Regeling Fonds Nazorg Stortplaatsen Gelderland

Ondertekening

Inleiding Op 1 april 1998 is de in de Wet milieubeheer (Wm) opgenomen regeling voor de nazorg van operationele stortplaatsen (dat wil zeggen: stortplaatsen waar het storten van afvalstoffen niet vóór 1 september 1996 is beëindigd) bij Koninklijk besluit in werking getreden (Staatsblad 1997, 532). Dit betekent dat Gedeputeerde Staten bestuurlijk en financieel verantwoordelijk zijn dat deze stortplaatsen na sluiting geen nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaken. Artikel 15.47 Wm verplicht Gedeputeerde Staten een nazorgfonds in te stellen voor het beheer van de heffingsopbrengsten. Het nazorgfonds is een publiekrechtelijk rechtspersoon (BW boek 2, artikel 1, tweede lid: “lichamen, waaraan een deel van de overheidstaak is opgedragen, bezitten slechts rechtspersoonlijkheid, indien dit uit het bij of krachtens de wet bepaalde volgt.” . In artikel 15.47, derde lid Wm is bepaald dat het fonds rechtspersoon is. Gedeputeerde Staten zijn belast met het beheer ervan (artikel 15.47, vierde lid Wm).

Provinciewet en comptabiliteitsvoorschriften van toepassing De wetgever draagt de nazorgtaak op aan Gedeputeerde Staten. Hier wordt van Gedeputeerde Staten “medebewind gevorderd”. Zoals bij alle medebewind, is op de uitoefening van deze taak de Provinciewet van toepassing voor zover de desbetreffende bijzondere regeling of andere wetten daarop geen uitzondering maken. Evenals op alle andere inkomsten en uitgaven van de provincie in het kader van het medebewind, zijn de comptabiliteitsvoorschriften1 van toepassing, met de restrictie dat dit niet het geval is voorzover inhoud en bedoeling van de Wet milieubeheer daarop een uitzondering met zich brengen. Zie de artikelen 193, eerste lid, 197, onder b en c, en 190 en 191 van de Provinciewet, die hier gewoon gelden. Bij de beantwoording van kamervragen gaf de Minister van VROM dit ook aan: “Evenals voor andere provinciale reserves en voorzieningen gelden de provinciale comptabiliteitsvoorschriften voor het nazorgfonds, waardoor een ordelijk beheer van de gelden wordt gewaarborgd.” (Kamerstukken II, 1995-1996, 24.321 nr. 6, blz. 19).

Het is de uitgesproken bedoeling van de wetgever2 om een zo strikt mogelijke scheiding tussen de provinciale middelen en die van het nazorgfonds aan te brengen zodat de nazorgmiddelen niet voor andere doeleinden kunnen worden ingezet en dit ook zichtbaar en controleerbaar is. Tevens is beoogd een toekomstige verstoring van de provinciale begroting bij eventueel verminderde heffingsopbrengsten te vermijden. Het is daarom ongewenst om de (geplande) uitgaven voor nazorg in de provinciale begroting en rekening op te nemen, hetgeen strikt genomen in strijd is met artikel193, eerste lid, Provinciewet “Voor alle taken en activiteiten brengen Provinciale Staten jaarlijks op de begroting de bedragen die zij daarvoor beschikbaar stellen”. De inkomsten en de uitgaven van het nazorgfonds worden dus in een aparte begroting opgenomen.

Het afleggen van verantwoording door Gedeputeerde Staten over nazorgfonds. De bevoegdheidsverdeling tussen Provinciale Staten en Gedeputeerde Staten wordt benaderd als ten aanzien van alle medebewindstaken. In een aan het IPO uitgebracht advies stelt Dölle van de RUG het volgende: “Gedeputeerde Staten zijn te allen tijde aanspreekbaar op de wijze waarop de middelen voor nazorg worden verdeeld en besteed” (Kamerstukken II, 1994-1995, 24321, nr. 3, blz. 9). Die verantwoordelijkheid kan toch slechts door Provinciale Staten, zoals bij ieder medebewind, worden geactiveerd. “Gedeputeerde Staten zullen aan Provinciale Staten verantwoording moeten afleggen voor het beheer van het fonds.” (Kamerstukken II, 1995-1996, 24321, nr. 6, blz. 18).

