Verordening op de heffing en invordering van rechten voor het gebruik van de gemeentelijke begraafplaatsen in de Haarlemmermeer 2012

tarieven graf en begraafrechten

Toelichting op de Verordening op de graf- en begraafrechten 2012

A Algemeen

1 Wettelijke basis

De verordening op de graf- en begraafrechten 2012 is gebaseerd op de tekst van de Gemeentewet en de Wet op de lijkbezorging. Zij is ook afgestemd op de Beheersverordening gemeentelijke begraafplaatsen gemeente Haarlemmermeer 2011.

Gekozen is voor een zogenaamd 'aangekleed' model, dat wil zeggen dat de tekst van hogere wettelijke regelingen, waar nodig voor de duidelijkheid, is overgenomen.

B Artikelsgewijze toelichting

Aanhef

De graf- en begraafrechten worden geheven op basis van artikel 229, eerste lid, aanhef en onderdelen a en b, van de Gemeentewet.

De verschillende rechten dragen zowel kenmerken van gebruik- als genotsretributies in zich en op sommige punten hebben de rechten kenmerken van leges (overigens een begrip dat vanaf de inwerkingtreding van de Wet materiële belastingbepalingen niet meer in de Gemeentewet voorkomt). Gebruiksretributies worden geheven voor het gebruik overeenkomstig de bestemming van voor de openbare dienst bestemde gemeentebezittingen, -inrichtingen of -werken. Genotsretributies zijn rechten ter zake van het genot van door of vanwege de gemeente verleende diensten. .

Sommige rechten, zoals het recht voor het inschrijven of overboeken van graven, hebben het karakter van leges. Ondanks dat karakter hebben wij gemeend uit een oogpunt van overzichtelijkheid, die rechten te moeten opnemen in de verordening op de graf- en begraafrechten. Daardoor worden alle heffingen voor het gebruik van de begraafplaats en voor de daarmee samenhangende diensten in één verordening geregeld.

Artikel 1 Begripsomschrijvingen

Om duidelijkheid te scheppen over de inhoud van een aantal in de verordening voorkomende begrippen is daarvan een omschrijving opgenomen in artikel 1. De begripsomschrijvingen zijn identiek aan de omschrijving van gelijkluidende begrippen in de beheersverordening gemeentelijke begraafplaatsen gemeente Haarlemmermeer 2011. Dat is van belang voor een eenduidige uitleg van beide verordeningen.

Artikel 2 Belastbaar feit

De verordening kent zeer uiteenlopende diensten waarvoor rechten worden geheven. Er is voor gekozen om in artikel 2 een zeer algemene omschrijving van het belastbaar feit op te nemen. Naast deze algemene omschrijving is voor iedere dienst afzonderlijk een verdere omschrijving van het belastbare feit opgenomen in de tarieventabel.

Artikel 3 Belastingplicht

Vanwege het uiteenlopende karakter van de verschillende diensten is gekozen voor een ruime omschrijving van de belastingplicht om te voorkomen dat in bepaalde situaties geen belastingplichtige aangewezen zou kunnen worden.

Aannemelijk is dat de aanvrager van het gebruik van de begraafplaats en van de diensten, verleend bij het begraven, belastingplichtig is. De kring van belastingplichtigen omvat onder meer de erfgenamen en andere nabestaanden, uitvaartondernemers en instellingen van weldadigheid welke zich, behoudens vrijstelling ter zake, belasten met lijkbezorging.

Ten tweede is er de belastingplicht voor rechten voor het gebruik van de begraafplaats en de diensten verleend na de voltooiing van de begrafenis. Dit zijn met name de jaarlijks terugkerende onderhoudsrechten indien deze rechten niet zijn afgekocht. Belastingplichtig zijn de erfgenamen en andere nabestaanden, omdat ten behoeve van hen de dienst wordt verleend.

