Notitie strategische grondverwerving gemeente Giessenlanden

Notitie strategische grondverwerving gemeente Giessenlanden

gemeente Giessenlanden

BMC

november 2008

A.C.M. Steenweg

Projectnummer: S2-2107-16360

Inleiding

De nota grondbeleid formuleert als visie op het grondbeleid:

“Giessenlanden voert een actief (waar mogelijk) en passief (indien noodzakelijk) transparant grondbeleid.”

Bij een actief grondbeleid verwerft de gemeente de gronden, maakt deze geschikt voor bebouwing en geeft de gronden zelf uit. Bij passief of faciliterend grondbeleid laat de gemeente de ontwikkeling geheel of gedeeltelijk aan anderen over. Daarbij stuurt de gemeente de gewenste ontwikkeling (regiefunctie) en verhaalt haar kosten op de ontwikkelaar. Onder actief grondbeleid wordt volgens de nota in Giessenlanden ook verstaan het vroegtijdig per locatie maken van een afweging voor de te voeren ontwikkelstrategie (gemeentelijke regierol, locatie-eisen en grondstrategie).

Voor het te voeren grondbeleid zijn in de nota grondbeleid de volgende kaders geformuleerd:

• 1.

  Het gemeentelijk grondbeleid is ondersteunend aan de jaarlijks vast te stellen programma’s van de gemeente en alle ruimtelijke en economische beleidsdoelstellingen zoals die zijn vastgesteld.

• 2.

  Er wordt een actief grondbeleid gevoerd om de doelstellingen van het grondbeleid te realiseren. Een actief grondbeleid sluit een bewuste keuze voor passief en faciliterend grondbeleid op sommige locaties niet uit.

• 3.

  Alle beschikbare grondbeleidsinstrumenten worden in principe in de gemeente toegepast.

• 4.

  Per (toekomstig) ruimtelijk project dient minimaal op vertrouwelijke basis de gewenste regierol en ontwikkelstrategie duidelijk te zijn.

• 5.

  Bij kostenverhaal in een ruimtelijk project wordt gestreefd naar een rechtvaardige en optimale verdeling van de kosten van voorzieningen van openbaar nut.

• 6.

  Bij verwerving wordt gewerkt conform de geformuleerde werkwijze.

• 7.

  Strategische grondverwerving vindt alleen plaats na gedegen (financieel economische) afwegingen binnen de vastgestelde randvoorwaarden en procedure.

• 8.

  Bij (grond)uitgifte zullen waar mogelijk de grondprijzen marktconform benaderd worden. Jaarlijks kan het college enkele algemene grondprijzen vaststellen/ herzien. Uitgiftes vinden plaats conform de geformuleerde werkwijze.

• 9.

  Per ruimtelijk project moet er op elk moment een zo volledig mogelijk beeld zijn op het gebied van de planeconomische aspecten en financiën. Dit conform de geformuleerde werkwijzen. Verantwoording en informatie aan bestuur vindt plaats middels vaste rapportages en besluitvorming daarover.

• 10.

  Bij het actieve grondbeleid zal een gedegen risicomanagement worden gevoerd.

• 11.

  Toevoeging aan en onttrekking van reserves en voorzieningen van het grondbedrijf dienen inzichtelijk en beleidsmatig vastgelegd te zijn.

Het realiseren van de ruimtelijke doelstellingen staat volgens de nota centraal, waarbij gestreefd wordt naar een rechtvaardige en optimale verdeling van de kosten. Deze doelstelling kan het best gehaald worden met een actief grondbeleid, omdat de gemeente daarbij zelf verantwoordelijk is voor de uitgifte van de gronden. Volgens de nota sluit de doelstelling echter andere vormen van grondbeleid (passief of faciliterend) niet uit. De nieuwe Grondexploitatiewet geeft betere mogelijkheden voor de regiefunctie van de gemeente bij locatieontwikkeling door anderen dan de gemeente zelf.

Volgens de nota kan de gemeente ten behoeve van actief grondbeleid minnelijke verwerving dan wel publiekrechtelijke versterkende instrumenten zoals de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) en de Onteigeningswet inzetten. Gewaarschuwd wordt voor de risico’s bij actief grondbeleid. Dat betreft zowel financiële risico’s als organisatorische risico’s (capaciteit en expertise). Met name de risico’s kunnen een argument zijn om andere vormen van grondbeleid na te streven, waarbij het realiseren van de ruimtelijke doelstellingen voorop blijft staan.

