Beleidsregel inzet bevelsinstrumentarium Wet bodembescherming

De verscheidenheid aan soorten bevelen van de Wet bodembescherming (hierna: Wbb) en de vele mogelijke betrokkenen, samen met de vereiste nuanceringen over de in te zetten instrumenten, leiden tot een veelheid aan beleidsregels. Dit maakt het lastig om de beleidsregel toegankelijk en leesbaar te houden. Als hulpmiddel is een tabel opgesteld. Deze tabel is achter in deze beleidsregel opgenomen op een uitvouwblad, zodat de tabel tijdens het lezen altijd beschikbaar is. De tabel kent twee ingangen: enerzijds vanuit de vraag welk instrument kan worden ingezet, anderzijds vanuit een betrokken partij. Daarbij wordt bij elke mogelijkheid aangegeven welke beleidsregels van toepassing zijn.

De tabel is bedoeld om snel de weg te vinden in de beleidsregel. Om in een concrete situatie te kunnen vaststellen of de genoemde instrumenten ook daadwerkelijk kunnen worden ingezet, is het noodzakelijk dat naast de tabel ook de beleidsregels zelf worden gelezen en gewogen.

Bij de beschrijving van de beleidsregels komt de betreffende rij uit de tabel aan het begin van de paragraaf terug. Op deze manier wordt de structuur van de bevelssystematiek makkelijker vastgehouden.

De beleidsregels zelf zijn steeds omkaderd en waar nodig van een toelichting voorzien. Voor zover de wet beleidsruimte biedt, is de weergegeven beleidsregel het resultaat van de gemaakte beleidsmatige keuze. Dit blijkt dan uit de betreffende toelichting. In de overige gevallen zijn de beleidsregels vooral een verwerking van jurisprudentie en landelijk geldend beleid. Alle andere tekst is bedoeld als inleiding, toelichting etc.

Verder is de opbouw van de beleidsregel als volgt:

• -

  hoofdstuk 1 is een inleidend hoofdstuk;

• -

  hoofdstuk 2 betreft de reikwijdte van de beleidsregel. Waar gaat de beleidsregel wel en juist niet over;

• -

  hoofdstuk 3 gaat in op de handhavingmogelijkheden van de artikelen 39a en 55b van de Wbb;

• -

  hoofdstuk 4 vormt de kern van de beleidsregel. Het omvat naast de beleidsregels voor het opleggen van een bevel ook een beschrijving van het wettelijke kader, de soorten bevelen en de ‘voorkeursvolgorde’ in het geval meerdere personen zijn aan te spreken voor de aanpak van de verontreiniging. Tevens worden de voorwaarden beschreven waaronder een persoon of bedrijf zijn verantwoordelijkheid voor onderzoek of sanering kan afkopen;

• -

  hoofdstuk 5 gaat in op de aanpak van “nieuwe“ gevallen van verontreiniging, die ontstaan zijn na 1 januari 1987.

1. Inleiding

Waarom deze beleidsregel?

Deze beleidsregel geeft uitleg aan en invulling van de mogelijkheden van de Wet bodembescherming (hierna: Wbb) om bodemonderzoek en bodemsanering af te dwingen in situaties waarin dit noodzakelijk is.

In de praktijk zijn er twee te onderscheiden aanleidingen om bodemverontreiniging aan te pakken:

• 1.

  een ‘bovengrondse’ ontwikkeling die pas kan worden gerealiseerd na bodemsanering;

• 2.

  de milieuhygiënische situatie van de bodemverontreiniging leidt tot zodanige risico’s dat een spoedige sanering hiervan noodzakelijk is.

In het eerste geval zal de bodemverontreiniging vaak door de initiatiefnemers worden ‘meegenomen’ in de planontwikkeling en de uitvoering daarvan. De kosten van de sanering zitten dan in de planexploitatie, met eventueel een bijdrage vanuit het ISV (investeringsbudget stedelijke vernieuwing).

In het tweede geval zal bij het ontbreken van dynamiek op een locatie niet snel sprake zijn van een ‘vrijwillige’ aanpak van de verontreiniging. Het bevoegd gezag zal dan de sanering moeten afdwingen bij degene die daartoe gehouden is op grond van de Wbb. De Wbb kent voor dit doel een heel scala aan financiële en juridische middelen, zowel stimulerend als corrigerend (‘de reep en de zweep’). De ‘reep’ bestaat uit overheidsbijdragen aan de sanering, bijvoorbeeld via het ISV of een subsidie op grond van de Bedrijvenregeling bodemsanering. Hierop heeft deze beleidsregel geen betrekking.

