Maatregelen- en handhavingsverordening IOAW en IOAZ 2010 gemeente Etten-Leur.

Ondertekening

Toelichting

Algemene toelichting Maatregelen-

en handhavingsverordening

IOAW en IOAZ 2010 gemeente Etten-Leur

Bundeling van gemeentelijke middelen

Met ingang van 1 januari 2010 is de Wet tot bundeling van uitkeringen inkomensvoorziening aan gemeenten (hierna te noemen: “Wet Buig”) – op onderdelen - in werking getreden. Als gevolg daarvan worden de gemeentelijke middelen voor de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (IOAW), de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen (IOAZ), het Besluit bijstandverlening zelfstandigen 2004 (Bbz 2004) voor zover dat betrekking heeft op startende ondernemers, alsmede de Wet werk en inkomen kunstenaars (WWIK) gebundeld met het inkomensdeel voor de Wet werk en bijstand (WWB). Met de invoering van deze gebundelde uitkering krijgt de gemeente één budget voor de bekostiging van uitkeringen op grond van de WWB, de IOAW, de IOAZ, en het Bbz 2004. De gemeente Breda is voor onze regio aangewezen als centrumgemeente voor de uitvoering van de WWIK.

Met de inwerkingtreding – op onderdelen - van de Wet Buig per 1 januari 2010 krijgt de gemeente een grotere beleidsmatige rol en financiële verantwoordelijkheid rond de uitvoering van de IOAW, IOAZ, WWIK en het Bbz 2004. De IOAW, IOAZ en het Bbz 2004 kenden tot 1 januari 2010 een financieringsystematiek waarbij 75% bij het Rijk kon worden gedeclareerd en 25% drukte op het gemeentelijke budget; de WWIK kende daarnaast een financieringssystematiek waarbij 100% kon worden gedeclareerd. Per 1 januari 2010 is een systeem van volledige budgetfinanciering ingevoerd, zoals dit nu van toepassing is op het WWB-inkomensdeel. Met de Wet BUIG worden de financiële middelen van de ‘kleine inkomensregelingen’ gebundeld in het volledig gebudgetteerde I-deel dat de gemeente ontvangt voor de bijstandsverstrekking op grond van de WWB. Gemeenten krijgen door de wet aldus een grotere verantwoordelijkheid en lopen ook meer financieel risico. Daardoor ontstaat voor de gemeente, meer dan eerst, een direct belang om de Ioaw, de Ioaz en het Bbz 2004 zo goed en doeltreffend mogelijk uit te voeren.

Niet gebundeld met het I-deel wordt de financiering van de kosten van levensonderhoud van gevestigde, oudere en beëindigende zelfstandigen en de financiering van bedrijfskapitaal vanuit het Bbz 2004. Hiervoor blijft aparte financiering bestaan. De reden daarvoor is als volgt in de Memorie van Toelichting verwoord (kamerstuk 31927, nr. 3):

“De doelgroep van het Bbz 2004 valt op hoofdlijnen uiteen in startende ondernemers en gevestigde ondernemers. De kosten vallen op hoofdlijnen uiteen in bedrijfskapitaal en kosten van levensonderhoud. De benodigde middelen voor bijstand aan de gevestigde ondernemers zijn naast macro economische factoren afhankelijk van een groot aantal moeilijk te voorspellen situaties. Ondernemers kunnen tijdelijk in de problemen komen door bijvoorbeeld klimatologische omstandigheden, uitbraken van dierziekten en renovaties van buurten. Het daarmee gemoeide beslag op bedrijfskapitaal inclusief de kosten van levensonderhoud laat zich lastig ramen. De fluctuaties in opeenvolgende jaren zijn niet alleen groot, maar kunnen ook regionaal of lokaal sterk verschillen. Volledige budgettering en dus bundeling met het I-deel is hierdoor niet op zijn plaats. De financiering op grond van het huidige Bbz 2004, en daarmee het Bbz 2004 als specifieke uitkering, blijft op dit punt gehandhaafd.

Het aantal personen dat jaarlijks als starter gebruik maakt van het Bbz 2004 valt wel goed te ramen. De kosten van levensonderhoud voor startende ondernemers worden om die reden wel gebundeld met het inkomensdeel WWB.

Ten aanzien van de verstrekking van bedrijfskapitaal krachtens het Bbz 2004 aan starters geldt dat er momenteel enkele pilots lopen met een aparte borgstellingsregeling voor bedrijfskapitaal. Na afloop van de pilots vindt op basis van een evaluatie een afweging plaats of deze voorziening als passend is aan te merken en daaruit voortvloeiend of verstrekking van bedrijfskapitaal niet langer hoeft plaats te vinden via het Bbz 2004. Bij een positieve uitkomst van de evaluatie kan vervolgens een landelijke uitrol worden overwogen. In afwachting van de evaluatie van de pilots blijft de financiering van het bedrijfskapitaal voor startende ondernemers conform de huidige financiering van het Bbz 2004.

Het Bbz 2004 kent naast deze hoofdgroepen nog bepaalde groepen met specifieke eigen bepalingen. De afwijkende situatie van ondernemers in de binnenvaart en van zelfstandigen in het buitenland leidt tot een eigen financieringswijze die zich niet leent voor bundeling met het I-deel. De huidige financiering van het Bbz 2004 blijft hiervoor gehandhaafd.”

Van verplichting naar bevoegdheid

Bij een systeem van volledige budgetfinanciering past dat verplichtingen voor gemeenten worden omgezet in bevoegdheden. Zo is de verplichting tot terugvordering van ten onrechte en teveel verstrekte IOAW- en IOAZ-uitkeringen met ingang van 1-1-2010 omgezet in een bevoegdheid.

