Overig besluit van algemene strekking van Gedeputeerde Staten van de provincie Groningen houdende bepalingen met betrekking tot Mandaat Mandaatbesluit provincie Groningen 2016

Ondertekening

TOELICHTING bij het Mandaatbesluit 2016

Algemeen

Mandaat en machtiging (artikel 1)

Volgens de Algemene wet bestuursrecht kan een mandaat juridisch slechts betrekking hebben op het nemen van besluiten. Andere handelingen dan het nemen van besluiten zijn wettelijk van de verlening van mandaat uitgesloten. Maar ook die andere handelingen kunnen namens Gedeputeerde Staten door medewerkers worden verricht op grond van een machtiging. In het besluit is voorzien in een machtiging door Gedeputeerde Staten van de hoofden van de afdelingen voor alle (‘andere’) handelingen die nodig zijn in het kader van de voorbereiding of uitvoering van besluiten.

Uitgangspunt: mandaat, tenzij (artikel 2)

Net als het Mandaatbesluit 2015 is ook het onderhavige Mandaatbesluit 2016 gebaseerd op basis van de volgende uitgangspunten: enerzijds een maximale mandaatverlening aan de ambtelijke organisatie, anderzijds de beperkingen daarop wanneer het gaat om de vaststelling van beleid of beleidsstukken; wanneer er een risico bestaat voor de integriteit en belangenverstrengeling dan wel de schijn daarvan, of wanneer de financiële, juridische of bestuurlijke en maatschappelijke verhoudingen risico’s opleveren. En daarnaast het behoud van de mogelijkheid voor bestuurders om te sturen in gevoelige vraagstukken.

Voor het gebruik van verleende mandaten wordt een aantal gebruiksregels vastgesteld; ook al om te zorgen dat de sturende taak van het bestuur op de besluitvorming gewaarborgd blijft.

Uitzonderingen (artikel 3)

Niet voor alle besluiten kan mandaat worden verleend; in artikel 10:3 van de Algemene wet bestuursrecht is vastgelegd dat geen mandaat kan worden gegeven voor de uitoefening van de bevoegdheid tot het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften, van besluiten waarvoor een versterkte meerderheid bij besluitvorming door Gedeputeerde Staten zelf geldt en van besluiten tot vernietiging van of onthouding van goedkeuring aan besluiten van andere bestuursorganen. Ook is mandaat uitgesloten voor het nemen van besluiten op bezwaar dan wel tot het doorzenden van een bezwaarschrift aan de rechtbank, indien de mandaathouder tevens mandaathouder is voor het nemen van het besluit waartegen het bezwaar is gericht (het primaire besluit); en voor besluiten tot het opleggen van een bestuurlijke boete nadat van de beboete overtreding proces-verbaal is opgemaakt.

Naast de hierboven vermelde wettelijke uitsluitingen van mandaatverlening zijn in het voorliggende mandaatbesluit ook de besluiten of andere handelingen die in artikel 3 zijn vermeld uitgezonderd. Dat zijn:

• a.

   de werkzaamheden en beslissingen ter voorbereiding van beslissingen van Provinciale Staten, bedoeld in artikel 158, eerste lid, aanhef en onder b, van de Provinciewet, zoals de vaststelling van voordrachten en brieven aan Provinciale Staten.

• b.

   het verstrekken van informatie aan de leden van Provinciale Staten anders dan op uitdrukkelijk verzoek of met uitdrukkelijke instemming van het door Gedeputeerde Staten aangewezen lid van Gedeputeerde Staten; hieronder valt onder meer de beantwoording van schriftelijke vragen van leden van Provinciale Staten en de toezending van schriftelijke informatie aan die leden. De beantwoording van technische vragen valt niet onder deze uitzondering.

• c.

   besluiten tot vaststelling van besluiten van algemene strekking. Deze uitzondering is ruimer dan de eerder vermelde uitzondering voor de vaststelling van algemeen verbindende voorschriften. Besluiten van algemene strekking bevatten niet steeds algemeen verbindende voorschriften, maar kunnen ook beperkt zijn tot de invulling van algemeen verbindende voorschriften op bepaalde onderdelen, bijvoorbeeld de bepaling van het gebied waarin het algemeen verbindende voorschrift van toepassing is; of de vaststelling van het percentage van bepaalde kostensoorten dat bij de berekening van subsidiabele kosten mag worden meegerekend. Besluiten van algemene strekking geven invulling aan een elders geformuleerde norm en bevatten dus zelf geen zelfstandige normstellingen. Besluiten van algemene strekking zijn evenwel zozeer beleidsmatig van aard dat die besluiten in het algemeen niet in mandaat kunnen worden vastgesteld.

