Leidraad bij organisatieveranderingen provincie Gelderland

1. INLEIDING 

In deze brochure is de leidraad beschreven voor iedereen die betrokken is bij organisatieveranderingen binnen de provincie Gelderland. Wij denken daarbij in eerste instantie aan de algemeen directeur, de directeuren en de adviseurs, maar ook aan de individuele medewerkers, de functioneel betrokken (onder)afdelingshoofden en aan de leden van de ondernemingsraad.

In deze leidraad staat in grote lijnen dezelfde fasering van veranderingsprocessen als in de voorheen geldende Raamregeling organisatiewijziging provincie Gelderland en de Regeling, geldend bij organisatiestructurering. Het is de bedoeling dat het proces tot organisatieverandering inzichtelijk en beïnvloedbaar blijft, waarbij iedere speler zijn eigen verantwoordelijkheid en rechten heeft. Toch verandert de status van regelgeving in een leidraad. De regelingen werden als te star ervaren en leidden tot een tijdrovend en procedureel veranderingsproces. Deze leidraad is weliswaar globaler, maar heeft geen vrijblijvend karakter: hij is tussen bestuurder en ondernemingsraad overeengekomen op basis van artikel 32 lid 2 van de Wet op de ondernemingsraden (WOR). Voor vaststelling, wijziging of intrekking ervan geldt de beroepsprocedure zoals neergelegd in artikel 26 van die zelfde wet. De leidraad is zowel voor binnen- als interdienstelijke organisatieveranderingen bedoeld, maar ook voor trajecten van privatisering of overdracht van personeel aan derden. Kortom hij is in beginsel voor elke organisatieverandering toepasbaar.

De kwaliteit van een reorganisatieproces wordt grotendeels bepaald door de wijze waarop het verantwoordelijk management de mensen om wie het gaat, de medewerkers, betrekt bij dat proces. Het is een kwestie van mentaliteit, de wijze waarop wij binnen onze provinciale organisatie met elkaar omgaan.

In deze leidraad staat een model van een stapsgewijze aanpak bij een reorganisatie. Door deze stappen te zetten wordt de onzekerheid bij het personeel zo beperkt mogelijk gehouden: de beïnvloedingsmomenten zijn duidelijk. Of het nu om de individuele medewerkers, de ondernemingsraad of de vakorganisaties vertegenwoordigd in de Commissie voor Georganiseerd Overleg gaat. Op een vijftal verplichte aspecten vestigen wij hier de aandacht: - bij belangrijke voorgenomen organisatieveranderingen moet altijd aan de OR/OC advies worden gevraagd; en worden de vakorganisaties in het Georganiseerd Overleg geïnformeerd; - ook bij kleine (‘niet belangrijke’) organisatieveranderingen is een beslisdocument het eindproduct waarin de nieuwe organisatie wordt vastgesteld en waaruit blijkt dat van een zorgvuldige procedure sprake is geweest; - na stap 1 wordt de OR/OC om advies gevraagd over de probleemstelling en het plan van aanpak; na stap 2 wordt zij geïnformeerd; na stap 3 wordt de adviesaanvraag inzake het geheel aan wijzigingsvoorstellen voorgelegd; de onderscheiden stappen zijn voorgeschreven, slechts in overleg met de OR/OC kunnen de tweede en de derde stap in elkaar worden geschoven; - zodra functies worden beschreven en vervolgens moeten worden gewaardeerd, is de Procedureregeling methodische functiewaardering provincie, inclusief de toelichting en bijlagen van toepassing.

In de volgende hoofdstukken wordt een en ander verder uitgewerkt. Voor het overige zijn de geldende regelingen, zoals het Sociaal Statuut, van toepassing.

Wij zijn van mening dat met deze leidraad in combinatie met de rechten van de ondernemingsraad betere en snellere resultaten kunnen worden geboekt, zonder het belang van de individuele medewerker uit het oog te verliezen.

In deze leidraad worden de begrippen organisatieverandering, organisatiewijziging en reorganisatie als synoniemen gebruikt, conform de toepasselijke wetgeving.