Voorts past bij het systeem van volledige budgetfinanciering dat de verplichting om een maatregel op te leggen, als een aan de IOAW- of IOAZ-uitkering verbonden verplichting niet of niet behoorlijk wordt nagekomen, wordt omgezet in een bevoegdheid. De omzetting van de verplichting tot het opleggen van een maatregel in een bevoegdheid daartoe in de IOAW en in de IOAZ is niet met ingang van 1 januari 2010 in werking getreden, maar zal met ingang van 1 juli 2010 in werking treden. Daartoe zullen met ingang van 1 juli 2010 onder andere artikel 20 van de IOAW en artikel 20 van de IOAZ worden gewijzigd. Ook de verplichting voor de gemeenteraad om bij verordening regels te stellen voor maatregelen in het kader van de IOAW en IOAZ zal met ingang van 1 juli 2010 in werking treden. Daartoe zal artikel 35 van de IOAW en IOAZ met ingang van 1 juli 2010 zodanig worden gewijzigd, dat de hiervoor bedoelde verplichting daarin is opgenomen. Dat de beide voornoemde onderdelen van de Wet BUIG pas met ingang van 1 juli 2010 in werking treden, komt doordat is geoordeeld dat de vaststelling van een verordening voorbereidingstijd vergt voor gemeenten. Daaruit vloeit overigens wel voort dat de gemeenteraad ook niet eerder dan 1 juli 2010 de hiervoor bedoelde verordening kan vaststellen.

In het Maatregelenbesluit Abw, Ioaw en Ioaz, hierna te noemen “Maatregelenbesluit”, was de exacte hoogte van maatregelen op grond van de IOAW en IOAZ geregeld. In dat besluit werd voor verschillende maatregelwaardige gedragingen bepaald dat de maatregel wordt vastgesteld op een bepaald percentage van de IOAW- en IOAZ-grondslag. Gezien het voorgaande zou logisch zijn, dat het Maatregelenbesluit komt te vervallen met ingang van 1 juli 2010. Bij Staatsblad 2009, nr. 594 zijn echter al met ingang van 1 januari 2010 alle verwijzingen naar de IOAW en IOAZ verwijderd in het Maatregelenbesluit. Naar mag worden aangenomen gaat het hier om een vergissing van de wetgever. Gevolg daarvan is wel dat de (concrete) invulling van de maatregelen vanaf 1 januari 2010 niet meer bij of krachtens wet is geregeld. Het college kan over de periode van 1 januari 2010 tot 1 juli 2010 wel een maatregel op grond van de IOAW en/of IOAZ opleggen, maar de hoogte van die maatregel is niet (landelijk) geregeld.

Om in de ontstane lacune te voorzien, zou het college beleidsregels kunnen stellen met betrekking tot de invulling van de – thans nog verplichte - maatregelen op grond van de IOAW en IOAZ. De gemeenteraad is immers eerst per 1 juli 2010 bevoegd bij verordening regels te stellen met betrekking tot maatregelen in het kader van de IOAW en IOAZ. Het college is op dit moment wél bevoegd regels te stellen met betrekking tot de invulling van de verplichte maatregelen in het kader van de IOAW en IOAZ, omdat het college de IOAW en IOAZ in medebewind uitvoert.

Op 16 maart 2010 heeft het college besloten af te zien van het vaststellen van tijdelijke beleidregels met betrekking tot de invulling van maatregelen op grond van de IOAW en IOAZ. De redenen daarvoor zijn de volgende. In de eerste plaats zouden dergelijke tijdelijke beleidsregels gezien de daarbij te volgen procedure eerst met ingang van een in mei 2010 gelegen datum van kracht kunnen worden. Daardoor zouden de tijdelijke beleidsregels slechts hooguit twee maanden van toepassing kunnen zijn. In de tweede plaats zijn er geen juridische bezwaren aan de handelswijze om bij afwezigheid van regels in het individuele geval aan maatregel op te leggen die proportioneel is ten aanzien van de betreffende gedraging.

Aansluiting bij het regime op grond van

de Wet werk en bijstand

Met de Maatregelen- en handhavingsverordening IOAW en IOAZ wordt voldaan aan de verplichting voor de gemeenteraad om met ingang van 1 juli 2010 bij verordening regels vast te stellen met betrekking tot de oplegging van maatregelen. Rode draad in de Maatregelen- en handhavingsverordening IOAW en IOAZ is dat met betrekking tot de IOAW en IOAZ zoveel mogelijk wordt aangesloten bij het WWB-regime. Zo is bij maatregelen op grond van de IOAW en IOAZ evenals bij maatregelen op grond van de WWB in beginsel uitgegaan van vaste bedragen, om de praktische uitvoerbaarheid van de verordening te bevorderen. Daarop worden in de Maatregelenverordening IOAW en IOAZ wel enkele uitzonderingen gemaakt, namelijk om een maatregel op te leggen ter hoogte van 100% van de uitkeringsnorm of een maatregel op te leggen ter hoogte van misgelopen inkomen. Laatstgenoemde situaties worden door de IOAW en IOAZ uitdrukkelijk mogelijk gemaakt, dit in afwijking van de WWB.

Waar in de verordening en in deze toelichting wetsartikelen worden genoemd, is uitgegaan van de betreffende wetten, zoals die luiden met ingang van 1 juli 2010. Pas vanaf die datum is – zoals gezegd – de gemeenteraad immers bevoegd bij verordening regels te stellen met betrekking tot het opleggen van maatregelen.