Het afleggen van verantwoording wordt actief inhoud gegeven door de rekening ter vaststelling voor te leggen aan Provinciale Staten. Passief door incidenteel gevraagde verantwoording af te leggen, zoals bij alle medebewind.

Dat betekent het volgende:

De voorgeschreven risicoparagraaf (zie artikel 14 onder c van het Besluit Comptabiliteitsvoor¬schriften 1995, Staatsblad 1994, 363) Voorgeschreven is dat “het dagelijks bestuur (Gedeputeerde Staten) in de toelichtingen op de begroting en de meerjarenraming alle risico’s moet noemen en toelichten die tot het moment van aanbieden hiervan bij hem bekend zijn” en “Bedoelde risico’s zijn risico’s waarvoor geen voorzieningen zijn gevormd, omdat het niet mogelijk is een redelijke schatting van het bedrag van de schade of van het verlies te maken, of die niet tot afwaardering van activa hebben geleid en die van materiële betekenis kunnen zijn in relatie tot het balanstotaal of de financiële positie”. Dit voorschrift dient ook gevolgd te worden voor het nazorgfonds. In het onwaarschijnlijke geval van volledige uitputting van het nazorgfonds zonder dat de mogelijkheid bestaat om, via verhoging van de heffing of via verandering van de heffingssystematiek (van objectgebonden naar verevening bijvoorbeeld), extra gelden te genereren, rust op Gedeputeerde Staten nog steeds de taak om de nazorg uit te voeren. De nazorgkosten zouden dan ten laste van de algemene middelen van de provincie moeten worden gebracht. Ook in de risicoparagraaf bij de provinciale begroting dienen derhalve de restrisico’s van de nazorg voor de provinciale rekening te worden opgenomen (als die tenminste van materiële betekenis zijn).

Toezicht Hiervoor is geconcludeerd dat de voorschriften in de Provinciewet in beginsel onverkort worden toegepast op het nazorgfonds.

a. Toezending begroting en rekening aan minister Op grond van de Provinciewet - artikel 195, tweede lid en artikel 204, tweede lid - zenden Gedeputeerde Staten de begroting en de rekening met bijbehorende stukken toe aan de minister. Deze verplichting geldt dan eveneens t.a.v. de begroting en de rekening van het nazorgfonds.

b. Inzending van leningsovereenkomsten Artikel 192 Provinciewet verplicht de provinciebesturen om alle besluiten betreffende leningsovereenkomsten toe te zenden aan de minister. Volgens de Memorie van Antwoord bij de Provinciewet geschiedt toezending ten behoeve van het toezicht op de naleving door de provincies van de Wet financiering lagere overheden en het daarop gebaseerde Besluit leningvoorwaarden c.a.. De nieuwe Wet Financiering Decentrale Overheden (in het vervolg: Wet Fido) is hiervoor in de plaats gekomen. De Minister van Financiën heeft met een wijziging van de Regeling uitzettingen en derivaten decentrale overheden onder meer bepaald dat nazorgfondsen onder voorwaarden gelden in de vorm van beleggingen in aandelen mogen uitzetten.

Verordening ex artikel 216 Provinciewet inzake het beheer van vermogenswaarden Artikel 216 Provinciewet verplicht tot een verordening inzake de organisatie van de administratie en het beheer van vermogenswaarden van de provincie. Ook dit voorschrift wordt in beginsel onverkort toegepast op het nazorgfonds. Volgens artikel 8b van de Wet Fido wordt aan artikel 216 Provinciewet een nieuw derde lid toegevoegd, op grond waarvan in de verordening regels over een financieringsstatuut moeten worden opgenomen. Derhalve zullen in de Verordening beheer van middelen aparte regels moeten worden opgenomen ten aanzien van het nazorgfonds.

Verordening ex. artikel 217 Provinciewet inzake het beheer van vermogenswaarden Ook artikel 217 Provinciewet (controle op de administratie en op het beheer van vermogenswaarden van de provincie) is van toepassing op het nazorgfonds (zie ook toelichting bij artikel 8).

