gehandicapten);

• d.

  de plannen en beleidsverslagen gericht op de realisatie en de vormgeving van cliëntenparticipatie bij de uitvoering van de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen (artikel 42), de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (artikel 42) en de Wet werk en bijstand (artikel 47);

• e.

  de voorbereiding van besluiten tot uitsluiting van welstandstoetsing als bedoeld in artikel 12, tweede lid, onder a en b, van de Woningwet (artikel 12, vierde lid).

Vervallen wettelijke verplichtingen tot het bieden van inspraak op grond van artikel 150 Gemeentewet.

Zoals in de inleiding aangegeven is de verordening aangepast aan wetswijzigingen op nationaal niveau. Daar is onder meer bepaald dat artikel 6 a van de Wet op de ruimtelijke ordening (hierna: Wro) komt te vervallen. Artikel 6a van de Wro luidde tot 1 juli 2005 als volgt:

‘Het gemeentebestuur betrekt de ingezetenen van de gemeente en in de gemeente een belang hebbende natuurlijke en rechtspersonen bij de voorbereiding van ruimtelijke plannen of herziening daarvan dan wel bij de voorbereiding van toepassing van artikel 19, eerste lid, op de wijze voorzien in de krachtens artikel 150 van de Gemeentewet vastgestelde verordening.’

Deze inspraakverplichting werd in de huidige verordening, op grond van de toen geldende wettelijke regeling, expliciet genoemd (artikel 2, lid 2, onder a) Echter de inspraak over de totstandbrenging van ruimtelijke plannen en vrijstellingsbesluiten is nu uitputtend geregeld in de op deze beslissing van toepassing verklaarde uniforme openbare voorbereidingsprocedure (afdeling 3.4 Awb).Gelet op de uitgangspunten van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure ligt het niet in de rede in aanvulling hierop te voorzien in een tweede, daaraan voorafgaande wettelijke inspraakvoorziening. De handhaving van artikel 6a zou er toe leiden dat de gemeente verplicht zou zijn om bij de voorbereiding van een plan(wijziging) twee procedureel identieke inspraakrondes te houden, hetgeen uit het oogpunt van deregulering niet in de rede ligt. Overigens blijft onverkort gelden dat het ruimtelijk beleid van de gemeente voorwerp is van inspraak ingevolge de in artikel 150 van de Gemeentewet voorziene inspraakverordening over het betrekken van ingezetenen en belanghebbenden bij de voorbereiding van gemeentelijk beleid.’

Verder is artikel 8 van de Wet op de Stads- en dorpsvernieuwing komen te vervallen. Artikel 8 had dezelfde strekking als artikel 6a van de Wro, namelijk het betrekken van ingezetenen en andere belanghebbenden bij de totstandkoming van beleid op het gebied van de stadsvernieuwing. Deze toen geldende wettelijke verplichting was expliciet opgenomen in artikel 2, lid 2 onder b, van de huidige verordening

In dit geval is eveneens de overweging van de wetgever geweest dat handhaving van deze bepaling overbodig is omdat de uniforme openbare voorbereidingsprocedure, die ook hier van toepassing is verklaard, voldoende mogelijkheden biedt voor inspraak.

Zoals hiervoor aangegeven is het geven van inspraak, volgens deze verordening, voor deze onderwerpen overbodig geworden. Daarin is nu voorzien door de wettelijke verplichting tot het volgen van afdeling 3.4 Awb. De participatiemogelijkheden van burgers zijn daarmee niet afgenomen.

In het derde lid is opgenomen wanneer geen inspraak wordt verleend.

Artikel 3 Inspraakgerechtigden

De omschrijving van inspraakgerechtigden vloeit rechtstreeks voort uit de tekst van artikel 150 van de Gemeentewet. In de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb zijn de woorden 'in de gemeente een belang hebbende natuurlijke en rechtspersonen' vervangen door: belanghebbenden. Het begrip 'belanghebbende' is in artikel 1:2 Awb gedefinieerd en deze definitie heeft ook gelding voor wetgeving buiten de Awb.

Artikel 4 Inspraakprocedure

Ter uniformering en deregulering is in het eerste lid afdeling 3.4 van de Awb van toepassing verklaard op de inspraak. In artikel 3:11 tot en met 3:17 Awb is de inspraakprocedure te vinden. Na terinzagelegging en bekendmaking van het beleidsvoornemen kunnen belanghebbenden gedurende zes weken schriftelijk of mondeling hun zienswijze naar voren brengen. In de meeste gevallen zal deze procedure passend zijn voor de inspraak.

Zo niet, dan kan op grond van het tweede lid de inspraakprocedure worden aangepast. Voorstelbaar is dat bijvoorbeeld dat de genoemde zeswekentermijn door het bestuursorgaan te lang wordt bevonden. Deze termijn kan worden aangepast bij besluit van het bestuursorgaan op grond van het tweede lid.

Het is uiteraard mogelijk een (of meer) standaardprocedure(s) te ontwikkelen die wanneer nodig kan (kunnen) worden ingezet

Artikel 5 Eindverslag

In dit geval is niet gekozen voor verwijzing naar afdeling 3.4 Awb. In artikel 3:17 Awb wordt namelijk slechts bepaald dat een verslag wordt gemaakt van hetgeen tijdens de inspraakprocedure mondeling naar voren is gebracht.

Onder het in het tweede lid, onderdeel a, genoemde verslag van de gevolgde inspraakprocedure wordt verstaan: Hoe is de procedure feitelijk verlopen? Is afdeling 3.4 Awb onverkort toegepast? Wanneer is het beleidsvoornemen ter inzage gelegd enz.?

Onderdeel b betekent dat de eindrapportage een volledig overzicht dient te bevatten van zowel de mondelinge als de schriftelijke inspraakreacties. De schriftelijke inspraakreacties kunnen aan het verslag worden gehecht. In het verslag kan worden volstaan met een korte zakelijke weergave van de naar voren gebrachte opvattingen en vermelding van de personen die hun opvatting naar voren hebben gebracht.

Onder c wordt als het sluitstuk van inspraak voorgeschreven dat het bestuursorgaan aangeeft wat met de zienswijzen wordt gedaan.

In het derde lid is bepaald dat het bestuursorgaan het eindverslag op de gebruikelijke wijze openbaar maakt. De bekendmaking van de resultaten van de inspraak is uitermate belangrijk. Het ligt voor de hand om degenen die hebben ingesproken een exemplaar van het eindverslag te sturen. Daarnaast kan het eindverslag algemeen worden gepubliceerd in de krant en op de gemeentelijke website. Als het aantal insprekers omvangrijk is, kan worden gekozen voor het volstaan met een algemene bekendmaking. Het is aan te bevelen om tijdens de inspraakavond al duidelijkheid omtrent de communicatie te verschaffen.

In het vierde lid wordt de burgemeester verplicht om het eindverslag te vermelden in zijn burgerjaarverslag overeenkomstig artikel 170, tweede lid, aanhef en onder b, van de Gemeentewet.

Artikel 6 Intrekking oude verordening

Met deze bepaling wordt de bestaande inspraakverordening ingetrokken. De datum waarop de oude verordening vervalt, is de datum waarop de verordening in werking treedt (zie artikel 7).

Artikel 7 Inwerkingtreding

Spreekt voor zich.

Artikel 8 Citeertitel

Spreekt voor zich.