Financiele verordening Halderberge 2017

Bijlage 1 Afschrijvingsbeleid (behorend bij artikel 9)

Afschrijvingsbeleid materiële vaste activa

Grensbedrag voor afschrijving

Activa, zowel met economisch nut als met maatschappelijk nut, met een verkrijgingsprijs van minder dan € 20.000 worden niet geactiveerd, uitgezonderd gronden en onbewerkte terreinen die altijd worden geactiveerd. Bij de bepaling van het bedrag van € 20.000 wordt gekeken naar het totaal van de investering en niet naar de prijs per afzonderlijk goed.

Afschrijvingssystematiek

Activa die zijn geactiveerd, worden lineair afgeschreven. Investeringsuitgaven worden vanaf de eerste uitgave direct geactiveerd en blijven dus niet als onderhanden werk op de balans staan. Indirecte kosten (overhead) worden niet geactiveerd, maar in het betreffende jaar ten laste van de exploitatie gebracht. De restwaarde van activa wordt uit voorzichtigheidsoverwegingen in beginsel voor alle activa op 0 gewaardeerd.

Op vaste activa met een beperkte gebruiksduur wordt conform het BBV jaarlijks afgeschreven volgens een stelsel dat is afgestemd op de verwachte toekomstige gebruiksduur. Er wordt bij het afschrijven in principe geen gebruik gemaakt van de componentenbenadering. Bij deze methode worden de verschillende onderdelen van een actief afzonderlijk geactiveerd en derhalve wordt op deze onderdelen dus ook verschillend afgeschreven op basis van de voor dat onderdeel geldende gebruiksduur. Slechts indien de omvang van een component dermate omvangrijk is en afschrijving op grond van een aparte gebruiksduur gewenst is, kan de componentenmethode worden toegepast. In de hieronder vermelde tabellen met de te hanteren gebruiksduur is aangegeven voor welke activa dit geldt.

De afschrijving start in het jaar volgend op het jaar van votering van de investering door de gemeenteraad. In de praktijk betekent dit dat op een investering die op het Investeringsprogramma in de begroting van jaar x staat, met ingang van het jaar x+1 wordt afgeschreven. De afschrijvingen worden berekend over de werkelijke bedragen, hetgeen inhoudt dat de afschrijvingsbedragen nog wijzigen als de investering doorgaat in het jaar waarin de afschrijvingen aanvangen. Bij iedere uitgave wordt het bedrag van de resterende afschrijvingstermijnen aangepast. De maximale afschrijvingstermijn, zoals door de gemeenteraad vastgesteld, wordt hierbij niet aangepast.

Renteberekening

De rente die aan actief wordt toegerekend, wordt altijd berekend over de boekwaarde van het actief per 1 januari van het betreffende jaar.

Materiële vaste activa met een maatschappelijke nut

Tot en met 2016 was er geen verplichting om materiële vaste activa met een maatschappelijk nut op de balans op te nemen. Het verdiende vanuit de regelgeving zelfs de voorkeur om deze activa niet te activeren. Vanaf 2017 is het verplicht om deze activa wel te activeren en af te schrijven in een termijn die is afgestemd op de verwachte levensduur. In de tabel met afschrijvingstermijnen zijn hiervoor diverse afschrijvingstermijnen opgenomen.

Afschrijvingstermijnen

Immateriële vaste activa

* De afschrijvingsduur is maximaal gelijk aan die van de activa waarvoor de bijdrage aan derden wordt verstrekt

Materiële vaste activa met economisch nut

Op gronden en terreinen wordt niet afgeschreven, voor zover het gronden zonder aanvullende bewerkingen zijn of ondergronden van gebouwen en andere voorzieningen. Indien het investeringen in terreinen betreft waarvan de waarde gedurende de levensduur afneemt, is sprake van bewerkte terreinen en wordt er wel afgeschreven.

Materiële vaste activa met maatschappelijk nut

Bijlage 2 Beleidskader reserves en voorzieningen (behorend bij artikel 11)

Deze bijlage is een uitwerking van artikel 11 van deze verordening en betreft het beleidskader voor de reserves en voorzieningen.

