Handhaving gemeente Haaren op bestaande gevallen van onrechtmatige bewoning van recreatieverblijven

Paragraaf 3.1 Verruiming van het beleidskader

In de brief van 14 november 2003 aan de Tweede Kamer heeft de Minister van VROM aangegeven dat zij in de Nota Ruimte aan provincies en gemeenten meer ruimte zal bieden voor woningbouw in het buitengebied, mits deze gebieden niet worden aangemerkt als waardevol en / of kwets­baar gebied. Hiermee schept de Minister ook een mogelijkheid om complexen recreatiewo­ningen met een recreatieve bestemming waar nu feitelijk onrechtmatig wordt gewoond om te zetten naar een woonbestemming. Voor een bestemmingswijziging geldt een aantal criteria. Indien de gemeente op basis van de criteria besluit tot bestemmingswijziging zal de Provincie daaraan meewerken.De raad heeft besloten de permanente bewoning van recreatiewoningen op De Noenes en op andere plaatsen in de gemeente niet te legaliseren. De bestemming "Recreatie" wordt dus níet omgezet in de bestemming "Wonen".

Paragraaf 3.2 Geen handhaving indien het overgangsrecht van toepassing is

Het kan voorkomen dat het permanent wonen valt onder het gebruiksovergangsrecht van het bestemmingsplan. Wanneer het strijdig gebruik niet vóór het van kracht worden van het bestemmingsplan is 'gewraakt' (dat wil zeggen indien geen sanctie is bekendgemaakt) en / of het nieuwe bestemmingsplan illegaal gebruik niet uitsluit van het overgangsrecht, kan de gemeente niet (meer) tegen die strijdige situatie optreden. Het overgangsrecht is dan object­gericht geworden. Dat wil zeggen dat het recht berust op het perceel / pand en overgaat op rechtsopvolgers. In het nieuwe bestemmingsplan wordt illegaal gebruik evenwel uitgesloten van het overgangsrecht. Er kan dan geen claim op overgangsrechtelijke bescherming van gebruik voor permanent wonen zijn. Mochten zich nog gevallen van objectgebonden over­gangsrecht voordoen, dan zal overwogen worden of in de voorschriften van de nieuwe bestemmingsplannen persoonsgebonden overgangsrecht kan worden opgenomen.In het geval door belanghebbenden voor 1 juli 2006 een beroep wordt gedaan op het overgangsrecht, maken wij een uitzondering op de door ons gestelde datum, te weten 1 juli 2006, waarbinnen een aanvraag om een persoonlijke gedoogbeschikking kan worden ingediend. Er komen dan twee mogelijkheden in beeld. Het beroep op het gebruiksovergangsrecht slaagt. In dat geval is het beleid inzake het onrechtmatig bewonen van de recreatieverblijven niet van toepassing. De betrokkene kan immers aanspraak maken op bescherming via het gebruiksovergangsrecht. Dit gebruiksovergangsrecht heeft een ruimere strekking en is niet, zoals bij een gedoogbeschiking het geval is, persoonsgebonden. Zou het beroep op het overgangsrecht niet slagen, dan blijft degene die zich op het overgangsrecht heeft beroepen, gedurende een termijn van maximaal 6 maanden na bekendmaking van het besluit, in de gelegenheid een aanvraag ter verkrijging van een persoonlijke gedoogbeschikking in te dienen.

Paragraaf 4.1 Handhavingsplicht van de gemeente bij geconstateerde onrechtmatige bewoning