In het arrest van 9 februari 1955, nr. 11 932, BNB 1955/125 preciseert de Hoge Raad de aanwijzing van de belastingplichtige voor het onderhoud van eigen (met ingang van 2010: particuliere) graven door te spreken over de rechthebbende. Dat is degene aan wie het uitsluitend recht is verleend om lijken in een eigen (particulier) graf te doen begraven en begraven te houden c.q. zijn rechtsopvolger( s). In zijn arrest van 25 oktober 2002, nr. C00/282, Belastingblad 2003, blz. 765, besliste de Hoge Raad dat graftekens e.d. door natrekking eigendom van de eigenaar van de grond zijn. De wetgever heeft daarop ingegrepen door invoering van artikel 32a van de Wet op de lijkbezorging per 1 januari 2010. De grafbedekking blijft eigendom van de rechthebbende op het graf. Voor zover de grafbedekking door het arrest was overgegaan op de eigenaar van de grond, herstelt artikel 84b van de wet de oude situatie (ingevoerd bij Reparatiewet BZK 2010, Stb. 2011, 4; artikel XIV, onderdeel F). Overigens had het arrest van de Hoge Raad geen gevolgen voor de belastingplicht voor het onderhoudsrecht, omdat de dienst wordt geleverd aan de genothebbende tot het graf, de rechthebbende in de zin van artikel 28 van de Wet op de lijkbezorging.

Ten derde zijn er de lijkschouwingsrechten. De wetgever bepaalt dat de belanghebbende lijkschouwing kan vragen. Deze belanghebbende dient als belastingplichtige te worden aangemerkt, omdat hij degene is die de lijkschouwing heeft aangevraagd. Onder de huidige Wet op de lijkbezorging komt het schouwen van lijken door de gemeentelijke lijkschouwer op verzoek van belanghebbenden overigens slechts zeer sporadisch voor.

Bij de andere rechten die op basis van artikel 229, eerste lid, onderdelen a en b, van de Gemeentewet kunnen worden geheven, dient eveneens de aanvrager als belastingplichtige te worden aangemerkt. Diensten waaraan u in dit verband moet denken zijn bijvoorbeeld het gebruik van de aula en het bespelen van het orgel.

Wij zijn van mening dat zich bij het aanwijzen van de belastingplichtige geen keuzesituatie kan voordoen. In verband hiermee is het stellen van beleidsregels voor het aanwijzen van een belastingplichtige niet nodig. Zie ook de algemene toelichting op de modelbeleidsregels voor het aanwijzen van een belastingplichtige in een keuzesituatie.

Artikel 4 Vrijstellingen

In de Wet op de lijkbezorging zijn geen verplichte vrijstellingen opgenomen. Het is wel mogelijk om in de verordening vrijstellingen op te nemen, bijvoorbeeld een vrijstelling voor het begraven van een doodgeborene die met de overleden moeder in een kist wordt begraven.

Artikel 5 Maatstaf van heffing en belastingtarief

Tarieventabel

Voor de maatstaf van heffing en de belastingtarieven is verwezen naar de tarieventabel. De reden waarom voor een tarieventabel is gekozen is gelegen in het feit dat de diensten waarvoor een gemeente lijkbezorgingsrechten heft, per gemeente aanmerkelijk in aantal en in soort kunnen verschillen. Door middel van een tarieventabel is het voor individuele gemeenten eenvoudiger om de modelverordening aan te passen aan de plaatselijke omstandigheden.

Lijkbezorging op kosten van de gemeente

In artikel 21 van de Wet op de lijkbezorging is bepaald dat indien niemand voorziet in de lijkschouwing en lijkbezorging, de burgemeester daarvoor zorgdraagt. De kosten daarvan komen als gevolg van artikel 22 van de Wet op de lijkbezorging ten laste van de gemeente. De gemeente heeft verschillende mogelijkheden om deze kosten te dekken. Zij kan de opbrengst van de goederen die bij een lijk worden aangetroffen hiervoor aanwenden. Zij heeft ook de mogelijkheid om de kosten te verhalen op de nalatenschap en, bij ongenoegzaamheid van deze, op de bloed- en aanverwanten die op grond van de artikelen 392-396 van Boek I van het Burgerlijk Wetboek tot onderhoud van de overledene verplicht zouden zijn geweest. Soms kan op grond van artikel 416 van het Wetboek van Koophandel bij uit zee opgehaalde of aangespoelde lijken verhaal op een reder plaatsvinden. Paragraaf 6.5 van de Wet werk en bijstand is voor zover mogelijk met betrekking tot het kostenverhaal van overeenkomstige toepassing.

