Beleidslijn voor de toepassing van de wet bibob op de vergunningen voor horeca- , en prostitutie-inrichtingen en speelautomatenhallen

1. Inleiding

Op 1 juni 2003 is de Wet Bevordering Integriteitsbeoordelingen Openbaar Bestuur (Wet BIBOB) in werking getreden. Deze nieuwe wet maakt het bestuursorganen mogelijk vergunningen, subsidies en opdrachten (aanbestedingen) te weigeren of in te trekken als er sprake is van een ernstig gevaar dat de vergunning, subsidie of overheidsopdracht wordt gebruikt voor het plegen van strafbare feiten of het witwassen van geld (artikel 3). Aldus biedt de Wet BIBOB bestuursorganen een belangrijk instrument om een bijdrage te kunnen leveren aan de preventie en bestrijding van (georganiseerde) criminaliteit.

In de Wet BIBOB is bepaald dat aan het bureau BIBOB in Den Haag een advies gevraagd kan worden om in het concrete geval te beoordelen of er sprake is van een ernstige mate van gevaar dat er strafbare feiten gepleegd zullen worden, dan wel zwart geld wit gewassen zal worden.

Het landelijk bureau beschikt daartoe over de bevoegdheid om ten behoeve van de screening gesloten bronnen te raadplegen die voor gemeenten niet toegankelijk zijn. Voorwerp van onderzoek door het bureau is bovendien niet alleen de betrokken aanvrager van een beschikking, maar ook de structuur en financiering van het bedrijf of de onderneming, de zeggenschap daarover, evenals de verhouding tot andere personen, bedrijven en ondernemingen.

Door de wetgever is de toepasbaarheid van de Wet BIBOB beperkt tot vergunningen, subsidies en aanbestedingen in de branches horeca, prostitutie-inrichtingen, coffeeshops/smartshops, speelautomatenhallen, milieu en bouw.

Het College van B&W heeft in de vergadering van 16 december 2003 ingestemd met een plan van aanpak voor de implementatie van de Wet BIBOB in de gemeente Groningen. In dat plan is vastgelegd dat de toepassing van BIBOB gefaseerd ingevoerd zal gaan worden. Per 1 juli 2004 zal gestart worden met de toepassing van de Wet BIBOB bij de verlening (of controle) van vergunningen op het gebied van de horeca (incl. coffeeshops), prostitutie en de Wet op de Kansspelen.

In een later stadium zal uitbreiding naar de branches Bouw en Milieu plaats gaan vinden.

In deze beleidslijn wordt aangegeven in welke gevallen de gemeente in het kader van een vergunningaanvraag het BIBOB-instrumentarium toe zal gaan passen en in welke gevallen daarbij een advies aan het Bureau BIBOB in Den Haag zal worden gevraagd.

Het gaat om de volgende vergunningen:

• -

  de vergunning op grond van artikel 3 van de Drank- en Horecawet voor het uitoefenen van een horecabedrijf of coffeeshop;

• -

  de vergunning op grond van art. 46 van de Algemeen Plaatselijke Verordening Groningen (de horeca- exploitatievergunning voor de ‘natte’ en ‘droge’ horeca);

• -

  de exploitatievergunning voor een prostitutie-inrichting (ook escortbedrijven) o.g.v. art 95a van de APVG;

• -

  de vergunning o.g.v. art. 30c, eerste lid, sub c, van de Wet op de Kansspelen.

De gemeente zal bij de procedure van vergunningverlening, of bij het toezicht op de naleving ervan, steeds onderzoeken of artikel 3 van de Wet BIBOB van toepassing is. Artikel 3 bevat samengevat de volgende elementen:

• a.

  Een overheidsorgaan kan op basis van de Wet BIBOB een vergunning weigeren of intrekken wanneer er sprake is van ernstig gevaar dat de vergunning mede gebruikt zal worden voor:

  • -

    het benutten van voordelen uit strafbare feiten, en/of

  • -

    het plegen van strafbare feiten.

• b.

  Er een redelijk vermoeden bestaat dat ter verkrijging van de aangevraagde dan wel verleende vergunning een strafbaar feit is gepleegd (bijvoorbeeld valsheid in geschrifte of omkoping).