Hoewel de gemeenteraad de regels stelt over het opleggen van een maatregel, is het opleggen van een maatregel een vorm van maatwerk, waarmee het college is belast. Evenals dat binnen de kaders van de WWB het geval is, dient de maatregel afgestemd te worden op de ernst van de gedraging, de mate van verwijtbaarheid en de omstandigheden van de belanghebbende. Het uitgangspunt wordt gevormd door de regels die ter zake door de gemeenteraad zijn gesteld. In de Maatregelenverordening IOAW en IOAZ zijn de gedragingen genormeerd die een schending van de verplichtingen opleveren. Die normering is echter niet absoluut. Zowel in de ernst van de gedraging als de mate van verwijtbaarheid of de omstandigheden van de belanghebbende kan aanleiding worden gevonden om van de standaardmaatregel af te wijken. Ontbreekt elke vorm van verwijtbaarheid, dan is het college echter zonder meer verplicht om van verlaging af te zien (artikel 20, derde lid, van de IOAW en IOAZ).

De verplichtingen die tot een

maatregel kunnen leiden

De juridische basis voor het opleggen van een maatregel op grond van de IOAW en IOAZ is neergelegd in respectievelijk artikel 20 van de IOAW en artikel 20 van de IOAZ.

Artikel 20 van de IOAW luidt per 1 juli 2010 als volgt:

“1. Het college kan de uitkering blijvend of tijdelijk weigeren naar de mate waarin de belangheb-bende uit of in verband met arbeid inkomen als bedoeld in of op grond van artikel 8 zou hebben kunnen verwerven, indien:

a. aan de beëindiging van zijn dienstbetrekking een dringende reden ten grondslag ligt in de zin van artikel 678 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek en de belanghebbende ter zake een verwijt kan worden gemaakt;

b. de dienstbetrekking is beëindigd door of op verzoek van de belanghebbende zonder dat aan de voortzetting ervan zodanige bezwaren waren verbonden, dat deze voortzetting redelijkerwijs niet van hem zou kunnen worden gevergd;

c. de belanghebbende nalaat algemeen geaccepteerde arbeid te aanvaarden; of

d. de belanghebbende door eigen toedoen geen algemeen geaccepteerde arbeid verkrijgt.

2. Het college verlaagt de uitkering overeenkomstig de verordening, bedoeld in artikel 35, eerste lid, onderdeel b, ter zake van het niet of onvoldoende nakomen door de belanghebbende die voor de zelfstandige voorziening in het bestaan is aangewezen op arbeid in dienstbetrekking, van een verplichting als bedoeld in artikel 13 of in artikel 30c, tweede en derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen, of een op grond van hoofdstuk III aan de uitkering verbonden verplichting, anders dan de verplichting, bedoeld in artikel 37, eerste lid, onderdeel c, waaronder begrepen het zich jegens het college zeer ernstig misdragen.

3. Van een verlaging als bedoeld in het tweede lid wordt afgezien, indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt.

4. Het niet voeren van verweer door de belanghebbende tegen of het instemmen van de belanghebbende met een beëindiging van de dienstbetrekking door of op verzoek van de werkgever leidt niet tot het opleggen van een maatregel op grond van het eerste lid.”

Artikel 20 van de IOAZ luidt per 1 juli 2010 als volgt:

1. Het college verlaagt de uitkering overeenkomstig de verordening, bedoeld in artikel 35, eerste lid, onderdeel b, ter zake van het niet of onvoldoende nakomen door de belanghebbende van een verplichting als bedoeld in artikel 13, of een op grond van hoofdstuk III aan de uitkering verbonden verplichting, anders dan de verplichting, bedoeld in artikel 37, eerste lid, onderdeel c, waaronder begrepen het zich jegens het college zeer ernstig misdragen, in de periode voorafgaand aan de aanvraag om een uitkering of ter zake van het nadien onvoldoende inzetten voor de voorziening in het bestaan.

2. Het college kan de uitkering blijvend of tijdelijk weigeren tot de mate waarin de belangheb-bende die arbeid in dienstbetrekking heeft aanvaard uit of in verband met deze arbeid inkomen als bedoeld in of op grond van artikel 8 zou hebben kunnen verwerven, indien:

a. aan de beëindiging van zijn dienstbetrekking een dringende reden ten grondslag ligt in de zin van artikel 678 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek en de belanghebbende ter zake een verwijt kan worden gemaakt;

b. de dienstbetrekking is beëindigd door of op verzoek van de belanghebbende zonder dat aan de voortzetting ervan zodanige bezwaren waren verbonden, dat deze voortzetting redelijkerwijs niet van hem zou kunnen worden gevergd.

3. Van een verlaging als bedoeld in het eerste lid wordt afgezien, indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt.

4. Het niet voeren van verweer door de belanghebbende tegen of het instemmen van de belanghebbende met een beëindiging van de dienstbetrekking door of op het verzoek van de werkgever leidt niet tot het opleggen van een maatregel op grond van het tweede lid.”

Op grond van het bepaalde in artikel 20 van de IOAW kan een maatregel worden opgelegd indien:

1. de dienstbetrekking is beëindigd als gevolg van een dringende reden als bedoeld in artikel 678 van het Burgerlijk Wetboek en dit belanghebbende valt te verwijten;

2. de dienstbetrekking is beëindigd door of op verzoek van de belanghebbende zonder dat aan de voortzetting ervan zodanige bezwaren waren verbonden, dat deze voortzetting redelijker-wijs niet van hem zou kunnen worden gevergd;

3. de belanghebbende nalaat algemeen geaccepteerde arbeid te aanvaarden;

4. de belanghebbende door eigen toedoen geen algemeen geaccepteerde arbeid verkrijgt.

5. het niet of in onvoldoende mate nakomen van een verplichting als bedoeld in artikel 13;

6. het niet of in onvoldoende mate nakomen van een verplichting als bedoeld in artikel 30c, tweede en derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen;

7. het niet of in onvoldoende mate nakomen van een op grond van hoofdstuk III aan de uitkering verbonden verplichting;

8. het zich jegens het college ernstig misdragen.

