Landelijke handhavingstrategie

Landelijke handhavingstrategie

Landelijke handhavingstrategie

Een passende interventie bij iedere bevinding

Inhoudsopgave

• 1.

  Inleiding

• 1.

  1 Achtergrond en aanleiding

• 1.

  2 Beoogde brede werking, doel en positionering

• 1.

  3 Werking, implementatie en monitoring en evaluatie

• 2.

  Visie landelijke handhavingstrategie

• 2.

  1 Onafhankelijkheid – sterke, slagkrachtige en onafhankelijke handhavinginstanties

• 2.

  2 Professionaliteit en vakmanschap – training, opleiding, kennis- en informatie-uitwisseling

• 2.

  3 Betrouwbaarheid – beginselplicht tot handhaven en verantwoording afleggen

• 2.

  4 Eenvoud – een passende interventie bij iedere bevinding en hoe daar toe te komen

• 2.

  5 Gezamenlijkheid – overleg, afstemming en planmatig en informatiegestuurd gezamenlijk

optreden

• 3.

  Realisatie landelijke handhavingstrategie – stappenplan

• 3.

  1 Stap 1 – Positionering bevinding in de interventiematrix

• 3.

  2 Stap 2 – Bepalen verzwarende aspecten

• 3.

  3 Stap 3 – Bepalen of overleg van het bestuur met politie en OM, dan wel van politie en OM met

het bestuur, over de toepassing van het bestuurs- en/of strafrecht geïndiceerd is

• 3.

  4 Stap 4 – Optreden met de interventiematrix

• 3.

  5 Stap 5 – Vastlegging

Bijlage 1

Begrippen

Bijlage 2

Toelichting interventies van licht naar zwaar

1. Inleiding

1.1 Achtergrond en aanleiding

Op 11 april 2013 zijn de grondslagen van het nieuwe stelsel van vergunningverlening,

toezicht en handhaving (VTH)

1 voor de Wabo bestuurlijk vastgesteld. Het nieuwe stelsel

beoogt een robuuste professioneel werkende uitvoeringsstructuur, waarin de

Omgevingsdiensten een centrale rol vervullen, die:

 knelpunten oplost, zoals die onder andere zijn vastgesteld door de Commissie

Herziening Handhavingstelsel VROM-regelgeving

2;

 bijdraagt aan de realisatie van beleidsdoelen in de fysieke leefomgeving (een schoner

milieu, natuur en water, veiliger leefomgeving, betere naleving);

 leidt tot vermindering van de door het bedrijfsleven ervaren regel- en toezichtsdruk en tot

een gelijk speelveld voor bedrijven.

 een heldere rolverdeling regelt en ook eenvoudige en effectieve afstemming tussen het

bestuurs- en strafrecht.

Het nieuwe VTH-stelsel is in 2013 en wordt gedurende 2014 verder ontwikkeld en

geïmplementeerd op drie essentiële onderdelen:

1.generieke condities waaronder het stelsel kan functioneren en waaronder een (verdere)

verbetering van de kwaliteit van vergunningverlening, toezicht en handhaving kan

plaatsvinden. Hierbij valt te denken aan een infrastructuur voor kennis- en informatieuitwisseling

en training en opleiding van handhavers;

2.onderling afgestemd en effectief handelen van alle instanties die een rol hebben in de

handhaving van het omgevingsrecht, waaronder het maken van afspraken over de

afstemming van landelijke en regionale prioriteiten en het zo effectief mogelijk bestuurs-

en/of strafrechtelijk aanpakken ervan;

3.monitoring, verantwoording en zo nodig bijsturing van het (gezamenlijke)

overheidsoptreden in het nieuwe stelsel.

De onderhavige landelijke handhavingstrategie is primair uitgewerkt voor onderdeel 2, in de

vorm van een instrument voor alle overheden om eenduidig te interveniëren naar aanleiding

van tijdens het toezicht gedane bevindingen.

De landelijke handhavingstrategie heeft ook raakvlakken met de onderdelen 1 en 3. Met

onderdeel 1 vanwege het uitwisselen van ervaringen met (het toepassen van) de landelijke

handhavingstrategie, teneinde de (uitvoering van de) strategie stap voor stap te verbeteren.

Met onderdeel 3 vanwege de monitoring en verantwoording van de toepassing van de

landelijke handhavingstrategie en de op termijn voorziene evaluatie van het VTH-stelsel en

de landelijke handhavingstrategie.

Voor het opstellen van de landelijke handhavingstrategie is gebruik gemaakt van bestaande

strategieën. Met de toepassing van de landelijke handhavingstrategie komen de bestaande

handhavingstrategieën, die daarin goeddeels zijn geïncorporeerd, te vervallen.

1

Het stelsel van vergunningverlening, toezicht en handhaving voor de Wabo, Uitvoering met

ambitie.nl, Vastgesteld BO 11 april 2013.

2

De Tijd is Rijp, juli 2008.

1.2 Beoogde brede werking, doel en positionering

Beoogde brede werking

De landelijke handhavingstrategie is ontwikkeld vanuit het milieurecht, met oog voor het

bredere omgevingsrecht, en heeft in eerste instantie betrekking op de Wet algemene

bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en de in artikel 5.1 van de Wabo opgenomen wetten

3.

Toepassing van de landelijke handhavingstrategie leidt tot afgestemd en effectief bestuurs-

en/of strafrechtelijk handelen. Daarom is de landelijke handhavingstrategie breder

toepasbaar dan alleen op het omgevingsrecht.

Doel

De overheid is verantwoordelijk voor het handhaven van de wetgeving. Voor wat het

omgevingsrecht betreft ligt de basis van deze verantwoordelijkheid voor het bestuur in

diverse bijzondere wetten, de Algemene wet bestuursrecht en in de jurisprudentie van de

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, de zogenoemde beginselplicht tot

handhaven

4.Voor het OM ligt de basis van deze verantwoordelijkheid in artikel 124 van de

Wet op de rechterlijke organisatie en in de Europese richtlijn inzake de bescherming van het

milieu door middel van het strafrecht

5.Uitgangspunt is dat bestuur en OM, elk handelend

vanuit de eigen verantwoordelijkheid, hun handelen afzonderlijk en in combinatie richten op

het naleven van wet- en regelgeving.