Begrippen

Reserves

Reserves zijn vermogensbestanddelen die als eigen vermogen zijn aan te merken en die vrij te besteden zijn. Reserves vallen uiteen in algemene reserves en bestemmingsreserves.

Functies reserves

De functies van reserves kunnen zijn:

• ·

  bufferfunctie: het opvangen van onverwachte tegenvallers en risico’s (weerstandscapaciteit);

• ·

  bestedingsfunctie: reserveren van middelen voor specifieke activiteiten of doelen;

• ·

  egalisatiefunctie: het egaliseren van kosten over meerdere jaren.

Algemene reserves

De algemene reserves van de gemeente hebben een bufferfunctie voor het opvangen van financiële tegenvallers in algemene zin.

Bestemmingsreserves

Bestemmingsreserves zijn reserves waaraan de gemeenteraad een bepaalde bestemming heeft gegeven. De reserves hebben over het algemeen een bestedings- of egalisatiefunctie.

Voorzieningen

Bij voorzieningen gaat het om (on)zekere verplichtingen die tot schulden en/of lasten kunnen leiden en ter egalisatie van kosten. Voorzieningen worden gerekend tot het vreemd vermogen en er kan alleen over beschikt worden voor het doel waarvoor de voorziening is ingesteld.

Vorming van reserves en voorzieningen

Vorming reserves

De raad beslist over de vorming van reserves en kan dit op ieder gewenst moment doen.

Bij het vormen van reserves gelden de volgende voorwaarden:

• ·

  de reserve moet vooraf worden ingesteld door een expliciet besluit van de raad;

• ·

  de bestemming en het doel moeten in de toelichting op het besluit omschreven zijn;

• ·

  als het doel is bereikt, houdt de reserve op te bestaan. Een eventueel restant wordt in principe toegevoegd aan de Algemene reserve. Desgewenst kan de raad anders beslissen.

Desgewenst kunnen in de toelichting op het besluit ook de looptijd en de minimale en maximale omvang worden toegelicht.

Vorming voorziening

In het Besluit Begroting en Verantwoording is in artikel 44 bepaald wanneer voorzieningen gevormd worden. Voorzieningen worden gevormd wegens:

• ·

  verplichtingen en verliezen waarvan de omvang op de balansdatum onzeker is, doch redelijkerwijs in te schatten (bijv. voor voorzienbare verliezen in de grondexploitaties);

• ·

  op de balansdatum bestaande risico’s ter zake van bepaalde te verwachten verplichtingen of verliezen waarvan de omvang redelijkerwijs is te schatten (bijv. de voor dubieuze debiteuren);

• ·

  kosten die in een volgende begrotingsjaar zullen worden gemaakt, mits het maken van die kosten zijn oorsprong mede vindt in het begrotingsjaar of in een voorafgaand begrotingsjaar en de voorziening strekt tot gelijkmatige verdeling van lasten over een aantal begrotingsjaren (bv. kosten voor groot onderhoud);

• ·

  bijdragen aan toekomstige vervangingsinvesteringen, waarvoor een heffing wordt geheven (bijv. voor de riolering);

• ·

  van derden verkregen middelen die specifiek besteed moeten worden (bijv. overschotten riolering).

Van een voorziening is dus sprake als het gaat om te kwantificeren financiële verplichtingen of risico’s. Als een risico niet kwantificeerbaar is, zal dat risico opgenomen moeten worden in de paragraaf weerstandsvermogen bij de begroting. Elke voorziening moet de omvang hebben van de betreffende verplichting of het betreffende risico. De omvang mag dus niet groter, maar ook niet kleiner zijn.

In beginsel beslist de raad over de vorming van een voorziening. Hier dient echter wel rekening gehouden te worden met de minimale keuzevrijheid voor de gemeenteraad als gevolg van wettelijke verplichtingen en/of het zich voordoen van risico’s. In deze gevallen zal de raad veelal achteraf worden geïnformeerd.

Voor onderhoudsvoorzieningen geldt nog de aanvullende voorwaarde dat er een meerjarig beheersplan c.q. onderhoudsbegroting aan ten grondslag dient te liggen (ook om de benodigde omvang te bepalen).