In de onder 1. tot en met 4. genoemde situaties wordt de uitkering tijdelijk of blijvend geweigerd naar de mate waarin de belanghebbende uit of in verband met arbeid inkomen als bedoeld in of op grond van artikel 8 zou hebben kunnen verwerven.

Op grond van het bepaalde in artikel 20 van de IOAZ kan een maatregel worden opgelegd indien:

1. de dienstbetrekking is beëindigd als gevolg van een dringende reden als bedoeld in artikel 678 van het Burgerlijk Wetboek en dit belanghebbende valt te verwijten;

2. de dienstbetrekking is beëindigd door of op verzoek van de belanghebbende zonder dat aan de voortzetting ervan zodanige bezwaren waren verbonden, dat deze voortzetting redelijker-wijs niet van hem zou kunnen worden gevergd;

3. het niet of in onvoldoende mate nakomen van een verplichting als bedoeld in artikel 13;

4. het niet of in onvoldoende mate nakomen van een op grond van hoofdstuk III aan de uitkering verbonden verplichting;

5. het zich jegens het college ernstig misdragen;

6. het zich in de periode voorafgaand aan de aanvraag om een uitkering of het nadien onvol-doende inzetten voor de voorziening in het bestaan.

Wat betreft de IOAZ wordt de uitkering in de onder 1.en 2. genoemde situaties tijdelijk of blijvend geweigerd naar de mate waarin de belanghebbende uit of in verband met arbeid inkomen als bedoeld in of op grond van artikel 8 zou hebben kunnen verwerven.

Uit de tekst van de artikelen 20 IOAW en IOAZ volgt, dat artikel 20 van de IOAW en de IOAZ niet dezelfde maatregelwaardige gedragingen noemen.

De IOAW en de IOAZ maken het mogelijk een maatregel op te leggen ter hoogte van misgelopen inkomsten, Daarin is een verschil gelegen tussen de WWB enerzijds en de IOAW en IOAZ anderzijds. Daarbij gaat het om beëindiging van een dienstbetrekking op grond van een dringende reden als bedoeld in artikel 678 van boek 7 van het Burgerlijk Wetboek, of beëindiging van een dienstbetrekking op verzoek van belanghebbende zelf, zonder dat aan het dienstverband zodanige bezwaren waren verbonden, dat de voorzetting van het dienstverband redelijkerwijs niet van de belanghebbende zou kunnen worden gevergd. Voor die situaties is in de verordening een afzonderlijk regime neergelegd. Daarbij is wel de beperking opgenomen dat het gaat om inkomen uit of in verband met arbeid dat minder bedraagt dan de helft van de uitkeringsnorm. In dergelijke situaties, waarin het gaat om geringe misgelopen inkomsten, wordt niet gewenst geacht om - conform de hoofdregel bij gedragingen van de vierde categorie - een maatregel op te leggen van 100% van de uitkeringsnorm.

Onder “dringende redenen”als bedoeld in artikel 678 van boek 7 van het Burgerlijk Wetboek kan het volgende worden verstaan:

a. wanneer de werknemer bij het sluiten van de overeenkomst de werkgever heeft misleid door het vertonen van valse of vervalste getuigschriften, of deze opzettelijk valse inlichtingen heeft gegeven omtrent de wijze waarop zijn vorige arbeidsovereenkomst is geëindigd;

b. wanneer hij in ernstige mate de bekwaamheid of geschiktheid blijkt te missen tot de arbeid waarvoor hij zich heeft verbonden;

c. wanneer hij zich ondanks waarschuwing overgeeft aan dronkenschap of ander liederlijk gedrag;

d. wanneer hij zich schuldig maakt aan diefstal, verduistering, bedrog of andere misdrijven, waardoor hij het vertrouwen van de werkgever onwaardig wordt;

e. wanneer hij de werkgever, diens familieleden of huisgenoten, of zijn medewerknemers mishandelt, grovelijk beledigt of op ernstige wijze bedreigt;

f. wanneer hij de werkgever, diens familieleden of huisgenoten, of zijn medewerknemers verleidt of tracht te verleiden tot handelingen, strijdig met de wetten of de goede zeden;

g. wanneer hij opzettelijk, of ondanks waarschuwing roekeloos, eigendom van de werkgever beschadigt of aan ernstig gevaar blootstelt;

h. wanneer hij opzettelijk, of ondanks waarschuwing roekeloos, zich zelf of anderen aan ernstig gevaar blootstelt;

i. wanneer hij bijzonderheden aangaande de huishouding of het bedrijf van de werkgever, die hij behoorde geheim te houden, bekendmaakt;

j. wanneer hij hardnekkig weigert te voldoen aan redelijke bevelen of opdrachten, hem door of namens de werkgever verstrekt;

k. wanneer hij op andere wijze grovelijk de plichten veronachtzaamt, welke de arbeidsovereen-komst hem oplegt;

l. wanneer hij door opzet of roekeloosheid buiten staat geraakt of blijft de bedongen arbeid te verrichten.

Ingeval zich één van de hiervoor bedoelde “dringende redenen” voordoet, kan dat tot gevolg hebben dat van de werkgever redelijkerwijze niet gevergd kan worden de arbeidsovereenkomst te laten voortduren (artikel 678, eerste lid, boek 7 Burgerlijk Wetboek).