Artikel 2 De in het artikel 8.49 Wm bedoelde zorg houdt in dat wordt gewaarborgd dat een stortplaats geen nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaakt, dan wel dat, voorzover dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd, de grootst mogelijke bescherming wordt geboden tegen die nadelige gevolgen. Hiertoe worden maatregelen genomen strekkende tot: 5. het in stand houden en onderhouden, alsmede het herstellen, verbeteren of vervangen van voorzieningen ter bescherming van de bodem, en 6. het regelmatig inspecteren van voorzieningen ter bescherming van de bodem; 7. het regelmatig onderzoeken van de bodem onder de stortplaats.

Artikel 3 Het dagelijks beheer heeft betrekking op activiteiten in de sfeer van de dagelijkse bedrijfsvoering, zoals bijvoorbeeld het tekenen van de overeenkomst met de accountant of het invullen van toegekende formatieplaatsen. De gedeputeerden zijn volgens lid 2 zowel gezamenlijk als ieder afzonderlijk gemachtigd tot het dagelijks beheer van het fonds. In een machtigingsbesluit zal worden vastgelegd welke activiteiten worden begrepen onder het dagelijks bestuur. Daarentegen zijn beheersdaden voorbehouden aan het (voltallige) bestuur van het nazorgfonds. Gedeputeerde Staten kunnen besluiten de directeur van de dienst Milieu en Water te machtigen tot het namens hen verrichten van beheersdaden. Daarbij kan gedacht worden aan het aanwijzen van een accountant, het toekennen van formatieplaatsen of het ondertekenen van brieven. In een machtigingsbesluit zal worden vastgelegd voor welke onderwerpen aan de directeur machtiging is verleend.

Artikel 4 In dit artikel worden de comptabiliteitsvoorschriften (Besluit Comptabiliteitsvoorschriften 1995, Staatsblad 1994, 363) zo veel mogelijk van overeenkomstige toepassing verklaard. Niet alle voorschriften kunnen worden toegepast, omdat dit bij het nazorgfonds tot onzinnige opstellingen zou leiden (denk bijvoorbeeld aan de verplichting uit de comptabiliteitsvoorschriften om een staat van personeel op te stellen, terwijl er geen personeel in dienst van het fonds is). De ambtenaar belast met het opstellen van de begroting en de rekening, moet hier zo goed mogelijk mee om gaan.

Artikel 5 Dit artikel is opgenomen omdat, zoals in de algemene inleiding is vermeld, in afwijking van het bepaalde in de Provinciewet voor het fonds een aparte begroting wordt opgesteld die eveneens door Provinciale Staten wordt vastgesteld. Om de normale planning- en controlcyclus niet te doorbreken, is ervoor gekozen om de begroting van het fonds, alsmede de nazorgheffing gelijktijdig met de begroting van de provincie aan Provinciale Staten voor te leggen.

Artikel 195, tweede lid, Provinciewet stelt dat de door Provinciale Staten vastgestelde begroting vergezeld van de in artikel 194, eerste lid, bedoelde stukken binnen twee weken na de vaststelling, doch in ieder geval vóór 15 november van het jaar voorafgaande aan dat waarvoor de begroting dient, aan de minister wordt toegezonden. Derhalve vindt de vaststelling van de begroting voor het fonds tijdig vóór 15 november plaats.

Artikel 6 Dit artikel is opgenomen omdat, zoals in de algemene inleiding is vermeld, in afwijking van het bepaalde in de Provinciewet voor het fonds een aparte rekening wordt opgesteld die eveneens door Provinciale Staten wordt vastgesteld. Om de normale planning- en controlcyclus niet te doorbreken, is ervoor gekozen om de rekening van het fonds, gelijktijdig met de rekening van de provincie aan Provinciale Staten voor te leggen.

Conform de artikelen 201, tweede lid en 217 Provinciewet wordt aan de jaarrekening van het fonds een verslag van de accountant toegevoegd, dat behalve de verklaring bij de jaarrekening bevindingen bevat over de vraag of de administratie en het beheer voldoen aan eisen van rechtmatigheid en doelmatigheid.

