Handhavingsbeleid 2017-2020

1. Inleiding

In Nederland hebben we wetten en regels. Om te kunnen leven in een schone, hele en veilige omgeving, moet iedereen zich aan die regels houden. Doet men dat niet, dan moet het bevoegd gezag hiertegen optreden. Dit optreden is handhaven. Door het niet goed uitvoeren van de handhavingstaak ontstaan er risico’s zoals rechtsongelijkheid en gedoogsituaties. Ook kan door het niet goed uitvoeren van toezicht en handhaving bewust illegaal handelen van burgers en bedrijven mogelijk worden gemaakt. Verder kunnen door de raad gewenste ruimtelijke ontwikkelingen worden belemmerd of aangetast. Deze risico’s geven de noodzaak en het nut van handhavingsbeleid aan.

Het college van burgemeester en wethouders van Epe heeft het handhavingsbeleid voor het omgevingsrecht voor de periode 2017-2020 vastgesteld. Het beleid is gebaseerd op de kwaliteitscriteria voor handhaving uit de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).

Met het handhaven van de wet- en regelgeving wil de gemeente Epe bereiken dat de regels worden nageleefd en de risico’s die kunnen ontstaan door niet te handhaven voorkomen. Daarnaast zorgt de gemeente voor een veilige, leefbare, gezonde en duurzame leef-, woon- en werkomgeving voor de burgers en bedrijven binnen de gemeente. Om dit te bereiken zijn er allerlei middelen en instrumenten. Gedacht kan worden aan het houden van toezicht en, waar nodig, door te waarschuwen en te sanctioneren. Maar ook aan verschillende vormen van interactie met burgers en bedrijven, zoals het geven van voorlichting.

Dit integrale handhavingsbeleid beschrijft de keuzes die het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Epe maakt over de handhaving van regels voor de (leef)omgeving. Het geeft invulling aan de wens en aan de taak om overeenkomstig het omgevingsrecht te handhaven. Daarbij zijn keuzes gemaakt wat meer of minder aandacht verdient. Ook is beschreven op welke verschillende manieren toezicht wordt gehouden en hoe met handhaving wordt omgegaan. Het handhavingsbeleid schept bovendien duidelijkheid naar burgers en bedrijven: toezicht op en handhaving van regel- en wetgeving wordt consequent en transparant uitgevoerd.

Het handhavingsbeleid wordt uitgevoerd door medewerkers van de afdeling Ruimte-team Beheer en afdeling Samenleving-team Leefbaar en Veilig van de gemeente Epe.

De concrete uitvoering van het handhavingsbeleid wordt uitgewerkt in het jaarlijkse uitvoeringsprogramma. Het uitvoeringsprogramma wordt apart vastgesteld en beschrijft de uitvoering op een meer gedetailleerd niveau.

Het beleid wordt vastgesteld door het college en bekend gemaakt aan de gemeenteraad en de provincie Gelderland.

1.1 Doel van dit beleid

De gemeente Epe heeft regels en beleid op allerlei gebieden. Bij het opstellen van regels en beleid wordt zoveel mogelijk rekening gehouden met de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid ervan. Dit handhavingsbeleid heeft als doel om de handhavingskwaliteit te verhogen en te waarborgen om zo de veiligheid en leefbaarheid binnen de gemeente te verbeteren. Doel van handhaving voor de gemeente Epe is in ieder geval:

• ·

  Een schone, hele en veilige (openbare) ruimte

• ·

  Het zoveel mogelijk beschikbaar maken en houden van recreatie objecten voor toeristen.

Tevens heeft het beleid als doel om te komen tot een transparante, effectieve en efficiënte inzet van middelen, waarbij het voor een ieder duidelijk is hoe de gemeente Epe haar middelen inzet om naleving van de regels te bereiken en/of te bevorderen. Dit doel wil het college bereiken door programmatisch en integraal te handhaven.

1.2 Aanleiding

De invoering van de Wabo en straks de Omgevingswet heeft overheden ertoe aangezet om burgers en bedrijven meer centraal te stellen. Er wordt onder andere gestreefd naar een uniform en eenduidig overheidsoptreden in het toezicht en de handhaving van het omgevingsrecht. Ter bevordering van de kwaliteit van de uitvoering van de handhavingstaken worden kwaliteitseisen gesteld aan de handhaving. Deze kwaliteitseisen zijn vastgelegd in het Besluit omgevingsrecht en de Ministeriële regeling omgevingsrecht. Een van deze eisen is het opstellen van handhavingsbeleid waarin wordt aangegeven welke doelen het zichzelf stelt bij de handhaving en welke activiteiten het daartoe zal uitvoeren.

Het handhavingsbeleid van de gemeente Epe dateert uit 2012 en is aan herziening toe. Nieuwe ontwikkelingen niet alleen in wetgeving maar ook in organisatie en de visie van de gemeente op dienstverlening zijn in dit handhavingsbeleid 2017-2020 meegenomen.

De Nationale Ombudsman heeft in september 2010 een rapport uitgebracht over hoe gemeenten behoorlijk om moeten gaan met handhavingsverzoeken van burgers. In dit rapport wordt aangegeven dat de gemeente de burger niet tegen elke vorm van last of overlast in hun leefomgeving kan beschermen en op elk handhavingsverzoek en iedere melding van een illegale situatie meteen in kan gaan. Voor burgers is het echter wel belangrijk dat zij weten wat zij in redelijkheid van hun gemeente mogen verwachten. Dit is namelijk van belang voor het vertrouwen van burgers in hun gemeente. Een transparant, helder en met een visie opgesteld handhavingsbeleid kan daar aan bijdragen.

Tot slot worden handhavingszaken momenteel regelmatig ad hoc opgepakt. Door het vaststellen van beleid, prioriteiten te stellen op basis van risico-analyse en de uitvoering te plannen in het handhavingsuitvoeringsprogramma wordt geprobeerd hier meer sturing aan te geven zodat de beschikbare capaciteit gericht kan worden ingezet.

1.3 Reikwijdte

Dit beleid is opgesteld binnen de beleidsvrijheid en kwaliteitseisen die het Besluit omgevingsrecht aan het handhavingsbeleid stelt. Het handhavingsbeleid is van toepassing op binnen de reikwijdte van de Wabo vallende taken die door de gemeente worden uitgevoerd en de bepalingen van de Algemene Plaatselijke Verordening die geen betrekking hebben op openbare orde en veiligheid.

Dit integrale handhavingsbeleid heeft dus betrekking op de fysieke leefomgeving en ziet niet op:

• ·

  Kinderopvang en peuterspeelzalen

• ·

  Leerplichtwet

• ·

  Drank en Horeca

• ·

  Uitvoerende milieutaken.

• ·

  Veiligheidsbeleid

De uitvoerende milieutaken van de gemeente Epe zijn voor een groot deel gemandateerd aan de OVIJ. Die taken beperken zich meestal tot milieuovertredingen binnen inrichtingen in de zin van de Wet milieubeheer. Het college blijft echter bevoegd gezag en verantwoordelijk voor deze taken en het beleid daarvoor. Als gevolg van een wijziging van de Besluit Omgevingsrecht (verwachte datum inwerkingtreding 1 januari 2017) zal het Algemeen Bestuur van de OVIJ voor de basistaken een gezamenlijk uitvoerings- en handhavingsbeleid moeten vaststellen.

Het handhavingsbeleid wordt vastgesteld voor de periode 2017 t/m 2020. Als vanwege de inwerkingtreding van de Omgevingswet dit handhavingsbeleid niet meer aan de eisen voldoet en moet worden herzien voordat de looptijd van het beleid is verstreken, dan beperkt de looptijd van dit handhavingsbeleid zich tot de vaststelling van dat nieuwe handhavingsbeleid.

Daarnaast wordt jaarlijks een handhavingsuitvoeringsprogramma opgesteld. Hierin wordt aangegeven wat de tijdsbesteding en capaciteit is voor dat jaar, welke toezichts- en handhavingszaken prioriteit hebben en welke handhavingszaken projectmatig opgepakt worden.

2. Visie op handhaving

2.1 Programmatisch handhaven

Een uitgangspunt van het handhavingsbeleid is dat het onderdeel uitmaakt van een beleidscyclus waarbij sprake is van een onlosmakelijke verbinding tussen visie (beleid), programmering en uitvoering. Hiermee wordt gestreefd naar een optimale afstemming binnen deze cyclus. Met het opstellen van een integraal handhavingsbeleid en een uitvoeringsprogramma per jaar beoogt het college te komen tot een beleid en een uitvoeringsprogramma dat een cyclisch karakter heeft.