2. DE ALGEMEEN DIRECTEUR EN ZIJN ADVISEURS 

In de Regeling ambtelijke organisatie Gelderland is vastgelegd, dat de algemeen directeur bevoegd is tot vaststelling van de inrichting van de organisatie van de diensten, van de Concernstaf en het Kabinet van de Commissaris van de Koning. Binnen die verantwoordelijkheid - en daar kan hij ook op worden aangesproken - dient hij reorganisatieprocedures zorgvuldig gestalte te geven. Hij houdt hierbij rekening met het belang van het personeel, met de algemene kaders voor de organisatiestructuur, met de beschikbare financiële middelen en met de bevoegdheden die gelden op grond van de Wet op de ondernemingsraden. En niet te vergeten met de politieke verantwoordelijkheid van de Gedeputeerde en Gedeputeerde Staten, die uiteindelijk aangesproken kunnen worden op het functioneren van het ambtelijk apparaat.

Teneinde zijn verantwoordelijkheid waar te maken, kan de directeur bij organisatiewijzigingen een beroep doen op de adviseurs binnen de dienst: de personeelscoördinator en de dienstcontroller. Vanaf het eerste moment waarop de directeur begint met probleemverkenning en het ontwikkelen van een strategie die leidt tot oplossing van het probleem, kan hij ook adviseurs van de afdeling P&O van de Dienst Services inschakelen. Hierbij is te denken aan het opstellen van een probleemanalyse, het bezien van en adviseren over de werkprocessen, maar ook aan het opstellen van functiebeschrijvingen, inclusief de toetsing aan de kaders voor de organisatiestructuur en de provinciebrede verhoudingen.

3. STAPPEN ORGANISATIEVERANDERING 

Reorganisaties beginnen vaak met een eerste idee, dat er ergens iets niet goed gaat: een organisatorisch probleem. En ze eindigen vaak met beslissingen tot plaatsing van individuele medewerkers. Deze plaatsingsbeslissingen worden beheerst door de daartoe bestemde regelingen en het Sociaal Statuut. Maar daar tussenin zit een aantal stappen, waarin een onderzoek wordt gedaan naar diverse mogelijke oplossingen en waarin de nieuwe organisatie wordt ontworpen.

stap 1 - het onderzoeken en analyseren van het probleem neer te leggen in een beleidsvoornemen tot reorganisatie en een plan van aanpak

stap 2 - het uitwerken van de gekozen oplossing met bevindingen in een organisatierapport en een formatierapport

stap 3 - het vertalen van het formatierapport naar een uitwerkingsplan

stap 4 - het volgen van de plaatsingsprocedure eindigend in de individuele plaatsingsbeslissing.

Het is mogelijk bepaalde stappen op te splitsen of samen te voegen. Of en hoe dat gebeurt is de verantwoordelijkheid van de directeur. Samenvoeging van stap 2 en 3 is echter slechts mogelijk met instemming van de OR/OC. Alle stappen eindigen in een document, maar er worden geen juridisch onomkeerbare beslissingen genomen. Zodoende is het ook gemakkelijker terug te grijpen op iets dat in een eerdere stap al is neergelegd of om op bepaalde aspecten een correctie toe te passen. Wel is het zo, dat na stap 1 de directeur advies moet vragen aan de OR/OC over de probleemstelling en het plan van aanpak. Daarop is het beroepsrecht van de OR bij de Ondernemingskamer van toepassing. Pas als na het opstellen van het uitwerkingsplan de financiële en personele gevolgen volledig in beeld zijn, zonder dat exact benoemd is om welke individuele medewerkers het gaat, worden alle stukken die tot op dat moment zijn opgesteld in één keer vastgesteld door de directeur of Gedeputeerde Staten, afhankelijk van de vraag wie in de onderhavige situatie bevoegd is. Pas dan is er sprake van een voorgenomen besluit zoals bedoeld in artikel 25 lid 1 WOR. Voor de communicatie rondom die stappen verwijzen wij naar hoofdstuk 4.