In het bestemmingsplan is een verbod opgenomen de grond in strijd met de bestemming te gebruiken. Permanente bewoning van recreatieverblijven levert een overtreding op van het gebruiksverbod van het bestemmingsplan, dat gebruik is met andere woorden onrechtmatig. Als er sprake is van een overtreding van het bestemmingsplan dan moet de gemeente daartegen in beginsel, behoudens bijzondere omstandigheden, met een sanctie optreden. Bij bestuursrechtelijk optreden kan de gemeente kiezen tussen het toepassen van bestuurs­dwang of het opleggen van een dwangsom. Ook strafrechtelijk optreden is mogelijk. Daar­voor is evenwel de tussenkomst van het Openbaar Ministerie nodig.Bij constatering van permanente bewoning vóór 31 oktober 2003, waarbij legalisering niet aan de orde is, wordt de afweging gemaakt of al dan niet wordt overgegaan tot het toepas­sen van een bestuurlijk handhavingsmiddel. Daarbij is van groot belang of zich een situatie voordoet die voldoende bijzonder is om af te zien van een sanctiebesluit. De gemeente kan dan overgaan tot gedogen.

Paragraaf 4.2 Wat is gedogen?

Gedogen is het intact laten van een onrechtmatige situatie. Gedogen kan actief of passief gebeuren. Er is sprake van actief gedogen als de gemeente van de overtreding op de hoogte is en (eventueel via beleid) een gedoogbesluit neemt. Ook kunnen voorwaarden aan het gedogen worden gesteld. Er is sprake van passief gedogen als de gemeente aan het gedogen geen gedoogbesluit ten grondslag legt.

Van gedogen kan pas sprake zijn als de gemeente (redelijkerwijs) bekend is met de situatie. Een gedoogbesluit leidt niet per se tot rechtsverwerking. Ook na een gedoogbesluit kan opgetreden worden, mits het beleid goed wordt opgezet.Gedogen is niet het legaliseren van de onrechtmatige situatie. Ook al wordt de situatie actief of passief gedoogd, er is geen recht op een vergunning. Een uitspraak van de Raad van State kan dat verduidelijken. De Afdeling stelt dat de omstandig­heid dat een recreatiewoning reeds geruime tijd permanent worden bewoond en daartegen door de gemeente niet handhavend is opgetreden, niet met zich brengt dat deze woningen in strijd met het provinciaal beleid overeenkomstig het illegale gebruik moeten worden be­stemd. (ABRS 15 juni, Abkort 7 juli 2001).

Paragraaf 4.3 De toepassing van de verruimde reikwijdte van het gedogen

De Minister van VROM geeft in de brief d.d. 14 november 2003 aan dat zij er in principe geen bezwaar tegen heeft als de gemeente in bestaande situaties een persoonsgebonden gedoogbeschikking neemt, die er toe strekt dat de betreffende bewoners in hun recreatiewo­ning mogen blijven wonen. Deze persoonsgebonden gedoogbeschikking mag volgens de Minister niet worden afgegeven aan personen die hun recreatiewoning na 31 oktober 2003 perma­nent zijn gaan bewonen. De gemeente Haaren kiest ervoor om in die situaties waarbij al geruime tijd door personen onrechtmatig in een recreatiewoning werd gewoond, of in bepaalde, aan deze situatie een einde te maken door in die gevallen een persoonsgebonden gedoogbeschik­king te nemen. Wij verwijzen op deze plaats ook naar de gevallen genoemd in hoofdstuk 6. Gevallen die ná de peildatum van 31 oktober 2003 zijn ontstaan, worden beschouwd als 'nieuwe gevallen'. Daartegen zal de gemeente actief optreden. Deze situaties komen dus in principe niet in aanmerking voor een gedoogbeschikking.

Paragraaf 4.4 De persoonsgebondenheid van de gedoogbeschikking

Volgens de Minister van VROM kan een gedoogbeschikking worden verleend aan de bewo­ners van de betreffende recreatiewoning. We constateerden al dat handhaving beginsel, en gedogen uitzondering is. Deze beschikking heeft dan ook een bijzonder karakter en moet vanwege het persoonsgebonden karakter aan bepaalde eisen voldoen:- de gedoogbeschikking wordt op naam gesteld van maximaal twee meerderjarige huidige bewoners, waarbij de leden behorende tot het huishouden van deze bewoner(s) mogen blijven inwonen zolang deze bewoner(s) de recreatiewoning gebruikt als hoofdverblijf;- de gedoogbeschikking loopt uiterlijk af op het moment van overlijden van de houder van de beschikking;- de gedoogbeschikking is niet overdraagbaar, dit geldt zowel bij verhuizing, verkoop alsme­de overlijden van de houder(s) van de gedoogbeschikking.