Gedurende de cyclus kan worden bepaald of de doelstellingen nog worden behaald en of er bijsturing in het beleid en de uitvoering plaats dient te vinden. Evaluatie maakt daarom een wezenlijk onderdeel uit van deze cyclus. Na de evaluatie kan worden bekeken of het beleid dient te worden aangepast.

Schematisch ziet dit er als volgt uit.

Figuur 1 programmatisch handhaven

In de beleidscyclus voor handhaving worden de volgende fasen onderscheiden:

Prioriteiten en doelen + strategie

Het opstellen van een beleidsplan, waarin in ieder geval de volgende zaken worden vastgelegd:

• -

  een visie op handhaving met vastgestelde doelen en prioriteitstelling (speerpunten);

• -

  de nalevingstrategie (preventie-, toezicht-, handhaving- en gedoogstrategie);

• -

  de wijze van monitoren en evalueren;

Met dit handhavingsbeleidsplan wordt aan deze fase gestalte gegeven.

Uitvoering

Dit is de uitvoeringsfase. In deze fase wordt het beleid concreet omgezet naar een programma voor het komende jaar. Hierin wordt vastgelegd hoe de beschikbare capaciteit aan de hand van de in het beleid vastgestelde prioriteiten wordt ingezet op de verschillende taken.

In de beleidscyclus is het de bedoeling om in het laatste kwartaal van het lopende jaar het uitvoeringsprogramma voor het volgende jaar vast te stellen.

Monitoring

In fase drie worden de resultaten uit de eerste twee fasen geëvalueerd. In deze fase wordt een rapportage opgesteld, waarin uiteindelijk conclusies worden getrokken en aanbevelingen worden gedaan over de vragen of het beleid op een juiste wijze wordt uitgevoerd, of de beoogde resultaten zijn behaald en of er bijsturing plaats dient te vinden.

Deze evaluatie vindt jaarlijks plaats voordat een handhavingsuitvoeringsprogramma wordt vastgesteld. De evaluatie wordt vervolgens middels een jaarverslag in het eerste kwartaal van een opvolgend jaar in het kader van de toezichthoudende rol van de gemeenteraad ter kennisgeving aan de raad voorgelegd.

Beleidsevaluatie

In de laatste fase worden aan de hand van de uitkomsten van de rapportage uit fase 3 de in het beleid en uitvoeringsprogramma genoemde aspecten uit fase 1 waar nodig bijgestuurd en/of uitgebreid. Ieder jaar kan een evaluatie en een rapportage van het uitvoeringsprogramma leiden tot bijstelling van de gestelde prioriteiten. Ook de verantwoordelijkheid vanuit het college evenals voortschrijdende inzichten kunnen aan bijstelling bijdragen. De bijsturing naar aanleiding van de evaluatie uit fase 3 vindt plaats nadat is geëvalueerd en de eventuele bijsturing wordt vertaald in het beleid en het uitvoeringsprogramma voor het daaropvolgende jaar.

2.2 Uitgangspunten

Het handhavingsbeleid heeft betrekking op de fysieke leefomgeving waarbij de behoeften van Epe voorop staan. Hierbij wordt op een eenduidige en transparante wijze uitvoering gegeven aan wettelijke regels en vastgesteld beleid. Bij de uitvoering wordt uitdrukkelijk gekeken naar rechtszekerheid en effectiviteit van de gemeentelijke handhaving. Een adequate handhaving is een gezamenlijke verantwoordelijkheid van gemeente en inwoners. De verantwoordelijkheden worden daar gelegd waar deze thuis horen.

Het uitvoeren van controles en het opleggen van sancties is geen doel op zich, maar een middel.

Als visie op handhaving worden de volgende uitgangspunten gehanteerd:

• ·

  toezicht vindt risicogericht op basis van een risicoanalyse plaats;

• ·

  toezicht wordt zoveel mogelijk integraal uitgevoerd;

• ·

  sancties worden doelgericht ingezet: ‘nalevers’ worden beloond, overtreders bestraft;

• ·

  de doelen die worden nagestreefd zijn reële doelen;

• ·

  handhaving dient ter voorkoming van gevaar, hinder en overlast;

• ·

  bij handhaving dient het zelfcontrolerend vermogen van de burger (eigen verantwoordelijkheid) te worden gerespecteerd en bevorderd;

• ·

  handhaving wordt zo efficiënt en effectief mogelijk uitgevoerd;

• ·

  handhaving vindt plaats volgens een vastgesteld stappenplan en volgens vastgestelde handhavingsprotocollen;

• ·

  vergunningverlening en handhaving zijn gescheiden op zowel ambtelijk als bestuurlijk niveau;

• ·

  waar nodig en mogelijk wordt gekozen voor een projectmatige aanpak;

• ·

  handhaving vindt in redelijkheid, dat wil zeggen proportioneel, plaats;

• ·

  overtredingen worden zoveel mogelijk voorkomen door actieve communicatie;

• ·

  handhavingsacties worden afgemaakt: wie A zegt, zegt ook B (consequente handhaving draagt bij aan de bestuurlijke geloofwaardigheid);

• ·

  de overtreder betaalt: getroffen maatregelen worden geëffectueerd bij het niet nakomen van een opgelegde last. (door bij voorbeeld invorderingsbeschikkingen bij verbeurde dwangsommen en kostenverhaalsbeschikkingen bij het uitvoeren van een last onder bestuursdwang)

• ·

  er wordt zoveel mogelijk planmatig gewerkt waarbij monitoring, evaluatie en bijsturing plaatsvindt (PDCA-cyclus);

• ·

  gedogen: alleen in uitzonderingssituaties en altijd actief, onder voorwaarden en tijdelijk;

• ·

  het bevorderen van samenwerking en afstemming met interne en externe partners;

• ·

  bij de eigen organisatie en publieke instellingen wordt, indien zij regels blijken te overtreden, gelijk gehandeld als bij burgers en bedrijven.

2.3 Visie op dienstverlening

In 2011 is de nota Visie op dienstverlening vastgesteld. Toezicht en handhaving vallen onder de dienstverlening van de gemeente Epe. In deze visie zijn vijf beloftes over dienstverlening opgenomen.

In het kader van dit handhavingsbeleid betekent dit:

• ·

  de dienstverlening is transparant en daarop is de gemeente aanspreekbaar: De gemeente Epe maakt door haar beleidsstrategie in dit plan uiteen te zetten, inzichtelijk hoe overtredingen worden voorkomen, opgespoord en gehandhaafd. Dit is een uiting van het rechtszekerheidsprincipe: er is geen willekeur in de handhaving.

• ·

  de dienstverlening is mensgericht: de gemeente gaat uit van het principe van vertrouwen; burgers en bedrijven krijgen daarbij hun eigen verantwoordelijkheid. In het geval dit vertrouwen wordt beschaamd wordt er stevig gehandhaafd.

Waar mogelijk en waar nodig vindt integraal toezicht plaats. Binnen de organisatie worden verder werkprocessen afgestemd, vindt kennisoverdracht plaats en is er geïntegreerd aandacht voor de digitale infrastructuur en het adequaat reageren op vragen en verzoeken van binnen en buiten de organisatie door het vastleggen van meldingen en klachten en de afhandeling daarvan in het zaaksysteem.

Daarnaast worden burgers en bedrijven door de rijksoverheid steeds meer gewezen op hun eigen verantwoordelijkheid. Dit uit zich met name in het met toenemende mate opstellen van algemene regels en het terugbrengen van activiteiten waarvoor een vergunningsplicht geldt. Bewustwording van de relevantie van regulering en de wettelijke maatstaven wordt daardoor steeds belangrijker. De gemeente Epe draagt hier waar mogelijk aan bij zodat een ieder zijn verantwoordelijkheid hierin kan nemen (hierover meer in paragraaf 5.1 Communicatie).

3. Nalevingsstrategie

3.1 Naleving van wetten en regels

Het doel van goede handhaving is de naleving van wetten en regels te bevorderen. De nalevingsstrategie geeft aan op welke wijze en met de inzet van welke instrumenten naleving van de regelgeving en de gestelde doelen worden bereikt. De nalevingsstrategie omvat preventie, toezicht, sanctionering en gedogen.