Artikel 204, eerste lid, Provinciewet stelt dat toezending van de door Provinciale Staten goedgekeurde rekening aan de minister in ieder geval geschiedt binnen 2 weken na vaststelling en vóór 15 september van het jaar volgend op het begrotingsjaar. Derhalve vindt de vaststelling van de rekening voor het fonds tijdig vóór 15 september plaats.

Artikel 8 Bij de regels die Provinciale Staten moeten vaststellen, zoals het beleggingsstatuut wordt in elk geval de Wet Fido in acht genomen. Op 1 januari 2001 is de Wet Fido in werking getreden. Deze wet bepaalt onder meer dat openbare lichamen overtollige gelden mogen beleggen, mits de hoofdsom is gegarandeerd en niet in aandelen wordt belegd. Nadere explicitering van deze bepaling is opgenomen in de Regeling uitzettingen en derivaten decentrale overheden. De Minister van Financiën heeft besloten dat gezien de aard van het nazorgfonds (wettelijk ingekaderd doel, zeer lange termijn) bovengenoemde bepaling in de Wet Fido niet van toepassing is op nazorgfondsen en dat deze derhalve onder voorwaarden wel in aandelen mogen beleggen. De Regeling uitzettingen en derivaten decentrale overheden is per 1 juli 2001 op dit onderdeel aangepast. Deze regeling schrijft thans ter zake het volgende voor:

Artikel 8, tweede lid is opgenomen omdat het denkbaar is dat onvoorziene nazorgkosten opkomen die door middel van de heffing niet meer kunnen worden doorberekend aan de exploitant. Deze kosten kunnen derhalve niet meer uit het beschikbare fondsvermogen worden gefinancierd.

Aangezien de Wm de verantwoordelijkheid voor de financiering van de nazorgkosten bij de provincie heeft neergelegd, zullen Provinciale Staten dan extra middelen moeten verstrekken aan het nazorgfonds. Om de lasten van een dergelijk tekort te kunnen spreiden over een reeks van jaren, hebben Gedeputeerde Staten de mogelijkheid leningen tot een tijdsduur van 40 jaar aan te gaan.

1 Gezien het publiekrechtelijk karakter van het nazorgfonds zijn de voorschriften voor de jaarrekening en het jaarverslag in BW deel 2 titel 9 in ieder geval niet van toepassing. Dit blijkt uit de in artikel 360 gegeven uitputtende opsomming van rechtspersonen waarop deze wetstitel van toepassing is. Hierin ontbreekt de rechtspersoon op grond van BW 2 artikel 1, tweede lid.

2 In de toelichting op de Leemtewet (24.321 nr. 3 blz. 8) wordt aangegeven wat het doel is van de constructie van het afgescheiden vermogen ondergebracht in de aparte rechtspersoon: “In de eerste plaats wordt door het apart zetten van de middelen die voor nazorg zijn verkregen in een fonds, zeker gesteld dat die middelen ook alleen voor dat doel worden gebruikt. De exploitanten die de heffing moeten betalen krijgen zekerheid dat de middelen niet voor andere doeleinden kunnen worden gebruikt. Het tweede doel van het nazorgfonds is de opbouw van kapitaal voor de toekomst. Het langdurig karakter van de nazorg en het afnemend stortvolume maakt het noodzakelijk dat zeker gesteld wordt dat ook op de langere termijn voldoende middelen beschikbaar zijn voor de nazorg. De middelen welke nu worden opgebracht, dragen bij aan de opbouw van een kapitaal in de loop der jaren, zodat ook bij verminderde heffingsopbrengsten in de toekomst een kapitaal beschikbaar is voor nazorg. Daarmee wordt voorkomen dat in de toekomst de algemene middelen tijdelijk fors moeten worden verhoogd op het moment dat de uitgaven voor de nazorg van stortplaatsen zouden culmineren. Door de financiering van de nazorg in de tijd te spreiden, wordt een juiste allocatie bevorderd en een mogelijke toekomstige verstoring van de begroting vermeden.”