Paragraaf 4.5 Nadere via landelijk beleid en rechtspraak gestelde voorwaarden aan gedoogbe­schikking voor het gebruik voor permanente bewoning

- het OM blijft bevoegd op te treden tegen overtredingen van het bestemmingsplan;

- bij niet naleving van de beschikking kan deze worden ingetrokken; er wordt dan handha­vend opgetreden;

- gebruikmaken van een gedoogbeschikking komt voor risico van een overtreder.

Paragraaf 4.6 Nadere voorwaarden door de Minister VROM. Landelijk gestelde voorwaarden voor een gedoogbeschikking voor een recreatiewoning waarin gewoond wordt

• 1.

  De verruiming van het beleidskader heeft alleen betrekking op woning­en met een recreatieve bestemming.

• 2.

  De recreatiewoning moet voldoen aan de voorschriften die het Bouwbesluit 2003 stelt aan een bestaande woonfunctie.

• 3.

  Alleen in die gevallen waarbij een onaanvaardbare inbreuk wordt gemaakt op een ade­quaat veiligheids- en gezondheidsniveau van de bewoners en de gebruikers, kan de ge­meente in een concrete situatie, na een zorgvuldige afweging op basis van een samenhang­ende beoordeling van de veiligheidsaspecten op het punt van de staat van het bouwwerk en de specifieke bewoningssituatie, bij de gedoogbeschikking mede betrekken dat op bepaalde eisen van het Bouwbesluit 2003 niet zal worden gehandhaafd.

• 4.

  Naast het Bouwbesluit 2003 moet de recreatiewoning voldoen aan de eisen van de milieuwetgeving. Daarbij valt te denken aan de Wet Geluidhinder, de Wet Milieubeheer.De Wet Geluidhinder: in de Wet Geluidhinder zijn recreatiewoningen niet aangemerkt als 'geluidvoelig'. Dat betekent niet dat bij de planning van recreatieobjecten helemaal niet naar geluid (industrie-, spoorweg- en verkeerslawaai) gekeken hoeft te worden. De afweging wordt dan echter gemaakt in het kader van de WRO. Bij het afgeven van de gedoogbeschik­king zal de geluidssituatie opnieuw bekeken moeten worden, omdat reguliere woningen wel geluidsgevoelig zijn. In het bijzonder zal dan moeten worden gekeken naar de dB(A)-contou­ren langs de wegen (verkeersintensiteit in relatie tot de afstand tot de weg). Dat betekent dat er op de naar de weg gekeerde gevel van de woning niet meer dan 50 d(A) geluidsbelasting toegestaan is.Wet Milieubeheer:De Wet milieubeheer is door de VNG vertaald in concrete milieuafstanden. Per bedrijfstype is een richtlijnafstand ten opzichte van een rustige woonwijk opgenomen, gebaseerd op de milieuaspecten geur, stof, gevaar en geluid. Deze zonering kan in principe worden gehan­teerd voor de bescherming van alle denkbare gevoelige en minder gevoelige gebieden. Hoe gevoelig een gebied is voor bedrijfsactiviteiten is mede afhankelijk van het omgevingstype. De gevoeligheid van een gebied kan aanleiding zijn om af te wijken van de afstanden in de bedrijvenlijst. Voor het omgevingstype 'verblijfsrecreatie' (waarbij de recreatieverblijven niet permanent door dezelfde mensen in gebruik zijn) kan voor wat betreft het milieuaspect 'gevaar' van de richtlijnen worden afgeweken. Een recreatieterrein is zelf door de VNG aangemerkt als een categorie 3 bedrijf waarvoor een richtlijnafstand van 50 meter geldt. Dit houdt in dat ten opzichte van een reguliere rustige woonwijk een afstand van 50 meter aangehouden moet worden.Om de toetsing aan de Wet Milieubeheer, de Wet geluidhinder en het Bouwbesluit 2003 mogelijk te maken zal bij de aanvraag om een persoonsgebonden gedoogbeschikking moeten worden opgegeven wanneer er voor het object een bouwvergunning is verleend dan wel, indien deze er niet is, zal een constructietekening of een foto van het object moeten worden bijgevoegd. Daarnaast zal een situatieschets bijgevoegd moeten worden. Wat betreft de aandachtspunten van het Bouwbesluit verwijzen wij naar Bijlage (NUMMER).