3.2 Preventie

Bij de bevordering van het naleefgedrag speelt de duidelijkheid en de handhaafwaardigheid van beleid en regels een grote rol. Niemand heeft immers behoefte aan onduidelijke en onzinnige regels want deze bevorderen het naleefgedrag niet terwijl de handhaving van die regels ook geen prioriteit heeft. De toetsing op handhaafbaarheid en handhaafwaardigheid is daarom een vast onderdeel van het beleid en regelgeving (zoals bestemmingsplannen).

Naleefgedrag kan slechts serieus worden bevorderd door het inzetten van een combinatie van instrumenten. Alle instrumenten hebben namelijk onderling een ondersteunende, versterkende en/of aanvullende rol.

Voorlichting en communicatie van de toezichts- en handhavingstaken is van groot belang voor het creëren van draagvlak. Met voorlichting en communicatie over de invulling en uitvoering van het handhavingsbeleid worden burgers, bedrijven en instellingen geïnformeerd over de visie van het college op toezicht en handhaving. Dit houdt onder andere in dat de visie van het college op het evenwicht in verantwoordelijkheden tussen de gemeente en de burger naar buiten toe wordt uitgedragen. Transparantie en duidelijkheid over de invulling en uitvoering van de taken leiden uiteindelijk tot een beter naleefgedrag. Daarmee wordt beoogd een situatie te scheppen waarin geconstateerd wordt dat achterliggende doelen van wet- en regelgeving worden bereikt, zoals een verbeterde leefbaarheid en (gevoel van) veiligheid.

Naast de daadwerkelijke handhavingsinstrumenten versterken voorlichting en communicatie de uitwerking van handhavingsacties. Als de uitwerking zichtbaar wordt gemaakt, heeft een uitgevoerde controle niet alleen een positieve invloed op het naleefgedrag van de ‘gecontroleerde’ maar ook op die van de ‘niet-gecontroleerden’. Gebeurt dit niet dan gaat de effectversterkende werking snel verloren. In paragraaf 5.1 wordt nader uitgelegd hoe invulling wordt gegeven aan voorlichting en communicatie.

3.3Toezicht

Het bevorderen van naleving van de regelgeving betekent ook dat er toezicht plaats moet vinden. Onder ‘toezicht’ wordt verstaan ‘het controleren of, en in hoeverre, wettelijke bepalingen worden nageleefd’. Tijdens het uitoefenen van toezicht worden eventuele overtredingen van regels en voorschriften gesignaleerd waarop dan gereageerd kan worden.

Het toezicht valt uiteen in twee vormen, te weten preventief toezicht en repressief toezicht. Preventief toezicht is toezicht dat is gebaseerd op een jaarlijks uitvoeringsprogramma, is thematisch of gebiedsgericht en kan onderverdeeld worden in vergunninggebonden toezicht en niet-vergunninggebonden toezicht. Repressief toezicht is toezicht dat plaatsvindt op basis van klachten, waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen handhavingsverzoeken en meldingen/klachten.

Bij de programmering van het toezicht worden de taken die in hoofdstuk 4 zijn benoemd als uitgangspunt gehanteerd (risicoanalyse en speerpunten). Daarbij wordt de programmering van de toezichtstaken direct gerelateerd aan de risicoperceptie die uit de prioritering blijkt. Als een specifieke toezichtstaak laag scoort in de risicoanalyse zal dat zijn doorwerking moeten krijgen in de intensiteit van het toezicht.

Bij het bepalen van de toezichtstrategie is er sprake van een zekere beleidsvrijheid. Daarbij moet een zekere ondergrens in het oog worden gehouden. Het college heeft een groot aantal wettelijke toezichtstaken uit te voeren en kan die taken niet verwaarlozen maar ook niet allemaal uitvoeren. Om te voorkomen dat taken die vanwege de risico-analyse een lage prioriteit krijgen niet worden uitgevoerd worden jaarlijks een of enkele van deze taken opgepakt (preventief en repressief).

Het kan voorkomen dat een overtreding wordt geconstateerd waarop niet direct actie wordt ondernomen bij voorbeeld door gebrek aan beschikbare capaciteit. De overtreder wordt in kennis gesteld van de overtreding waarbij hij op zijn eigen verantwoordelijkheid wordt gewezen om de overtreding ongedaan te maken. Tevens wordt hiermee het recht voorbehouden om in de toekomst alsnog sanctionerend op te treden als aan deze overtredingen meer prioriteit wordt gegeven.

3.3.1 Toezicht eigen inrichtingen

De gemeente Epe heeft de ambitie om op haar eigen inrichtingen en gebouwen consequent toezicht uit te oefenen. Hierin heeft de gemeente een voorbeeldfunctie naar burgers en bedrijven. Van een gemeente mag worden verwacht dat zij zich aan de regels houdt. Gemeentelijke inrichtingen en instellingen worden niet anders benaderd dan bedrijven en burgers. Er wordt op dezelfde wijze toezicht gehouden en gehandhaafd.

Uitzondering hierop vormt de communicatie naar de betrokken afdeling, waaronder het beheer van de desbetreffende inrichting of gebouw of de verleende omgevingsvergunning valt: de afdelingsmanagers, de betrokken portefeuillehouder en de portefeuillehouder handhaving krijgen afschriften van de brieven als overtredingen worden geconstateerd.

3.4 Sancties

Om na toezicht op een eenduidige manier tot een sanctie te komen, wordt een handhavingsstrategie gehanteerd. De gemeente Epe heeft er voor gekozen om de uitgangspunten van de Landelijke Handhavingsstrategie te hanteren voor de taken waarop dit handhavingsbeleid ziet, nl. een passende interventie bij iedere constatering. Niet alle in de Landelijke Handhavingsstrategie genoemde interventies en de positionering van constatering en overtreders zijn toepasbaar en gebruikelijk binnen de gemeente Epe. De feitelijke toepassing van de Landelijke Handhavingsstrategie wordt nader ingevuld toegesneden op de gebieden bouwen en RO en APV.

Voor de taken die zijn ondergebracht bij de OVIJ heeft de gemeente ervoor gekozen wel de volledige handhavingsstrategie te hanteren.

3.4.1 Landelijke handhavingsstrategie

Het stappenplan zoals opgenomen in de actuele versie van de landelijke handhavingsstrategie (versie 1.7) is als bijlage 1 toegevoegd en is als zodanig met dit beleidsstuk vastgesteld. Zodra een nieuwe versie beschikbaar is wordt gewerkt overeenkomstig de vernieuwde versie, tenzij het college daar anders over beslist.

De nalevingstrategie bevat naast een preventiestrategie een toezicht-, sanctie- en gedoogstrategie. De landelijke handhavingsstrategie ondersteunt dit, door één lijn te brengen in hoe instanties reageren op tijdens het toezicht gedane bevindingen.

Figuur 2 positionering landelijke handhavingsstrategie

De term ‘handhavingsstrategie’ drukt uit dat ingrijpen breder is dan het opleggen van sancties naar aanleiding van overtredingen. Omdat ingrijpen ook tijdens toezicht kan plaatsvinden, bijvoorbeeld in de vorm van aanspreken en informeren, raakt de landelijke handhavingsstrategie de toezichtstrategie (zie figuur 2). De landelijke handhavingsstrategie gaat niet over het toezicht als zodanig (prioriteiten, manieren van toezicht houden en dergelijke).

De landelijke handhavingsstrategie raakt ook de gedoogstrategie aan. Dit betekent dat de landelijke handhavingsstrategie erkent dat er bijzondere omstandigheden kunnen zijn om van bestuursrechtelijk handhaven af te zien. Dit laat eventuele strafrechtelijke vervolging door het OM onverlet.

Met de landelijke handhavingsstrategie wordt ingezet op een passende interventie bij iedere constatering. Handhavers hanteren de landelijke handhavingsstrategie bij iedere constatering en maken daarbij gebruik van de in de strategie opgenomen instrumenten. Omwille van rechtsgelijkheid waarborgt dit passend interveniëren en eenduidig optreden: het in vergelijkbare zaken maken van vergelijkbare keuzes en het op vergelijkbare wijze kiezen en toepassen van interventies, landsbreed.

Een passende interventie wil zeggen dat de interventie, gegeven de verzamelde feiten en de beoordeling van de aard en/of omstandigheden van de constatering en de overtreder, zo effectief en efficiënt mogelijk leidt tot spoedig herstel van de situatie voor de bevinding, naleving waarborgt, herhaling voorkomt en/of straft daar waar dit passend is of noodzakelijk om de overtreder tot naleven te bewegen, dan wel de norm te bevestigen.