Hoogte en duur van de maatregel

De maatregel wordt in deze verordening in beginsel vastgesteld op een vast bedrag. Daarop worden in de verordening twee uitzonderingen gemaakt. In de eerste plaats betreft dat de in artikel 7, eerste lid, onder d, genoemde gedragingen van de vierde categorie. Voor die gedragingen wordt als hoofdregel een maatregel opgelegd van 100% van de uitkeringsnorm gedurende één maand. Een uitzondering op die hoofdregel is de situatie dat geringe inkomsten – waaronder worden verstaan inkomsten uit of in verband met arbeid die minder bedragen dan de helft van de van toepassing zijnde uitkeringsnorm – zijn misgelopen. In dat geval bedraagt de maatregel het bedrag van die misgelopen inkomsten (gedurende één maand). In de tweede plaats wordt op de hoofdregel, dat wat betreft de hoogte van de maatregel wordt uitgegaan van vaste bedragen, een uitzondering gemaakt door artikel 10 van de verordening, waarin is bepaald dat bij zeer ernstige misdragingen een maatregel wordt opgelegd van de gehele uitkeringsnorm gedurende 1 maand.

In deze verordening wordt in beginsel gekozen voor een maand als de reguliere duur van de maatregel (behoudens de situatie van recidive of herhaalde recidive).

De WWB kent niet de mogelijkheid tot blijvende verlaging. De mogelijkheid tot blijvende weigering in de IOAW en IOAZ is dus uniek in het gemeentelijke domein van de sociale zekerheid. In de verordening is geen invulling gegeven aan de mogelijkheid tot blijvende verlaging of weigering. De reden daarvoor is de volgende. De IOAW en de IOAZ zijn niet het sluitstuk van de sociale voorzieningen, dat is de WWB. Als het mogelijk zou zijn om een blijvende verlaging of weigering op te leggen, dan zou een (aanvullend) beroep op algemene bijstand op grond van de WWB kunnen worden gedaan. Dan zou de situatie ontstaan dat er twee uitkeringen naast elkaar gaan lopen. Die situatie verdient niet de voorkeur.

Bij recidive geldt als regel dat de hoogte van de maatregel wordt verdubbeld, totdat de hoogte van de maatregel gelijk is aan of (in theorie) hoger is dan de grondslag. Een uitzondering op die regel zijn gedragingen van de vierde categorie en ernstige misdragingen. In die gevallen wordt niet de hoogte maar de duur van de maatregel verdubbeld.

De term 'maatregel'

In artikel 20 van de de IOAW en IOAZ is vermeld dat het college de uitkering weigert en/of verlaagt, in de in die artikelen bedoelde situaties. Gebruikelijk onder gemeenten is echter de term ‘maatregel’. Daarmee wordt niet alleen aangesloten bij het spraakgebruik dat ook binnen de bijstandspraktijk gangbaar is, maar wordt ook het corrigerende karakter ervan benadrukt. Om die reden is in de verordening de term ‘maatregel’ gebruikt om een verlaging aan te duiden.

Zeer ernstige misdragingen

Afzonderlijke aandacht verdient de verlaging en/of weigering van de uitkering als de belanghebbende zich zeer ernstig misdraagt. Het betreft gedragingen die in het maatschappelijk verkeer in alle gevallen als onacceptabel worden beschouwd. Conform het bepaalde in de Maatregelen- en handhavingsverordening met betrekking tot de WWB is in deze verordening bepaald dat bij zeer ernstige misdragingen een maatregel wordt opgelegd van de gehele uitkeringsnorm gedurende 1 maand. Een wegens dergelijk gedrag opgelegde weigering van de uitkering dient te worden aangemerkt als punitieve (bestraffende) sanctie en op het college rust de bewijslast om voldoende aannemelijk te maken dat van agressie in de zin van de genoemde bepaling sprake is geweest.

Een waarschuwing in plaats van een maatregel?

In deze verordening is ervoor gekozen om slechts in drie artikelen de mogelijkheid op te nemen voor het geven van een schriftelijke waarschuwing, te weten in artikel 7, tweede lid, in artikel 8, tweede lid (in geval van niet tijdig verstrekken van gegevens) en in artikel 9, vierde lid (bij schending van de inlichtingenplicht zonder benadeling voor de gemeente). Voor de keuze om niet ten aanzien van alle maatregelwaardige gedragingen de mogelijkheid op te nemen voor het geven van een schriftelijke waarschuwing zijn twee redenen.

De eerste reden is dat een waarschuwing er van uit gaat dat de belanghebbende (nogmaals) op de hoogte gesteld moet worden van zijn verplichtingen. Gemeenten hebben de opdracht hun klanten zo goed mogelijk te informeren over de verplichtingen die aan de IOAW en IOAZ verbonden zijn. Klanten dienen op maat geïnformeerd te worden en ook de dienstverlening zal op maat verzorgd moeten worden. Deze werkwijze maakt deel uit van hoogwaardig handhaven, waarbij handhaven in de bedrijfsvoering is geïntegreerd. Hierdoor zal waarschijnlijk ook de naleving van de verplichtingen groter worden en maatregelen die worden opgelegd beter worden geaccepteerd. De informatie over de maatregelen moet goed toegankelijk zijn en in begrijpelijke taal geschreven zijn. Een waarschuwing ingeval van schending van de inlichtingenplicht met benadeling van de gemeente of een waarschuwing bij zeer ernstige misdragingen kan bij zo'n beleid achterwege blijven.

De tweede reden voor de keuze om niet bij alle maatregelwaardige gedragingen de mogelijkheid op te nemen voor het geven van een schriftelijke waarschuwing heeft te maken met het feit dat een waarschuwing er van uit gaat dat herstel van de oude situatie mogelijk is. Dat is echter niet per definitie het geval. Uitgezonderd het niet of niet op tijd voldoen aan bepaalde administratieve verplichtingen, waarbij het verzuim geen gevolgen heeft voor de hoogte van de uitkering, hebben alle andere gedragingen in meer of mindere mate gevolgen (gehad) voor de uitkering. Dat laatste geldt met name voor schending van de inlichtingenplicht met benadeling van de gemeente en ook voor zeer ernstige misdragingen.

