Besluit van Gedeputeerde Staten van de provincie Groningen houdende regels omtrent verlenen mandaat (Mandaatbesluit provincie Groningen 2018)

Ondertekening

TOELICHTING bij het Mandaatbesluit provincie Groningen 2018

Algemeen

Met het mandaatbesluit provincie Groningen 2018 wordt het mandaatbesluit provincie Groningen 2016 geactualiseerd. Inhoudelijk blijft het mandaatbesluit op enkele zaken na ongewijzigd.

Toegevoegd is de mogelijkheid voor portefeuillehouders om namens Gedeputeerde Staten een beslissing op bezwaar of administratief beroep te nemen. (zie toelichting artikel 7). Daarnaast is een verplichting voor mandaathouders opgenomen om ondermandaten ter registratie door te geven aan het team juridische zaken (BJC) (zie toelichting artikel 5, derde lid).

Geschrapt is de mogelijkheid om in mandaat te besluiten tot het verstrekken van geldleningen tot € 10.000. Dergelijke vaak langdurige overeenkomsten zijn met het oog op het relatieve lage bedrag in relatie tot de administratieve lasten in het algemeen niet wenselijk.

Daarnaast is de bepaling geschrapt op basis waarvan de directie belast was met de verdeling van de gegeven mandaten (voorheen opgenomen in het eerste lid van artikel 4). In de praktijk werd hieraan geen opvolging gegeven en was het uitgangspunt dat in beginsel ieder hoofd bevoegd is. Overigens blijft de bepaling waarin is opgenomen dat de directie zorgdraagt voor de coördinatie tussen de hoofden bij het gebruik van de gegeven mandaten en dat de directie bevoegd is om aan de hoofden de daartoe benodigde aanwijzingen te geven in stand.

Daarnaast worden een aantal formuleringen verduidelijkt of verbeterd. Met name het mandaat voor het verstrekken van subsidies bleek in de praktijk niet altijd even duidelijk (zie de toelichting bij artikel 3 sub j.).

Artikelsgewijze toelichting

Mandaat en machtiging (artikel 1)

Volgens de Algemene wet bestuursrecht kan een mandaat juridisch slechts betrekking hebben op het nemen van besluiten. Andere handelingen dan het nemen van besluiten zijn wettelijk van de verlening van mandaat uitgesloten. Maar ook die andere handelingen kunnen namens Gedeputeerde Staten door medewerkers worden verricht op grond van een machtiging. In het besluit is voorzien in een machtiging door Gedeputeerde Staten van de hoofden van de afdelingen voor alle (‘andere’) handelingen die nodig zijn in het kader van de voorbereiding of uitvoering van besluiten.

Uitgangspunt: mandaat, tenzij (artikel 2)

Net als het Mandaatbesluit provincie Groningen 2015 en het Mandaatbesluit provincie Groningen 2016 is ook het onderhavige Mandaatbesluit provincie Groningen 2018 gebaseerd op de volgende uitgangspunten: enerzijds een maximale mandaatverlening aan de ambtelijke organisatie, anderzijds de beperkingen daarop wanneer het gaat om de vaststelling van beleid of beleidsstukken; wanneer er een risico bestaat voor de integriteit en belangenverstrengeling dan wel de schijn daarvan, of wanneer de financiële, juridische of bestuurlijke en maatschappelijke verhoudingen risico’s opleveren. En daarnaast het behoud van de mogelijkheid voor bestuurders om te sturen in gevoelige vraagstukken.

Voor het gebruik van verleende mandaten wordt een aantal gebruiksregels vastgesteld; ook al om te zorgen dat de sturende taak van het bestuur op de besluitvorming gewaarborgd blijft.

Uitzonderingen (artikel 3)

Niet voor alle besluiten kan mandaat worden verleend; in artikel 10:3 van de Algemene wet bestuursrecht is vastgelegd dat geen mandaat kan worden gegeven voor de uitoefening van de bevoegdheid tot het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften, van besluiten waarvoor een versterkte meerderheid bij besluitvorming door Gedeputeerde Staten zelf geldt en van besluiten tot vernietiging van of onthouding van goedkeuring aan besluiten van andere bestuursorganen. Ook is mandaat uitgesloten voor het nemen van besluiten op bezwaar dan wel tot het doorzenden van een bezwaarschrift aan de rechtbank, indien de mandaathouder tevens mandaathouder is voor het nemen van het besluit waartegen het bezwaar is gericht (het primaire besluit); en voor besluiten tot het opleggen van een bestuurlijke boete nadat van de beboete overtreding proces-verbaal is opgemaakt.