Dit betekent dat twee keuzen noodzakelijk zijn:

• 1.

  Hoe wordt er opgetreden: alleen bestuursrechtelijk, bestuurs- én strafrechtelijk, of alleen strafrechtelijk?

• 2.

  Welke interventie(s) wordt (worden) ingezet?

Ad. 1

Hoe wordt opgetreden is vastgelegd in hoofdstuk 3 van de landelijke handhavingsstrategie. Bestuursrechtelijk optreden is vooral gericht op het herstellen van de situatie. Dat wil zeggen dat het optreden is gericht op het in overeenstemming brengen met de wet- en regelgeving, om vastgesteld beleid te effectueren. Strafrechtelijk optreden is vooral gericht op het straffen van de overtreder en het wegnemen van diens wederrechtelijk genoten (concurrentie)voordeel. Bestuurs- en strafrechtelijk optreden dienen daarnaast allebei tot ontmoediging, of tot individuele en algemene preventie. Omdat deze aspecten vaak tegelijk aan de orde zijn, is een weloverwogen inzet van het bestuursrecht en/of het strafrecht conform de landelijke handhavingsstrategie noodzakelijk.

Ad. 2

De keuze van de in te zetten bestuursrechtelijke interventie(s) vindt plaats aan de hand van de in hoofdstuk 3 van de landelijke handhavingsstrategie opgenomen interventieladder en interventiematrix (bijlage 1).

3.4.2 Bestuursrechtelijke herstelsanctie

Een herstelsanctie strekt tot het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken of beëindigen van een overtreding, tot het voorkomen van herhaling van een overtreding of tot het wegnemen of beperken van de gevolgen van een overtreding. Als sprake is van een klaarblijkelijk dreigende overtreding kan ook preventief een herstelsanctie worden opgelegd.

De gemeente Epe kiest in de meeste gevallen voor een last onder dwangsom als herstelsanctie. De opgelegde last is gericht op geheel of gedeeltelijke herstel van de overtreding (b.v. slopen van een zonder vergunning gebouwd gebouw) en de verplichting tot betaling van een geldsom als de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.

Een last onder bestuursdwang wil zeggen dat een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding wordt opgelegd met daarbij de bevoegdheid om de last door of namens de gemeente te laten uitvoeren als de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd. Bij dit uitvoeren van de last namens of door de gemeente kunnen de kosten op de overtreder worden verhaald. In spoedeisende situaties waarin sprake is van gevaar voor gezondheid of veiligheid, wordt gekozen voor een last onder bestuursdwang. Ook in bepaalde andere situaties zal worden gekozen voor een last onder bestuursdwang als herstelsanctie, bij voorbeeld als een opgelegde last onder dwangsom geen resultaat heeft gehad of als de overtreder niet te achterhalen is.

De lengte van de begunstigingstermijn en de hoogte van de dwangsom wordt bepaald aan de hand van de beleidsregel dwangsomhoogte bouw-, milieu- en kapactiviteiten. Begunstigingstermijnen worden niet verlengd, tenzij:

• ·

  op verzoek van een gerechtelijke instantie: als een voorlopige voorziening is gevraagd bij de rechtbank Gelderland of de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State;

• ·

  op verzoek van overtreder: als overtreder aantoonbaar uitvoering geeft of wil geven aan de opgelegde sanctie maar bij voorbeeld de uitkomst van een bezwaar- of beroepsprocedure of de beslissing op een aanvraag om vergunning wil afwachten en deze beslissing niet binnen de gegeven begunstigingstermijn zal worden genomen. Het verzoek moet schriftelijk of per e-mail worden gedaan voordat de begunstigingstermijn is verstreken en moet zijn voorzien van een onderbouwing.

Als sprake is van gevaar voor gezondheid of veiligheid wordt nooit medewerking verleend aan verlenging van de termijn.

3.4.3 Bestuurlijke betrokkenheid

Iedere overtreder heeft tot het voornemen handhaving is verzonden de mogelijkheid van een gesprek met de portefeuillehouder handhaving en een betrokken medewerker en/of toezichthouder. Zodra het voornemen om tot handhaving (vooraanschrijving) over te gaan is verzonden, is de juridische procedure gestart en kan een overtreder niet langer in gesprek met de portefeuillehouder handhaving of één van de andere collegeleden over de handhavingsprocedure. Gesprekken met een betrokken medewerker en/of toezichthouder blijven gedurende de gehele handhavingsprocedure mogelijk. Van bestuurlijke en ambtelijke gesprekken worden korte notities gemaakt die bij de handhavingszaak worden gevoegd.

3.4.4 Strafrechtelijke handhaving

Om de landelijke handhavingsstrategie goed en volledig te kunnen toepassen vindt afstemming plaats met betrekking tot strafrechtelijk optreden.

3.5 Gedogen

Gedogen is het bewust afzien van sancties in geval van overtredingen.

De gemeente Epe volgt het landelijke kader “Gedogen in Nederland” uit 1996. Voor gedogen gelden de volgende eisen:

• 1.

  gedogen vindt alleen plaats in uitzonderingsgevallen. Er moet sprake zijn van bijzondere omstandigheden die gedogen in het concrete geval rechtvaardigen;

• 2.

  gedogen is altijd expliciet want actief en schriftelijk en onder voorwaarden;

• 3.

  gedogen moet zoveel mogelijk in omvang en/of tijd worden beperkt;

• 4.

  er wordt uitsluitend gedoogd zolang de gedoogvoorwaarden zelf niet overtreden worden. Dit betekent dat het overtreden van deze voorwaarden leidt tot intrekken van de gedoogbeschikking en het handhaven van de oorspronkelijke norm.

Gedogen is alleen mogelijk als de te gedogen activiteit verantwoord is uit het oogpunt van bescherming van de fysieke leefomgeving.

Verder wordt afgezien van handhaving als er concreet uitzicht op legalisatie bestaat, bij voorbeeld in de vorm van een ontwerpbestemmingsplan dat de activiteit toestaat. Om te kunnen afzien van handhaving vooruitlopend op besluitvorming omtrent vergunningverlening, moet een ontvankelijke vergunningaanvraag zijn ingediend en blijkt uit een voorlopige inschatting dat de activiteit vergunbaar is.

Ook kan worden afgezien van handhaving als handhaving onevenredig bezwarend is ten opzichte van de met handhaving te dienen doelen. Dit wordt per geval bekeken, het gaat hier om maatwerk.

Gedogen is niet aanvaardbaar als aan de zijde van de overtreder sprake is van recidiverend dan wel calculerend gedrag. De gemeente Epe gedoogt niet als blijkt dat de te gedogen activiteit strijdig is met enige andere bij of krachtens wettelijk voorschrift gestelde regel en op grond van die regel handhavend moet worden opgetreden.

Elk gedoogbesluit wordt expliciet en na zorgvuldige belangenafweging genomen en gemotiveerd. Alleen dan weten alle betrokkenen waar zij aan toe zijn en kunnen eventuele derde-belanghebbenden in staat worden gesteld om hun rechtsmiddelen aan te wenden. Een gedoogbeschikking is een besluit waartegen bezwaar en beroep openstaat.

In een situatie waarin een gedoogbeschikking is afgegeven kan het nog steeds voorkomen dat een derde belanghebbende met succes een verzoek tot handhaving doet.

3.6 Handhavingsverzoeken, klachten en meldingen openbare ruimte

Overtredingen of mogelijke overtredingen kunnen ook door derden onder de aandacht worden gebracht. Het omgaan met deze signalen vraagt een specifieke aanpak. Het advies van de Nationale Ombudsman wordt gehanteerd als leidraad over hoe om wordt gegaan met handhavingsverzoeken en klachten/meldingen.

Hoe met dergelijke signalen wordt omgegaan is afhankelijk van de aard van het verzoek (handhavingsverzoek, klacht/melding), de vraag of het signaal al dan niet anoniem is afgegeven en de prioriteit. Signalen over mogelijke overtredingen waarvoor het college bevoegd gezag is, worden ongeacht de wijze van binnenkomst geregistreerd en afgehandeld in het digitale zaaksysteem.

Een handhavingsverzoek is een aanvraag en kan daarom niet anoniem worden ingediend. Verzoeker moet richting het college zijn naam, adres en woonplaats bekend maken maar kan er wel voor kiezen om richting de burger of het bedrijf waartegen het verzoek is gericht, anoniem te blijven.