Uit het oogpunt van rechtsgelijkheid is het doel van de landelijke handhavingstrategie,

voortbouwend op de hiervoor geschetste verantwoordelijkheden van bestuur en OM:

uitvoering geven aan de beginselplicht tot handhaven, passend interveniëren bij iedere

bevinding, in vergelijkbare situaties vergelijkbare keuzes maken en interventies op

vergelijkbare wijze kiezen en toepassen, landsbreed door het bestuurlijk bevoegd gezag / de

Omgevingsdiensten, landelijke inspecties, politie en het OM. Hiertoe bevat de landelijke

handhavingstrategie een duidelijke visie op handhaven (hoofdstuk 2) en een uitgeschreven

en geïnstrumenteerde aanpak (hoofdstuk 3).

Positionering

Handhavinginstanties moeten op grond van het Besluit omgevingsrecht (Bor) een

nalevingstrategie hebben, bevattende een toezicht-, sanctie- en gedoogstrategie. De

landelijke handhavingstrategie ondersteunt dit, door één lijn te brengen in hoe instanties

reageren op tijdens het toezicht gedane bevindingen. In figuur 1 is de positionering van de

landelijke handhavingstrategie weergegeven.

De term ‘handhavingstrategie’ drukt uit dat interveniëren breder is dan het opleggen van

sancties naar aanleiding van overtredingen. Omdat interveniëren ook tijdens toezicht kan

plaatsvinden, bijvoorbeeld in de vorm van aanspreken en informeren, raakt de landelijke

handhavingstrategie in figuur 1 de toezichtstrategie aan. De landelijke handhavingstrategie

3

Op de publicatiedatum van onderhavig document is hoofdstuk 5 van de Wabo (‘Bestuursrechtelijke

handhaving’) voor wat betreft de handhaving van toepassing op de volgende wetten, voor zover dit bij of

krachtens deze wetten is bepaald: de Flora- en faunawet, de Monumentenwet 1988, de

Natuurbeschermingswet 1998, de Ontgrondingenwet, de Wet bodembescherming, de Wet geluidhinder,

de Wet inzake de luchtverontreiniging, de Wet milieubeheer, de Wet ruimtelijke ordening, de Waterwet

en de Woningwet. De Kernenergiewet en de Wet bescherming Antarctica ontbreken in voornoemde

opsomming, omdat de landelijke handhavingstrategie daarop (vooralsnog) niet van toepassing is.

4

Geformuleerd in ABRvS 7 juli 2004, LJN AP8242.

5

EG richtlijn nr. 2008/99/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19

november 2008.

gaat niet over het toezicht als zodanig (prioriteiten, manieren van toezicht houden, en

dergelijke).

De landelijke handhavingstrategie raakt in figuur 1 ook de gedoogstrategie aan. Dit betekent

dat de landelijke handhavingstrategie erkent dat er omstandigheden kunnen zijn om van

(bestuursrechtelijk) handhaven af te zien. Dit laat eventuele strafvervolging door het OM

overigens onverlet

6.

Figuur 1 toont tot slot dat er specifieke strategieën, die sporen met de landelijke handhavingstrategie,

onder de landelijke handhavingstrategie kunnen hangen voor gebieden

(bijvoorbeeld Natura 2000), groepen van normadressaten (BRZO bedrijven) of speciale

thema’s. Indien een met de landelijke handhavingstrategie sporende specifieke strategie

voorhanden en bestuurlijk vastgesteld is, wordt deze specifieke strategie gevolgd. Reeds

onderkend is dat het voor bepaalde domeinen, zoals ‘water’, ‘erfgoed’ en ‘bouwen en

wonen’, noodzakelijk kan zijn om spoedig een specifieke, met de landelijke handhavingstrategie

sporende, handhavingstrategie te ontwikkelen.

Figuur 1: Positionering landelijke handhavingstrategie

1.3 Werking, implementatie en monitoring en evaluatie

Voor de Wabo en de in artikel 5.1 van de Wabo opgenomen wetten

7 is de landelijke

handhavingstrategie voor gebruik in het VTH-stelsel opgeleverd aan het Bestuurlijk

omgevingsberaad.

Het overnemen en invoeren van de landelijke handhavingstrategie is onderdeel van de VTH

kwaliteitscriteria voor Wabo bevoegde overheden

8.Dit waarborgt landelijke eenduidigheid in

twee opzichten, te weten:

• 1.

  dat iedere bevinding een passende interventie krijgt; en

• 2.

  dat het proces om tot een passende interventie te komen overal hetzelfde verloopt.

Lokale/regionale bestuurlijke afwegingsruimte zit gezien het voorgaande in keuzes over

toezichtprioriteiten en de manier van toezicht houden, maar niet in het toepassen van de

landelijke handhavingstrategie. De landelijke handhavingstrategie is een landelijk geldend

afwegingsinstrument dat iedereen volgt om van bevinding naar interventie te komen. Dit

onderstreept dat de landelijke handhavingstrategie vooral een instrument is voor uitvoerders.

Als stelselverantwoordelijke VTH voor de Wabo, draagt de minister van IenM voor wat betreft

het omgevingsrecht zorg voor het monitoren en evalueren van de toepassing van de

landelijke handhavingstrategie en het zo nodig voorstellen van maatregelen naar aanleiding

hiervan. Alle partijen die met de landelijke handhavingstrategie werken kunnen voorstellen

voor maatregelen doen. Besluitvorming over voorgestelde maatregelen vindt voor wat betreft

het omgevingsrecht plaats in het Bestuurlijk omgevingsberaad.

8 Paragraaf 5.2.4 Kwaliteitscriteria 2.1 voor vergunningverlening, toezicht en handhaving krachtens de

Wabo, Uitvoering met ambitie.nl, 7 september 2012.

2. Visie landelijke handhavingstrategie

Als richtinggevende visie zijn de volgende vijf uitgangspunten van het nieuwe VTH-stelsel

voor de Wabo voor de handhaving geoperationaliseerd.