Paragraaf 4.7 Nadere gemeentelijke eisen aan de afgifte van een gedoogbeschikking

Ook de gemeente kan op haar beurt een aantal voorwaarden stellen op grond waarvan mag worden afgezien van handhaving:a. Kenbaarheid van de permanente bewoningBij de begripsomschrijving van 'gedogen' is aangegeven dat gedogen bekendheid van de gemeente met de situatie eist. Wil er sprake kunnen zijn van actief gedogen dan moet de gemeente bekend zijn met de overtreding. Voor degene die in aanmerking wenst te komen voor een gedoogbeschikking betekent dit dat hij/zij permanent in de recreatiewoning woont. Op dit moment heeft de gemeente met name op basis van een GBA-inschrijving een rechts­geldig vermoeden van permanente bewoning. Langs twee sporen is de eis van bekendheid van de gemeente met de overtreding relevant te maken voor een eventueel af te geven persoonlijke gedoogbeschikking:

• 1.

  Personen van wie de gemeente het vermoeden heeft door de inschrijving in het GBA zal een aanvraagformulier worden toegezonden waarmee uiterlijk vóór 1 juli 2006 een persoonsge­bonden gedoogbeschikking kan worden aangevraagd.

• 2.

  Door publicaties in de media, de gemeentelijke internet-site, via een publieksfolder en door algemene oproepen aan de recreatiecomplexen kunnen personen die aantonen dat zij wonen in een recreatieverblijf een aanvraagformulier vragen, dit formulier moet vóór 1 juli 2006 ingediend zijn. Daarna worden geen verzoeken om een persoonsge­bonden gedoogbeschikking in behandeling genomen.

b. De permanente bewoning moet worden aangetoond.Als iemand een persoonsgebonden gedoogbeschikking aanvraagt, moeten daar bewijsstuk­ken voor worden aangeleverd. Als sprake is van een inschrijving in het GBA die voor de peildatum ligt, dan kan de permanente bewoning al redelijk snel worden aangenomen. Als deze inschrijving ontbreekt, dient de permanente bewoning aan de hand van de bewijsstuk­ken aannemelijk gemaakt te worden. Als bewijsstukken zouden dan onder meer kunnen dienen:- het lidmaatschap van een (sport)vereniging in de directe omgeving;- het hebben van een huisarts in een van de kernen van de gemeente Haaren;- correspondentie met werkgever / uitkerings­sinstantie op het adres van permanent woning;- correspondentie van ziekenfonds, verzekeringsmaatschappijen, scholen, dagafschriften van een bank, belastingdienst;- een verhuisbericht naar het permanente woonadres of een kopie van het kentekenbewijs.c. Een inschrijving in het GBA is noodzakelijk.Degenen die permanent wonen in een recreatieverblijf in de gemeente Haaren zijn ingeze­tenen van onze gemeente. Degenen die duurzaam verblijf houden in een gemeente hebben de wettelijke plicht tot inschrijving in het GBA van de gemeente Haaren. Bij de aanvraag tot gedoogbeschikking zal moeten worden aangegeven of men ingeschreven staat in het GBA en sedert wanneer dat het geval is. Indien iemand al geruime tijd permanent woont in de gemeente Haaren maar hier niet staat ingeschreven, zal dat alsnog moeten gebeuren.d. Behandeling van verzoek om een gedoogbeschikking alleen na betaling van legeskosten.De gemeente Haaren moet een aanzienlijke personele en financiële inzet leveren om er voor te zorgen dat voldaan wordt aan het hiervoor gestelde doel: namelijk dat er een einde komt aan een met het gebruiksverbod (vastgelegd in de toepasselijke bestemmingsplannen) strijdige situatie. De bewoners die dit betreft krijgen eenmalig de mogelijkheid om via het verkrijgen van een persoonlijke gedoogbeschikking dit strijdige gebruik voort te zetten totdat zij, na ommekomst van de gestelde termijn, het strijdige gebruik van hun recreatiewo­ning moeten beëindigen. Het gemeentebestuur acht het niet rechtvaardig om de kosten van het afgeven van de gedoogbeschikking af te wentelen op de inwoners van de gemeente Haaren. In de Tarieventabel wordt door de raad een bedrag opgenomen voor legeskosten voor het in behandeling nemen van een aanvraag voor een gedoogbeschikking. Deze legeskosten dienen ter dekking van de kosten die onze gemeente moet maken voor het in behandeling nemen van de aanvragen.