• d.

   besluiten tot de vaststelling van beleidsregels als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht of van andere beleidsstukken. Voor de vaststelling van beleidsregels of andere beleidsdocumenten geldt hetzelfde als voor besluiten van algemene strekking, hiervoor vermeld.

• e.

   besluiten tot het aangaan van bestuursovereenkomsten. Bestuursovereenkomsten zijn overeenkomsten tussen Gedeputeerde Staten en andere bestuursorganen (van gemeenten, waterschappen of rijk) inzake de coördinatie van de uitoefening van wettelijke bevoegdheden. Dergelijke overeenkomsten zijn instrumenten voor de betrokken bestuursorganen om hun onderlinge verhouding en samenwerking vast te leggen, waarmee deze overeenkomsten per definitie van groot belang zijn voor de kwaliteit van de onderlinge betrekkingen tussen de bestuursorganen. Daarom zou het onjuist zijn om voor de bevoegdheid tot het aangaan van dergelijke overeenkomsten een mandaat aan de hoofden van de afdelingen te geven.

• f.

   besluiten tot het voeren van rechtsgedingen, bezwaarprocedures of administratief beroepsprocedures. In verreweg de meeste gevallen zijn Gedeputeerde Staten of de provincie niet degenen die het initiatief nemen tot een rechtsgeding, maar bevoegd gezag, verweerder of gedaagde. Wanneer Gedeputeerde Staten besluiten om een rechtszaak te beginnen, wordt daarmee tevens duidelijk dat zij geen kans zien om een geschil met de tegenpartij op te lossen. Het beginnen van een rechtszaak kan dan ook worden uitgelegd als een blijk van bestuurlijk onvermogen. Die mogelijke beeldvorming is van hoog bestuurlijke relevantie, vandaar dat de besluiten tot het beginnen van rechtszaken van het mandaat worden uitgezonderd.

• g.

   besluiten die aan de goedkeuring of instemming van een ander bestuursorgaan zijn onderworpen. Indien besluiten van Gedeputeerde Staten onderworpen zijn aan de goedkeuring of instemming van een andere bestuursorgaan, dat meestal een bestuursorgaan van het rijk of van de Europese Unie zal zijn, is bij de vaststelling van zo’n besluit per definitie de bestuurlijke verhouding met dat andere bestuursorgaan aan de orde. De bewaking van de kwaliteit van deze verhoudingen leent zich niet voor een mandaatverlening.

• h.

   besluiten op bezwaarschriften en besluiten op administratief beroep. Deze besluiten worden door Gedeputeerde Staten genomen, gelet ook op het beoogde leereffect van bezwaar- en beroepschriften.

• i.

   besluiten inzake benoemingen en voordrachten tot benoemingen. De achtergrond van deze uitzondering is dat benoemingen vaak een hoge bestuurlijke gevoeligheid kennen en dat juist bij benoemingen vragen van integriteit aan de orde zijn.

• j.

   besluiten tot verstrekking van subsidie of een lening in het kader van de publieke taak waarbij het bedrag van € 10.000 wordt overschreden. In het Mandaatbesluit 2015 waren verleningen van subsidies tot € 125.000,- gemandateerd aan afdelingshoofden. De belangrijkste conclusie van de evaluatie van het Mandaatbesluit 2015 was dat deze grens het college in concrete situaties, ondanks vastgestelde beleidskaders, onvoldoende sturingsmogelijkheden gaf ("zetten wij onze middelen wel effectief en efficiënt in?"). Om hierop goed zicht te krijgen en dus goede afgewogen besluiten te kunnen nemen werden daarom in de praktijk subsidieverzoeken in een FO of bilateraal met portefeuillehouders besproken, mede ook om voorafgaand aan de wekelijkse persconferentie de collegeleden inhoudelijk op de hoogte te stellen van genomen of te nemen besluiten. De beoogde efficiencywinst was daardoor fors minder dan oorspronkelijk beoogd en om die reden is de grens voor mandaat bij subsidieverstrekking fors verlaagd naar € 10.000,-.