Op een handhavingsverzoek moet een formeel, schriftelijk besluit worden genomen. Naar aanleiding van het verzoek vindt een controle plaats. Op basis van de bevindingen en het eventuele legalisatie-onderzoek wordt een besluit genomen om een handhavingsprocedure te starten of om het handhavingsverzoek af te wijzen.

Dit geldt niet voor anonieme handhavingsverzoeken.

3.6.1 Anonieme handhavingsverzoeken

Op een volledig anoniem verzoek om handhaving wordt geen actie ondernomen tenzij sprake is van een gevaarlijke situatie voor wat betreft brandveiligheid, gezondheid of bouwveiligheid. Als dat niet het geval is, dan wordt de gemeentesecretaris in kennis gesteld van het anonieme verzoek om handhaving en het feit dat er geen actie wordt ondernomen. Tenzij de gemeentesecretaris anders bepaalt, is het anonieme verzoek om handhaving daarmee afgehandeld.

In het zaaksysteem wordt vastgelegd hoe het handhavingsverzoek is behandeld.

3.6.2 Vaststellen van een overtreding

Het college kan niet overgaan tot handhavend optreden op basis van door een klager of verzoeker ingediend bewijsmateriaal. Het is noodzakelijk dat een gemeentelijke toezichthouder ter plaatse constateert dat sprake is van een overtreding. Hierbij wordt rekening gehouden met de prioriteiten die zijn gesteld op basis van de risico-analyse. Bij signalen waarbij sprake is van een lage prioriteit wordt contact opgenomen met de melder om dit te bespreken.

Een klager/melder wordt in ieder geval geïnformeerd over de uitkomsten van een controle en het vervolg als deze heeft aangegeven hier behoefte aan te hebben. Uiteraard vindt geen terugkoppeling plaats als de klacht anoniem is ingediend.

4 Prioritering van handhavingstaken

Burgers hebben soms nog de onrealistische verwachting dat de overheid bij overtreding van wetten en regels altijd optreedt. Maar het is in de praktijk niet mogelijk om alle normen te handhaven. Er is teveel recht dat moet worden gehandhaafd en regelmatig vragen burgers en bestuursorganen om handhaving. Daarom is het van belang dat prioriteiten worden gesteld, zodat de beschikbare capaciteit zo efficiënt mogelijk kan worden ingezet.

Prioriteiten worden bepaald op basis van een risicoanalyse. Voor de risicoanalyse is gekeken naar welke te handhaven normen binnen het omgevingsrecht overtreden kunnen worden. Door middel van een matrix kan het bestuursorgaan prioriteiten stellen voor de uitvoering van de handhavingstaken. Op basis van een risicoanalyse is aangegeven waar de feitelijke risico's binnen de gemeente Epe liggen. Naast de handhavingsthema's/taken zijn vijf criteria opgesteld te weten:

• ·

  Fysieke veiligheid (letsel, al dan niet dodelijk);

• ·

  Omgevingskwaliteit (teruggang van de kwaliteit van het maatschappelijke leven, in het bijzonder wat betreft het gevoel van veiligheid);

• ·

  Financieel- economisch maatschappelijke schade;

• ·

  Verlies van schade aan natuurschoon;

• ·

  Schade aan de (volks) gezondheid;

Door middel van een score van 0 tot 5 is de ernst van de gevolgen weergegeven.

Risico = negatief effect x de kans dat dit effect voorkomt

In de analyse is van alle activiteiten de kans ingeschat dat er iets kan gebeuren en dat is afgezet tegen de ernst van de gevolgen daarvan (het effect). Per activiteit is op basis van ervaring van betrokken medewerkers bepaald hoe op de elementen wordt gescoord en hoe groot de kans op overtredingen is. Dit leidt vervolgens tot een onderverdeling in hoge, gemiddelde en lage prioriteiten. De hoogte van de prioriteit bepaalt de mate van intensiteit van het toezicht.

Kans	Intensiteit van het toezicht
Hoog	Het toezicht op naleving van de regels vindt plaats op basis van (indien mogelijk) een vaste controlefrequentie. Verder wordt toezicht gehouden door het uitvoeren van surveillances, gevelcontroles, waarnemingen ter plaatse en bureaucontroles (advertenties, luchtfoto’s).
Gemiddeld	Het toezicht vindt minder intensief (al dan niet met een lagere controle-frequentie) en vooral steekproefsgewijs plaats, dan wel door gebiedsgerichte controles of door surveillances.
Laag	Er is sprake van passief toezicht (al dan niet met een zeer lage controle-frequentie). In principe wordt alleen naar aanleiding van meldingen, klachten of handhavingverzoeken toegezien op naleving van de regels.

De prioritering is niet bedoeld om een bepaalde volgorde in de handhaving aan te geven. Het is dus niet zo dat eerst de hoge prioriteiten worden gehandhaafd, daarna de prioriteit gemiddeld en ten slotte de prioriteit laag. De prioritering is bedoeld om de intensiteit van de handhaving aan te geven. Hoe hoger de prioriteit hoe actiever er gehandhaafd wordt. Verder zal de gemeente Epe naar aanleiding van niet anonieme meldingen of handhavingsverzoeken altijd actie ondernemen in de vorm van toezicht.

Opgemerkt wordt dat de inschatting van zowel de probleem- en risicoanalyse een momentopname is. Deze analyse wordt jaarlijks getoetst op actualiteit, aangezien zowel problemen als naleefgedrag in de tijd veranderen. Dit gebeurt in het kader van het jaarlijks op te stellen uitvoeringsprogramma.

Dat er speerpunten zijn bepaald betekent niet dat tegen andere geconstateerde overtredingen niet wordt opgetreden. Alle geconstateerde bouw-, sloop- en aanlegactiviteiten die worden uitgevoerd zonder een daarvoor benodigde omgevingsvergunning wordt direct stilgelegd. Ook bij geconstateerde ernstige overtredingen, calculerend gedrag, malafide overtreders wordt zonder meer opgetreden.

Bovendien geldt bij een stillegging van een activiteit waarvoor een omgevingsvergunning noodzakelijk is (na het aanvangen of gereed zijn van de activiteit) aanvullend beleid. Dit beleid houdt in dat 50% extra leges in rekening wordt gebracht bij het behandelen van de legaliserende aanvraag.

5. Uitvoeren beleid

5.1 Communicatie

In paragraaf 3.1 is al nader ingegaan op het belang van een transparante en heldere communicatie in het kader van handhaving. In deze paragraaf wordt aangegeven hoe het college hier uitvoering aan geeft.

5.1.1 Algemene bekendmakingen

Het is van belang dat de burgers en bedrijven op de hoogte zijn van de visie van het college op toezicht en handhaving. Hoe vult de gemeente haar wettelijke handhavingstaken in? Wat vindt de gemeente belangrijk (prioriteiten)? Waar wordt dat jaar extra aandacht aan besteed (projectmatig handhaven)? Door het handhavingsbeleid inzichtelijk te maken, wordt geprobeerd om meer draagvlak te creëren. Goede voorlichting en communicatie begint met een vastgesteld, transparant handhavingsbeleid.

Dit handhavingsbeleid wordt na vaststelling door het college bekend gemaakt in het Veluws Nieuws. Ook wordt het handhavingsbeleid op de gemeentelijke website geplaatst, zodat het altijd en voor iedereen te raadplegen is. Voor het jaarlijkse uitvoeringsprogramma geldt hetzelfde.

5.1.2 Communicatie richting burgers en bedrijven

Door communicatie wordt geprobeerd om blokkades weg te nemen die een goede naleving belemmeren. Zo kan de doelgroep worden gestimuleerd om omgevingsactiviteiten volgens de geldende regelgeving uit te voeren. Dit is met name te bereiken in gevallen waarin door onwetendheid of onvermogen overtredingen worden begaan. Er wordt dan vanuit een specifieke situatie toegelicht waarom naleving van de regels zinvol en zowel in het privébelang als dat van de samenleving als geheel is. Dit gebeurt tijdens controles en bij vooroverleg.

5.2 Samenwerking met andere organisaties

Samenwerking op het gebied van handhaving in het omgevingsrecht vindt plaats overeenkomstig de daarover binnen de samenwerkingsverbanden gemaakte afspraken.

Omgevingsdienst Veluwe IJssel

De Omgevingsdienst Veluwe IJssel (OVIJ) voert taken uit voor de gemeente Epe op het gebied van milieu. Over de uitvoering van de aan de OVIJ opgedragen taken vindt met enige regelmaat overleg plaats.