De keerzijde van de medaille, de ‘zweep’, bestaat uit de bevelsmogelijkheden van de Wbb. De wet wijst veroorzakers, eigenaren en soms ook gebruikers van bedrijfsterreinen aan als verantwoordelijken voor de aanpak van bodemverontreiniging. Het brede scala aan financiële en juridische middelen vraagt om een genuanceerde en zorgvuldige toepassing. Die nuancering biedt de wet niet altijd. De beleidsregel geeft deze nuancering wel. Daarmee is het ook voor niet-deskundigen duidelijk wie zal worden aangesproken voor het verrichten van bodemonderzoek en sanering.

De inzet van bevelen is een uiterst bestuurlijk dwangmiddel. Voor degene die een bevel krijgt opgelegd kan dat grote (financiële) gevolgen hebben. Dit geldt vooral voor een saneringsbevel. Daarom zal de gemeente altijd kijken of er ook andere wegen kunnen worden bewandeld, bijvoorbeeld of alsnog kan worden aangehaakt bij eventuele ruimtelijke of maatschappelijke ontwikkelingen. Kan dat niet, dan zal het opleggen van een bevel onvermijdelijk zijn als een spoedige sanering noodzakelijk is. Een saneringsbevel kan ook inhouden de verplichting tot het opstellen van een saneringsplan of het treffen van tijdelijke beveiligingsmaatregelen.

Naast het saneringsbevel zijn nog van belang het onderzoekbevel en het bevel tot het treffen van tijdelijke beveiligingsmaatregelen. Het geven van een onderzoeksbevel gebeurt als er vermoedelijk sprake is van een geval van ernstige bodemverontreiniging. Het dan opgelegde nader onderzoek moet uitwijzen of er inderdaad sprake is van een zogenoemd geval van ernstige verontreiniging, waarvan de sanering spoedeisend is. Een bevel tot het treffen van tijdelijke beveiligingsmaatregelen is aan de orde als er wel ruimtelijke ontwikkelingen zijn voorzien, maar niet zodanig concreet dat er al saneringsmaatregelen ‘op maat’ kunnen worden ontworpen.

Inhoudelijk is aangesloten bij de notitie van het landelijk juristenoverleg bodem (LJOB). Met deze notitie, getiteld ‘Wet bodembescherming: notitie afstemming bevel/kostenverhaal’ van 11 februari 2003 heeft het Interprovinciaal Overleg (IPO) en de Vereniging van Nederlandse gemeenten (VNG) ingestemd.

Daarnaast is gestreefd naar afstemming met de nota ‘Visie op de aanpak van bodemverontreiniging in de provincie Groningen’ van 29 januari 2002 en de ‘Beleidsregel kostenverhaal, artikel 75 Wet bodembescherming’ van het ministerie van VROM, april 2007. Tenslotte is gebruik gemaakt van de rapportage van N. Sountheraj, ‘Bevelsinstrumentarium Wet bodembescherming, een onderzoek naar de belangenafweging in de praktijk’. Uiteraard spoort de beleidsregel met de Handhavingsnota Milieudienst ‘Handhaven met beleid’.

2 Reikwijde van de beleidsregel

Wel het bevelsinstrumentarium, niet het financiële instrumentarium:

Bevelen zijn een ‘zwaar’ en uiterst bestuursrechtelijk middel om maatschappelijk gewenste effecten te realiseren. De wetgever heeft daar drie financieringsregelingen tegenover gezet: bedrijvenregeling en cofinanciering.

Hoewel het subsidiestelsel en het bevelsinstrumentarium twee kanten van dezelfde medaille zijn, gaat deze beleidsregel niet op de subsidiemogelijkheden in. De bedrijvenregeling is uitputtend beschreven in het Besluit financiële bepalingen bodemsanering en kent geen enkele beleidsmatige ruimte bij de uitvoering. Dit geldt ook voor de recente cofinancieringsregeling, die door Bodemcentrum wordt uitgevoerd. Bij deze regeling hebben de bevoegde gezagen Wbb geen bevoegdheden tot het toekennen van middelen aan bedrijven. Onze rol hierin is adviserend.

Dan is er nog de mogelijkheid tot het inzetten van ISV middelen. Hiervoor is al in 2002 een gemeentelijk beleidskader en een verordening (Hoofdstuk 4, afdeling 5 van de Algemene subsidieverordening gemeente Groningen) vastgesteld.

Deze financiële instrumenten hebben geen plaats gekregen in deze beleidsregel.

Alleen landbodem!

Deze beleidsregel heeft uitsluitend betrekking op verontreinigingen van de landbodem. Waterbodemverontreinigingen vallen buiten de reikwijdte van deze beleidsregel, omdat de provincie Groningen daarvoor het bevoegd gezag is. Verontreinigde oevers van oppervlaktewateren die gevolgen hebben voor de waterbodem vallen onder de saneringsregeling voor waterbodems.