Levering

In het algemeen moet worden aangenomen dat het niet mogelijk is 'diensten' die in feite de vorm van een privaatrechtelijke levering hebben, onder het bereik van de verordening te brengen. In verband hiermee kan worden gewezen op het Koninklijk besluit van 26 juni 1986, nr. 7, Belastingblad 1986, blz. 546, inzake een besluit van het algemeen bestuur van het Openbaar Lichaam Crematorium Twente, waarin wordt gesteld: 'dat het verzorgen van koffie. thee, broodjes en dergelijke niet is aan te merken als een dienst in de zin van artikel 277, eerste lid, onderdeel b, ten tweede, van de gemeentewet (oud) maar als een levering (...)'. Het feit dat de levering tegen kostprijs plaatsvindt doet daaraan niet af. Het besluit van het algemeen bestuur van het Openbaar Lichaam Crematorium Twente is derhalve in strijd met artikel 272, juncto artikel 277 van de gemeentewet (oud) en kan niet voor goedkeuring in aanmerking komen. Als de vergoeding voor het verstrekken van broodjes, koffie et cetera als een onbenoemd deel in het algemene tarief voor het begraven of cremeren wordt opgenomen, is naar onze mening verhaal van die kosten langs fiscale weg niet bij voorbaat uitgesloten. Het verstrekken van consumpties gaat dan geheel op in de meeromvattende begrafenis- of crematiedienst. Wij geven echter de voorkeur aan verhaal van deze kosten langs privaatrechtelijke weg.

Kostendekkendheid

Op grond van artikel 229b Gemeentewet mag de verordening lijkbezorgingsrechten niet meer dan kostendekkend zijn. Een opbrengstoverschrijding leidt echter niet zonder meer tot onverbindendheid van de verordening. Zie daarvoor Hoge Raad 3 november 1999, nr. 34616, LJN: AA2917, VNG-45, Belastingblad 2000, blz. 15) en Hoge Raad 10 april 2009, nr. 43747, LJN: BC3691, VNG-2977.

Artikel 6 Belastingjaar

Eerste lid

Voor zover in de verordening tarieven zijn opgenomen die per jaar worden geheven is het belastingtijdvak gelijk aan het kalenderjaar. Het betreft hier de rechten voor onderhoud van een particulier graf, van een particulier urnengraf, van een particuliere urnennis of van een particuliere gedenk- of verstrooiingsplaats en van grafbedekking.

Tweede lid

Het tweede lid bepaalt dat als onderhoudsrechten worden afgekocht het belastingtijdvak gelijk is aan de periode waarvoor wordt afgekocht. De regeling heeft daarmee een fiscaal gelegitimeerd karakter. Men kan hier immers niet spreken van een vooruitbetaling van onderhoudsrechten, omdat in het fiscale geen betaling mogelijk is voor belastbare feiten die zich kunnen voordoen in belastingtijdvakken die nog niet zijn aangevangen. Daarom was een regeling noodzakelijk waarin het belastingtijdvak wordt afgestemd op de periode waarvoor wordt afgekocht.

Artikel 7 Wijze van heffing

In artikel 233 Gemeentewet is bepaald dat gemeentelijke belastingen kunnen worden geheven bij wege van aanslag, bij wege van voldoening op aangifte en op andere wijze.

In deze verordening is uitgegaan van verschillende heffingswijzen voor de periodiek te verlenen diensten en voor de incidenteel te verlenen diensten.

Bij de periodiek te verlenen diensten wordt geheven bij wege van aanslag (eerste lid). Met betrekking tot de incidenteel te verlenen diensten is gekozen voor de heffing op andere wijze (tweede lid). Die diensten lenen zich voor betaling dadelijk na de dienstverlening. De heffing vindt dan plaats door middel van uitreiking of toezending van een gedagtekende kennisgeving waarop de verschuldigde belasting wordt vermeld.