Brandweer

De Veiligheidsregio Noord en Oost Gelderland heeft een rol waar het gaat om toezicht op het gebied van brandveiligheid. Het gaat dan om toezicht op verleende omgevingsvergunningen activiteit bouwen en activiteit brandveilig gebruiken. Afstemming met de brandweer vindt minimaal één keer per jaar plaats op managementniveau. Over lopende zaken vindt naar behoefte overleg plaats. Gelet op ontwikkelingen bij de Veiligheidsregio Noord en Oost Gelderland kan het zijn dat er wijzigingen komen in de rol van de brandweer op het gebied van toezicht.

Politie

Met de het hanteren van de uitgangspunten van de Landelijke Handhavingsstrategie wordt de samenwerking met de politie nog belangrijker. Zie over de Landelijke Handhavingsstrategie paragraaf 3.4.

5.3 Monitoring en registratie

Om een goed oordeel te kunnen vormen over de resultaten en de effecten van de handhaving is het essentieel dat er monitoring en registratie plaatsvindt van alle uit te voeren taken (toetsing, toezicht en handhaving). Onder monitoring wordt verstaan het periodiek meten van dezelfde parameters of indicatoren. Door monitoring en registratie wordt handhaving meetbaar. Deze getallen zeggen niet alles over de handhavingsprocedure. Maar deze maken het handhavingsproces wel inzichtelijk(er). Op die manier kunnen handhavingsperiodes ook met elkaar vergeleken worden. In het jaarlijks op te stellen jaarverslag worden de resultaten van de voorliggende periode kenbaar gemaakt. Daarbij wordt dan geëvalueerd of de doelen die zijn gesteld in het uitvoeringsprogramma zijn gehaald en/of volgens de uitgangspunten verwoord in paragraaf 2.2 is gehandeld.

5.4 Verslaglegging en bijstellen en verbeteren

Dit handhavingsbeleid moet bekend worden gemaakt aan de gemeenteraad. Ook het jaarlijkse handhavingsuitvoeringsprogramma moet jaarlijks aan de gemeenteraad bekend worden gemaakt. Vervolgens moet in het begin van het volgende kalenderjaar een jaarrapportage ter kennisgeving aan de gemeenteraad worden voorgelegd. In de jaarrapportage wordt gerapporteerd over:

• ·

  het bereiken van de gestelde doelen, waaronder de uitvoering van de voorgenomen activiteiten in verhouden tot de prioriteitenstelling;

• ·

  de uitvoering van de afspraken met andere bestuursorganen over de samenwerking bij en de afstemming van de werkzaamheden.

De keuzen die zijn gemaakt ten behoeve van de handhavingscapaciteiten moeten dus worden verantwoord.

Mogelijk moet het handhavingsbeleid in het licht van deze ervaringen worden aangepast of aangevuld. Naast deze op de inhoud gerichte verslaglegging, kan het jaarlijkse evaluatieverslag ook de organisatie beoordelen. Zijn de gestelde doelen bereikt en zo nee, wat was hiervan de oorzaak? Natuurlijk kunnen ook andere van belang zijnde invalshoeken of ontwikkelingen redenen zijn om het beleid bij te stellen. Te denken valt aan bestuurlijke- en ambtelijke visies en ambities, wijziging van taken en wijzigingen in wet- en regelgeving.

Bijlage 1

Realisatie landelijke handhavingsstrategie – stappenplan

Deze bijlage geeft een stappenplan voor het toepassen van de handhavingsstrategie. Startpunt van het stappenplan is een tijdens het toezicht gedane bevinding.

Stap 1 – Positionering bevinding in de interventiematrix

De handhaver bepaalt ten eerste in welk segment van de hierboven opgenomen interventiematrix hij de bevinding positioneert door:

(1) het beoordelen van de gevolgen van de bevinding voor milieu, natuur, water, veiligheid, gezondheid en/of maatschappelijke relevantie en

(2) het typeren van de normadressaat.

Ad. 1

De gevolgen van bevindingen beoordeelt de handhaver als:

• 1.

  vrijwel nihil; of

• 2.

  beperkt; of

• 3.

  van belang – er is sprake van aanmerkelijk risico dat de bevinding maatschappelijke onrust geeft en/of milieuschade, natuurschade, waterverontreiniging en/of doden, zieken of gewonden (mens, plant én dier) tot gevolg heeft; of

• 4.

  aanzienlijk, dreigend en/of onomkeerbaar – onder andere het geval als de overtreding maatschappelijke onrust en/of ernstige milieuschade, ernstige natuurschade, ernstige waterverontreiniging en/of doden, zieken of gewonden (mens, plant én dier) tot gevolg heeft.

Ad. 2

De handhaver typeert de normadressaat als:

• A.

  goedwillend, proactief en geneigd om de regels te volgen, de bevinding is het gevolg van onbedoeld handelen; of

• B.

  onverschillig/reactief, neemt het niet zo nauw met het algemeen belang, heeft een onverschillige houding, de bevinding en de gevolgen van zijn handelen laten hem koud; of

• C.

  is opportunistisch en calculerend, er is sprake van het bewust belemmeren van controlerenden, er is sprake van mogelijkheidsbewustzijn, maar de gevolgen van het handelen worden op de koop toe genomen, bewust risico nemend; of

• D.

  bewust en structureel de regels overtredend en/of crimineel of deel uitmakend van een criminele organisatie, houdt zich bezig met fraude, oplichting of witwassen.

Bij de typering van de normadressaat kijkt de handhaver dus verder dan de bevinding op zich en neemt hij diens gedrag en toezichts- en handhavingshistorie mee in beschouwing. Als de handhaver niet in staat is om de normadressaat te typeren, dan is typering B (onverschillig/reactief) het vertrekpunt.

De handhaver bepaalt tot slot of er sprake is van verzachtende of verzwarende argumenten. Bij verzachtende argumenten wordt de in de interventiematrix gepositioneerde bevinding één segment naar links en vervolgens één segment naar onder verplaatst. Bij verzwarende argumenten, waaronder recidive, is de verplaatsing één segment naar rechts en vervolgens één segment naar boven. Als er meer verzachtende of verzwarende argumenten zijn, levert dit toch maar één verplaatsing op.

Als legalisatie van de bevinding mogelijk is, is dat de aangewezen weg gelet op de hieruit voortvloeiende rechtszekerheid voor alle betrokkenen. Dit laat het toepassen van de landelijke handhavingsstrategie en de interventiematrix onverlet, omdat er maatregelen nodig kunnen zijn om de overtreding te beëindigen en de gevolgen te beperken of weg te nemen. Bij het toepassen van de interventiematrix is de mogelijkheid van legalisatie een verzachtende omstandigheid.

Er kunnen tot slot omstandigheden zijn om bij een bevinding van handhaven af te zien op basis van een vastgestelde gedoogstrategie. Onder gedogen wordt verstaan het expliciete besluit van een bestuursorgaan om tegen een bepaalde overtreding niet handhavend op te treden. De nota ‘Gedogen in Nederland’ bevat het landelijke kader voor gedogen: een gedoogsituatie is van tijdelijke aard doordat het handelen binnen afzienbare tijd ophoudt dan wel doordat waarschijnlijk een vergunning zal worden verleend. Ingeval tot gedogen wordt besloten dient het landelijke kader voor gedogen onverkort te worden gevolgd. Gedogen laat eventuele strafvervolging door het OM overigens onverlet.

Stap 2 – Bepalen verzwarende aspecten

De handhaver bepaalt of er verzwarende aspecten zijn die moeten worden betrokken bij de afweging om het bestuurs- en/of strafrecht toe te passen. Hoe meer verzwarende aspecten, des te groter de reden om naast bestuursrechtelijk ook strafrechtelijk te handhaven. Vooral voor bevindingen die na stap 1 in de middensegmenten van de interventiematrix zijn gepositioneerd (A4, B3, B4, C2 en D2), kunnen de verzwarende aspecten reden zijn om naast bestuursrechtelijk ook strafrechtelijk op te treden. De volgende verzwarende aspecten worden afgewogen:

• 1.

  Verkregen financieel voordeel (winst of besparing). De normadressaat heeft door zijn handelen financieel voordeel behaald of financieel voordeel halen was het doel.

• 2.