Naast de hierboven vermelde wettelijke uitsluitingen van mandaatverlening zijn in het voorliggende mandaatbesluit ook de besluiten of andere handelingen die in artikel 3 zijn vermeld uitgezonderd. Dat zijn:

• a.

  de werkzaamheden en beslissingen ter voorbereiding van beslissingen van Provinciale Staten, bedoeld in artikel 158, eerste lid, aanhef en onder b, van de Provinciewet, zoals de vaststelling van voordrachten en brieven aan Provinciale Staten.

• b.

  het verstrekken van informatie aan de leden van Provinciale Staten anders dan op uitdrukkelijk verzoek of met uitdrukkelijke instemming van het door Gedeputeerde Staten aangewezen lid van Gedeputeerde Staten; hieronder valt onder meer de beantwoording van schriftelijke vragen van leden van Provinciale Staten en de toezending van schriftelijke informatie aan die leden. De beantwoording van technische vragen valt niet onder deze uitzondering.

• c.

  besluiten tot vaststelling van besluiten van algemene strekking. Deze uitzondering is ruimer dan de eerder vermelde uitzondering voor de vaststelling van algemeen verbindende voorschriften. Besluiten van algemene strekking bevatten niet steeds algemeen verbindende voorschriften, maar kunnen ook beperkt zijn tot de invulling van algemeen verbindende voorschriften op bepaalde onderdelen, bijvoorbeeld de bepaling van het gebied waarin het algemeen verbindende voorschrift van toepassing is; of de vaststelling van het percentage van bepaalde kostensoorten dat bij de berekening van subsidiabele kosten mag worden meegerekend. Besluiten van algemene strekking geven invulling aan een elders geformuleerde norm en bevatten dus zelf geen zelfstandige normstellingen. Besluiten van algemene strekking zijn evenwel zozeer beleidsmatig van aard dat die besluiten in het algemeen niet in mandaat kunnen worden vastgesteld.

• d.

  besluiten tot de vaststelling van beleidsregels als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht of van andere beleidsstukken. Voor de vaststelling van beleidsregels of andere beleidsdocumenten geldt hetzelfde als voor besluiten van algemene strekking, hiervoor vermeld.

• e.

  besluiten tot het aangaan van bestuursovereenkomsten. Bestuursovereenkomsten zijn overeenkomsten tussen Gedeputeerde Staten en andere bestuursorganen (van gemeenten, waterschappen of rijk) inzake de coördinatie van de uitoefening van wettelijke bevoegdheden. Dergelijke overeenkomsten zijn instrumenten voor de betrokken bestuursorganen om hun onderlinge verhouding en samenwerking vast te leggen, waarmee deze overeenkomsten per definitie van groot belang zijn voor de kwaliteit van de onderlinge betrekkingen tussen de bestuursorganen. Daarom zou het onjuist zijn om voor de bevoegdheid tot het aangaan van dergelijke overeenkomsten een mandaat aan de hoofden van de afdelingen te geven.

• f.

  besluiten tot het voeren van rechtsgedingen, bezwaarprocedures of administratief beroepsprocedures. In verreweg de meeste gevallen zijn Gedeputeerde Staten of de provincie niet degenen die het initiatief nemen tot een rechtsgeding, maar bevoegd gezag, verweerder of gedaagde. Wanneer Gedeputeerde Staten besluiten om een rechtszaak te beginnen, wordt daarmee tevens duidelijk dat zij geen kans zien om een geschil met de tegenpartij op te lossen. Het beginnen van een rechtszaak kan dan ook worden uitgelegd als een blijk van bestuurlijk onvermogen. Die mogelijke beeldvorming is van hoog bestuurlijke relevantie, vandaar dat de besluiten tot het beginnen van rechtszaken van het mandaat worden uitgezonderd.