Artikel 8 Ontstaan van de belastingschuld en heffing naar tijdsgelang voor de jaarlijks verschuldigde rechten

Algemeen

Dit artikel heeft uitsluitend betrekking op de rechten die worden geheven voor periodiek te verlenen diensten.

Tweede en derde lid

In de leden twee en drie zijn regels gegeven die betrekking hebben op wijzigingen gedurende het kalenderjaar in de belastingplicht.

Artikel 9 Ontstaan van de belastingschuld voor de overige rechten

De overige rechten van de tarieventabel zijn verschuldigd bij de aanvang van de dienstverlening dan wel bij de aanvang van het gebruik van de bezittingen, werken of inrichtingen. Dit betekent dat op dat moment tot heffing kan worden overgegaan.

Artikel 10 Termijnen van betaling

Uiteraard kunnen gemeenten een andere termijnenregeling in de verordening opnemen. Ook is het mogelijk in de verordening te regelen dat voor verschillende heffingen verschillende betalingstermijnen gelden.

Artikel 11 Kwijtschelding

Kwijtschelding van lijkbezorgingsrechten vindt niet plaats. De betaling zal in de meeste gevallen geen problemen geven omdat veel mensen een begrafenis-/overlijdensrisicoverzekering hebben. Ook is terugval op de Wet werk en bijstand (WWB) mogelijk.

Artikel 12 Nadere regels door het college van burgemeester en wethouders

Dit artikel spreekt voor zich.

Artikel 13 Overgangsrecht

Dit artikel spreekt voor zich.

Artikel 14 Inwerkingtreding

Dit artikel spreekt voor zich.

Artikel 15 Citeertitel

Dit artikel spreekt voor zich.

C Toelichting op de tabel

Hoofdstuk 1 Verlenen van rechten

In dit hoofdstuk is een regeling opgenomen voor het verlenen van een uitsluitend recht op graven, urnengraven en dergelijke. Een recht op een graf kan ingevolge artikel 28 van de Wet op de lijkbezorging gevestigd worden, hetzij voor onbepaalde tijd, hetzij voor de tijd van minstens 10 jaren. Een voor bepaalde tijd verleend uitsluitend recht op een graf kan worden verlengd. De beheerder van de begraafplaats kan de termijn van verlenging stellen op ten minste 5 en ten hoogste 20 jaren. De uitgifte- en verlengingstermijnen hebben wij afgestemd op de Beheersverordening gemeentelijke begraafplaatsen gemeente Haarlemmermeer 2011. Het verlenen van het recht om met uitsluiting van anderen lijken in een bepaald graf te doen begraven en begraven te houden is de belaste dienst en niet het begraven zelf.

De Wet op de lijkbezorging noemt niet met zoveel woorden de mogelijkheid om een uitsluitend recht te vestigen op de ruimte waar een asbus is bijgezet of de plaats waarop as wordt verstrooid. Omdat het vestigen van een recht op een urnengraf, urnennis of verstrooiingsplaats niet wettelijk is geregeld, gelden er ook geen eisen voor wat betreft de uitgiftetermijn van een dergelijk recht. Een gemeente kan hiervoor zelf een termijn stellen. Het verdient echter aanbeveling om ook bij een urnengraf en een urnennis te kiezen voor een uitgiftetermijn van tenminste 10 jaren. Op grond van artikel 66 van de Wet op de lijkbezorging mag een asbus zonder toestemming van de rechthebbenden namelijk pas na tien jaar worden verstrooid.

Hoofdstuk 2 en 3 Begraven en cremeren

In deze hoofdstukken zijn regelingen opgenomen voor het begraven of cremeren van lijken en voor het begraven of cremeren van overblijfselen van lijken (na het ruimen van een graf). Voor het begraven en cremeren op buitengewone uren is een apart tarief opgenomen. Gezien de extra kosten, zoals gemaakte overuren door het personeel, is het mogelijk hiervoor een hoger recht te heffen. Daarbij kan ook worden verwezen naar een eventuele beheersverordening. In de tarieventabel is ook een apart tarief opgenomen voor het begraven of cremeren van kinderen beneden één jaar en voor kinderen beneden de 12 jaar.