Gelet hierop is in deze verordening volstaan met het aanbieden van de mogelijkheid om in de hiervoor bedoelde gevallen de mogelijkheid op te nemen tot het geven van een schriftelijke waarschuwing, middels een bepaling bij de betreffende artikelen.

Artikelsgewijze toelichting Maatregelen- en handhavingsverordening

IOAW en IOAZ 2010 gemeente Etten-Leur

Artikel 1. Begrippen

Dit artikel bevat de verschillende begripsomschrijvingen. Een aantal omschrijvingen verdient enige extra aandacht.

Onder c. de IOAW/IOAZ

Gekozen is voor een definitie die gelijktijdig naar beide wetten verwijst nu een groot deel van de bepalingen in beide wetten identiek is qua nummering en inhoud en aldus voorkomen wordt dat steeds specifiek naar elke afzonderlijke wet verwezen moet worden.

Onder e. uitkeringsnorm

De WWB werkt met verlagingen op de netto bijstand. Om een identiek systeem in de IOAW en IOAZ te creëren is het wenselijk om een begrip te introduceren dat verwijst naar een netto norm.

Onder f. maatregel

In afwijking van de WWB wordt ook het tijdelijk (gedeeltelijk) weigeren van de uitkering wegens misgelopen inkomen binnen deze verordening als maatregel aangemerkt. Dit houdt verband met de extra mogelijkheden binnen de IOAW en IOAZ op dit vlak.

Onder g. inkomen

Qua inkomensbegrip wordt aangesloten bij het inkomensbegrip binnen de IOAW en IOAZ. Dit wijkt af van het binnen de WWB gehanteerde inkomensbegrip.

Artikel 2. Het opleggen van een maatregel

In het eerste lid is de wettelijke grondslag herhaald voor het opleggen van een maatregel (artikel 20 IOAW en artikel 20 IOAZ).

In het tweede lid is de hoofdregel neergelegd: het college dient een op te leggen maatregel af te stemmen op de individuele omstandigheden van de belanghebbende en de mate van verwijt-baarheid. Deze bepaling brengt met zich mee dat het college bij elke op te leggen maatregel zal moeten nagaan of gelet op de individuele omstandigheden van de belanghebbende afwijking van de hoogte en de duur van de voorgeschreven standaardmaatregel geboden is. Afwijking van de standaardmaatregel kan zowel een verzwaring als een matiging betekenen en kan zowel zijn gebaseerd op de ernst van de gedraging als de mate van verwijtbaarheid of de omstandigheden van de belanghebbende afzonderlijk. Waar verderop in de verordening gedragingen worden genormeerd, kan daarvan dus worden afgeweken op de genoemde gronden.

Dit betekent dat het college bij het beoordelen of een maatregel moet worden opgelegd, en zo ja welke, telkens de volgende drie stappen moet doorlopen:

Stap 1: vaststellen van de ernst van de gedraging.

Stap 2: vaststellen van de verwijtbaarheid.

Stap 3: vaststellen van de omstandigheden van de belanghebbende.

De ernst van de gedraging komt tot uitdrukking in het standaardpercentage waarmee de inko-mensvoorziening wordt verlaagd.

Matiging van de opgelegde maatregel wegens persoonlijke omstandigheden kan bijvoorbeeld in de volgende gevallen aan de orde zijn:

• bijzondere financiële omstandigheden van de belanghebbende, bijvoorbeeld hoge woonlasten of andere vaste lasten of uitgaven van bijzondere aard waarvoor geen financiële tegemoetko-ming mogelijk is;

• sociale omstandigheden, gezinnen met kinderen bijvoorbeeld;

• bij een opeenstapeling van maatregelen: de zwaarte van het geheel van maatregelen is niet evenredig aan de ernst van de gedraging en de mate van verwijtbaarheid.

Artikel 3. Het besluit tot opleggen van een maatregel

Het verlagen of weigeren van de uitkering omdat een maatregel wordt opgelegd, vindt plaats door middel van een besluit. In dit artikel wordt aangegeven wat in het besluit in ieder geval moet worden vermeld. Deze eisen vloeien rechtstreeks voort uit de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en dan met name het motiveringsbeginsel. Het motiveringsbeginsel houdt onder andere in dat een besluit aan betrokkene kenbaar is gemaakt en deugdelijk is gemotiveerd (afdeling 3.7 Awb ).

Artikel 4. Afzien van het opleggen van een maatregel

Volledigheidshalve wordt in het eerste lid onder a. herhaald dat van een maatregel wordt afgezien als iedere vorm van verwijtbaarheid ontbreekt (artikel 20, derde lid, IOAW en artikel 20, derde lid, IOAZ).

Een reden om af te zien van het opleggen van een maatregel is dat de gedraging te lang geleden heeft plaatsgevonden (verjaring). Omwille van de effectiviteit is het nodig dat een maatregel spoedig nadat de gedraging heeft plaatsgehad, wordt opgelegd. Om deze reden wordt in het eerste lid onder b. geregeld dat het college geen maatregelen oplegt voor gedragingen die langer dan één jaar geleden hebben plaatsgevonden.

Voor gedragingen die een schending van de inlichtingenplicht inhouden en als gevolg waarvan ten onrechte uitkering is verleend of een te hoog bedrag aan uitkering is verleend, geldt in de verordening een verjaringstermijn van vijf jaar. Met deze termijn wordt aangesloten bij de termijn die gelet op artikel 14e van de Algemene bijstandswet gold in verband met het opleggen van een boete wegens niet-nakoming van de informatieplicht. Een termijn van vijf jaar ligt voor de hand gelet op de ernst van de gedraging (fraude) en gelet op het feit dat de gemeente vaak tijd nodig zal hebben om de omvang van de fraude (het benadelingsbedrag) vast te stellen.