  In een aantal gevallen is in de begroting vermeld aan welke partij subsidie wordt verstrekt en voor welk bedrag. Daarnaast komt het voor dat in een door Gedeputeerde Staten vastgesteld programma of andersoortig besluit al is bepaald wie een subsidie dan wel lening ontvangt en wat het maximale bedrag hiervan is. Gedacht kan worden aan het Uitvoeringprogramma provinciaal cultuurbeleid 2017-2020. In dit programma is zowel aangegeven welke instellingen subsidie zullen ontvangen als ook het maximale subsidiebedrag. Gedeputeerde Staten hebben derhalve al gebruik gemaakt van hun sturingsmogelijkheid. Als binnen de kaders van het uitvoeringsprogramma wordt gehandeld, is het afdelingshoofd bevoegd de subsidiebeschikkingen te nemen. Daarnaast bestaat de mogelijkheid om bij vaststelling van een uitvoerings-/bestedingsprogramma tegelijk mandaat te verlenen aan het afdelingshoofd.

  Voor subsidies in het kader van Mobiliteit en Infrastructuur (Bestedingsplan decentralisatie uitkering Verkeer en Vervoer, duVV[1]) gaat het veelal om aanzienlijk hogere bedragen dan € 10.000. In artikel 3.3 onder a is een en ander geregeld. Overigens geldt ook hier dat als sprake is van bestuurlijke gevoeligheid, bijvoorbeeld omdat problemen worden voorzien, er geen gebruik kan worden gemaakt van het mandaat.

  Voor leningen die verstrekt worden in het kader van de publieke taak geldt hetzelfde als voor subsidies. Het verstrekken van leningen in plaats van 'klassieke' subsidies gaat een steeds grotere rol spelen. Omdat het hier veelal om grote(re) bedragen gaat en met daarbij ook in meer of mindere mate risico's, verloopt de besluitvorming over leningen uit eigen fondsen via het college. Om e.e.a. in overeenstemming te brengen met het bedrag voor subsidies, is ook voor leningen tot een bedrag van € 10.000,- gemandateerd. In de praktijk zal het veelal om hogere bedragen gaan.

  Daar waar voor het fondsbeheer een extern rechtspersoon is of wordt opgericht is bovenstaande uiteraard niet aan de orde. In dat geval worden door de betrokken rechtspersoon besluiten genomen over het al dan niet verstrekken van een lening en hebben Gedeputeerde Staten geen rol bij concrete financieringen.

• k.

   andere besluiten die inhouden dat er financiële verplichtingen boven € 70.000 ontstaan. Dit is een algemeen geldende bovengrens voor het gebruik van het mandaat. Voor subsidieverlening en het verstrekken van leningen geldt een lagere grens. Bij aanbestedingen geldt geen financiële bovengrens, maar de algemene eis dat moet zijn voorzien in voldoende dekking.

• l.

   besluiten waartegen naar redelijke verwachting beroep zal worden ingesteld bij de rechter, vertegenwoordigen een juridisch risico dat bestuurlijk moet worden beoordeeld. In geval een besluit in beroep wordt vernietigd, kan dat aanzienlijke bestuurlijke gevolgen hebben zodat het risico daarop tevoren door het bestuur onder ogen moet worden gezien. Het verbod om gebruik te maken van het mandaat kan in deze gevallen worden genegeerd, wanneer het betrokken lid van Gedeputeerde Staten daarvoor toestemming geeft. Uitdrukkelijk geldt hetzelfde niet voor besluiten waartegen bezwaar wordt gemaakt; de behandeling van een bezwaarschrift vindt plaats binnen het provinciebestuur en Gedeputeerde Staten kunnen het besluit waartegen bezwaar is gemaakt, na bezwaar nog herroepen.