• g.

  besluiten die aan de goedkeuring of instemming van een ander bestuursorgaan zijn onderworpen. Indien besluiten van Gedeputeerde Staten onderworpen zijn aan de goedkeuring of instemming van een andere bestuursorgaan, dat meestal een bestuursorgaan van het rijk of van de Europese Unie zal zijn, is bij de vaststelling van zo’n besluit per definitie de bestuurlijke verhouding met dat andere bestuursorgaan aan de orde. De bewaking van de kwaliteit van deze verhoudingen leent zich niet voor een mandaatverlening.

• h.

  besluiten op bezwaarschriften en administratief beroepschriften. Deze besluiten worden door Gedeputeerde Staten of de portefeuillehouder (zie artikel 7) genomen, gelet ook op het beoogde leereffect van bezwaar- en beroepschriften.

• i.

  besluiten inzake benoemingen en voordrachten tot benoemingen. De achtergrond van deze uitzondering is dat benoemingen vaak een hoge bestuurlijke gevoeligheid kennen en dat juist bij benoemingen vragen van integriteit aan de orde zijn.

• j.

  besluiten op subsidieaanvragen van meer dan € 10.000. In het Mandaatbesluit provincie Groningen 2016 werd gesproken over "het verstrekken van subsidie". In de praktijk deed zich regelmatig de vraag voor wat onder "verstrekken" moet worden verstaan. Daarom is in deze regeling voor een aangepaste formulering en het opnemen van een definitie in artikel 1 gekozen. Uitgangspunt is dat het eerste besluit in een subsidietraject, bij subsidies van meer dan € 10.000 wordt genomen door Gedeputeerde Staten. Afhankelijk van de situatie kan dat een besluit tot subsidieverlening, subsidievaststelling of voorschotverlening zijn. De eventueel daarop volgende besluiten mogen ingevolge artikel 3 lid 3 aanhef en onder b en c. in mandaat worden genomen.

  Besluiten tot buiten behandeling stellen van subsidieaanvragen, besluiten tot het intrekken op verzoek van de aanvrager en besluiten tot het wijzigen van een besluit tot subsidieverlening of subsidievaststelling zijn niet uitgezonderd van het algemene mandaat en mogen dus in mandaat worden genomen, waarbij wordt gewezen op de beperkingen die artikel 6 stelt.

  In afdeling 4.2.6. Awb is geregeld in welke gevallen een beschikking tot subsidieverlening of -subsidievaststelling ten nadele van de aanvrager kan worden ingetrokken of gewijzigd.

  Sturingsmogelijkheid Gedeputeerde Staten

  In het Mandaatbesluit provincie Groningen 2015 waren verleningen van subsidies tot € 125.000 gemandateerd aan afdelingshoofden. De belangrijkste conclusie van de evaluatie van het Mandaatbesluit provincie Groningen 2015 was dat deze grens het college in concrete situaties, ondanks vastgestelde beleidskaders, onvoldoende sturingsmogelijkheden gaf ("zetten wij onze middelen wel effectief en efficiënt in?"). Om hierop goed zicht te krijgen en dus goede afgewogen besluiten te kunnen nemen werden daarom in de praktijk subsidieverzoeken in een FO of bilateraal met portefeuillehouders besproken, mede ook om voorafgaand aan de wekelijkse persconferentie de collegeleden inhoudelijk op de hoogte te stellen van genomen of te nemen besluiten. De beoogde efficiencywinst was daardoor fors minder dan oorspronkelijk beoogd en om die reden is de grens voor mandaat bij subsidieverstrekking fors verlaagd naar € 10.000.

  In een aantal gevallen is in de begroting vermeld aan welke partij subsidie wordt verstrekt en voor welk bedrag. Daarnaast komt het voor dat in een door Gedeputeerde Staten vastgesteld programma of andersoortig besluit al is bepaald wie een subsidie dan wel lening of garantie ontvangt en wat het maximale bedrag hiervan is. Gedacht kan worden aan het Uitvoeringprogramma provinciaal cultuurbeleid 2017-2020. In dit programma is zowel aangegeven welke instellingen subsidie zullen ontvangen als ook het maximale subsidiebedrag. Gedeputeerde Staten hebben derhalve al gebruik gemaakt van hun sturingsmogelijkheid. Als binnen de kaders van het uitvoeringsprogramma wordt gehandeld, is het afdelingshoofd bevoegd het besluit te nemen (Leningsovereenkomst of garantstellingsovereenkomst dienen uiteraard afgestemd te worden met F&C.)