  Status verdachte / voorbeeldfunctie. De normadressaat is: een regionaal of landelijk maatschappelijk aansprekende of bekende (rechts)persoon, een overheid, een toonaangevend brancheonderdeel, een certificerende instelling, een persoon die een openbaar ambt bekleedt, de eigen organisatie.

• 3.

  Financiële sanctie heeft vermoedelijk geen effect. Een bestuurlijke boete kan waarschijnlijk niet geïnd worden of is waarschijnlijk door de normadressaat als (bedrijfs)kosten ingecalculeerd.

• 4.

  Combinatie met andere relevante delicten. Andere handelingen zijn gepleegd ter verhulling van de feiten, zoals valsheid in geschrift, corruptie of witwassen.

• 5.

  Medewerking van deskundige derden. De normadressaat is bij zijn handelen ondersteund door deskundige derden, zoals vergunningverlenende of certificerende instellingen, keuringinstanties en brancheorganisaties. De handhaver moet onderbouwen op grond van welke aanwijzingen hij het vermoeden heeft dat de deskundige derde op de hoogte was en/of medewerking heeft verleend aan de geconstateerde bevinding(en).

• 6.

  Normbevestiging. Bij dit aspect geldt dat het doel van de handhaving ligt in het onder de aandacht brengen van het belang van een bepaalde norm bij de branche of bij het bredere publiek. Strafrechtelijke handhaving vindt mede plaats in het kader van normhandhaving of normbevestiging met het oog op grotere achterliggende te beschermen rechtsbelangen. Hierbij speelt de openbaarheid van het strafproces een grote rol. Als in het openbaar, door middel van een onderzoek ter terechtzitting of de publicatie van een persbericht bij een transactie of strafbeschikking, verantwoording wordt afgelegd van gepleegde strafbare feiten krijgt de normhandhaving of normbevestiging het juiste effect.

• 7.

  Waarheidsvinding. Soms kan strafrechtelijk optreden met toepassing van opsporingsbevoegdheden met het oog op de strafrechtelijke waarheidsvinding en afdoening aangewezen zijn. Bijvoorbeeld als een controle of inspectie aanwijzingen aan het licht brengt dat er meer aan de hand is, maar de bestuursrechtelijke instrumenten ontoereikend zijn om de waarheid aan het licht te brengen.

Stap 3 – Bepalen of overleg van het bestuur met politie en OM, dan wel van politie en OM met het bestuur, over de toepassing van het bestuurs- en/of strafrecht geïndiceerd is

De handhaver bepaalt of overleg over de toepassing van het bestuurs- en/of strafrecht geïndiceerd is op basis van de beoordeling van de bevinding met de interventiematrix (stap 1) en de afweging van verzwarende aspecten (stap 2). Dit overleg beoogt een weloverwogen inzet van het bestuursrecht, het bestuurs- én strafrecht of alleen het strafrecht. Dit overleg is derhalve tweerichtingsverkeer: bestuursrechtelijke handhavers zoeken indien noodzakelijk het overleg op met politie en OM en omgekeerd.

Overleg over de toepassing van het bestuurs- en/of strafrecht is altijd noodzakelijk als de handhaver de bevinding na stap 1 heeft gepositioneerd in de middensegmenten (A4, B3, B4, C2, D2 en D1) of zware segmenten (C3, C4, D3 en D4) van de interventiematrix. Overleg kan ook zinvol zijn bij bevindingen die de handhaver weliswaar heeft gepositioneerd in de lichte segmenten van de interventiematrix (A1, A2, A3, B1, B2 en C1), maar waarbij er op grond van stap 2 sprake is van één of meer verzwarende aspecten.

In situaties waarin een handhavingsinstantie een BSBm oplegt is overleg met het OM niet geïndiceerd en is strafrechtelijk optreden door het OM niet aan de orde.

Als de handhaver concludeert dat overleg over de toepassing van het bestuurs- en/of strafrecht geïndiceerd is, wordt gehandeld op basis van vooraf tussen bestuursrechtelijke handhavingsinstanties, politie en OM gemaakte algemene afspraken over hun samenspel. Alleen zo kan accuraat en effectief optreden in voorkomende gevallen worden gewaarborgd, in het bijzonder als er sprake is van spoed en heterdaad. Situaties waarin de vooraf gemaakte algemene afspraken niet voorzien, zullen apart door handhavingsinstanties, politie en OM worden beoordeeld, in een regulier overleg of door middel van ad hoc overleg als snelheid vereist is. Uit het overleg volgt hoe de betreffende bevinding wordt opgepakt: alleen bestuursrechtelijk, bestuurs- én strafrechtelijk of alleen strafrechtelijk. Het laatste veelal startend met een opsporingsonderzoek onder leiding van de Officier van Justitie.

Tenslotte is, afgezien van de interventiematrix, aangifte bij het OM standaard als toezichthouders de volgende ernstige bevindingen doen:

• ·

  Situaties waarin bewust het toezicht onmogelijk wordt gemaakt, zoals het weigeren van toegang, intimidatie, geweldsdreiging, fraude, vernietiging van bewijs en poging tot omkoping.

• ·

  Situaties waarin de toezichthouder constateert dat er opzettelijk mensen in gevaar worden gebracht, door onder andere: sabotage, vernieling of het bewust verstrekken van verkeerde informatie.

Stap 4 – Optreden met de interventiematrix

De landelijke handhavingsstrategie gaat uit van het in principe zo licht mogelijk starten met interveniëren gericht op herstel en het vervolgens snel inzetten van zwaardere interventies als naleving uitblijft. De handhaver gebruikt de interventiematrix van figuur 3 daarbij als volgt:

• 1.

  De handhaver kijkt naar de interventies in het segment van deze interventiematrix waarin hij de bevinding eerder met behulp van stap 1 heeft gepositioneerd.

• 2.

  De handhaver kiest voor de minst zware (combinatie) van de in het betreffende segment opgenomen interventies, tenzij de handhaver motiveert dat een andere (combinatie van) interventie(s) in de betreffende situatie passender is.

De interventies in de (segmenten van de) matrix lopen van beneden naar boven op in zwaarte. In bijlage 2 staan alle interventies eveneens van licht naar zwaar toegelicht.

Waar in de matrix van figuur 3 ‘PV’ staat betreft het de middelzware en zware segmenten die in stap 3 zijn afgestemd tussen handhavingsinstantie en OM. Als in overleg is besloten dat het OM niet optreedt, zijn er in deze situaties de in figuur 3 aangegeven op herstel en/of op bestraffing gerichte bestuursrechtelijke interventies om te overwegen, en ook de BSBm als strafrechtelijke interventie.

De handhaver zet de betreffende (combinatie van) interventie(s) in totdat sprake is van naleving. Als naleving binnen de door de handhaver bepaalde termijn uitblijft, pakt de handhaver direct door, door middel van het inzetten van een zwaardere (combinatie van) interventie(s). In algemene zin geldt voor termijnen het volgende:

• ·

  Gedragsvoorschriften dienen direct in acht genomen te worden. Hiervoor dient geen of hooguit een zeer korte termijn te worden gesteld om de overtreding te beëindigen en/of herhaling ervan te voorkomen.

• ·

  In alle andere gevallen – waaronder ook plannen of voorzieningen waarvoor investeringen vereist zijn – geldt: hoe urgenter de situatie des te korter de termijn. Daarbij rekening houdend met de technische en organisatorische realiseerbaarheid in die termijn.

Het optreden in stap 4, zoals tot nu toe beschreven, heeft betrekking op gedane bevinding(en) die op grond van de interventiematrix worden aangepakt. Uiteraard kunnen handhavingsinstanties aanvullend ook hun toezichtstrategie bij het betreffende bedrijf als zodanig aanpassen, in de zin van bijvoorbeeld het verhogen/verlagen van de toezichtfrequentie, het initiëren van de herijking van de vergunningensituatie, et cetera.

Stap 5 – Vastlegging

De doorlopen stappen en genomen beslissingen worden verifieerbaar en transparant vastgelegd volgens de binnen de handhavingsinstantie geldende administratieprocedures en -systemen, zodanig dat hieruit kan worden afgeleid dat is voldaan aan: het motiveringsbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel, het verbod van willekeur en het verbod van misbruik van bevoegdheid.

Bijlage 2 – Toelichting interventies van licht naar zwaar

Bestuursrecht herstellend

Aanspreken/informeren

Aanspreken/informeren is een informele interventie (geen wettelijke basis) naar aanleiding van een inspectie die ertoe moet leiden dat de normadressaat naleeft of in staat is na te leven. Aanspreken/informeren gebeurt mondeling, door het verstrekken van schriftelijke informatie of door verwijzing naar websites. Aanspreken/informeren is vooral aan de orde bij goedwillende normadressaten die onbedoeld niet naleven en die gemotiveerd zijn de niet naleving zo snel mogelijk zelf op te lossen.

