Verordening op de uitgangspunten voor het financieel beleid, alsmede voor het financieel beheer en voor de inrichting van de financiële organisatie van de gemeente Ermelo

Toelichting op de artikelen

Artikel 1 – Definities

Voor de gehanteerde begrippen in de verordening gelden de definities uit de Gemeentewet, de Wet Financiering decentrale overheden (Fido), het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) en het Besluit Accountantscontrole Provincies en Gemeenten. Overige begrippen uit de verordening worden in artikel 1 van de verordening gedefinieerd.

Artikel 2 – Programma-indeling

Dit artikel bevat de bepaling over de inrchting van de begroting en de jaarstukken. De indeling van de programma’s wordt bij aanvang van iedere raadsperiode door de raad vastgesteld.

Het BBV bepaalt in aanvulling hierop dat het college de producten aan de programma’s toewijst.

Op grond van artikel 189 Gemeentewet berust het budgetrecht bij de raad. De raad neemt uiteindelijk de beslissing welke bedragen zij voor taken en activiteiten op de begroting beschikbaar stelt. Gedurende het begrotingsjaar kan de raad op grond van artikel 192 Gemeentewet besluiten nemen tot wijziging van de begroting. Dit gebeurt in de regel gelijktijdig met de vaststelling van de tussenrapportages als bedoeld in artikel 5 van deze verordening.

De gemeente kan slechts uitgaven doen voor de bedragen die hiervoor op de begroting zijn gebracht (vierde lid artikel 189 Gemeentewet).

De raad kan kiezen op welk niveau hij budgetten beschikbaar stelt. Hij kan er voor kiezen een budget voor een samenstel van activiteiten beschikbaar te stellen. De raad heeft hier indertijd voor gekozen en de budgetten per programma beschikbaar gesteld.

De verordening schrijft niet bindend voor dat de raad, op voorstel van het college, niet-financiële indicatoren per programma vaststelt. Hierin is de raad vrij. Door de vaststelling van het begrotingsformat heeft de raad er niettemin voor gekozen deze indicatoren wel op te nemen.

Dit artikel bepaalt niet dat elke nieuwe raadsperiode de gehele begroting en jaarstukken veranderd moeten worden. Wijzigingen in raadsprogramma’s moeten uiteraard echter wel mogelijk zijn. Immers iedere raad mag zijn eigen prioriteiten en programma’s formuleren. Dit is ook mogelijk omdat het eenvoudig is volledige producten in de nieuwe programmastructuur te hangen. De aansluiting met voorgaande begrotingen blijft op productniveau dan gehandhaafd. Dit geldt niet als er wijzigingen worden voorgestaan in de productstructuur.

Artikel 3 – Paragrafen-indeling

Het BBV schrijft een minimum aantal paragrafen voor. De raad is echter vrij daaraan eigen paragrafen toe te voegen.

In Ermelo is er voor gekozen om het beleid dat ten grondslag ligt aan de paragrafen vast te leggen in afzonderlijke beleidsnotities, voor zover dat niet bij de paragraaf zelf gebeurt. Dit laatste is mogelijk als er sprake is van slechts een beperkt aantal beleidsregels.

Artikel 4 – Inrichting begroting en jaarstukken

Het BBV regelt in detail de inrichting van de begroting en de jaarrekening.

In dit artikel zijn in aanvulling op het BBV bepalingen opgenomen voor de inrichting van de begroting. Zo wordt in het eerste lid het college opgedragen de productenraming bij de begroting ter inzage te leggen. En zo wordt ook bepaald de productenrealisatie bij het jaarverslag ter inzage te leggen. Dit zijn geen standaard verplichtingen in het BBV. De formulering is zo gekozen dat de productrealisatie bij het jaarverslag ter inzage ligt en niet gevoegd is bij de jaarrekening. Anders gaat deze onderdeel uitmaken van de accountantscontrole, hetgeen niet de bedoeling van de wet is.

Het tweede lid werkt de verplichting in het BBV uit om in de begroting aandacht te besteden aan de investeringen, door te bepalen dat er een overzicht van de nieuwe investeringen wordt gegeven.