Het voorstel tot een organisatieverandering is afkomstig van de directeur van een dienst of wordt onder diens verantwoordelijkheid ontwikkeld. In de Regeling ambtelijke organisatie Gelderland is vastgelegd, dat de algemeen directeur bevoegd is tot vaststelling van de inrichting van de organisatie van de diensten, van de Concernstaf en het Kabinet van de Commissaris van de Koning. Is sprake van dienstoverstijgende reorganisaties dan ligt die bevoegdheid bij Gedeputeerde Staten.

In een eerste notitie geeft de directeur aan welk probleem zich voordoet en welke wijzigingen in grote lijnen noodzakelijk worden geacht. Op dit moment is er slechts sprake van een niet gedetailleerd uitgewerkt beleidsvoornemen. Het overleg dat met de OR/OC plaatsvindt heeft derhalve een informatief karakter en zal zich kunnen toespitsen op het probleem dat zich voordoet en de voorgenomen wijziging. In het beleidsvoornemen tot reorganisatie geeft de directeur zijn inschattingen en afwegingen aan omtrent de gesignaleerde problematiek. Daarbij kan onder meer de aard van de problematiek aan de orde komen, maar ook de omvang en effecten van de problematiek. Hierbij kan de directeur ook de gedachte oplossingsrichtingen aangeven. Overigens kan de directeur bij zijn probleemanalyse ook tot de conclusie komen, dat er geen organisatorische maatregelen nodig zijn, maar dat de oplossing bijvoorbeeld ligt bij het aanpassen van de werkprocessen of dat een cultuurverandering de aangewezen weg is.

De directeur zorgt voor een plan van aanpak waarin het verloop van het reorganisatie-traject is aangegeven. Het gaat hierbij met name om een zo groot mogelijke duidelijkheid over het verloop van het traject, waarbij herkenbare stappen worden neergelegd in een tijdschema. Dit plan is gericht op het vaststellen van de maatregelen die getroffen moeten worden om de overgang van de bestaande naar de nieuwe structuur goed voor te bereiden, deze structuur in te voeren en te bemensen.

Het plan van aanpak geeft tenminste inzicht in: - De momenten waarop de betrokken ambtenaren worden geïnformeerd of waarop met hen overleg wordt gevoerd; - De momenten waarop de OR/OC wordt geïnformeerd of met OR/OC overleg wordt gevoerd of aan de OR/OC advies wordt gevraagd. - Het tot stand komen van een organisatierapport en een formatierapport. - De vraag of het geldende Sociaal Statuut toereikend is voor het opvangen van de gevolgen van de voorgenomen oplossing. - Het tot stand komen van het uitwerkingsplan (de collectieve personele en budgettaire gevolgen).

De stappen 2 en 3 dienen in het plan van aanpak onderscheiden te zijn. De directeur kan voorstellen doen om de stappen 2 en 3 samen te voegen. Hij behoeft voor deze samenvoeging de instemming van de OR/OC. Blijft deze instemming uit, dan is de directeur gehouden de stappen 2 en 3 te onderscheiden.

Volgens artikel 25 WOR wordt de OR/OC advies gevraagd bij belangrijke organisatieveranderingen. Wat ‘belangrijk’ is, wordt in de wet niet omschreven. In ieder geval dient de OR/OC - zowel aan het eind van stap 1 als stap 3 - advies te worden gevraagd, indien een afdeling met een organisatiebrede of een dienstbrede taakstelling zal worden gereorganiseerd of indien er minimaal 10 medewerkers of 5 functies rechtstreeks bij de verandering zijn betrokken. In deze geobjectiveerde criteria wordt uiteraard niet het wezen van de reorganisatie gevangen. Doorgaans wordt met een organisatieverandering een of meer van de volgende doelstellingen nagestreefd: - de vergroting van het sturend vermogen van het management of de bestuurbaarheid van de organisatie, - de verkorting van de doorlooptijd van het productie- of dienstverleningsproces, - de verbetering van de kwaliteit van het product of de effectiviteit van de dienstverlening.

Daarbij zijn tevens van belang: - de gevolgen voor het personeel, - de vraag, of de ‘kosten’ van de organisatieverandering opwegen tegen de ‘baten’ ervan.