2.1 Onafhankelijkheid – sterke, slagkrachtige en onafhankelijke

handhavinginstanties

Handhavinginstanties en hun medewerkers handelen consequent en vasthoudend op basis

van de geldende wet- en regelgeving en de landelijke handhavingstrategie. Het belang van

sterke, slagkrachtige en onafhankelijke handhavinginstanties is groot. Provincies en

gemeenten dragen hier als bevoegd gezag voor de Wabo aan bij, door voor de aan hun

Omgevingsdiensten opgedragen taken een duidelijk en ruim mandaat te verstrekken, op

grond waarvan de directeur bevoegd is tot het toepassen van bestuursrechtelijke

interventies, waaronder sancties.

2.2 Professionaliteit en vakmanschap – training, opleiding, kennis- en

informatie-uitwisseling

Handhavers wegen de ernst van de bevinding, het gedrag van de normadressaat en de

feiten en omstandigheden van de situatie. Handhavers bepalen vervolgens welke interventie

in het specifieke geval passend is. Dit vereist professionaliteit en vakmanschap. Handhavinginstanties

brengen en houden daarom de voor handhaven vereiste

9 kennis en kunde op peil

en ondersteunen binnen hun organisaties een cultuur waarin (elkaar aanspreken op) kennis

en informatie uitwisselen, samenwerken en handhavers die zich blijven ontwikkelen

vanzelfsprekend zijn.

Ook uitwisseling van kennis en leerervaringen tussen handhavinginstanties is van groot

belang. De landelijke handhavingstrategie op papier is immers het begin, maar waar het

vervolgens om gaat is dat alle instanties de papieren strategie op soortgelijke wijze blijven

toepassen en daarover met elkaar in contact blijven en leerervaringen en beste praktijken

uitwisselen. Anders zullen praktijken ongewild toch weer uit elkaar gaan lopen.

Landelijk overleg over de implementatie en uitvoering van de landelijke handhavingstrategie

gebeurt tijdens de implementatieperiode voor wat het omgevingrecht betreft in het

Implementatieberaad. Regionaal overleg ter zake vindt plaats in (de voorportalen van) het

door de provincie geïnitieerde Bestuurlijk Handhavingsoverleg (BHO) van de bevoegde

overheden en het Functioneel Parket van het OM.

2.3 Betrouwbaarheid – beginselplicht tot handhaven en verantwoording

afleggen

Handhavinginstanties hebben een beginselplicht tot handhaven

10.Handhavend optreden is

zowel eerlijk tegenover normadressaten uit het oogpunt van een gelijk speelveld, als

tegenover de maatschappij die ervan uit mag gaan dat handhavers zodanig optreden dat

haar rechtsgevoel wordt gerespecteerd en de leefomgeving veilig, schoon en gezond blijft.

In het VTH-stelsel is de primaire verantwoordingsrelatie die van het bevoegd gezag aan het

eigen democratisch controlerend orgaan (bijvoorbeeld Gemeenteraad en Provinciale Staten

9

Onder andere voldoen aan de voor het VTH-stelsel voor de Wabo gedefinieerde

kwaliteitscriteria.

10

Geformuleerd in ABRvS 7 juli 2004, LJN AP8242.

in het geval van gemeenten respectievelijk provincies). De toepassing van de landelijke

handhavingstrategie is onderdeel van deze verantwoordingsrelatie.

2.4 Eenvoud – een passende interventie bij iedere bevinding en hoe daar toe te

komen

Met de landelijke handhavingstrategie wordt ingezet op een passende interventie bij iedere

bevinding. Handhavers hanteren de landelijke handhavingstrategie bij iedere bevinding en

maken daarbij gebruik van de in de strategie opgenomen instrumenten. Omwille van

rechtsgelijkheid waarborgt dit passend interveniëren en eenduidig optreden, dat wil zeggen:

het in vergelijkbare zaken maken van vergelijkbare keuzes en het op vergelijkbare wijze

kiezen en toepassen van interventies, landsbreed.

Een passende interventie wil zeggen dat de interventie, gegeven de verzamelde feiten en de

beoordeling van de aard en/of omstandigheden van de bevinding en de normadressaat, zo

effectief en efficiënt mogelijk leidt tot spoedig herstel van de situatie voor de bevinding,

naleving waarborgt, herhaling voorkomt en/of straft daar waar dit passend is of noodzakelijk

om de normadressaat tot naleven te bewegen, dan wel de norm te bevestigen.

Dit betekent dat twee keuzen noodzakelijk zijn:

1.Hoe wordt er opgetreden: alleen bestuursrechtelijk, bestuurs- én strafrechtelijk, of alleen

strafrechtelijk?

2.Welke interventie(s) wordt (worden) ingezet?

Ad. 1

Hoe wordt opgetreden is vastgelegd in hoofdstuk 3 van deze landelijke handhavingstrategie.

Bestuursrechtelijk optreden is vooral gericht op het herstellen van de situatie, dat wil zeggen

op het in overeenstemming brengen met de wet- en regelgeving, opdat vastgesteld beleid

wordt geëffectueerd. Strafrechtelijk optreden is vooral gericht op het straffen van de

overtreder en het wegnemen van diens wederrechtelijk genoten (concurrentie)voordeel.

Bestuurs- en strafrechtelijk optreden dienen daarnaast allebei tot ontmoediging, ofwel tot

individuele en algemene preventie. Omdat deze aspecten vaak tegelijk aan de orde zijn, is

een weloverwogen inzet van het bestuursrecht en/of het strafrecht conform de landelijke

handhavingstrategie noodzakelijk.

Ad. 2

De keuze van de in te zetten bestuursrechtelijke interventie(s) vindt plaats aan de hand van

de in hoofdstuk 3 van de landelijke handhavingstrategie opgenomen interventieladder en

interventiematrix, waarbij het spoedig herstellen van de situatie voor de bevinding de eerste

prioriteit is.

2.5 Gezamenlijkheid – overleg, afstemming en planmatig en informatiegestuurd

gezamenlijk optreden

Toezicht houden gebeurt op basis van door bevoegde overheden bestuurlijk vastgestelde

handhavingprogramma’s, inclusief financiering en menskracht, die zijn afgestemd met alle bij

het omgevingsrecht betrokken instanties. Afgestemde handhavingprogramma’s en de

landelijke handhavingstrategie borgen in combinatie dat de overheden planmatig gezamenlijk

optreden, bij het toezicht en bij bevindingen die tijdens dat toezicht zijn gedaan

11 .