In het tweede lid is bepaald dat in individuele omstandigheden wegens dringende redenen kan worden afgezien van het opleggen van een maatregel. Van dringende redenen is sprake als de gevolgen van het opleggen van een maatregel onaanvaardbaar zijn. Dat vergt een beoordeling van de situatie van de belanghebbende maar daarvan zal niet spoedig sprake zijn.

In het derde lid is bepaald dat aan de belanghebbende schriftelijk mededeling wordt gedaan van het besluit tot afzien van het opleggen van een maatregel, als dat besluit is gegrond op het feit dat sprake is van dringende redenen. De reden daarvoor is dat een dergelijk besluit van belang is in verband met eventuele recidive.

Artikel 5. Ingangsdatum en tijdvak

Verlaging en weigering van de uitkering kan in beginsel op twee manieren:

1. met terugwerkende kracht, door middel van een herziening van de uitkering; of

2. door middel van verlaging en/of weigering van de uitkering in de eerstvolgende maand(en).

Het verlagen en/of weigeren van de uitkering die in de nabije toekomst wordt verstrekt, is de gemakkelijkste methode. Gemeenten hoeven in dat geval niet over te gaan tot herziening van de uitkering en het te veel betaalde bedrag aan uitkering terug te vorderen. Om die reden is in het eerste lid vastgelegd dat een maatregel wordt opgelegd met ingang van de dag volgend op de datum waarop het besluit tot oplegging van de maatregel aan de belanghebbende is bekendgemaakt. Voor alle duidelijkheid is expliciet aangegeven dat daarbij wordt uitgegaan van de op dat tijdstip voor de belanghebbende geldende uitkeringsnorm.

Is toepassing van het eerste lid niet aan de orde, omdat de uitkering reeds beëindigd is, dan biedt het tweede lid de mogelijkheid dat met terugwerkende kracht een maatregel wordt opgelegd. Wanneer een uitkering nog niet (volledig) aan de belanghebbende is uitbetaald, is het praktisch om de verlaging van de uitkering te verrekenen met het bedrag dat nog moet worden uitbetaald. In dat geval moet de uitkering wel worden herzien en teruggevorderd. Dat is ook nog mogelijk indien de uitkering reeds is uitbetaald. Uit de jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep blijkt dat de uiterste begrenzing ligt op het moment waarop de gedraging plaatsgevonden heeft. Wordt een dergelijke maatregel opgelegd, dan moet een tevens besluit tot herziening van de uitkering worden genomen.

Hoofdstuk 2. Gedragingen die leiden tot een maatregel

In dit hoofdstuk zijn de maatregelwaardige gedragingen beschreven.

Artikel 6. Indeling in categorieën bij niet of

onvoldoende meewerken aan reïntegratieverplichtingen

In dit artikel worden de gedragingen die niet of onvoldoende meewerken aan reïntegratiever-plichtingen inhouden, ingedeeld in vier categorieën.

Artikel 7: hoogte en duur van de maatregel

Zoals in het algemene deel van deze toelichting al is opgemerkt, is in beginsel gekozen voor een vast bedrag wat betreft de hoogte van de maatregel. Uitzondering daarop zijn de gedragingen van de vierde categorie. Dan wordt ofwel een maatregel van 100% van de uitkeringsnorm gedurende één maand opgelegd, ofwel – als inkomen uit of in verband met arbeid dat lager is dan de helft van de uitkeringsnorm is verloren of niet is behouden als gevolg van een gedraging in de vierde categorie – een maatregel ten bedrage van dat verloren of niet behouden netto inkomen uit of in verband met arbeid gedurende één maand.

Artikel 8: schending van de

Inlichtingenplicht zonder benadeling gemeente

Indien een belanghebbende de voor het recht op uitkering van belang zijnde gegevens of gevorderde bewijsstukken niet op tijd verstrekt, kan het college het recht op uitkering opschorten. Het college geeft de belanghebbende vervolgens een termijn waarbinnen hij zijn verzuim kan herstellen (de hersteltermijn). Wordt de gevraagde informatie niet binnen de gestelde termijn aan de gemeente verstrekt, dan kan het college het besluit tot vaststelling van de uitkering intrekken. Worden de gevraagde gegevens wél binnen de hersteltermijn verstrekt, wordt de uitkering voortgezet, maar wordt tevens een maatregel opgelegd.

Het kan ook voorkomen dat bepaalde gevraagde gegevens bij een aanvraag niet aan de gemeente worden verstrekt. In dat geval kan het college het recht op uitkering niet vaststellen. De aanvraag kan dan buiten behandeling worden gesteld. Het opleggen van een maatregel is in dergelijke gevallen niet aan de orde.

Artikel 9: schending van de

inlichtingenplicht met benadeling gemeente

In artikel 13 van de IOAW en IOAZ is bepaald dat de belanghebbende op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling moet doen van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling en het recht op uitkering, de hoogte of de duur van de uitkering, of op het bedrag aan uitkering dat aan hem wordt betaald. Het college zal moeten vaststellen wat het onder 'onverwijld' verstaat.

Bij een schending van de inlichtingenplicht die heeft geleid tot het ten onrechte of tot een te hoog bedrag verlenen van uitkering wordt op grond van het eerste lid een maatregel opgelegd die wordt afgestemd op de hoogte van het benadelingsbedrag. De ernst van de gedraging komt tot uitdruk-king in de hoogte van dat benadelingsbedrag, waarmee wordt bedoeld het door de gemeente ten onrechte betaalde bedrag aan uitkering. De hiervoor bedoelde afstemming op het benadelings-bedrag is geregeld in het tweede lid.