Ten aanzien van al verstrekte vergunningen zal de gemeente, indien het vermoeden bestaat dat één van de bovenvermelde situaties zich voordoet, de vergunninghouder verzoeken een BIBOB-vragenformulier in te vullen. Een weigering om hieraan te voldoen wordt beschouwd als een ernstig gevaar als bedoeld in artikel 3 van de wet, op grond waarvan de vergunning wordt ingetrokken.

2. Onderzoek door de gemeente zelf

In het kader van de Wet BIBOB zal de gemeente een onderzoek instellen om te beoordelen of er van een situatie als bedoeld in artikel 3 van de wet sprake is. Dit onderzoek behelst in ieder geval de controle en analyse van:

• -

  de door de aanvrager/houder van de vergunning beantwoorde vragen die zijn opgenomen in het standaardaanvraagformulier, inclusief de vragen van artikel 30 van de Wet BIBOB. De door het Bedrijvenloket van de Dienst RO/EZ tot op heden gehanteerde aanvraagformulieren zijn daartoe uitgebreid met vragen die zich o.a. richten op de financiering van de inrichting, het eigendom van het pand waar een inrichting is gevestigd, het eigendom van de inventaris en eventueel andere schulden die een aanvrager kan hebben. Met de informatie die naar aanleiding van deze vragen wordt aangeleverd door de aanvrager zal de gemeente proberen meer zicht te krijgen op de zakelijke relaties van de aanvrager die betrekking hebben op de inrichting waarvoor een vergunning wordt aangevraagd.

• -

  De door de aanvrager bij het ingevulde aanvraagformulier aan te leveren documenten.

• -

  Eventueel extra, op verzoek van het Bedrijvenloket overgelegde documenten of informatie;

• -

  Open bronnen onderzoek (bijvoorbeeld Kamer van Koophandel, Kadaster, Internet, enz.)

De BIBOB-gronden vormen een aanvulling op de reeds bestaande mogelijkheden om een vergunning te weigeren of in te trekken. De gemeente zal echter altijd eerst de bestaande weigering- en intrekkingsgronden die te maken hebben met integriteit van de aanvrager, zoals bijvoorbeeld de eis niet in enig opzicht van slecht levensgedrag te zijn, evenals de eisen genoemd in het Besluit zedelijksheidseisen, behorend bij de Drank- en Horecawet, onderzoeken en, zo mogelijk, toepassen.

Als de gemeente op basis van het eigen onderzoek in het kader van de Wet BIBOB genoeg aanwijzingen heeft om in redelijkheid te kunnen aantonen dat er sprake is van een ernstig gevaar als bedoeld in artikel 3 van de wet, zal de gemeente de vergunning kunnen weigeren of intrekken. Hierbij dient in acht te worden genomen dat in de wet (artikel 4) is opgenomen dat de weigering het aanvraagformulier incl. de BIBOB-vragen als bedoeld in artikel 30 van de wet volledig in te vullen als een “ernstig gevaar” kan worden aangemerkt en kan leiden tot het niet in behandeling nemen van de (nieuwe) aanvraag dan wel de mogelijkheid tot het intrekken van de al versterkte vergunning.

Bij een “mindere mate van gevaar” dat de (aangevraagde) vergunning wordt gebruikt voor het plegen van strafbare feiten of witwaspraktijken kan de gemeente extra voorwaarden aan de vergunning verbinden.

2.1 Procedure onderzoek door de gemeente zelf

Omdat er jaarlijks een groot aantal vergunningen aangevraagd en verleend wordt is het om praktische reden van belang om bij het eigen onderzoek door de gemeente onderscheid te maken tussen een 'licht onderzoek' en een 'diepgaand onderzoek'. Met een licht onderzoek wordt een globale beoordeling door de behandelend ambtenaar van de vergunningverstrekkende dienst/afdeling van de antwoorden op de vragen op het aanvraagformulier en de bijgeleverde bescheiden bedoeld. Als daaruit iets opvallends naar voren komt, bijvoorbeeld een merkwaardige financiering, een hoge mutatiefrequentie voor een bepaald pand, of de inrichting is gesloten geweest (of de vergunning ingetrokken) wegens openbare orde problematiek en/of strafbare feiten, dan zal een diepgaand onderzoek worden uitgevoerd waarbij o.a. de meegeleverde bescheiden nauwkeurig worden gecheckt. Een besluit om over te gaan tot uitvoering van een diepgaand onderzoek wordt genomen in de projectgroep BIBOB, waarin vertegenwoordigd zijn de Bestuursdienst, het Bedrijvenloket, politie en Milieudienst.