Indeling reserves en voorzieningen

Indeling reserves

1.Algemene reserves

De algemene reserves hebben een bufferfunctie voor het opvangen van onvoorziene financiële tegenvallers. Ook de algemene reserve grondexploitaties wordt gerubriceerd onder de algemene reserves.

• 2.

  Bestemmingsreserves, met de onderverdeling naar:

• a.

  Investeringsreserves

Op basis van artikel 59 en 62 BBV is het niet toegestaan investeringen met een economisch nut netto te activeren. Dit houdt in, dat de af te schrijven investering wordt verminderd met de bijdrage uit een bestemmingsreserve. Wanneer toch gebruik gemaakt wordt van een reserve als dekkingsmiddel, mag dit alleen middels de methode van bruto activeren. Hierbij wordt de investering in zijn geheel afgeschreven en worden de kapitaallasten jaarlijks (gedeeltelijk) gedekt uit de reserve gedurende de afschrijvingstermijn van de investering.

b.Egalisatiereserves

Het BBV maakt geen onderscheid tussen egalisatiereserves en overige bestemmingsreserves. Bij de gemeente Halderberge worden nog wel egalisatiereserves gebruikt. Deze reserves hebben als doel schommelingen in de exploitatie op te vangen.

c.Reserves resultaatbestemmingen

In het verleden zijn bij de jaarrekening, voor- en najaarsnota en begroting verschillende reserves gevormd, waarbij incidentele positieve resultaten in een reserve zijn gestort. Bij deze reserves is door de raad tevens een concrete bestemming aangegeven.

d.Bestemmingsreserves grondexploitaties

Dit betreft bestemmingsreserves die direct gerelateerd zijn aan de grondexploitaties.

e.Overige bestemmingsreserves

Na bovenstaande rubricering van de bestemmingsreserves resteert er nog een aantal bestemmingsreserves. Deze worden gerubriceerd onder de “overige bestemmingsreserves”. Deze reserves hebben een concreet bestedingsdoel.

Indeling voorzieningen

De indeling van de voorzieningen is direct gerelateerd aan de indeling van artikel 44 van het BBV en behoeft geen nadere uitleg.

Twee voorzieningen zijn bijzonder ten opzichte van de overige voorzieningen wegens de presentatie op de balans:

• ·

  voorziening voor oninbare vorderingen: op grond van artikel 10 van deze verordening wordt een voorziening gevormd wegens mogelijke oninbaarheid van openstaande vorderingen. Deze voorzieningen worden op de balans gepresenteerd als een waardecorrectie op de openstaande vorderingen aan de debetzijde van de balans (en dus niet bij de voorzieningen aan de creditzijde van de balans).

• ·

  voorziening verliesgevende grondexploitaties: als de boekwaarde hoger is dan de verwachte marktwaarde wordt een verliesvoorziening getroffen. Deze voorziening wordt gepresenteerd als een waardecorrectie op de post (grond-)voorraden aan de debetzijde van de balans (en dus niet bij de voorzieningen aan de creditzijde van de balans).

Mutaties op reserves en voorzieningen

Reserves

Een toevoeging of onttrekking aan een reserve kan alleen plaatsvinden op grond van een besluit van de raad. Bij voorkeur worden mutaties aan reserves opgenomen in de begroting. Indien nodig, kan dit echter ook via een separaat raadsbesluit.

Voorzieningen

Mutaties op voorzieningen kunnen in principe alleen plaatsvinden op grond van een besluit van de raad, behalve als sprake is van een wettelijke verplichting. Ook hier geldt dat mutaties bij voorkeur zijn opgenomen in de begroting. Indien nodig, kan dit echter ook via een separaat raadsbesluit. Het besluit van de raad kan een concreet bedrag inhouden. Echter, het kan ook afhankelijk zijn van een resultaat, overschot of bedrag wat uit andere mutaties voortvloeit.