Informatie is voor goede risicoanalyses en daarop gebaseerde handhavingprogramma’s

onontbeerlijk.

11

Beperking toezichtlast: naleving bewerkstelligen tegen zo gering mogelijke kosten.

3.Realisatie landelijke handhavingstrategie – stappenplan

Dit hoofdstuk geeft een stappenplan voor het toepassen van de in hoofdstuk 2 opgenomen

visie. Startpunt van het stappenplan is een tijdens het toezicht gedane bevinding.

3.1 Stap 1 – Positionering bevinding in de interventiematrix

Legenda

Lichte segmenten. Bestuursrechtelijk optreden is aangewezen.

Middensegmenten. Bestuursrechtelijk, bestuursrechtelijk én strafrechtelijk of strafrechtelijk

optreden is aangewezen. Strafrechtelijk optreden komt vooral in beeld, naarmate er (meer)

verzwarende aspecten zijn (zoals ‘verkregen financieel voordeel’).

Zware segmenten. Strafrechtelijk optreden is in elk geval aangewezen, terwijl in veel gevallen

ook bestuursrechtelijk optreden is aangewezen.

Figuur 2: De interventiematrix

De handhaver bepaalt ten eerste in welk segment van de in figuur 2 opgenomen

interventiematrix hij de bevinding positioneert

12 door: (1) het beoordelen van de gevolgen

van de bevinding voor milieu, natuur, water, veiligheid, gezondheid en/of maatschappelijke

relevantie en (2) het typeren van de normadressaat.

12

Geldt enkel voor bevindingen die een overtreding zijn.

Ad. 1

De gevolgen van bevindingen beoordeelt de handhaver als:

• 1.

  vrijwel nihil; of

• 2.

  beperkt; of

• 3.

  van belang – er is sprake van aanmerkelijk risico dat de bevinding maatschappelijke

onrust geeft en/of milieuschade, natuurschade, waterverontreiniging en/of doden, zieken

of gewonden (mens, plant én dier) tot gevolg heeft; of

4.aanzienlijk, dreigend en/of onomkeerbaar – onder andere het geval als de overtreding

maatschappelijke onrust en/of ernstige milieuschade, ernstige natuurschade, ernstige

waterverontreiniging en/of doden, zieken of gewonden (mens, plant én dier) tot gevolg

heeft.

Ad. 2

De handhaver typeert de normadressaat als:

A.goedwillend, proactief en geneigd om de regels te volgen, de bevinding is het gevolg van

onbedoeld handelen; of

B.onverschillig/reactief, neemt het niet zo nauw met het algemeen belang, heeft een

onverschillige houding, de bevinding en de gevolgen van zijn handelen laten hem koud;

of

C.is opportunistisch en calculerend, er is sprake van het bewust belemmeren van

controlerenden, er is sprake van mogelijkheidsbewustzijn, maar de gevolgen van het

handelen worden op de koop toe genomen, bewust risico nemend; of

D.bewust en structureel de regels overtredend en/of crimineel of deel uitmakend van een

criminele organisatie, houdt zich bezig met fraude, oplichting of witwassen.

Bij de typering van de normadressaat kijkt de handhaver dus verder dan de bevinding op

zich en neemt hij diens gedrag en toezicht- en handhavinghistorie mee in beschouwing. Als

de handhaver niet in staat is om de normadressaat te typeren, dan is typering B

(onverschillig/reactief) het vertrekpunt.

De handhaver bepaalt tot slot of er sprake is van verzachtende of verzwarende argumenten.

Bij verzachtende argumenten wordt de in de interventiematrix gepositioneerde bevinding één

segment naar links en vervolgens één segment naar onder verplaatst. Bij verzwarende

argumenten, waaronder recidive, is de verplaatsing één segment naar rechts en vervolgens

één segment naar boven. Als er meer verzachtende of verzwarende argumenten zijn, levert

dit toch maar één verplaatsing op.

Als legalisatie van de bevinding mogelijk is, is dat de aangewezen weg gelet op de hieruit

voortvloeiende rechtszekerheid voor alle betrokkenen. Dit laat het toepassen van de

landelijke handhavingstrategie en de interventiematrix onverlet, omdat er maatregelen nodig

kunnen zijn om de overtreding te beëindigen en de gevolgen te beperken of weg te nemen.

Bij het toepassen van de interventiematrix is de mogelijkheid van legalisatie een

verzachtende omstandigheid.

Er kunnen tot slot omstandigheden zijn om bij een bevinding van handhaven af te zien op

basis van een vastgestelde gedoogstrategie. Onder gedogen wordt verstaan het expliciete

besluit van een bestuursorgaan om tegen een bepaalde overtreding niet handhavend op te

treden. De nota ‘Gedogen in Nederland’

13 bevat het landelijke kader voor gedogen: een

gedoogsituatie is van tijdelijke aard doordat het handelen binnen afziebare tijd ophoudt dan

wel doordat waarschijnlijk een vergunning zal worden verleend. Ingeval tot gedogen wordt

besloten dient het landelijke kader voor gedogen onverkort te worden gevolgd. Gedogen laat

eventuele strafvervolging door het OM overigens onverlet.

13 Gedogen in Nederland 25085, nr 2, 1996-1997.

3.2 Stap 2 – Bepalen verzwarende aspecten

De handhaver bepaalt of er verzwarende aspecten zijn die moeten worden betrokken bij de

afweging om het bestuurs- en/of strafrecht toe te passen. Hoe meer verzwarende aspecten,

des te groter de reden om naast bestuursrechtelijk ook strafrechtelijk te handhaven. Vooral

voor bevindingen die na stap 1 in de middensegmenten van de interventiematrix zijn

gepositioneerd (A4, B3, B4, C2 en D2), kunnen de verzwarende aspecten reden zijn om

naast bestuursrechtelijk ook strafrechtelijk op te treden. De volgende verzwarende aspecten

worden afgewogen:

1.Verkregen financieel voordeel (winst of besparing). De normadressaat heeft door zijn

handelen financieel voordeel behaald of financieel voordeel halen was het doel.

2.Status verdachte / voorbeeldfunctie. De normadressaat is: een regionaal of landelijk

maatschappelijk aansprekende of bekende (rechts)persoon, een overheid, een

toonaangevend brancheonderdeel, een certificerende instelling, een persoon die een

openbaar ambt bekleedt, de eigen organisatie.