Artikel 5 – Autorisatie begroting en investeringskredieten en begrotingswijzigingen

Het eerste lid bepaalt dat de autorisatie van de begroting en investeringskredieten, tot uitdrukking komend in de baten en lasten, plaatsvindt op programmaniveau.

Het door de raad vastgestelde format voor de begroting geeft inzicht in de mutatie-omvang als gevolg van bestaand beleid, nieuw beleid en ombuigingen.

Het tweede lid bepaalt dat de raad bij de begrotingsbehandeling kan aangeven welke investeringskredieten hij op een later tijdstip wenst te autoriseren. Zo kan de raad de autorisatie van politiek belangrijke investeringen combineren met de behandeling van de inhoudelijke kant van het investeringsvoorstel. Het bedrag voor een dergelijke investering blijft wel op de begroting staan als voorziene uitgaaf, maar de raad autoriseert de uitgaaf nog niet. Het college is nog niet bevoegd verplichtingen voor de investering aan te gaan.

Het derde lid bepaalt dat een voorziene belangrijke begrotingsoverschrijding terstond (per raadsbrief) aan de raad moet worden gemeld en wanneer daartoe een begrotingswijziging wordt aangeboden aan de raad. Hiermee wordt mede invulling gegeven aan de actieve informatieplicht die het college heeft ten opzichte van de raad. Het is aan de raad of, en zo ja wanneer, men actie op deze informatie wil nemen. Wat een belangrijke wijziging is wordt niet expliciet vastgelegd, omdat dit afhangt van de bestuurlijk/politieke importantie en relevantie en van de hoogte van het bedrag tezamen.

Het vierde lid regelt de autorisatie van investeringskredieten van nieuwe investeringsvoornemens die bij het opstellen van de ontwerp-begroting nog niet waren voorzien.

Het vijfde lid legt de grondslag voor de zogenaamde saldobestemmende posten bij de jaarrekening. Hiermee wordt de bestaande praktijk geformaliseerd. Er gelden strikte regels voor de posten, die vastgelegd zijn in de regeling budget- en kredietbeheer. In formele zin worden hiermee in het begin van het nieuwe begrotingsjaar activiteiten uitgevoerd en budgetten van het afgesloten jaar naar het nieuwe begrotingsjaar overgeheveld zonder dat daar vooraf voor dat jaar toestemming is gegeven door de gemeenteraad. Anderzijds zijn het wel (meerjarige) activiteiten die passen binnen het beleid, waarvoor de gemeenteraad in het vorige begrotingsjaar al ingestemd heeft met de uitvoering van de activiteiten en de bijbehorende lasten. Vanaf het moment van de uitvoering van de activiteiten tot de besluitvorming over de jaarrekening is er zonder afspraak tussen raad en college, feitelijk sprake van onrechtmatig handelen van het college en daarmee van tijdelijke begrotingsonrechtmatigheid. De laatste zin van lid vijf heft deze formele onrechtmatigheid op.

Artikel 6 – Grondexploitatie

Lid 1 bepaalt dat de raad de benodigde budgetten en kredieten autoriseert bij afzonderlijk besluit. Het betreft hier dan de vaststelling en de jaarlijkse actualisatie van de exploitatieopzet. De exploitatieopzet is feitelijk de begroting van het ontwikkelproject. Dit is nodig omdat deze budgetten en kredieten niet integraal zijn opgenomen in de reguliere begroting. Door de autorisatie van de exploitatieopzet wordt het college gemandateerd uitgaven voor de daarin genoemde activiteiten en tot de vastgestelde bedragen te doen. In sommige gevallen kan daarop niet worden gewacht en zal krediet gevraagd worden in de tussentijdse rapportages, waarna een en ander in de exploitatieopzet wordt verwerkt.

De leden 2 en 3 geven aan hoe gronden die nog niet in exploitatie genomen zijn verantwoord moeten worden. Is de economische waarde lager dan de verkrijgingsprijs, dan moet het verlies genomen worden en wordt dit ten laste van de reserve grondexploitatie gebracht. Kort samengevat komt het er op neer dat verantwoording moet plaatsvinden tegen de economische waarde. Deze regels vloeien voort uit de wijzigingen van het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten 2004 (BBV).