Jaarlijkse actualisatie

De reserves en voorzieningen worden tweemaal per jaar geactualiseerd, namelijk bij het opstellen van de begroting en bij het opstellen van de jaarrekening. Indien een reserve of voorziening moet worden ingesteld, moet wijzigen of kan worden afgesloten, wordt dit opgenomen in de betreffende rapportage.

Bevoegdheden

In bovenstaande tekst zijn de bevoegdheden al genoemd. Volledigheidshalve worden ze hier kort samengevat.

De gemeenteraad heeft vanuit zijn kaderstellende rol de bevoegdheid om reserves in te stellen, op te heffen en te wijzigen. Vanuit het budgetrecht heeft de gemeenteraad de bevoegdheid om te bepalen welke bedragen mogen worden toegevoegd en onttrokken aan de reserves.

Datzelfde geldt voor de voorzieningen. De gemeenteraad heeft de bevoegdheid om voorzieningen in te stellen, op te heffen, samen te voegen, te wijzigen en te bepalen op welke wijze dotaties aan de voorziening moeten plaatsvinden. Hierbij dient rekening gehouden te worden met de minimale keuzevrijheid voor de gemeenteraad als gevolg van wettelijke verplichtingen en/of het zich voordoen van risico’s.

De uitvoering van het vorenstaande beleid is belegd bij het college. Dit komt tot uitdrukking in de aanwendingen van voorzieningen (bestedingen).

Indien een voorziening kan worden opgeheven en een restant saldo resteert, valt dit vrij ten gunste van de exploitatie (i.c. het programma van waaruit de voorziening is gevuld).

Bijlage 3 Beleidskader weerstandsvermogen (behorend bij artikel 19)

Inleiding

Conform artikel 9 van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) wordt jaarlijks in de programmabegroting en het jaarverslag de paragraaf Weerstandsvermogen en risicobeheersing opgenomen. In de paragraaf van de begroting worden de weerstandscapaciteit en de risico’s weergegeven en wordt op basis daarvan het weerstandsvermogen berekend. In het jaarverslag wordt hierover gerapporteerd.

Artikel 11 van het BBV geeft vervolgens aan op welke onderdelen in de paragraaf Weerstandsvermogen en risicobeheersing tenminste moet worden ingegaan, namelijk:

• ·

  een inventarisatie van de weerstandscapaciteit;

• ·

  een inventarisatie van de risico’s;

• ·

  het beleid omtrent de weerstandscapaciteit en de risico’s;

• ·

  en enkele met name genoemde kengetallen.

In deze bijlage wordt het gemeentelijk beleid inzake de weerstandscapaciteit en het weerstandsvermogen weergegeven.

Begrippen

Weerstandscapaciteit

De weerstandscapaciteit bestaat volgens art. 11 BBV uit middelen en mogelijkheden waarover de gemeente beschikt of kan beschikken om niet begrote kosten te dekken. Het gaat om die onderdelen waarmee tegenvallers eventueel bekostigd kunnen worden. Tot de weerstandscapaciteit worden de volgende onderdelen gerekend:

• a.

  de algemene reserve en de reserves waaraan de raad een bestemming heeft gegeven die kan worden gewijzigd;

• b.

  de in de begroting opgenomen ramingen voor onvoorziene uitgaven voor zover hier nog geen bestemming aan is gegeven;

• c.

  het incidentele rekeningsaldo dat nog niet aan de algemene reserve is toegevoegd;

• d.

  het structurele rekeningsaldo voor zover nog niet in de begroting verwerkt;

• e.

  de stille reserves, voor zover deze op korte termijn materieel te maken zijn;

• f.

  de resterende belastingcapaciteit.

Bestemmingsreserve

Bestemmingsreserves zijn door de raad voor een specifiek doel gereserveerde middelen. Indien het doel gerealiseerd is, worden de resterende saldi van de bestemmingsreserves toegevoegd aan de algemene reserve. Hierdoor zijn er geen ‘slapende’ reserves meer die zonder meer vrij besteedbaar zijn.

Begrotingsruimte

Begrotingsruimte is het positieve saldo van lasten en baten na bestemming van reserves bij ongewijzigd beleid. De ruimte kan incidenteel of structureel zijn. Deze ruimte kan gebruikt worden voor het opvangen van risico’s.