3.Financiële sanctie heeft vermoedelijk geen effect. Een bestuurlijke boete kan

waarschijnlijk niet geïnd worden of is waarschijnlijk door de normadressaat als

(bedrijfs)kosten ingecalculeerd.

4.Combinatie met andere relevante delicten. Andere handelingen zijn gepleegd ter

verhulling van de feiten, zoals valsheid in geschrift, corruptie of witwassen.

5.Medewerking van deskundige derden. De normadressaat is bij zijn handelen

ondersteund door deskundige derden, zoals vergunningverlenende of certificerende

instellingen, keuringinstanties en brancheorganisaties. De handhaver moet onderbouwen

op grond van welke aanwijzingen hij het vermoeden heeft dat de deskundige derde op de

hoogte was en/of medewerking heeft verleend aan de geconstateerde bevinding(en).

6.Normbevestiging. Bij dit aspect geldt dat het doel van de handhaving ligt in het onder de

aandacht brengen van het belang van een bepaalde norm bij de branche of bij het

bredere publiek. Strafrechtelijke handhaving vindt mede plaats in het kader van

normhandhaving of normbevestiging met het oog op grotere achterliggende te

beschermen rechtsbelangen. Hierbij speelt de openbaarheid van het strafproces een

grote rol. Als in het openbaar, door middel van een onderzoek ter terechtzitting of de

publicatie van een persbericht bij een transactie of strafbeschikking, verantwoording

wordt afgelegd van gepleegde strafbare feiten krijgt de normhandhaving of

normbevestiging het juiste effect.

7.Waarheidsvinding. Soms kan strafrechtelijk optreden met toepassing van

opsporingsbevoegdheden met het oog op de strafrechtelijke waarheidsvinding en

afdoening aangewezen zijn. Bijvoorbeeld als een controle of inspectie aanwijzingen aan

het licht brengt dat er meer aan de hand is, maar de bestuursrechtelijke instrumenten

ontoereikend zijn om de waarheid aan het licht te brengen.

3.3 Stap 3 – Bepalen of overleg van het bestuur met politie en OM, dan wel van

politie en OM met het bestuur, over de toepassing van het bestuurs- en/of

strafrecht geïndiceerd is

De handhaver bepaalt of overleg over de toepassing van het bestuurs- en/of strafrecht

geïndiceerd is op basis van de beoordeling van de bevinding met de interventiematrix (stap

1) en de afweging van verzwarende aspecten (stap 2). Dit overleg beoogt een weloverwogen

inzet van het bestuursrecht, het bestuurs- én strafrecht of alleen het strafrecht. Dit overleg is

derhalve tweerichtingsverkeer: bestuursrechtelijke handhavers zoeken indien noodzakelijk

het overleg op met politie en OM en omgekeerd.

Overleg over de toepassing van het bestuurs- en/of strafrecht is altijd noodzakelijk als de

handhaver de bevinding na stap 1 heeft gepositioneerd in de middensegmenten (A4, B3, B4,

C2, D2 en D1) of zware segmenten (C3, C4, D3 en D4) van de interventiematrix. Overleg

kan ook zinvol zijn bij bevindingen die de handhaver weliswaar heeft gepositioneerd in de

lichte segmenten van de interventiematrix (A1, A2, A3, B1, B2 en C1), maar waarbij er op

grond van stap 2 sprake is van één of meer verzwarende aspecten.

In situaties waarin een handhavinginstantie een BSBm oplegt is overleg met het OM niet

geïndiceerd en is strafrechtelijk optreden door het OM niet aan de orde.

Als de handhaver concludeert dat overleg over de toepassing van het bestuurs- en/of

strafrecht geïndiceerd is, wordt gehandeld op basis van vooraf tussen bestuursrechtelijke

handhavinginstanties, politie en OM gemaakte algemene afspraken over hun samenspel.

Alleen zo kan accuraat en effectief optreden in voorkomende gevallen worden gewaarborgd,

in het bijzonder als er sprake is van spoed en heterdaad. Situaties waarin de vooraf

gemaakte algemene afspraken niet voorzien, zullen apart door handhavinginstantie, politie

en OM worden beoordeeld, in een regulier overleg of door middel van ad hoc overleg als

snelheid vereist is. Uit het overleg volgt hoe de betreffende bevinding wordt opgepakt: alleen

bestuursrechtelijk, bestuurs- én strafrechtelijk of alleen strafrechtelijk. Het laatste veelal

startend met een opsporingsonderzoek onder leiding van de Officier van Justitie.

Tenslotte is, afgezien van de interventiematrix, aangifte bij het OM standaard als toezichthouders

de volgende ernstige bevindingen doen:

 Situaties waarin bewust het toezicht onmogelijk wordt gemaakt, zoals het weigeren van

toegang, intimidatie, geweldsdreiging, fraude, vernietiging van bewijs en poging tot

omkoping.

 Situaties waarin de toezichthouder constateert dat er opzettelijk mensen in gevaar

worden gebracht, door onder andere: sabotage, vernieling of het bewust verstrekken van

verkeerde informatie.

3.4 Stap 4 – Optreden met de interventiematrix

De landelijke handhavingstrategie gaat uit van het in principe zo licht mogelijk starten met

interveniëren gericht op herstel en het vervolgens snel inzetten van zwaardere interventies

als naleving uitblijft. De handhaver gebruikt de interventiematrix van figuur 3 daarbij als volgt:

1.De handhaver kijkt naar de interventies in het segment van deze interventiematrix waarin

hij de bevinding eerder met behulp van stap 1 (paragraaf 3.1) heeft gepositioneerd.

2.De handhaver kiest voor de minst zware (combinatie) van de in het betreffende segment

opgenomen interventies, tenzij de handhaver motiveert dat een andere (combinatie van)

interventie(s) in de betreffende situatie passender is.

De interventies in de (segmenten van de) matrix lopen van beneden naar boven op in

zwaarte. In bijlage 2 staan alle interventies eveneens van licht naar zwaar toegelicht.