Lid 4 bepaalt dat de raad besluit over winstneming. De beleidsregels hiervoor zijn vastgelegd in de nota grondbeleid, die ook door de raad wordt vastgesteld.

Lid 5 regelt de relatie tussen de grondexploitatie en de balans.

Artikel 7 – Meerjarenraming

Hierin wordt bepaald dat de begroting en de productenraming meerjarig wordt opgezet. Dit is van belang omdat anders een beoordeling door de raad van de budgettaire positie in relatie tot de financiële positie niet mogelijk is.

Artikel 8 – Kadernota

De raad is het kaderstellend orgaan, ook voor de opstelling van de begroting. Het college is belast met de voorbereiding er van. Dit artikel regelt dat de raad vroegtijdig zijn kaders kan vaststellen.

Het politieke debat over gewenst nieuw beleid en/of ombuigingen van bestaand beleid en de dekking van de kosten daarvan vindt op dit moment plaats.

De begroting is vervolgens een uitwerking van de uitkomsten van dit debat.

Artikel 9 – Tussentijdse rapportage en informatie

Een belangrijk onderdeel van de planning- en controlcyclus voor de raad zijn de tussenrapportages. Hiermee wordt de raad geïnformeerd over de uitputting van budgetten en investeringskredieten en de voortgang van de uitvoering van het beleid. De rapportages beperken zich tot de vermelding van de afwijkingen van de begroting en de overige bestuurlijk/politiek relevante onderwerpen.

De eerste rapportage is vooral financieel van aard (en is te zien als de eerste actualisering van de in oktober vastgestelde primitieve begroting). De tweede rapportage is gebaseerd op informatie over de beleidsuitvoering over het eerste halfjaar en financieel over de eerste acht maanden van het jaar.

Het tweede lid bepaalt dat de rapportage hetzelfde format heeft als de begroting en rekening, wat de toegankelijkheid bevordert.

De rapportages worden in de regel tenminste 2 weken voor behandeling schriftelijk toegezonden. Over het algemeen zijn ze digitaal reeds eerder beschikbaar. Bespreking vindt in de regel altijd eerst meningsvormend en nadien besluitvormend plaats.

Lid 4 bepaalt dat tenminste budgettaire afwijkingen groter dan 3% van het productbudget en van de investeringskredieten worden toegelicht, indien van de vastgestelde baten en lasten van het programma wordt afgeweken. Een en ander is verder uitgewerkt in de Regeling budget- en kredietbeheer gemeente Ermelo, die door het college is vastgesteld op 11 december 2006 en ter kennisname gebracht van de raad op 18 januari 2007 en nog steeds actueel is.

Het vijfde lid werkt de informatieplicht uit die het college heeft aan de raad, op grond van het vierde lid van artikel 169 Gemeentewet. Dat artikel verplicht het college vooraf aan het aangaan van bepaalde verplichtingen de raad inlichtingen te verstrekken indien de raad daar om verzoekt of indien de uitoefening van deze bevoegdheden van het college ingrijpende gevolgen heeft voor de gemeente.

In dit artikel verzoekt de raad het college om informatie vooraf gaande aan het aangaan van de opgesomde rechtshandelingen met financieel gevolg, indien het aangaan van deze verplichtingen de in het artikel genoemde bedragen overschrijden. Het gaat dus om noodzakelijke uitgaven die niet voorzien zijn in de begroting. De uitgaven die onder deze bedragen blijven worden achteraf verantwoord in de tussen-rapportages (kadernota of najaarsnota). Vaststelling daarvan autoriseert die uitgaven dan alsnog.

De bepalingen uit dit artikel ontslaan het college niet van de actieve informatieplicht in andere gevallen.

Ook moeten besluiten van het college voor het doen van privaatrechtelijke rechtshandelingen passen binnen de kaders van het beleid dat door de raad is uiteengezet. Het artikel schept slechts duidelijkheid tussen het college en de raad over wanneer de raad in elk geval vooraf wenst te worden geïnformeerd en in de gelegenheid wil worden gesteld zijn wensen en bedenkingen aan het college kenbaar te maken.