Alleen bij actief grondbeleid is de gemeente in staat winst te genereren, waarmee andere activiteiten buiten de directe grondexploitatie betaald kunnen worden. Bij andere vormen van grondbeleid is winstneming uitgesloten en is het kostenverhaal beperkt tot de kosten van grondexploitatie inclusief de kosten van bovenwijkse voorzieningen.

Streven naar winstneming is dus geen doel op zich. De keuze wordt gemaakt op basis van een beoordeling van de risico’s.

• Uitvoeringsschema grondbeleid

• Strategische grondverwerving als instrument

Bij actief grondbeleid verwerft de gemeente de gronden zelf, maakt de gronden bouw- en woonrijp en geeft de gronden uit. Toepassing van de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) en strategische verwervingen kunnen daarbij ter ondersteuning ingezet worden.

Vestiging van het voorkeursrecht is sinds de invoering van de nieuwe Wro mogelijk op basis van een structuurvisie, een bestemmingsplan of een projectbesluit, waarbij aan de gronden een niet agrarische bestemming is toegekend en waarvan het gebruik afwijkt van de toekomstige bestemming. Vestiging van het voorkeursrecht is ook mogelijk als nog geen sprake is van een ruimtelijke besluit. De toekomstige bestemming moet dan in het aanwijzingsbesluit worden aangegeven. Een dergelijk besluit vervalt van rechtswege drie jaar na dagtekening, tenzij voor dat tijdstip een structuurvisie, bestemmingsplan of projectbesluit is vastgesteld.

Bij het vestigen van een voorkeursrecht staat derhalve vast welke bestemming aan de gronden wordt gegeven. Dat kan maximaal drie jaar voorafgaand aan het ruimtelijk besluit (structuurvisie, bestemmingsplan of projectbesluit).

Voor de invoering van de nieuwe Wro is in Giessenlanden in een aantal gevallen gebruik gemaakt van het vestigen van een voorkeursrecht op basis van een aanwijzingsbesluit (oud artikel 8 Wvg). Volgens het overgangsrecht hebben deze aanwijzingen een geldigheidsduur van maximaal twee en een half jaar na de invoeringsdatum van 1 juli 2008.

De vestiging van een voorkeursrecht is op zich een passief instrument waarmee de gemeente zich een voorkeurspositie verwerft als een eigenaar voornemens is zijn gronden te verkopen. De gemeente geeft daarbij wel het signaal het stellige voornemen te hebben tot toekomstige ontwikkelingen van de grond. Vanaf dat moment kan ook een eerste ontwikkelingsstrategie voor de locatie ontwikkeld worden met een keuze van het te voeren grondbeleid. De strategie dient tevens als toetsingskader bij de beoordeling van eventuele aanbiedingen van gronden waarop een voorkeursrecht is gevestigd. In de strategie wordt een indicatie gegeven wanneer de gronden in exploitatie worden genomen en, in geval van actief grondbeleid, wanneer de gronden verworven kunnen worden. Tot het moment waarop de gronden in exploitatie worden genomen is de ontwikkelingsstrategie een intern en vertrouwelijk stuk.

Het uitspreken van het stellige voornemen tot toekomstige ontwikkeling en het vastleggen van de ontwikkelingsstrategie kan gezien worden als de start van de eerste vervaardigingsfase van de grond en is daarmee van belangrijke invloed op de wijze van waarderen en activeren van de grond. De uitspraak heeft invloed op de ontwikkeling van de marktwaarde van de grond. De marktwaarde wordt ook wel aangeduid met “koud” als geen voornemen tot ontwikkeling is uitgesproken (gebruikswaarde), “lauw” als nog geen indicatie is gegeven wanneer de grond in exploitatie wordt genomen en wat gerealiseerd kan worden (verwachtingswaarde) en “warm” als daarvan wel sprake is (ruwe bouwgrond).