  Daarnaast bestaat de mogelijkheid om bij vaststelling van een uitvoerings-/bestedingsprogramma tegelijk mandaat te verlenen aan het afdelingshoofd.

  Voor subsidies in het kader van Mobiliteit en Infrastructuur (Bestedingsplan decentralisatie uitkering Verkeer en Vervoer, duVV 1 ) gaat het veelal om aanzienlijk hogere bedragen dan € 10.000. In artikel 3.3 onder a is een en ander geregeld. Overigens geldt ook hier dat als sprake is van bestuurlijke gevoeligheid, bijvoorbeeld omdat problemen worden voorzien, er geen gebruik mag worden gemaakt van het mandaat.

• k.

  Voor leningen en garanties die verstrekt worden in het kader van de publieke taak geldt hetzelfde als voor subsidies. Omdat het hier veelal om grote(re) bedragen gaat met daarbij ook in meer of mindere mate risico's, verloopt de besluitvorming over leningen of garanties uit eigen fondsen via het college. Een geldlening of garantie tot € 10.000 is vanwege de daaraan verbonden administratie lasten niet wenselijk. Om die reden geldt, in afwijking van mandatering met betrekking tot subsidies, ook hiervoor geen mandaat.

  Daar waar voor het fondsbeheer een extern rechtspersoon is of wordt opgericht is bovenstaande uiteraard niet aan de orde. In dat geval worden door de betrokken rechtspersoon besluiten genomen over het al dan niet verstrekken van een lening of garantie en hebben Gedeputeerde Staten geen rol bij concrete financieringen.

• l.

  andere besluiten die inhouden dat er financiële verplichtingen boven € 70.000 ontstaan. Dit is een algemeen geldende bovengrens voor het gebruik van het mandaat. Voor subsidieverlening en het verstrekken van leningen geldt een lagere grens. Bij aanbestedingen geldt geen financiële bovengrens, maar de algemene eis dat moet zijn voorzien in voldoende dekking.

Directie (artikel 4)

Volgens artikel 4 van het besluit heeft de directie de taak om de kwaliteit van het gebruik van het mandaat bij voortduring te bewaken. Bij niet te rechtvaardigen verschillen in het gebruik van het mandaat zal de directie door het geven van aanwijzingen aan de mandaathouders kunnen interveniëren.

Ondermandaat (artikel 5)

Bij ondermandaat blijft de mandaathouder verantwoordelijk voor de besluiten die op grond van het ondermandaat worden genomen. De houder van een ondermandaat is verplicht om de mandaathouder te informeren over door hem/haar genomen besluiten en daarover verantwoording af te leggen. Er kan geen ondermandaat worden gegeven voor het nemen van besluiten waarvoor niet ook mandaat is gegeven: dan zou de mandaathouder buiten zijn bevoegdheid treden.

Mandaathouders moeten bij gebruik van hun bevoegdheid om ondermandaat te verlenen voorzien in een afdoende controle op het gebruik van het ondermandaat door de houders daarvan. In het algemeen moet worden gesteld dat voorkomen moet worden dat afzonderlijke medewerkers van een aan hen gegeven ondermandaat gebruik maken zonder dat hun voornemen tot het nemen van een besluit is voorgelegd aan een andere medewerker.

Voordat ondermandaat wordt verleend moet toestemming worden gevraagd aan de directie.

Nadat een ondermandaat is verleend, gewijzigd of ingetrokken dient het team juridische zaken (BJC), dat een registratie bijhoudt van verleende ondermandaten, hierover te worden geïnformeerd.

Instructies (artikel 6)

De mandaatgever is bevoegd tot het verstrekken van instructies aan de mandaathouder, die verplicht is naar die instructies te handelen. Dergelijke instructies kunnen algemeen en specifiek of bijzondere zijn. Algemene instructies zijn opgenomen in artikel 6 van het Mandaatbesluit; specifieke instructies of voorschriften hebben betrekking op een bijzonder geval of een groep van bijzondere gevallen waarop het mandaat van toepassing is.