Onbenutte belastingcapaciteit

De ruimte die gemeenten hebben om hun tarieven opwaarts bij te stellen, wordt aangeduid als de onbenutte belastingcapaciteit. Deze onbenutte belastingcapaciteit kan bestaan uit twee componenten:

• ·

  de onroerende zaakbelasting (OZB); en

• ·

  de rioolheffing en afvalstoffenheffing.

Onroerendezaakbelasting

Jaarlijks wordt in de meicirculaire van het Gemeentefonds een percentage opgenomen voor toelating tot artikel 12 Financiële verhoudingswet. Dit percentage kan gezien worden als het maximale tarief voor de gemeentelijke OZB. Het verschil tussen de berekening van de OZB op basis van dit percentage en de begrootte opbrengst is de onbenutte belastingcapaciteit. De termijn waarin deze belastingcapaciteit kan worden gerealiseerd is mede afhankelijk van de macronorm van de OZB.

Rioolheffing en afvalstoffenheffing

De rioolheffing en afvalstoffenheffing worden door de gemeente Halderberge op begrotingsbasis 100% kostendekkend in de begroting opgenomen. Bij een lager percentage is er sprake van onbenutte belastingcapaciteit.

Stille reserves

Stille reserves zijn de meerwaarden van activa die te laag of tegen nul zijn gewaardeerd, doch die direct verkoopbaar zijn indien men dat zou willen. Een stille reserve kan alleen maar deel uitmaken van de beschikbare weerstandscapaciteit als de reserve snel is te verkopen of dat het besluit (expliciet) al is genomen. Er dient dan echter ook rekening gehouden te worden dat bij verkoop het functioneren van de gemeente niet wordt aangetast.

Risico

Een risico kan worden gedefinieerd als een onzekere gebeurtenis met oorzaken, een kans van optreden en effecten (ook wel impact of gevolgen) op doelstellingen van een organisatie;

• ·

  een effect is een afwijking van de verwachting, positief of negatief;

• ·

  doelstellingen kunnen betrekking hebben op verschillende niveaus - organisatiebreed, project, product, proces - en worden gekenmerkt door verschillende aspecten - financiële doelen, milieudoelen, arbodoelen e.d. (alle typen risico’s op alle niveaus van een organisatie);

• ·

  een risico wordt vaak gekarakteriseerd door verwijzing naar mogelijke gebeurtenissen en gevolgen of een combinatie daarvan (mogelijke gebeurtenissen en/of gevolgen = impact);

• ·

  een risico wordt vaak uitgedrukt als een combinatie van de gevolgen van een gebeurtenis (impact) en de bijbehorende waarschijnlijkheid dat de gebeurtenis zich voordoet (kans) (impact x kans);

• ·

  onzekerheid is het geheel of gedeeltelijk ontbreken van informatie over, inzicht in of kennis van een gebeurtenis, de gevolgen daarvan, of de waarschijnlijkheid dat deze zich voordoet (gehele of gedeeltelijke onzekerheid).

Bij een risico kan het gaan om bedreigingen, maar ook om kansen. Verder wordt risico expliciet gekoppeld aan het behalen/bereiken van doelstellingen.

Incidentele en structurele weerstandscapaciteit

Binnen de weerstandscapaciteit kan een onderscheid gemaakt worden tussen incidentele en structurele weerstandscapaciteit.

Incidentele weerstandscapaciteit is het vermogen om onverwachte eenmalige tegenvallers op te kunnen vangen, zonder dat dit invloed heeft op de voortzetting van taken op het geldende niveau. De middelen die dat vermogen bepalen zijn:

• ·

  de algemene reserve en de reserves waaraan de raad een bestemming heeft gegeven die kan worden gewijzigd;

• ·

  de in de begroting opgenomen ramingen voor onvoorziene uitgaven voor zover hier nog geen bestemming aan is gegeven;

• ·

  het incidentele rekeningsaldo dat nog niet aan de algemene reserve is toegevoegd;

• ·

  de stille reserves, voor zover deze op korte termijn materieel te maken zijn.