Artikel 10 – Waardering en afschrijving vaste activa

In het tweede lid van artikel 212 Gemeentewet is onder letter a de uitdrukkelijke bepaling opgenomen dat de financiële verordening in elk geval de regels voor waardering en afschrijving van activa bevat. Artikel 10 stelt deze regels voor de waardering niet expliciet vast, doch stelt verplicht dat deze regels worden vastgelegd in een afzonderlijk door de raad vast te stellen nota Afschrijvingsbeleid. (Dit is ook reeds gebeurd op 23 september 2004. Bovendien wordt elk jaar bij de Kadernota de actualiteit van de nota getoetst en worden zonodig afschrijvingstermijnen aan de laatste ontwikkelingen aangepast). De reden waarom gekozen is voor een afzonderlijke nota is dat het afschrijvingsbeleid daarin aanzienlijk breder en diepgaander is vastgelegd dan in deze verordening kan.

Artikel 11 – Reserves en voorzieningen

Dit artikel schrijft voor dat de raad een nota Reserves en voorzieningen vaststelt. (Dit is gebeurd op 28 oktober 2004. Bovendien wordt elk jaar bij de Kadernota de actualiteit van de nota getoetst en worden zonodig wijzigingsvoorstellen voorgelegd aan de raad). Met het vaststellen van deze nota stelt de raad de kaders vast voor de vorming van reserves en voorzieningen. Hieronder valt ook de wettelijk verplichte voorziening voor oninbare vorderingen (dubieuze debiteuren). De reden waarom gekozen is voor een afzonderlijke nota is dat het beleid ten aanzien van de vorming van reserves en voorzieningen daarin aanzienlijk breder en diepgaande is vastgelegd dan in deze verordening kan.

Artikel 12 - Rente

Dit artikel schrijft voor dat de raad een nota Rentebeleid vaststelt. (Dit is gebeurd op 27 januari 2005). De nota legt de kaders vast voor het rentebeleid voor zowel de algemene dienst als de grondexploitatie.

Artikel 13 - Kostprijsberekening

Artikel 212 Gemeentewet bepaalt in het tweede lid, letter b, dat de verordening in ieder geval bevat de grondslagen voor de berekening van de door het gemeentebestuur in rekening te brengen prijzen en tarieven voor rechten. De grondslag voor de prijzen en tarieven vormt de samenstelling van de kostprijs van de diensten waarvoor prijzen en heffingen in rekening worden gebracht. Dit artikel bevat de kaders voor de bepaling van de kostprijzen van de gemeentelijke diensten.

Lid 1 van het artikel bepaalt dat de kostprijs bestaat uit de directe kosten en de indirecte kosten die met de dienst samenhangen.

Het tweede lid bepaalt dat onder de indirecte kosten ook worden verstaan bijdragen aan bestemmingsreserves en voorzieningen voor noodzakelijke vervanging van betrokken activa en compensabele BTW. Hiermee wordt invulling gegeven aan de mogelijkheid die artikel 229b Gemeentewet biedt. Het doorberekenen van de compensabele btw is geen plicht. In incidentele gevallen kan hiervan bewust worden afgezien.

De kaders in het artikel vormen de basis waarbinnen het college haar systematiek van kostenberekening kan vormgeven en de kostenverdeelsleutels voor de toerekening van indirecte kosten kan vaststellen.

Het college heeft deze systematiek vastgelegd in de notitie “Gemeentelijke tarieven: Van kostprijs naar tarieven” vastgesteld 22 januari 2002.

Artikel 14 – Vaststelling hoogte belastingen, rechten, heffingen en (grond)prijzen

Het vaststellen van de tarieven voor belastingen, heffingen en leges is een bevoegdheid van de raad, die niet kan worden gedelegeerd (artikel 156 Gemeentewet). Het eerste lid van het artikel bepaalt dat de raad de tarieven voor de belastingen, rioolheffing en afvalstoffenheffing jaarlijks vaststelt.