Paragraaf 4.8 Zonder persoonsgebonden gedoogbeschikking treedt het handhavingstraject in werking

Wordt niet voldaan aan de aan het gebruik en de recreatiewoning gestelde (nadere) voor­waarden dan treedt een handhavingstraject in werking. Als de situatie dan al enige jaren heeft geduurd, moet met dat belang, op basis van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, bij de af te geven sanctie rekening gehouden worden. Die afweging is echter maatwerk. Bij het nemen van de handhavingsbeschikking zal dan, afhankelijk van de situa­tie, een termijn van 12 tot 24 maanden worden opgenomen, omdat er gedurende een langere termijn niet is opgetreden en deze termijn, de zgn. begunstigingstermijn, een redelij­ke periode is waarbinnen de overtreding beëindigd kan worden en vervangende woonruimte kan worden gevonden.

Paragraaf 5.1 Informatieverstrekking na gereedmelding recreatiewoning

Om het gestelde doel te bereiken neemt de gemeente Haaren zich voor ná afgifte van bouwvergunningen en gereedmeldingen de afzender er nogmaals op te wijzen dat er in de recreatiewoning niet permanent gewoond mag worden. De bewoner ontvangt informatie dat de gemeente verdere stappen zal ondernemen als blijkt dat de recreatiewoning tegen de voorschriften in permanent bewoond wordt. De eigenaren van deze recreatiewoningen wordt -op vrijwillige basis- gevraagd aan de gemeente door te geven waar hun hoofdwoonverblijf is.

Paragraaf 5.2 Restgroep wordt aangeschreven. Integraal handhavingsbeleid onrechtmatige bewoning recreatieverblijven.

De aanpak van de onrechtmatige bewoning van recreatieverblijven is tweezijdig: de aanpak van bestaande én nieuwe gevallen van onrechtmatige bewoning. Wordt geen gedoogbe­schikking afgegeven, dan zal een aanschrijving moeten volgen (zie 4.8). In werkelijkheid zal er bovendien een restgroep blijven die noch een gedoogbeschikking hebben aangevraagd/verkregen noch een aanschrijving hebben gekregen. Deze restgroep zal een schriftelijk verzoek van de gemeente Haaren ontvangen om -op vrijwillige basis- aan de gemeente mee te delen waar zij hun hoofdverblijf hebben. Uiteindelijk blijven dan volgende groepen over:

• a.

  De groep met een (voor)aanschrijving;

• b.

  De groep met een persoonsgebonden gedoogbeschikking;

• c.

  De groep die vrijwillig meewerkt aan het gemeentelijke onderzoek en aangeeft waar het hoofdwoonverblijf zich bevindt. Deze gegevens worden vanzelfsprekend door de gemeente gecontroleerd. indien de gegevens kloppen wordt het dossier gesloten.

• d.

  De groep die geen reactie geeft. Hier zal door de gemeente actief controle uitgeoefend moeten worden (bijvoorbeeld via een extern bureau).