Waarschuwen – brief met hersteltermijn

Waarschuwen betekent dat de normadressaat naar aanleiding van een inspectie een waarschuwingsbrief ontvangt. Daarin is opgenomen welke maatregelen of voorzieningen getroffen moeten worden om na te leven en binnen welke (redelijke) termijn. In de brief staat ook dat de handhavingsinstantie verdergaande bestuursrechtelijke interventies zal nemen (LOB, LOD), als blijkt dat de in de waarschuwingsbrief opgenomen maatregelen of voorzieningen niet zijn getroffen na het verstrijken van de termijn.

Bestuurlijk gesprek

Een bestuurlijk gesprek met (de leiding van) de normadressaat in kwestie is een aanvullende escalerende interventie op waarschuwen.

Verscherpt toezicht

Verscherpt toezicht als interventie betreft het naar aanleiding van een inspectie meer of intensiever toezicht houden op de normadressaat. Een bestuurlijk gesprek zal hier vaak aan vooraf gaan. Verscherpt toezicht moet worden aangekondigd, als ook onder welke voorwaarden het verscherpt toezicht weer zal worden opgeheven.

Last onder dwangsom – LOD

Een last onder dwangsom is een op herstel gerichte interventie voor het ongedaan maken van overtredingen en/of het voorkomen van verdere/herhaalde overtreding. De normadressaat krijgt een verplichting (een last) opgelegd om binnen een gegeven termijn de overtreding te beëindigen door iets te doen of na te laten op straffe van het verbeuren van een dwangsom wanneer de last niet tijdig wordt uitgevoerd. De op te leggen dwangsom moet voldoende hoog zijn om de overtreding te beëindigen. Een last onder dwangsom kan alleen worden opgelegd als hiervoor een wettelijke bevoegdheid bestaat.

Het opleggen van een last onder dwangsom gebeurt volgens zorgvuldig te volgen stappen. In het algemeen worden de volgende stappen doorlopen:

• 1.

  Bestuurlijke waarschuwing, dat wil zeggen: het bekend maken van het voornemen om een last onder dwangsom op te leggen met een hersteltermijn plus de termijn om zienswijzen bekend te maken. Indien niet tijdig hersteld:

• 2.

  Sanctiebeschikking, dat wil zeggen: het opleggen van een last onder dwangsom met een hersteltermijn. Indien niet tijdig hersteld:

• 3.

  Verbeuren en innen dwangsom.

Last onder bestuursdwang – LOB

Een last onder bestuursdwang is een op herstel gerichte interventie voor het ongedaan maken van een overtreding waarbij de handhavingsinstantie, wanneer de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd, op kosten van de overtreder, een overtreding beëindigt door zelf daadwerkelijk in te (laten) grijpen. Een last onder bestuursdwang kan alleen worden toegepast als hiervoor een wettelijke bevoegdheid bestaat.

Voor de last onder bestuursdwang gelden dezelfde zorgvuldig te doorlopen stappen als voor de last onder dwangsom. Ook hier kan, bijvoorbeeld in spoedeisende situaties, van deze stappen worden afgeweken:

• 1.

  Bestuurlijke waarschuwing, dat wil zeggen: het bekend maken van het voornemen om een last onder bestuursdwang op te leggen met een hersteltermijn plus de termijn om zienswijzen bekend te maken. Indien niet (tijdig) hersteld:

• 2.

  Sanctiebeschikking, dat wil zeggen: het opleggen van een last onder bestuursdwang met een hersteltermijn. Indien niet tijdig hersteld:

• 3.

  Uitvoeren bestuursdwang.

In spoedeisende situaties en bij ernstige overtredingen is de last onder bestuursdwang de meest geschikte bestuursrechtelijke interventie. De handhavingsinstantie kan verzoeken om onmiddellijke beëindiging van de overtreding. Als blijkt dat de normadressaat niet bereid is aan dit verzoek te voldoen, kan de handhavingsinstantie zelf en in spoedeisende gevallen zonder voorafgaande last feitelijk optreden. Wel moet de handhavingsinstantie zo spoedig mogelijk nadien alsnog een formele sanctiebeschikking uitvaardigen.

Tijdelijk stilleggen

Tijdelijk stilleggen betekent dat activiteiten of voertuigen als gevolg van de overtreding tijdelijk worden stilgelegd, tot de overtreding is hersteld en van naleving sprake is. Er kan aanleiding zijn om bij tijdelijk stilleggen beleid en/of politiek te informeren. Tijdelijk stilleggen kan onder de LOB vallen.

Bestuursrecht bestraffend

Bestuurlijke boete

Een bestuurlijke boete is een bestuurlijke bestraffende sanctie die door een daartoe bevoegde overheidsdienst zonder tussenkomst van het OM of een rechter kan worden opgelegd. Het CJIB verzorgt de inning en incasso van bestuurlijke boetes van diverse overheidsdiensten, waaronder de NVWA, de Inspectie SZW en de Inspectie Leefomgeving en Transport.

Een bestuurlijke boete houdt de onvoorwaardelijke verplichting in tot betaling van een geldsom en kan naast een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang worden opgelegd. Het opstellen van het boeterapport gebeurt door de toezichthouder/handhaver, maar de kennisgeving, beschikking en inning gebeuren door het boetebureau (o.a. CJIB). De maxima en bandbreedtes van boetebedragen zijn veelal vastgelegd in de wetgeving. Een belangrijk verschil met de BSBm is dat bezwaar en beroep bij het bestuursorgaan dienen te worden aangetekend, terwijl de normadressaat tegen de BSBm in verzet kan komen bij het OM.

Schorsen of intrekken vergunning, certificaat of erkenning

Als de normadressaat houder is van een begunstigend besluit (vergunning of ontheffing), dan kan het geheel of gedeeltelijk intrekken van dat besluit een passende interventie zijn. Deze interventie is met name passend als de normadressaat niet in actie komt naar aanleiding van eerdere correctieve interventies, zoals een last onder dwangsom. Het geheel of gedeeltelijk intrekken van een begunstigend besluit is een vergaande interventie die zorgvuldig moet worden voorbereid.

Exploitatieverbod, sluiting

Voor niet vergunningplichtige normadressaten bestaat de mogelijkheid op basis van de Fraudewet om het bedrijf te sluiten of de exploitatie ervan te verbieden. Ook dit zijn vergaande interventies die zorgvuldig moeten worden voorbereid en waarbij het informeren van beleid en politiek noodzakelijk is.

Strafrecht

Bestuurlijke strafbeschikking milieu – BSBm

De bestuurlijke strafbeschikking milieu is een op het strafrecht (artikel 257ba Wetboek van Strafvordering) gebaseerde interventie die daartoe bevoegde handhavingsinstanties zonder tussenkomst van het OM kunnen opleggen. Voor feiten uit het zogenoemde ‘Feitenboekje Bestuurlijke Strafbeschikking Milieu- en Keurfeiten’ wordt een combibon uitgeschreven (geldboete) die ter afdoening wordt gezonden aan het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB). De BSBm kan los van (óf óf), parallel met (én én) of volgtijdelijk aan (eerst…dan…) op herstel gerichte interventies worden ingezet.

De BSBm is bedoeld voor relatief eenvoudige overtredingen, waarbij er over de schuldvraag geen twijfel bestaat. De ‘Richtlijn bestuurlijke strafbeschikkingbevoegdheid milieu- en keurfeiten’ geeft in paragraaf 2.7 de beleidsvrijheid binnen gestelde grenzen aan en in paragraaf 2.8 de contra-indicaties voor het uitvaardigen van een BSBm. Als geen BSBm kan worden uitgevaardigd is in veel gevallen overleg met het OM noodzakelijk.

Proces-verbaal (PV)

BOA’s die een strafbaar feit vermoeden of constateren, kunnen een PV opmaken. Dit optreden valt onder het strafrechtelijk optreden dat in deze landelijke handhavingsstrategie is geregeld. Een PV is de basis voor het verdere optreden van het OM dat kan leiden tot sancties als: een geldboete, een werkstraf, een gevangenisstraf, ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel, publicatie van het vonnis, stillegging van de onderneming en verbeurdverklaring.