Het vaststellen van de prijs voor een gemeentelijke dienst of de levering van goederen of werken (welke niet vallen onder artikel 229 Gemeentewet) is een privaatrechtelijk besluit. Dergelijke besluiten zijn een bevoegdheid van het college (eerste lid, letter e artikel 160 Gemeentewet)

Daar waar bij het vaststellen van de prijs voor een gemeentelijke dienst of de levering van goederen of werken een publiek belang in het geding is en prijzen lager dan marktconform worden vastgesteld, is het aan de raad om het publiek belang te definiëren en het college kaders mee te geven voor het afwijken van marktconforme prijzen. Het tweede lid bepaalt dat de raad de beleidskaders voor het grondbeleid en het grondprijsbeleid de privaatrechtelijke prijzen (verkoop, verhuur, pacht e.d.) voor gemeentelijkonroerend goed vaststelt.

Het derde lid bepaalt dat de raad de beleidskaders en prijzen voor publieksdiensten vaststelt door middel van de legesverordening. De uitgangspunten hiervoor worden bij de kadernota bepaalt.

Het vierde lid bepaalt dat de besluiten voor het vaststellen van nieuwe (privaatrechtelijke) prijzen en het wijzigen van prijzen ter kennisneming aan de raad worden aangeboden.

Artikel 15 - Weerstandsvermogen

Hierin is bepaalt dat het college de raad een notitie weerstandsvermogen aanbiedt. Hierin worden de kaders aangegeven voor de bepaling van de weerstandcapaciteit, de benodigde omvang van het weerstandvermogen en het risicobeheer.

Artikel 16 - Financieringsfunctie

De financieringsfunctie (treasury) is een belangrijk onderdeel van het middelenbeheer. Gezien de kwetsbaarheid van deze functie bevat artikel 212 Gemeentewet de expliciete bepaling dat de financiële verordening hierover regels voor het beleid en de organisatie bevat. In dit artikel wordt invulling aan deze wettelijke plicht gegeven. Het eerste lid bevat richtlijnen voor de uitvoering van de financieringsfunctie. In het tweede lid staan de kaders voor het financieel beleid opgesomd, die bij de uitvoering in acht moeten worden genomen.

Voor het uitzetten van tijdelijk overtollige gelden geldt in de Regeling uitzettingen en derivaten decentrale overheden (Ruddo) een differentiatie naar looptijd. Indien de gelden voor een periode van ten hoogste drie maanden worden uitgezet dan dient de financiële onderneming of het waardepapier over een A-rating, afgegeven door tenminste twee ratingbureaus, te beschikken. Voor looptijden langer dan drie maanden geldt minimaal een AA-minusrating, afgegeven door tenminste twee ratingbureaus.

Het verstrekken van leningen en garanties en het aangaan van financiële participaties mogen gemeenten alleen uit hoofde van de publieke functie (artikel 2 Wet Fido). Daarbij bepaalt het tweede lid van artikel 160 Gemeentewet dat een besluit tot de oprichting van en de deelneming in stichtingen, maatschappen, vennootschappen, verenigingen, coöperaties en onderlinge waarborgmaatschappijen niet eerder wordt genomen dan nadat de raad een ontwerpbesluit is toegezonden en hij zijn wensen en bedenkingen ter kennis van het college heeft kunnen brengen.

Het derde lid stelt aanvullende eisen aan dergelijke besluiten. Het publieke belang moet door het college worden gemotiveerd. Daarbij draagt de verordening het college op bij het aangaan van overeenkomsten zo mogelijk zekerheden te bedingen. Dit laatste is zeker als het om grote bedragen gaat, iets om op te letten. Als bij een gemeente wordt aangeklopt voor bijvoorbeeld een lening of garantstelling dan hebben banken in veel gevallen er blijkbaar niet al te veel vertrouwen meer in.

Het college heeft de financieringsfunctie verder uitgewerkt in het Financieringsstatuut, vastgesteld op 16 januari 2007.

Artikel 17 - Administratie

Onder artikel 10 zijn algemene bepalingen opgenomen voor de inrichting van de gemeentelijke administratie. Op hoofdlijnen wordt opgedragen welke gegevens systematisch moeten worden vastgelegd en aan welke eisen deze gegevens moeten voldoen.