De directeur informeert zijn personeel en vraagt advies aan de OC of via de griffier de OR, afhankelijk van de bevoegdheidsverdeling tussen OR en OC, over zijn beleidsvoornemen tot reorganisatie en het plan van aanpak. Afhankelijk van het advies, gaat hij over tot de tweede stap: hij maakt een organisatierapport. De directeur heeft toestemming van de OR/OC nodig voor de samenvoeging van stap 2 en 3. Indien de directeur het advies van de OR/OC niet volgt, kan de OR in beroep gaan conform artikel 26 van de WOR. Het gehele traject vindt onder verantwoordelijkheid en gezag van de directeur plaats.

De nadere uitwerking van het proces van reorganisatie krijgt gestalte in het opstellen van een organisatierapport en een formatierapport.

In het organisatierapport staat een beschrijving van de nieuwe organisatie opgenomen, waarin aandacht wordt besteed aan de doelstelling en hoofdtaken van de organisatie-eenheid en een organisatieschema.

Hierin zijn opgenomen: * de reden tot reorganisatie; * de nieuwe organisatie met de daarin opgenomen functies; * globaal de mogelijk te verwachten personele gevolgen; * de noodzaak tot het maken van afspraken omtrent een aanvullend sociaal statuut; * de tijd waarbinnen de reorganisatie zijn beslag moet krijgen.

In het formatierapport worden de formatietechnische aspecten aangeven, die zowel in kwalitatieve als in kwantitatieve zin verbonden zijn aan de conclusies van het organisatierapport. De voorgestelde noodzakelijke organieke functiebeschrijvingen - met inbegrip van de indeling van functies naar functiecategorieën ten behoeve van de niveau-indicatie - maken deel uit van het formatierapport. Voor besluitvorming daarover is de Procedureregeling methodische functiewaardering provincies, inclusief de toelichting en bijlagen van toepassing. De aan de functies te verbinden waardering vormt geen onderwerp van overleg met de OR/OC. Indien een medewerker zich niet kan vinden in de beschrijving of waardering van de door hem verrichte werkzaamheden kan hij daartegen op individueel niveau actie ondernemen (zie hoofdstuk 6).

Het organisatierapport en het formatierapport worden door de directeur ter informatie dan wel overleg op de agenda gezet van de OR/OC. Er is geen sprake van een besluit dat de directeur ter toetsing dient voor te leggen. Het gehele traject vindt onder zijn verantwoordelijkheid en gezag plaats. Er ligt weliswaar een organisatierapport en formatierapport, maar de personele gevolgen zijn nog onvoldoende concreet om tot een advies-aanvraag aan de OR/OC over te gaan.

Indien de personele gevolgen niet kunnen worden opgevangen met het geldende Sociaal Statuut neemt de directeur contact op met de afdeling P&O van de Dienst Services. Als aanvullend flankerend sociaal beleid nodig is, volgt overleg met de vakorganisaties vertegenwoordigd in de Commissie voor Georganiseerd Overleg. Een voorstel voor een aanvullend sociaal statuut wordt dan ook door Gedeputeerde Staten ingebracht. Een dergelijke situatie doet zich zeker voor bij verzelfstandigingen of het overdragen van taken.

Gewogen de reacties die de directeur krijgt van degenen die hij raadpleegt, gaat hij over tot de derde stap: er wordt een uitwerkingsplan opgezet.

In het uitwerkingsplan wordt opgenomen de vergelijking van de functies in de nieuwe organisatie met de functies in de oude organisatie en een daarbij behorend oordeel over de vergelijkbaarheid.

Uit dit uitwerkingsplan blijkt concreet het aantal medewerkers waarvoor geen functie meer beschikbaar is, wegens het verdwijnen van de functie of het boventallig worden; evenzo het aantal medewerkers waarvoor een nieuwe functie is ontstaan. Ook de budgettaire gevolgen worden duidelijk. Met het opstellen van dit uitwerkingsplan worden de personele en financiële gevolgen van de reorganisatie zodanig concreet dat de OR/OC op basis van een voorgenomen besluit gevraagd wordt advies uit te brengen.