Het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) onderscheidt activering van grond als vaste materiële activa of als vlottende activa. Vaste materiële activa zijn gronden waarbij de huidige bestemming ongewijzigd blijft, zoals de ondergrond van gebouwen, wegen, groenvoorzieningen enzovoort. Dergelijke gronden worden geactiveerd tegen de verkrijgingsprijs inclusief de bijkomende kosten (artikel 63.1 BBV). Op deze gronden wordt niet afgeschreven, de rente mag niet worden bijgeschreven maar komt ten laste van de exploitatie.

Bij aanvang van het vervaardigingsproces (uitspreken stellige voornemen tot toekomstige ontwikkeling) worden gronden aangemerkt als vlottende activa (voorraden). Volgens artikel 63.3 BBV kunnen vanaf dat moment een redelijk deel van de indirecte kosten en de rente als vervaardigingskosten op de balans worden bijgeschreven.

Volgens artikel 65.2 BBV mag de boekwaarde van de voorraden grond niet meer bedragen dan de marktwaarde. Als de boekwaarde de marktwaarde overschrijdt zal het verschil als verliespost afgewaardeerd moeten worden. Bij het vaststellen van de marktwaarde dient rekening gehouden te worden met de vervaardigingskosten die nog gemaakt moeten worden. Bij het activeren van grond als voorraad zal dus altijd een taxatie van de marktwaarde uitgevoerd moeten worden.

De formele start van het vervaardigingsproces is het moment waarop de gronden in exploitatie worden genomen. De voorraden grond worden vanaf dat moment aangeduid als onderhanden werk. Bij het in exploitatie nemen van de gronden dient de inbrengwaarde te worden bepaald. Bij het bepalen van de inbrengwaarde wordt uitgegaan van de werkelijke waarde in het economisch verkeer op het moment van inbreng. Deze waarde wordt bepaald conform de artikelen 40b tot 40f van de onteigeningswet. De inbrengwaarde is een kostenpost in de exploitatie. Om de risico’s van ongeoorloofde staatsteun te vermijden dient de inbrengwaarde door een onafhankelijke taxateur te worden bepaald.

Tot het moment van in exploitatie nemen is sprake van “nog niet in ontwikkeling gebrachte grond”. Grondverwervingen in deze voorafgaande fase worden aangemerkt als anticiperend ofwel als strategische grondverwerving.

Uitvoering strategische grondverwerving

Van strategische grondverwerving is dus sprake in de periode dat de locatie waarvoor de gronden worden verworven nog niet in exploitatie is gebracht (niet in exploitatie genomen gronden).

Bij strategische grondverwerving kunnen twee situatie worden onderscheiden:

• a.

  Voor de gronden bestaat (nog) geen voornemen tot ontwikkeling;

• b.

  Voor de gronden is een uitspraak gedaan met een stellig voornemen tot ontwikkeling, maar de gronden zijn nog niet in exploitatie genomen.

Uitgangspunt is dat iedere strategische grondverwerving gebaseerd moet zijn op een taxatie die is uitgevoerd door een onafhankelijke taxateur en een bodemonderzoek. Bij de taxatie wordt rekening gehouden met de genoemde situaties.

In de situatie a. moet de grond gewaardeerd worden tegen de huidige bestemming. De boekwaarde bestaat in dat geval uit de verkrijgingsprijs plus de bijkomende kosten. Periodiek moet getoetst worden of de boekwaarde nog overeenkomt met de marktwaarde. Bij agrarische grond is dat de waarde waarvoor de grond weer met de geldende agrarische bestemming verkocht kan worden. De rentekosten komen ten laste van de exploitatie evenals de beheerskosten. Rente en beheerskosten kunnen (deels) gedekt worden met inkomsten uit (tijdelijke) gebruik.

In de situatie b. kan de grond gewaardeerd worden tegen de te verwachten marktwaarde bij gewijzigd gebruik. Vervaardigingskosten kunnen aan de boekwaarde (verkrijgingsprijs plus bijkomende kosten) worden toegerekend. Bij het bepalen van de marktwaarde dient rekening gehouden te worden met alle te verwachten vervaardigingskosten. Zolang de bestemmingen nog niet vaststaan dient daarbij het voorzichtigheidcriterium gehanteerd te worden en dient de waarde mede bepaald te worden op basis van de huidige bestemming.