Als de projectgroep BIBOB na uitvoering van een diepgaand onderzoek van oordeel is dat er vragen blijven bestaan zal de projectgroep aan de burgemeester of het college een advies uitbrengen over het indienen van een adviesaanvraag bij het landelijk Bureau BIBOB.

3. Indicatoren voor een aanvraag van een advies in een concreet geval bij het Bureau BIBOB

In de volgende gevallen zal de gemeente kunnen besluiten een adviesaanvraag in te dienen bij het landelijk bureau BIBOB:

• 1.

  Na het eigen BIBOB-onderzoek door de gemeente blijven vragen bestaan over:

  • a.

    de bedrijfsstructuur, of de activiteiten in en/of in de directe omgeving van de onderneming;

  • b.

    de financiering van het bedrijf;

  • c.

    de omstandigheden in de persoon van de aanvrager, de financier van de onderneming of de eigenaar van het pand waarin de onderneming is gevestigd;

  • d.

    (andere) omstandigheden die de gemeente doen vermoeden dat er sprake is van een ernstig gevaar dat de vergunning zal worden gebruikt voor het plegen van strafbare feiten, of het gebruiken van voordelen uit strafbare feiten;

  • e.

    (andere) omstandigheden die de gemeente doen vermoeden dat ter verkrijging van de aangevraagde dan wel gegeven vergunning een strafbaar feit is gepleegd.

• 2.

  De officier van justitie adviseert de gemeente om in het kader van de aanvraag van een vergunning, dan wel een bestaande vergunning, een advies aan het landelijk bureau BIBOB te vragen.

Een toetsing aan de Wet BIBOB met behulp van een advies geldt in beginsel als een uiterste middel om de integriteit van een betrokken (rechts)persoon te controleren. Het betekent een zware inbreuk op de privacy en er dient voldaan te zijn aan de eisen van subsidiariteit en proportionaliteit. De gemeente zal, zoals hierboven ook al uitgewerkt, eerst gebruik dienen te maken van minder ingrijpende maatregelen. Tevens is een aanvraag van een BIBOB-advies slechts gerechtvaardigd indien het gaat om een voldoende verdenking of een kwetsbaar voor misbruik vatbaar besluit met redelijke financiële of maatschappelijke belangen.

Indien het Openbaar Ministerie de tip geeft een advies te vragen bij het Bureau BIBOB zal de gemeente dit advies ook daadwerkelijk vragen.

Het aanvragen van een advies bij het landelijk Bureau BIBOB is geen beschikking in de zin van de Algemene Wet bestuursrecht. Hiertegen kan derhalve geen bezwaar worden ingediend. Wel is het de aanvrager van een vergunning te allen tijde toegestaan de aanvraag in te trekken.

Tegen de uiteindelijke beslissing van de gemeente, op basis van (mede) het BIBOB-advies, kan wel bezwaar worden ingesteld.

4. Het onderzoek door het landelijk Bureau BIBOB

Na ontvangst van een adviesaanvraag stelt het landelijk bureau BIBOB een nader onderzoek in en brengt het advies uit over de mate van gevaar, als bedoeld in artikel 3 van de wet. Het bureau valt onder het Ministerie van Justitie en heeft inzage in een aantal openbare en gesloten bronnen (bijvoorbeeld de Belastingdienst, politie, justitie, IND, EZ, GBA, LISV, enz.) en kan hierdoor een diepgaander onderzoek doen dan de gemeente.

4.1 Welke (rechts)personen worden in het onderzoek betrokken

De betrokkene, in dit geval de aanvrager of houder van een vergunning, wordt aan een BIBOB-onderzoek onderworpen. In dat verband wordt tevens onderzocht of betrokkene misschien in relatie staat tot strafbare feiten als bedoeld in de Wet BIBOB. Dit betekent dat ook andere personen in het onderzoek kunnen worden betrokken. In artikel 3 van de Wet BIBOB is bepaald dat betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten als die feiten door een ander gepleegd zijn en deze persoon;

• a.

  direct of indirect leiding geeft of heeft gegeven aan betrokkene, dan wel

• b.

  zeggenschap heeft dan wel heeft gehad over betrokkene, dan wel

• c.

  vermogen verschaft dan wel heeft verschaft aan betrokkene, dan wel

• d.

  in een zakelijk samenwerkingsverband tot hem staat.