Waar in de matrix van figuur 3 ‘PV’ staat betreft het de middelzware en zware segmenten die

in stap 3 zijn afgestemd tussen handhavinginstantie en OM. Als in overleg is besloten dat het

OM niet optreedt, zijn er in deze situaties de in figuur 3 aangegeven op herstel en/of op

bestraffing gerichte bestuursrechtelijke interventies om te overwegen, en ook de BSBm als

strafrechtelijke interventie.

DE (MOGELIJKE) GEVOLGEN ZIJN

GEDRAG VAN DE OVERTREDER

Figuur 3: De interventiematrix voor het bepalen van de eerste interventie(s) – zie ook bijlage 2

De handhaver zet de betreffende (combinatie van) interventie(s) in totdat sprake is van

naleving. Als naleving binnen de door de handhaver bepaalde termijn uitblijft, pakt de

handhaver direct door, door middel van het inzetten van een zwaardere (combinatie van)

interventie(s). In algemene zin geldt voor termijnen het volgende:

 Gedragsvoorschriften dienen direct in acht genomen te worden. Hiervoor dient geen of

hooguit een zeer korte termijn te worden gesteld om de overtreding te beëindigen en/of

herhaling ervan te voorkomen.

 In alle andere gevallen – waaronder ook plannen of voorzieningen waarvoor

investeringen vereist zijn – geldt: hoe urgenter de situatie des te korter de termijn. Daarbij

rekening houdend met de technische en organisatorische realiseerbaarheid in die

termijn.

Het optreden in stap 4, zoals tot nu toe beschreven, heeft betrekking op gedane

bevinding(en) die op grond van de interventiematrix worden aangepakt. Uiteraard kunnen

handhavinginstanties aanvullend ook hun toezichtstrategie bij het betreffende bedrijf als

zodanig aanpassen, in de zin van bijvoorbeeld het verhogen/verlagen van de

toezichtfrequentie, het initiëren van de herijking van de vergunningensituatie, et cetera.

3.5 Stap 5 – Vastlegging

De doorlopen stappen en genomen beslissingen worden verifieerbaar en transparant

vastgelegd volgens de binnen de handhavinginstantie geldende administratieprocedures en systemen,

zodanig dat hieruit kan worden afgeleid dat is voldaan aan: het motiveringsbeginsel,

het zorgvuldigheidsbeginsel, het verbod van willekeur en het verbod van misbruik

van bevoegdheid.

Bijlage 1 – Begrippen

Begrip

Toelichting

Beginselplicht tot

handhaven

Uitgangspunt dat het bevoegd gezag verplicht is om op te treden bij een

geconstateerde overtreding. De term ‘beginselplicht’ impliceert dat er

omstandigheden kunnen zijn om van handhaven en/of het opleggen van

een sanctie af te zien. Dit is in het recht geregeld via artikel 5:5 Awb (het

bestuursorgaan legt geen bestuurlijke sanctie op voor zover voor de

overtreding een rechtvaardigingsgrond bestond) en artikelen 39 en verder

van het Wetboek van strafrecht (strafuitsluitingsgronden). Uit de rechtspraak

volgt voorts dat overwogen kan worden van handhaven af te zien

als er concreet zicht op legalisatie bestaat, of wanneer handhavend

optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen

belangen, dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden

afgezien.

Bestuurlijk

handhavingoverleg

Een overleg onder coördinatie van de provincie waaraan de handhavingpartners

deelnemen. Het BHO stelt uitgaande van de landelijke handhavingprioriteiten

de regionale / lokale handhavingprioriteiten vast.

Bestuurlijk

Omgevingsberaad

Centraal bestuurlijk overleg over het stelsel VTH o.l.v de Minister van

IenM, gericht op afstemming van de verschillende taken en verantwoordelijkheden.

Aan het Bestuurlijk omgevingsberaad doen in ieder geval

mee: de ministers van I&M en V&J, drie vertegenwoordigers van de

omgevingsdiensten, vertegenwoordigers van de bevoegde overheden en

het OM.

Bestuurlijke boete Een boete die door een daartoe bevoegde overheidsdienst zonder

tussenkomst van het OM of een rechter kan worden opgelegd. Het CJIB

verzorgt de inning en incasso van bestuurlijke boetes van diverse

overheidsdiensten, waaronder de NVWA, de Inspectie SZW en de

Inspectie Leefomgeving en Transport.

Bestuurlijke

strafbeschikking milieu

Een strafrechtelijke boete die bij strafbeschikking wordt opgelegd ter

afdoening van relatief eenvoudige overtredingen. De gevallen waarin dit

instrument kan worden toegepast zijn opgenomen in het Feitenboekje

Bestuurlijke strafbeschikking milieu- en keurfeiten.

Bevinding Waarneming die ten aanzien van een bepaald onderwerp van onderzoek

tijdens een inspectie wordt gedaan. Na beoordeling ervan kunnen

bevindingen leiden tot de kwalificatie wel/geen overtreding.

Functioneel Parket Specialistisch, landelijk opererend onderdeel van het OM, dat zich toelegt

op de bestrijding van complexe fraude en milieucriminaliteit.

Fysieke leefomgeving De fysieke leefomgeving omvat de inrichting van de woonwijk/gemeente

inclusief de wegen, parken, industrieterreinen. De kwaliteit van de fysieke

leefomgeving wordt deels bepaald door de milieukwaliteit.

Gedoogstrategie Een bestuurlijk vastgesteld document, waarin is vastgelegd in welke

situaties en onder welke condities inzet van sancties tegenover overtreders

tijdelijk achterwege kan blijven.

Handhaving Het door toezicht bewerkstelligen en zo nodig met toepassing van

bestuursrechtelijke of strafrechtelijke middelen bereiken dat de regelgeving

wordt nageleefd.

Handhavingprogramma Op onderkende risico’s en vastgestelde prioriteiten gericht handhavingactiviteitenprogramma,

inclusief financiering en capaciteit.

Interventie Actieve handeling om een geconstateerd probleem op te lossen.

Legalisatietoets Toets om na te gaan of legalisatie van een overtreding mogelijk is.

Motiveringsbeginsel In de Algemene wet bestuursrecht vastgelegd beginsel dat de overheid

haar besluiten goed moet motiveren: de feiten moeten kloppen en de

motivering moet logisch en begrijpelijk zijn.