De maatregel wordt in de regel toegepast op de toekomstige uitkering van de belanghebbende maar kan ook met terugwerkende kracht worden opgelegd, zie artikel 5, tweede lid, van de verordening.

Het opleggen van een maatregel in reactie op schending van de inlichtingenplicht is in beginsel een verantwoordelijkheid van de gemeente zelf. In de Aanwijzing sociale zekerheidsfraude hebben de Procureurs-generaal echter richtlijnen gegeven onder welke omstandigheden ter zake van de aan de schending klevende strafrechtelijke delicten (veelal oplichting en valsheid in geschrifte) vervolging door het OM moet plaatsvinden. Per 1 januari 2009 is de bestaande Aanwijzing sociale zekerheidsfraude gewijzigd (zie Stcrt. 2008/187).

Uitgangspunt is het zogenaamde ‘una via’-beginsel. De belanghebbende wordt hetzij door de gemeente, hetzij door de strafrechter gesanctioneerd. Niet door beide. In grote lijnen komt het erop neer dat als er een redelijk vermoeden bestaat dat het benadelingsbedrag (bruto) € 10.000 of hoger is, er aangifte en vervolging door het OM dient plaats te vinden. Is er echter sprake van ‘witte’ fraude (door koppeling van bestanden etc. aan het licht gebracht), dan is de gemeente primair verantwoordelijk tot een benadelingsbedrag van € 35.000. Is de benadeling groter dan is altijd het OM aan zet. Dat geldt ook voor gevallen waarin er met de belanghebbende geen uitkeringsrelatie meer bestaat en dus geen maatregel meer kan worden toegepast.

In het derde lid is de zogeheten 'nulfraude' geregeld: het verstrekken van onjuiste of onvolledige inlichtingen, zonder dat deze gedraging gevolgen heeft voor het recht op uitkering.

Artikel 10. Zeer ernstige misdragingen

Gemeenten kunnen alleen een maatregel opleggen indien er een verband bestaat tussen de ernstige misdraging en (mogelijke) belemmeringen voor de gemeente bij het vaststellen van het recht op een uitkering. Vandaar dat in dit artikel wordt bepaald dat de zeer ernstige misdragingen moeten hebben plaatsgevonden onder omstandigheden die rechtstreeks verband houden met de uitvoering van de IOAW en/of IOAZ.

Onder de term 'zeer ernstige misdragingen' kunnen diverse vormen van agressie worden verstaan, zij het dat er sprake moet zijn van verwijtbaarheid en van gedrag dat in het normale menselijke verkeer in alle gevallen als onacceptabel wordt beschouwd. Dergelijke misdragingen zijns onacceptabel en aan dergelijke gedragingen dient een zwaar gewicht toegekend te worden. Op grond hiervan is een maatregel van 100% van de uitkeringsnorm gedurende 1 maand gerechtvaardigd. Mocht sprake zijn van verminderde verwijtbaarheid, dan kan de maatregel altijd nog worden gematigd. Bij het vaststellen van de maatregel in de situatie dat een belanghebbende zich ernstig heeft misdragen, zal immers evenzeer gekeken moeten worden naar de ernst van de gedraging, de mate van verwijtbaarheid en de persoonlijke omstandigheden van de belangheb-bende.

In artikel 20, tweede lid, van de IOAW en artikel 20, eerste lid, van der IOAZ wordt gesproken over 'het zich jegens het college zeer ernstig misdragen'. Dit betekent dat alleen (zeer) agressief gedrag tegenover leden van het college en hun ambtenaren aanleiding zijn voor het opleggen van een maatregel. Of dit ook ‘a contrario’ betekent dat geen maatregel kan worden opgelegd als er sprake is van zeer ernstige misdragingen jegens externe uitvoerders van de IOAW en IOAZ, zoals het UWV-WERKbedrijf, reïntegratiebedrijven, opleidingsinstituten e.d. is niet duidelijk. De Centrale Raad van Beroep heeft zich daar tot dusver niet over uitgelaten.

Voor het bepalen van verwijtbaarheid van de misdraging zal gekeken moeten worden naar de omstandigheden waaronder de misdraging heeft plaatsgehad. In dit verband is het relevant een onderscheid te maken tussen instrumenteel geweld en frustratiegeweld. Van instrumenteel geweld is sprake als iemand het toepassen van geweld bewust gebruikt om een bepaald doel te bereiken (bijvoorbeeld het verkrijgen van een uitkering). Agressie die ontstaat door onmacht, ontevreden-heid, onduidelijkheid en dergelijke kan worden aangeduid met frustratieagressie. Het zal duidelijk zijn dat de mate van verwijtbaarheid bij instrumenteel geweld in beginsel groter is dan bij frustratiegeweld.

Het opleggen van een maatregel staat geheel los van het doen van aangifte bij de politie. Het college legt een maatregel op, terwijl de functionaris tegen wie de agressie zich richtte aangifte kan doen bij de politie.

HOOFDSTUK 3. SAMENLOOP EN RECIDIVE

In dit hoofdstuk is de samenloop en recidive geregeld.

Artikel 11. Samenloop

De regeling voor de samenloop heeft betrekking op de schending van de verplichtingen genoemd in de IOAW/IOAZ. Indien sprake is van één gedraging die als een schending van meerdere verplichtingen kan worden aangemerkt, dan wordt één maatregel opgelegd.

Is sprake van verschillende gedragingen (meerdaadse samenloop) dan dient voor iedere gedraging afzonderlijk een maatregel te worden opgelegd, en worden deze maatregelen gelijktijdig opgelegd. Wel dient daarbij altijd de individuele toets aan artikel 2, tweede lid te worden toegepast.

Artikel 12. tot en met 20.

De artikelen 12 tot en met 20 behoeven geen toelichting.