[1] DuVV is vanaf 1-1-2016 de opvolger van de Brede Doeluitkering (BDU) verkeer en vervoer

Spoedeisende gevallen (artikel 3 lid 4)

In het Reglement van orde GS Groningen 2010 is een regeling getroffen voor de besluitvorming van Gedeputeerde Staten buiten de vergadering om in spoedeisende gevallen. In het RvO werd nog verwezen naar het oude Bevoegdhedenbesluit, waarin was geregeld dat een bestuurlijk mandaat gold voor het nemen van besluiten in spoedeisende gevallen. Sinds het Mandaatbesluit 2015 kennen we geen algemene regeling meer voor het bestuurlijke mandaat en het RvO en het huidige Mandaatbesluit sloten daardoor niet goed op elkaar aan. De regeling omtrent besluitvorming in spoedeisende gevallen is nu als volgt:

• -

   Voor besluiten waarvoor wettelijk gezien (volgens de Algemene wet bestuursrecht) geen mandaat kan worden verstrekt, wordt het besluit genomen door middel van een parafenbesluit (artikel 15 RvO).

• -

   In de gevallen waarin de Awb mandaat toestaat, maar het Mandaatbesluit 2016 mandaat uitsluit geldt in spoedeisende gevallen een bestuurlijk mandaat.

•  

In een schema ziet voorgaande er als volgt uit:

Directie (artikel 4)

Volgens artikel 5 van het besluit heeft de directie de taak om de kwaliteit van het gebruik van het mandaat bij voortduring te bewaken. Bij niet te rechtvaardigen verschillen in het gebruik van het mandaat zal de directie door het geven van aanwijzingen aan de mandaathouders kunnen interveniëren.

Ondermandaat (artikel 5)

Bij ondermandaat blijft de mandaathouder verantwoordelijk voor de besluiten die op grond van het ondermandaat worden genomen. De houder van een ondermandaat is verplicht om de mandaathouder te informeren over door hem/haar genomen besluiten en daarover verantwoording af te leggen. Er kan geen ondermandaat worden gegeven voor het nemen van besluiten waarvoor niet ook mandaat is gegeven: dan zou de mandaathouder buiten zijn bevoegdheid treden. Mandaathouders moeten bij gebruik van hun bevoegdheid om ondermandaat te verlenen voorzien in een afdoende controle op het gebruik van het ondermandaat door de houders daarvan. In het algemeen moet worden gesteld dat voorkomen moet worden dat afzonderlijke medewerkers van een aan hen gegeven ondermandaat gebruik maken zonder dat hun voornemen tot het nemen van een besluit is voorgelegd aan een andere medewerker.

Instructies (artikel 6)

De mandaatgever is bevoegd tot het verstrekken van instructies aan de mandaathouder, die verplicht is naar die instructies te handelen. Dergelijke instructies kunnen algemeen en specifiek of bijzondere zijn. Algemene instructies zijn opgenomen in artikel 6 van het Mandaatbesluit; specifieke instructies of voorschriften hebben betrekking op een bijzonder geval of een groep van bijzondere gevallen waarop het mandaat van toepassing is. De in het Mandaatbesluit 2016 neergelegde algemene voorschriften voor het gebruik van een mandaat zijn gebaseerd op de onderscheiding van uitvoering en beleid. Daarbij is van belang dat door uitvoering ook beleid kan worden gevormd en dat een dergelijke ontwikkeling de aandacht van de mandaatgever verdient. Om daarin te voorzien zijn voorschriften opgenomen over de politiek-bestuurlijke en de financiële effecten van de in mandaat te nemen besluiten: voorzien is dat deze effecten bij ieder gebruik van het mandaat moeten worden geïnventariseerd en dat indien die inventarisatie daartoe aanleiding geeft, het gebruik van het mandaat wordt opgeschort. Die opschorting kan alleen worden doorbroken indien de betrokken portefeuillehouder daarmee instemt.

Ondertekening stukken door cdK (artikel 7)

Bij vaststelling van het Mandaatbesluit 2015 is door Gedeputeerde Staten eveneens besloten dat de cdK de ondertekening van stukken die uitgaan van Gedeputeerde Staten kan opdragen aan een afdelingshoofd. Omwille van de duidelijkheid is dit besluit nu opgenomen als onderdeel van het Mandaatbesluit 2016. Artikel 59a Provinciewet bepaalt dat stukken die van Gedeputeerde Staten uitgaan door de commissaris en secretaris worden ondertekend. Eveneens is bepaald dat Gedeputeerde Staten de commissaris kunnen toestaan de ondertekening op te dragen aan een ander collegelid, aan de secretaris of aan een of meer andere provinciale ambtenaren. Met artikel 7 wordt hierin voorzien.