Hoofdstuk 4 Bijzetten van asbussen en urnen

Het bijzetten van een asbus of een urn is een apart in de tabel opgenomen dienst. Na de crematie kunnen de stoffelijke resten ook worden verstrooid. Voor dienstverleningen op de gemeentelijke begraafplaatsen zijn in de tabel tarieven opgenomen.

Hoofdstuk 5 Verstrooien van as

Na de verbranding wordt de as geborgen in een bus. Artikel 59, eerste lid van de Wet op de lijkbezorging bepaalt dat de as niet eerder dan na één maand nadat zij in een bus is geborgen, kan worden verstrooid. Verstrooiing kan plaatsvinden in of op particuliere graven, dan wel op een permanent daartoe bestemd gedeelte van de begraafplaats (strooiveld).

Hoofdstuk 6 Grafbedekking en onderhoud

Algemeen

De regeling in dit hoofdstuk maakt het mogelijk rechten te heffen voor het afgeven van vergunningen voor het stichten van grafkelders, gedenktekenen en kruisen, het planten van bomen of andere gewassen, het plaatsen van zerken en het onderhoud van al deze voorwerpen voor zoveel de algemene begraafplaats betreft. Hiervoor worden in de Beheersverordening gemeentelijke bgraafplaatsen en het uitvoeringsbesluit voorschriften gegeven. De kosten van het onderhoud van de algemene voorzieningen van de begraafplaats mogen in aanmerking worden genomen voor de heffing van onderhoudsrechten. Deze voorzieningen staan mede ten dienste van de graven, door onder andere bezoek te faciliteren en ongewenst bezoek te weren (Hof Leeuwarden 24-12-1999 nr. 391/99).

Het is volgens de Hoge Raad niet mogelijk om voor het algemene onderhoud aan de begraafplaats alleen te heffen bij eigen graven en niet bij algemene graven. Het karakter van het grafrecht laat een differentiatie in het tarief voor het algemene onderhoud van de begraafplaats slechts toe indien die differentiatie zich richt naar het genot dat een rechthebbende tot een graf heeft van dit onderhoud (Hoge Raad 28 februari 2003, nr. 37716, LJN: AF5108, VN 2003/15.31). Dit arrest wijkt af van de uitspraak van de Hoge Raad van 25 oktober 2002, nr. 36638, LJN: AD8499, Belastingblad 2002, blz. 1226 (Spijkenisse), betreffende rioolrecht. Daarin heeft de Hoge Raad beslist dat het karakter van een retributie zich niet verzet tegen een differentiatie van het tarief anders dan naar het genot. Zie ook de toelichting op artikel 5.

Hoofdstuk 7 Lijkschouwing

De gemeente kan voor het schouwen van lijken rechten heffen. De Wet op de lijkbezorging bepaalt dat het college van burgemeester en wethouders gelegenheid moet bieden voor het schouwen van lijken. Zij benoemt daartoe een of meerdere gemeentelijke lijkschouwers. Bij het vermoeden van een niet-natuurlijke dood moet de behandelende arts dit doorgeven aan de gemeentelijke lijkschouwer. Indien geen behandelende arts aanwezig is, treedt altijd de gemeentelijke lijkschouwer op.

Hof Arnhem vindt dat bij lijkschouwing door een gemeentelijke lijkschouwer, gelet op de wettelijke bepalingen, geen sprake is van dienstverlening waarvoor een recht (leges) kan worden geheven. In het betreffende geval ging het om lijkschouwing bij euthanasie. Het hof vindt het individuele belang bij de lijkschouwing slechts bijkomstig. Het algemene belang treedt op de voorgrond (Hof Arnhem 24 januari 2006, nr. 04/01076, LJN: AV2207). Wij beseffen dat lang niet in alle gevallen waarin een gemeentelijke lijkschouwer optreedt sprake is van dienstverlening, bijvoorbeeld (ook) niet als de lijkschouwing gebeurt op rechterlijk gezag. Er kunnen zich echter gevallen voordoen, waarin het individuele belang wel op de voorgrond treedt. Daarom hebben wij de bepaling gehandhaafd, temeer daar uit de wetsgeschiedenis blijkt dat gemeenten hiervoor een recht kunnen heffen (Kamerstukken II 1975/76, nr. 6, blz. 5; artikel 29o van de oude Wet op de lijkbezorging, en Kamerstukken II 2007/08, 30696, nr. 9, pag. 20, waar staat: ‘Reeds op basis van de huidige wet is het voor nabestaanden mogelijk om een lijkschouw en identificatie te verzoeken. De kosten komen voor rekening van de nabestaanden. Het wetsvoorstel brengt hierin geen verandering.’).