Zoals eerder aangegeven zijn er tot op dat moment geen finale besluiten genomen. De directeur heeft gewerkt aan een compleet scenario voor een reorganisatie, vastgelegd in diverse documenten, die dan in principe als één geheel ter informatie dan wel overleg aan de OR/OC - dus inclusief de documenten van stap 1 en 2 - worden voorgelegd. Wij verwijzen voor een toelichting hierop naar hoofdstuk 4 dat gaat over communicatie en medezeggenschap. Bij de voor te leggen documenten hoort eventueel ook het in overeenstemming met het GO vastgestelde aanvullend sociaal statuut, waarin de aanvullende sociale maatregelen zijn vastgelegd.

Nadat alle documenten definitief zijn vastgesteld door het bevoegd gezag (Gedeputeerde Staten of de directeur) wordt een individuele plaatsingsbeslissing genomen op basis van de Collectieve Arbeidsvoorwaardenregeling Provincies en het Sociaal Statuut.

Daaraan voorafgaand is de individuele medewerker al gepolst over zijn belangstelling ten aanzien van de volgens het concept formatierapport beschikbare functies. Alvorens een definitief besluit te nemen, vraagt de directeur aan de individuele medewerker wat die medewerker van het voorgenomen besluit vindt. Daarna wordt met inachtneming van de procedure en voorrangsregelingen in het Sociaal Statuut en de Spelregels voor functiewijziging c.q. overplaatsingen een plaatsingsbesluit genomen. Als de medewerker het niet eens is met die beslissing kan hij hiertegen bezwaar maken. Hoe dat allemaal precies in zijn werk gaat staat beschreven in de Bezwarenregeling personeel, die ter inzage ligt bij de afdeling Personeelszaken.

Voor een plaatsing is minimaal vereist, dat de functie globaal beschreven is en voorzien is van een indicatie van de waardering (cijfer), zodat de medewerker de passendheid van de functie kan beoordelen. Bij de daarop volgende toepassing van de Procedureregeling methodische functiewaardering provincies is deze medewerker als belanghebbende aan te merken.

4. COMMUNICATIE EN MEDEZEGGENSCHAP 

Organisaties zijn constant aan wijzigingen onderhevig. Deze wijzigingen kunnen zich heel geleidelijk voltrekken, maar soms vinden die wijzigingen schoksgewijs plaats. Dergelijke organisatieveranderingen worden door de betrokkenen soms als positief ervaren, soms als negatief.

In alle gevallen ontstaat er voor de individuele medewerkers een periode van onzekerheid. Onzekerheid over het eigen werk, over de toekomst en de invloed die zij zelf op die toekomst hebben.

Daarom dient bij organisatieveranderingen veel aandacht geschonken te worden aan de communicatie met het personeel en de medezeggenschapsorganen. Van meet af aan dient het management dat verantwoordelijk is voor een reorganisatie, heldere en volledige informatie te verstrekken over het hoe en waarom van de reorganisatie en het beoogde einddoel. Vanaf het begin dient de directeur duidelijk aan te geven hoe het reorganisatietraject zal lopen, helder te zijn over de daarin te zetten stappen en over de wijze waarop iedereen daarbij betrokken wordt. Door het personeel bij dit traject te betrekken kan de directeur optimaal de kennis en kunde van de medewerkers benutten, waarbij tevens draagvlak ontstaat voor de door te voeren veranderingen. Of hij komt tot nieuwe inzichten, die leiden tot een andere oplossing.

Bij het begin van een organisatieverandering ligt het accent voornamelijk op de organisatorische aspecten: verbetering van efficiëntie en effectiviteit. Een reorganisatie-traject kent per definitie een aantal stappen of fasen die doorlopen moeten worden. Gaandeweg dat traject verschuift het accent meer van de nieuwe organisatiestructuur naar het individuele personeelslid.

Tijdens deze stappen wordt in overeenstemming met de WOR overleg gevoerd met de OR/OC. De bespreking in de OR/OC heeft een overleg- of een informatief karakter. Er wordt tweemaal advies gevraagd op grond van artikel 25 van de WOR.