Artikel 18 – Interne controle

De accountant toetst jaarlijks van de gemeenterekening of deze een getrouw beeld geeft van de gemeentelijke financiën en of de (financiële) beheershandelingen die er aan ten grondslag liggen rechtmatig zijn verlopen. Dit artikel draagt het college op maatregelen te treffen opdat gedurende het jaar of vooraf aan de accountantcontrole de gemeente zelf nagaat of de cijfers in de administratie een getrouw beeld geven en of de financiële beheershandelingen die aan de baten en lasten en balansmutaties ten grondslag liggen rechtmatig (zijn) verlopen. Dit vindt plaats binnen de kaders die in het Controleprotocol door de raad zijn vastgesteld.

Artikel 19 – Misbruik en oneigenlijk gebruik

Dit artikel bepaalt dat in gemeentelijke regelingen en werkprocedures voldoende maatregelen worden getroffen om misbruik en oneigenlijk gebruik van gemeentelijke regelingen en eigendommen te beperken. Het gaat hierbij om bijvoorbeeld het treffen van voldoende verificatiemaatregelen vooraf van de antecedenten van een aanvrager van een gemeentelijke subsidie, zodat subsidies wel daadwerkelijk worden verstrekt aan rechthebbenden. Het treffen van afdoende beleid op het gebied van misbruik en oneigenlijk gebruik maakt deel uit van het rechtmatigheidsoordeel van de accountant. Overigens is het natuurlijk zo dat de afweging om hiervoor in meer of mindere mate regels voor te stellen een politiek besluit is dat bij de gemeenteraad en het college thuishoort.

Artikel 20 – Financiële organisatie

Dit artikel geeft de uitgangspunten voor de financiële organisatie. Volgens het eerste lid, letter a van artikel 160 Gemeentewet is het college bevoegd regels te stellen over de ambtelijke organisatie van de gemeente. Het college wordt onder letter a, b, c en d van het artikel uit de verordening opgedragen bepaalde van deze regels die de financiële organisatie betreffen, vast te leggen in besluiten.

Adequate scheiding van taken, functies, bevoegdheden en verantwoordelijkheden is belangrijk uit oogpunt van check en balances. Niettemin kan dit niet in alle gevallen volledig worden doorgevoerd, vanwege de beperkte omvang van de functiestructuur. Door aanvullende interne controlemaatregelen zal dit zoveel mogelijk ondervangen worden.

De regels voor de organisatie van de financieringsfunctie zijn vastgelegd in het reeds eerder gemoreerde Financieringsstatuut, vasgesteld door het college op 16 januari 2007.

Onder letter f wordt het college opgedragen ook de kostenverdeelsleutels voor het toerekenen van kosten aan de producten vast te leggen. Dit is gebeurd in de notitie Kostenverdeling, vastgesteld door het college op 20 april 2000.

Artikel 21 – Inwerkingtreding

De verordening treedt in de plaats van de vorige op grond van artikel 212 Gemeentewet ingestelde verordening. Het artikel bepaalt dat de verordening van toepassing is op alle stukken van het genoemde begrotingsjaar en latere jaren. De jaarstukken van het vorig begrotingsjaar moeten nog voldoen aan de bepalingen uit de oude verordening.

Artikel 22 – Citeerartikel

Dit artikel geeft de naam, waarmee in de gemeentelijke stukken naar deze verordening moet worden verwezen.

Vaststelling

Uitgaande stukken van de raad moeten door de burgemeester worden ondertekend (artikel 75, lid 1 Gemeentewet). De griffier moet de uitgaande stukken van de raad medeondertekenen (artikel 107c Gemeentewet).

Binnen twee weken na vaststelling door de raad moet het college de verordening aan gedeputeerde staten zenden (artikel 214 Gemeentewet). Gedeputeerde staten kunnen te allen tijde een onderzoek instellen naar het beheer en de inrichting van de financiële organisatie en de verordening ex artikel 212 Gemeentewet (artikel 215 Gemeentewet)

De financiële verordening heeft enkel interne werking en is dus niet een besluit van algemene strekking in de zin van de Algemene Wet Bestuursrecht. De verordening hoeft dan ook niet te worden gepubliceerd, voordat zij in werking kan treden.