De in het Mandaatbesluit provincie Groningen 2018 neergelegde algemene voorschriften voor het gebruik van een mandaat zijn gebaseerd op de onderscheiding van uitvoering en beleid. Daarbij is van belang dat door uitvoering ook beleid kan worden gevormd en dat een dergelijke ontwikkeling de aandacht van de mandaatgever verdient. Om daarin te voorzien zijn voorschriften opgenomen over de politiek-bestuurlijke en de financiële effecten van de in mandaat te nemen besluiten: voorzien is dat deze effecten bij ieder gebruik van het mandaat moeten worden geïnventariseerd en dat indien die inventarisatie daartoe aanleiding geeft, het gebruik van het mandaat wordt opgeschort. Die opschorting kan alleen worden doorbroken indien de betrokken portefeuillehouder daarmee instemt.

Besluiten waartegen naar redelijke verwachting beroep zal worden ingesteld bij de rechter, vertegenwoordigen een juridisch risico dat bestuurlijk moet worden beoordeeld. In geval een besluit in beroep wordt vernietigd, kan dat aanzienlijke bestuurlijke gevolgen hebben zodat het risico daarop tevoren door het bestuur onder ogen moet worden gezien. Het verbod om gebruik te maken van het mandaat kan in deze gevallen worden genegeerd, wanneer de portefeuillehouder daarvoor toestemming geeft. Uitdrukkelijk geldt hetzelfde niet voor besluiten waartegen bezwaar wordt gemaakt; de behandeling van een bezwaarschrift vindt plaats binnen het provinciebestuur en Gedeputeerde Staten kunnen het besluit waartegen bezwaar is gemaakt, na bezwaar nog herroepen.

Machtiging portefeuillehouder en collegeleden (artikel 7)

Bezwaar en administratief beroep

Om de gemiddelde termijn waarbinnen beslissingen op bezwaarschriften en administratief beroepschriften worden genomen te verkorten wordt de portefeuillehouder gemachtigd om namens het GS te beslissen.

Volgens artikel 168 van de Gemeentewet kan Gedeputeerde Staten een lid van het college machtigen om bepaalde bevoegdheden namens het college uit te oefenen. In dat geval wordt gesproken over machtigen (en niet over opdragen), omdat het opdragen van bevoegdheden een ondergeschiktheidsrelatie veronderstelt. De portefeuillehouder wordt daarbij gemachtigd om een besluit te nemen over het al dan niet toekennen van een proceskostenvergoeding en/of een dwangsom bij overschrijding van de beslistermijn.

De machtiging geldt niet indien het primaire besluit door Gedeputeerde Staten is genomen (en niet in mandaat). In dat geval moet op het bezwaarschrift ook door Gedeputeerde Staten worden besloten. Een besluit van Gedeputeerde Staten is ook vereist indien de Commissie rechtsbescherming van oordeel is dat een besluit niet ongewijzigd in stand kan blijven.

Spoedeisende gevallen

In het Reglement van orde GS Groningen 2010 en het Mandaatbesluit provincie Groningen 2018 is een regeling getroffen voor de besluitvorming van Gedeputeerde Staten buiten de vergadering om in spoedeisende gevallen. De regeling is als volgt:

• -

  Voor besluiten waarvoor wettelijk gezien (volgens de Algemene wet bestuursrecht) geen mandaat kan worden verstrekt, wordt het besluit genomen door middel van een parafenbesluit (artikel 15 RvO).

• -

  In de gevallen waarin de Awb mandaat toestaat, maar het Mandaatbesluit provincie Groningen 2018 mandaat uitsluit geldt in spoedeisende gevallen een bestuurlijk mandaat.

In een schema ziet voorgaande er als volgt uit:

Ondertekening stukken door CdK (artikel 8)

Artikel 59a Provinciewet bepaalt dat stukken die van Gedeputeerde Staten uitgaan door de commissaris en secretaris worden ondertekend. Eveneens is bepaald dat Gedeputeerde Staten de commissaris kunnen toestaan de ondertekening op te dragen aan een ander collegelid, aan de secretaris of aan een of meer andere provinciale ambtenaren. Bij vaststelling van het Mandaatbesluit provincie Groningen 2015 is door Gedeputeerde Staten besloten dat de CdK de ondertekening van stukken die uitgaan van Gedeputeerde Staten kan opdragen aan een afdelingshoofd. Omwille van de duidelijkheid is dit besluit opgenomen als onderdeel van het Mandaatbesluit provincie Groningen 2018

In artikel 5 van de Bevoegdhedenregeling CdK 2018 maakt de commissaris gebruik van deze bevoegdheid.