Hoofdstuk 8 Inschrijven en overboeken van particulier graf, particuliere urnennis, gedenkplaats of particuliere verstrooiingsplaats

Een gemeente kan ook voor het inschrijven en het overboeken van een particulier graf in een daartoe bestemd register rechten heffen. Particuliere graven zijn graven waarvoor op grond van artikel 28 van de Wet op de lijkbezorging het uitsluitend recht is verleend.

Wat over het inschrijven of overboeken van particuliere graven is opgemerkt geldt tevens voor het inschrijven of overboeken van particuliere urnengraven, urnennissen, gedenkplaatsen en verstrooiingsplaatsen.

Hoofdstuk 9 Opgraven of ruimen

Algemeen

In dit hoofdstuk is een regeling opgenomen voor het opgraven van een lijk en het ruimen of schudden van een graf.

Opgraven (en weer opnieuw begraven)

Ingeval van overbrenging naar een ander graf op dezelfde of op een andere algemene begraafplaats binnen de gemeente wordt het normale tarief voor het begraven berekend.

Ruimen (en verwijderen van de menselijke resten)

Onder ruimen wordt verstaan het openen van graven en het daaruit opgraven en naar een andere plaats overbrengen van de menselijke resten. Het verschil met het opgraven is allereerst dat bij het ruimen een andere bestemming aan de menselijke resten (de wet noemt het dan ‘overblijfselen van het lijk’) wordt gegeven. De overblijfselen van het lijk worden namelijk niet meer begraven in de zin van de Wet op de lijkbezorging. De bestemming is meestal een speciaal gemaakt verzamelgraf. Als uitdrukkelijk om herbegraven of crematie wordt verzocht, is het logisch dat ook een recht voor begraven, onderscheidenlijk cremeren verschuldigd is. Van belang is dat bij de formulering wordt aangesloten bij de wettelijke formulering ‘overblijfselen van lijken’.

Op de tweede plaats is het verschil tussen ruimen en opgraven dat het graf pas kan worden geruimd na verloop van de wettelijk voorgeschreven grafrusttermijn van 10 jaren, genoemd in artikel 31, tweede lid, van de Wet op de lijkbezorging. Het ruimen van graven is niet aan wettelijke termijnen gebonden. De beheerder van de begraafplaats bepaalt wanneer wordt geruimd. In beginsel gebeurt dat niet op verzoek. Voor het op verzoek afzonderen van de overblijfselen van een lijk na ruiming van een graf ten behoeve van crematie of herbegraving, kunnen alleen rechten worden geheven als een afzonderlijk tarief voor die dienst is opgenomen (Hoge Raad, 28 februari 2003. nr. 37238, Belastingblad 2003, blz. 464).

Een bijzondere vorm van het ruimen van graven is het ‘schudden’ van graven. Het schudden van een graf wil zeggen dat de overblijfselen van een lijk uit het graf verzameld worden en onder datzelfde graf worden gelegd. Daarmee kan de ruimte in dat graf (weer) maximaal benut worden. Juridisch valt het schudden niet onder artikel 29 (opgraving), maar onder artikel 31 (ruimen) van de Wet op de lijkbezorging (Kamerstukken II 2005/06, 30696, nr. 3, pag. 12). Daarvoor kan dus het tarief van onderdeel 8.4 worden toegepast.

Hoofdstuk 9 Overige diensten

De hier geregelde rechten zijn aan te merken als genots- en gebruiksretributies. De diensten bedoeld in hoofdstuk 9 kunnen worden gezien als het verstrekken van benodigdheden voor de begraving of crematie vanwege de gemeente.