Nalevingstrategie Bestuurlijk vastgesteld document, waarin is vastgelegd met welke

instrumenten naleving wordt gerealiseerd en welke rol handhaving

daarbinnen speelt. Een nalevingstrategie bevat in ieder geval een

toezichtstrategie, een sanctiestrategie en een gedoogstrategie.

Normadressaat Natuurlijke of rechtspersoon voor wie een bepaalde norm of voorschrift

geldt.

OM Openbaar Ministerie.

Omgevingsdiensten Diensten van provincies en gemeenten voor de uitvoering van de VTHtaken.

De Omgevingsdiensten werden eerder ook wel aangeduid als

Regionale Uitvoeringsdiensten (RUD’s).

Rechtsgelijkheid Rechtsbeginsel dat bepaalt dat gelijke gevallen gelijk dienen te worden

behandeld en ongelijke verschillend naar de mate van het verschil.

Rechtvaardigingsgrond Omstandigheid die de wederrechtelijkheid van een handeling bij nader

inzien wegneemt. Mogelijke reden om uiteindelijk geen sanctie op te

leggen.

Sanctie Straf of maatregel die wordt toegepast als rechtsregels worden

overschreden.

Sanctiestrategie Bestuurlijk vastgesteld document, waarin de basisaanpak voor het

bestuursrechtelijk en strafrechtelijk optreden bij overtredingen is

vastgelegd. De sanctiestrategie omvat ten minste:

a.een op elkaar afgestemd bestuursrechtelijk – strafrechtelijk

optreden tegen overtreding van de gestelde milieunormen;

• b.

  een passende reactie op geconstateerde overtredingen;

• c.

  een stringentere reactie bij voortduring van de overtreding;

• d.

  een regeling voor optreden tegen overtredingen door de eigen

organisatie en andere overheden;

e.transparantie over te stellen termijnen voor het opheffen van

(standaard)overtredingen en over de zwaarte van sancties

daarvoor.

Schulduitsluitingsgrond Omstandigheid die de verwijtbaarheid van een handeling bij nader inzien

wegneemt. Mogelijke reden om uiteindelijk geen sanctie op te leggen.

Strafuitsluitingsgronden Er zijn twee categorieën strafuitsluitingsgronden: rechtvaardigheidsgronden

en schulduitsluitingsgronden. Zie aldaar.

Strategische milieukamer Overleg tussen het Functioneel Parket van het OM, de inspecteursgeneraal

van de ILT, NVWA en de Inspectie SZW, de Nationale Politie,

een vertegenwoordiging van de Omgevingsdiensten en het bestuurlijk

bevoegd gezag. De SMK stelt de landelijke prioriteiten vast voor de

strafrechtelijke handhaving en de afstemming van de strafrechtelijke

handhaving op de bestuurlijke handhaving.

Toezicht Het controleren of en in hoeverre wettelijke bepalingen worden nageleefd.

Toezichtstrategie Bestuurlijk vastgesteld document, waarin is vastgelegd welke vormen van

toezicht worden onderscheiden en wat de basiswerkwijze daarbij is.

VTH kwaliteitscriteria Kwaliteitscriteria die inzichtelijk maken welke kwaliteit burgers, bedrijven

en instellingen, maar ook overheden onderling en opdrachtgevers mogen

verwachten bij de uitvoering of de invulling van taken op het gebied van

vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH taken).

Zorgvuldigheidsbeginsel In de Algemene wet bestuursrecht vastgelegd rechtsbeginsel, dat de

overheid een besluit zorgvuldig moet voorbereiden en nemen: correcte

handeling van de burger, zorgvuldig onderzoek naar de feiten en

belangen, procedure goed volgen en deugdelijke besluitvorming.

Bijlage 2 – Toelichting interventies van licht naar zwaar

Bestuursrecht herstellend

Aanspreken/informeren

Aanspreken/informeren is een informele interventie (geen wettelijke basis) naar aanleiding van een

inspectie die ertoe moet leiden dat de normadressaat naleeft of in staat is na te leven.

Aanspreken/informeren gebeurt mondeling, door het verstrekken van schriftelijke informatie of door

verwijzing naar websites. Aanspreken/informeren is vooral aan de orde bij goedwillende

normadressaten die onbedoeld niet naleven en die gemotiveerd zijn de niet naleving zo snel mogelijk

zelf op te lossen.

Waarschuwen – brief met hersteltermijn

Waarschuwen betekent dat de normadressaat naar aanleiding van een inspectie een

waarschuwingsbrief ontvangt. Daarin is opgenomen welke maatregelen of voorzieningen getroffen

moeten worden om na te leven en binnen welke (redelijke) termijn. In de brief staat ook dat de

handhavinginstantie verdergaande bestuursrechtelijke interventies zal nemen (LOB, LOD), als blijkt

dat de in de waarschuwingsbrief opgenomen maatregelen of voorzieningen niet zijn getroffen na het

verstrijken van de termijn.

Bestuurlijk gesprek

Een bestuurlijk gesprek met (de leiding van) de normadressaat in kwestie is een aanvullende

escalerende interventie op waarschuwen.

Verscherpt toezicht

Verscherpt toezicht als interventie betreft het naar aanleiding van een inspectie meer of intensiever

toezicht houden op de normadressaat. Een bestuurlijk gesprek zal hier vaak aan vooraf gaan.

Verscherpt toezicht moet worden aangekondigd, als ook onder welke voorwaarden het verscherpt

toezicht weer zal worden opgeheven.

Last onder dwangsom – LOD

Een last onder dwangsom is een op herstel gerichte interventie voor het ongedaan maken van

overtredingen en/of het voorkomen van verdere/herhaalde overtreding. De normadressaat krijgt een

verplichting (een last) opgelegd om binnen een gegeven termijn de overtreding te beëindigen door iets

te doen of na te laten op straffe van het verbeuren van een dwangsom wanneer de last niet tijdig

wordt uitgevoerd. De op te leggen dwangsom moet voldoende hoog zijn om de overtreding te

beëindigen. Een last onder dwangsom kan alleen worden opgelegd als hiervoor een wettelijke

bevoegdheid bestaat.