Textielreinigingsbranche:

De Staatssecretaris van VROM en de branchevereniging voor de textielreinigers Netex hebben op 12 oktober 2005 een convenant ondertekend om te komen tot een effectieve aanpak van de bodemverontreiniging bij (voormalige) textielreinigingsbedrijven. Bij het uitvoeren van het bevelsbeleid zal hier rekening mee worden gehouden door de afspraken die in het convenant zijn vastgelegd niet te doorkruisen zolang de afspraken van het convenant worden nagekomen.

Welke soorten bevelen?

Deze beleidsregel gaat vooral in op de onderzoeks- en saneringsbevelen van de artikelen 43 t/m 46 Wbb (inclusief bevelen tot het treffen van tijdelijke beveiligingsmaatregelen). Het in artikel 49 beschreven gedoogbevel is een hulpmiddel om de uitvoering van andere bevelen (bijvoorbeeld tot nader onderzoek of sanering) mogelijk te maken. Om deze reden heeft het gedoogbevel een bescheiden plaats in deze beleidsregel gekregen.

Wel beleidsregels, geen uitvoeringsnotitieDeze beleidsregel bevat geen omschrijving van de voorbereiding en uitvoering van bevelen. Deze vallen binnen de normale juridische kaders van de Algemene wet bestuursrecht. In dat kader zal een zorgvuldige afweging van alle bij het opleggen van een bevel betrokken belangen steeds aan de orde zijn. Er zijn daarom geen werkinstructies voor bijvoorbeeld het opleggen van bevelen opgenomen. Het zogenoemde ‘Kookboek’ van het ministerie van VROM biedt hiervoor een handreiking. Bij het opleggen van een bevel zal het stappenschema van de gemeentelijke nota ‘Handhaven met beleid’ worden gevolgd.

3 Verhouding van de artikelen 39a en 55b Wbb tot het overige bevelsinstrumentarium

Artikel 39a: vervangt het ‘correctiebevel’

Op 1 januari 2006 is de Wet bodembescherming gewijzigd. Onder meer is het nieuwe artikel 39a opgenomen waarin is bepaald dat een sanering moet worden uitgevoerd in overeenstemming met het saneringsplan waarmee door het bevoegd gezag is ingestemd, en overeenkomstig de voorschriften die aan de instemming zijn verbonden. Indien het bevoegd gezag aanwijzingen als bedoeld in artikel 39, vijfde lid, heeft gegeven, moet bij de uitvoering van de sanering overeenkomstig die aanwijzingen worden gehandeld. Met de komst van dit artikel is artikel 44, het zogenoemde correctiebevel, overbodig geworden en daarom vervallen. Handhaving van het saneringsplan en de wijzigingen daarop hoeft dus niet meer via een bevel, maar geschiedt door het opleggen van een last onder dwangsom of bestuursdwang.

Artikel 55b: directe wettelijke saneringsplicht voor eigenaren en erfpachters van bedrijfsterreinen

Op 1 januari 2006 is aan de wet artikel 55b toegevoegd. Op grond van dit artikel is de eigenaar of erfpachter van een bedrijfsterrein waar een geval van ernstige verontreiniging is ontstaan, verplicht de bodem te saneren indien in een beschikking op grond van art. 37 Wbb is vastgesteld dat spoedige sanering noodzakelijk is. Sanering kan worden afgedwongen door middel van een last onder dwangsom of bestuursdwang. Het opleggen van een bevel is voor deze gevallen niet meer mogelijk. In lid 2 van art. 55b is geregeld dat het saneringsbevel niet van toepassing is op gevallen die onder de saneringsplicht vallen. Een onderzoeksbevel blijft wel mogelijk.

Tegenover deze saneringsplicht staat de mogelijkheid voor de eigenaar of erfpachter om subsidie te verkrijgen. Dit is geregeld in het Besluit financiële bepalingen bodemsanering. In deze beleidsregel blijven de subsidiemogelijkheden verder buiten beschouwing.

In artikel 55a is bepaald wat onder een bedrijfsterrein wordt verstaan. Dit is een perceel in de zin van de Kadasterwet waarop bedrijfsactiviteiten worden verricht door een onderneming in de zin van de Wet op de inkomstenbelasting of de Wet op de Vennootschapsbelasting, met uitsluiting van bedrijven behorend tot de Landbouwsector als bedoeld in EG-regelgeving.

De wijze waarop we de Wbb handhaven is beschreven in de beleidsnota “Handhaven met beleid’, vastgesteld door het college van B&W van Groningen op 8 februari 2005 en in werking getreden op 1 juni 2005.

4 Bevelsintrumentarium en beleidsaregels

4 Bevelsintrumentarium en beleidsregels

5 Beleid voor nieuwe gevallen van bodemverontreiniging

5 Beleid voor nieuwe gevallen van bodemverontreiniging