Deze andere (rechts)personen kunnen dus ook worden betrokken in het onderzoek.

4.2 Procedure

De gemeente dient het verzoek om een BIBOB-advies in bij het landelijk Bureau BIBOB.

De aanvrager/houder van de vergunning wordt daarover door de gemeente geïnformeerd.

Het landelijk Bureau BIBOB neemt geen direct contact op met de aanvrager/houder van een vergunning of de andere bij het onderzoek betrokken (rechts)personen.

Eventuele aanvullende vragen van het landelijk Bureau BIBOB zullen via de gemeente aan betrokkene(n) worden gesteld.

Het Bureau BIBOB moet in beginsel binnen vier weken een advies uitbrengen aan de gemeente. Deze termijn kan met nog eens vier weken worden verlengd. Het landelijk Bureau zal de gemeente daarvan in kennis stellen en deze informeert op haar beurt de aanvrager.

Gedurende de adviestermijn van het landelijk Bureau wordt de termijn waarbinnen de gemeente moet beslissen op de vergunningaanvraag opgeschort.

De gemeente zal, indien het voornemens is een negatieve beslissing te nemen op grond van een BIBOB-advies, de betrokkene in de gelegenheid stellen zijn zienswijze naar voren te brengen en hij kan dan het advies inzien. Ook derden die in de beslissing genoemd worden als belanghebbenden in de zin van artikel 4:8 Awb moeten in de gelegenheid worden gesteld om hun zienswijze naar voren te brengen. Derden hebben overigens niet het recht om het advies in zijn geheel in te zien.

Tegen een uiteindelijke afwijzende beslissing van de gemeente waarin een BIBOB-advies is verwerkt kan wel beroep en bezwaar worden aangetekend, niet tegen de beslissing om een BIBOB-advies aan te vragen.

4.3 Geheimhoudingsplicht

Het advies van het bureau zal worden gebruikt ter onderbouwing van de uiteindelijke beslissing omtrent de verlening dan wel intrekking van de vergunning. Het advies dient geheim te worden gehouden en slechts gegevens die noodzakelijk zijn ter motivering van de aangevraagde vergunning zullen bekend gemaakt worden aan de betrokkene en worden opgenomen in de beslissing op de vergunningaanvraag. Indien betrokkene gebruik wenst te maken van zijn recht een zienswijze in te dienen heeft hij wel recht op inzage van het gehele advies. Gegevens over derden, die noodzakelijk zijn ter motivering van het besluit, zullen ook aan deze derden ter kennis worden gebracht.

Indien een zekere mate van gevaar door het landelijk bureau wordt aangegeven, maar dit niet als ernstig wordt gekwalificeerd, of indien dit uit het onderzoek van de gemeente zelf komt, kunnen extra voorwaarden aan de vergunning worden gesteld.

4.4 Drie soorten adviezen

Het landelijk bureau BIBOB kan drie soorten adviezen geven:

• -

  er is geen sprake van een ernstige mate van gevaar als bedoeld in artikel 3 van de wet BIBOB;

• -

  er is sprake van een ernstige mate van gevaar;

• -

  er is sprake van een mindere mate van gevaar.

In het eerste geval kan de vergunning niet geweigerd worden op grond van de wet BIBOB. In het tweede geval dient de gemeente af te wegen of in dit concrete geval inderdaad de vergunning geweigerd zal worden op grond van de Wet BIBOB. Er kunnen omstandigheden aanwezig zijn dat de gemeente, ondanks het advies doet besluiten de vergunning te verlenen. Net zoals in het laatste geval kunnen er extra voorwaarden verbonden worden aan de vergunning, zoals bijvoorbeeld het periodiek overleggen van de boekhouding om beter te kunnen controleren of er inderdaad geen sprake is van een situatie als bedoeld in artikel 3 van de wet.