Gronden waarvoor (nog) geen voornemen tot ontwikkeling bestaat

Strategische verwerving van de gronden waarvoor (nog) geen voornemen tot ontwikkeling bestaat dient, gezien het verhoogde risico, terughoudend te worden toegepast. Voor verwerving moet een bijzondere aanleiding zijn. Een bijzondere aanleiding kan zijn de verwerving van agrarische grond als ruilobject. Beschikbaarheid van ruilgrond maakt verwerving van agrarische gronden voor een concrete bestemmingswijziging kansrijker. Grond als ruilobject wordt voor de verantwoording op de balans aangemerkt als voorraad niet in exploitatie genomen grond.

Aan de gronden mogen echter geen vervaardigingskosten toegerekend worden. Bij ruilgronden komende de rentekosten derhalve ten laste van de exploitatie. De gronden dienen gewaardeerd te worden tegen de huidige agrarische bestemming.

Gezien de schaal van de ontwikkelingen in Giessenlanden moet een eventuele voorraad ruilgronden beperkt blijven. Uitgaande van een gemiddelde agrarische waarde met een toeslag voor bijkomende verwervingskosten, kan voor een beperkte voorraad ruilgrond volstaan worden met een budget van € 220.000 met een jaarlijkse rentelast (2009 -4,75%) van € 10.450,--.

Gronden met een stellig voornemen tot ontwikkeling

Wenselijkheid van strategische grondverwerving voor gronden met een stellig voornemen tot ontwikkeling (nog niet in exploitatie genomen), wordt beoordeeld aan de hand van de vertrouwelijke ontwikkelingsstrategie zoals beschreven in hoofdstuk 2.5 van de nota grondbeleid.

In de vertrouwelijke ontwikkelingsstrategie wordt aan de hand van een risicobeoordeling aangegeven welke rol de gemeente voor een specifieke locatie wenst in te nemen, actief of faciliterend. Een (globaal) verwervingsplan kan onderdeel uitmaken van de strategie, waarbij wordt aangegeven in welke mate strategische grondverwerving kan bijdragen aan de gekozen ontwikkelingsstrategie en welke risico’s daarbij worden gelopen. In de strategie worden tevens de randvoorwaarden meegegeven voor eventuele strategische grondverwerving.

In dit stadium kan ook sprake zijn van gronden met een andere bestemming dan agrarisch of van de verwerving van vastgoedobjecten. De randvoorwaarden kunnen onder andere betrekking hebben op de prijs die geboden kan worden en het tijdstip waarop de gemeente de gronden in haar bezit wenst te krijgen.

Bij strategische grondverwerving voor nog niet in exploitatiegenomen gronden is nog geen verwervingsbudget beschikbaar. Een formele budgetaanvraag bij de raad maakt het voornemen tot verwerving openbaar waardoor het strategische karakter gefrustreerd kan worden. Dit kan voorkomen worden door voor dergelijke aankopen bij voorbaat een bedrag beschikbaar te stellen met een verantwoording achteraf. Dat kan in de vorm van een “revolving fund”. Dat is een fonds met het karakter van een bestemmingsreserve waarin het geld dat bestemd is voor strategische aankopen circuleert. Het fonds dient als dekking bij een strategische aankoop. Bij de start van de exploitatie worden de gelden bij de exploitatie ingebracht en in het fonds teruggestort. Het fonds is vervolgens weer beschikbaar voor nieuwe strategische aankopen. Het college legt periodiek verantwoording af over de besteding van de middelen uit het fonds.

Voorgesteld wordt voor strategische grondverwerving voor nog niet in exploitatiegenomen gronden een dergelijk “revolving fund” in te stellen vanuit de vrijvallende voorziening van de grondaankoop van het woonzorgcomplex in Hoornaar. Hieruit komt een bedrag beschikbaar van € 1.862.000,--.

De vorming van het fonds wordt in afzonderlijk B&W voorstel nader uitgewerkt. Daarbij worden bestemming en specifieke randvoorwaarden, zoals de wijze van verantwoording achteraf, nader geregeld.

Algemene randvoorwaarde strategische verwerving

Bij strategische grondverwervingen worden verder de algemene randvoorwaarden gehanteerd zoals beschreven in de nota grondbeleid.