In het onderstaande schema staat het overleg weergegeven. Hierbij merken wij op dat het overleg met de OR of OC sterk afhankelijk is van de belangrijkheid van de reorganisatie. Zoals eerder vermeld, zal in ieder geval advies worden gevraagd, indien een afdeling met een organisatiebrede of een dienstbrede taakstelling zal worden gereorganiseerd of indien er minimaal 10 medewerkers of 5 functies bij de verandering zijn betrokken.

* Voor aanvullend flankerend sociaal beleid is alleen ruimte indien het huidige Sociaal Statuut onvoldoende instrumenten biedt om de gevolgen van de reorganisatie op te vangen. Voor het overleg in de Commissie voor Georganiseerd Overleg verwijzen wij naar hoofdstuk 5 van deze handreiking.

NB: Besluiten over functiebeschrijving en -waardering horen niet tot het traject van reorganisaties. Voor functiebeschrijving en -waardering is de Procedureregeling methodische functiewaardering provincies van toepassing.

5. HET SOCIAAL STATUUT EN DE COMMISSIE VOOR GEORGANISEERD OVERLEG 

Voor de gevolgen die voor individuele medewerkers kunnen optreden bij een reorganisatie is - in aanvulling op de bestaande regelingen - het Sociaal Statuut provincie Gelderland 2004-2007 opgesteld. Vanuit een oogpunt van zorgvuldigheid en sociaal werkgeverschap worden daarin de procedures beschreven die gevolgd moeten worden bij organisatieverandering. Denk hierbij aan overplaatsing van de ene naar de andere functie, het belast worden met andere werkzaamheden, aan het verlies van werk wegens het opheffen van de functie. Ook staat daarin het zogeheten flankerend beleid opgenomen en een groot aantal instrumenten die op maat toegesneden kunnen worden ingezet.

De commissie voor georganiseerd overleg wordt altijd geïnformeerd over belangrijke voorgenomen organisatieveranderingen komt daarnaast in beeld, als het Sociaal Statuut niet toereikend blijkt om de personele gevolgen van een reorganisatie op te vangen en aanvullende afspraken over flankerend sociaal beleid gemaakt moeten worden. Dat zal niet snel het geval zijn, maar bijvoorbeeld bij verzelfstandiging, overdracht of uitbesteding van taken waarbij de rechtspositie van medewerkers wijzigt, zal mogelijk een aanvullend sociaal statuut opgesteld moeten worden.

6. DE INDIVIDUELE MEDEWERKER 

De directeur is verantwoordelijk voor de wijze waarop individuele medewerkers bij organisatieveranderingen worden betrokken. Afhankelijk van de schaal waarop wijzigingen plaatsvinden gebeurt dat via werkoverleg, afdelingsoverleg of plenaire bijeenkomsten. Als de directeur weet hoe door het personeel over bepaalde veranderingsplannen wordt gedacht kan hij daarmee zijn voordeel doen.

In formele zin komt de individuele medewerker pas in beeld als het gaat om de plaatsingsprocedure. Deze plaatsingsprocedure staat - in aanvulling op de Spelregels voor functiewijziging c.q. overplaatsingen - beschreven in hoofdstuk 3 Herplaatsingen van het Sociaal Statuut. Ook de Rechten en plichten bij organisatieverandering (hoofdstuk 2) en het Flankerend beleid (hoofdstuk 4) staan in het Sociaal Statuut.

Voor de functiebeschrijving en -waardering is een aparte regeling, de Procedureregeling methodische functiewaardering provincies, waarnaar reeds eerder is verwezen, opgesteld. Deze regeling gaat uit van een organieke benadering. Het is mogelijk om ook los van een reorganisatie het niet (meer) passend zijn van de functiebeschrijving via het (onder)afdelingshoofd bespreekbaar te maken. De betrokkenheid van de medewerker is in de regeling vastgelegd.

Bij vragen over de precieze inhoud van het Sociaal Statuut en de van toepassing zijnde regelingen kan de medewerker zich wenden tot de personeelsafdeling van de dienst. De personeelsadviseurs zijn graag bereid die vragen te beantwoorden en een toelichting te geven op dat Sociaal Statuut.