Het opleggen van een last onder dwangsom gebeurt volgens zorgvuldig te volgen stappen. In het

algemeen worden de volgende stappen doorlopen:

1.Bestuurlijke waarschuwing, dat wil zeggen: het bekend maken van het voornemen om een last

onder dwangsom op te leggen met een hersteltermijn plus de termijn om zienswijzen bekend te

maken.  Indien niet tijdig hersteld:

2.Sanctiebeschikking, dat wil zeggen: het opleggen van een last onder dwangsom met een

hersteltermijn.  Indien niet tijdig hersteld:

3.Verbeuren en innen dwangsom.

Last onder bestuursdwang – LOB

Een last onder bestuursdwang is een op herstel gerichte interventie voor het ongedaan maken van

een overtreding waarbij de handhavinginstantie, wanneer de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd, op

kosten van de overtreder, een overtreding beëindigt door zelf daadwerkelijk in te (laten) grijpen. Een

last onder bestuursdwang kan alleen worden toegepast als hiervoor een wettelijke bevoegdheid

bestaat.

Voor de last onder bestuursdwang gelden dezelfde zorgvuldig te doorlopen stappen als voor de last

onder dwangsom. Ook hier kan, bijvoorbeeld in spoedeisende situaties, van deze stappen worden

afgeweken:

1.Bestuurlijke waarschuwing, dat wil zeggen: het bekend maken van het voornemen om een last

onder bestuursdwang op te leggen met een hersteltermijn plus de termijn om zienswijzen bekend

te maken.  Indien niet tijdig hersteld:

2.Sanctiebeschikking, dat wil zeggen: het opleggen van een last onder bestuursdwang met een

hersteltermijn.  Indien niet tijdig hersteld:

3.Uitvoeren bestuursdwang.

In spoedeisende situaties en bij ernstige overtredingen is de last onder bestuursdwang de meest

geschikte bestuursrechtelijke interventie. De handhavinginstantie kan verzoeken om onmiddellijke

beëindiging van de overtreding. Als blijkt dat de normadressaat niet bereid is aan dit verzoek te

voldoen, kan de handhavinginstantie zelf en in spoedeisende gevallen zonder voorafgaande last

feitelijk optreden. Wel moet de handhavinginstantie zo spoedig mogelijk nadien alsnog een formele

sanctiebeschikking uitvaardigen.

Tijdelijk stilleggen

Tijdelijk stilleggen betekent dat activiteiten of voertuigen als gevolg van de overtreding tijdelijk worden

stilgelegd, tot de overtreding is hersteld en van naleving sprake is. Er kan aanleiding zijn om bij tijdelijk

stilleggen beleid en/of politiek te informeren. Tijdelijk stilleggen kan onder de LOB vallen.

Bestuursrecht bestraffend

Bestuurlijke boete

Een bestuurlijke boete is een bestuurlijke bestraffende sanctie die door een daartoe bevoegde

overheidsdienst zonder tussenkomst van het OM of een rechter kan worden opgelegd. Het CJIB

verzorgt de inning en incasso van bestuurlijke boetes van diverse overheidsdiensten, waaronder de

NVWA, de Inspectie SZW en de Inspectie Leefomgeving en Transport.

Een bestuurlijke boete houdt de onvoorwaardelijke verplichting in tot betaling van een geldsom en kan

naast een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang worden opgelegd. Het opstellen van

het boeterapport gebeurt door de toezichthouder/handhaver, maar de kennisgeving, beschikking en

inning gebeuren door het boetebureau (o.a. CJIB). De maxima en bandbreedtes van boetebedragen

zijn veelal vastgelegd in de wetgeving. Een belangrijk verschil met de BSBm is dat bezwaar en beroep

bij het bestuursorgaan dienen te worden aangetekend, terwijl de normadressaat tegen de BSBm in

verzet kan komen bij het OM.

Schorsen of intrekken vergunning, certificaat of erkenning

Als de normadressaat houder is van een begunstigend besluit (vergunning of ontheffing), dan kan het

geheel of gedeeltelijk intrekken van dat besluit een passende interventie zijn. Deze interventie is met

name passend als de normadressaat niet in actie komt naar aanleiding van eerdere correctieve

interventies, zoals een last onder dwangsom. Het geheel of gedeeltelijk intrekken van een

begunstigend besluit is een vergaande interventie die zorgvuldig moet worden voorbereid.

Exploitatieverbod, sluiting

Voor niet vergunningplichtige normadressaten bestaat de mogelijkheid op basis van de Fraudewet om

het bedrijf te sluiten of de exploitatie ervan te verbieden. Ook dit zijn vergaande interventies die

zorgvuldig moeten worden voorbereid en waarbij het informeren van beleid en politiek noodzakelijk is.

Strafrecht

Bestuurlijke strafbeschikking milieu – BSBm

De bestuurlijke strafbeschikking milieu is een op het strafrecht (artikel 257ba Wetboek van

Strafvordering) gebaseerde interventie die daartoe bevoegde handhavinginstanties zonder

tussenkomst van het OM kunnen opleggen. Voor feiten uit het zogenoemde ‘Feitenboekje Bestuurlijke

Strafbeschikking Milieu- en Keurfeiten’ wordt een combibon uitgeschreven (geldboete) die ter

afdoening wordt gezonden aan het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB). De BSBm kan los van (óf

óf), parallel met (én én) of volgtijdelijk aan (eerst…dan…) op herstel gerichte interventies worden

ingezet.

De BSBm is bedoeld voor relatief eenvoudige overtredingen, waarbij er over de schuldvraag geen

twijfel bestaat. De ‘Richtlijn bestuurlijke strafbeschikkingbevoegdheid milieu- en keurfeiten’ geeft in

paragraaf 2.7 de beleidsvrijheid binnen gestelde grenzen aan en in paragraaf 2.8 de contra-indicaties

voor het uitvaardigen van een BSBm. Als geen BSBm kan worden uitgevaardigd is in veel gevallen

overleg met het OM noodzakelijk.

Proces-verbaal (PV)

BOA’s die een strafbaar feit vermoeden of constateren, kunnen een PV opmaken. Dit optreden valt

onder het strafrechtelijk optreden dat in deze landelijke handhavingstrategie is geregeld. Een PV is de

basis voor het verdere optreden van het OM dat kan leiden tot sancties als: een geldboete, een

werkstraf, een gevangenisstraf, ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel, publicatie van het

vonnis, stillegging van de onderneming en verbeurdverklaring.

Zie ook:

Landelijke handhavingstrategie