Structurele weerstandscapaciteit is het vermogen om onverwachte tegenvallers structureel in de lopende begroting op te vangen, zonder dat dit ten koste gaat van de uitvoering van de bestaande taken. De middelen die dat vermogen bepalen zijn:

• ·

  de resterende belastingcapaciteit;

• ·

  de in de begroting opgenomen ramingen voor structurele (dus cumulatief geraamde) onvoorziene uitgaven voor zover hier nog geen bestemming aan is gegeven;

• ·

  het structurele rekeningsaldo voor zover nog niet in de begroting verwerkt is het vermogen om calamiteiten en andere eenmalige financiële tegenvallers op te kunnen vangen zonder dat dit invloed heeft op het bedrijfsproces tegen het geldende kwaliteitsniveau.

Berekening weerstandsvermogen

Om het weerstandsvermogen te kunnen berekenen, dienen de risico’s in beeld en - voor zover mogelijk - gekwantificeerd te zijn.

Risico’s

Niet ieder risico is relevant of kan ten laste van de weerstandscapaciteit worden gebracht. Een risico dat niet kan worden gekwantificeerd wordt niet meegenomen bij de berekening van het weerstandsvermogen. Risico’s die relevant zijn voor de berekening van het weerstandsvermogen dienen ook van materiële betekenis te zijn voor het balanstotaal of de financiële positie. Risico’s waarvan de financiële tegenvaller lager wordt ingeschat dan € 50.000, worden geacht object van de reguliere bedrijfsvoering te zijn en dienen binnen de reguliere begrotingsbudgetten te worden opgevangen.

Ook risico’s die samenhangen met de reguliere exploitatie en die met een grote mate van zekerheid periodiek terugkeren, worden uitgesloten. Denk hierbij bijvoorbeeld aan het risico van schade aan eigendommen. Deze risico’s zijn meestal vrij goed meetbaar en dienen via de jaarcyclus te worden ingekaderd. Daar waar mogelijk worden deze risico’s verzekerd of afgedekt via een voorziening.

Tot slot mogen begrotingstechnische risico’s niet leiden tot een beroep op de weerstandscapaciteit, omdat ze beheersbaar zijn door een goede planning & control cyclus. Dit geldt ook voor niet in geld uit te drukken risico’s van bijvoorbeeld vertraging in processen of het niet realiseren van beleidsdoelstellingen.

Bij de berekening van de benodigde weerstandscapaciteit worden de volgende uitgangpunten gehanteerd.

• 1.

  Opgenomen zijn risico’s die - op relatief eenvoudige wijze - financieel zijn te vertalen.

• 2.

  Elke risico wordt berekend aan de hand van de volgende parameters:

  • a.

    kans van optreden (bandbreedte 10% - 90%);

  • b.

    minimaal financieel gevolg, verwacht financieel gevolg en maximaal financieel gevolg alshet risico zich voordoet.

• c.Bij de berekening van de benodigde weerstandscapaciteit is ermee rekening gehouden dat niet alle risico’s zich tegelijkertijd zullen voordoen: de benodigde weerstandscapaciteit bedraagt 95% van het totaal aan berekende risicobedragen.

• 3.

  De gemeente krijgt voor structurele risico’s vier jaar de tijd om de financiële gevolgen van deze risico’s - fasegewijs - in de begroting/meerjarenraming op te nemen. Dit uitgangpunt vertaalt zich in een vermenigvuldigingsfactor van 2,5 voor structurele risico’s (jaar 1: 100%, jaar 2: 75%, jaar 3: 50%, jaar 4: 25%; totaal 250%).

Weerstandsvermogen

Het weerstandsvermogen bestaat volgens artikel 11 BBV uit de relatie tussen weerstandscapaciteit, zijnde de middelen en mogelijkheden waarover gemeente beschikt of kan beschikken om niet begrote kosten te dekken en alle risico's waarvoor geen maatregelen zijn getroffen en die van materiële betekenis kunnen zijn in relatie tot de financiële positie.

Ratio weerstandsvermogen = Beschikbare weerstandscapaciteit / Benodigde weerstandscapaciteit

De ratio kan als volgt worden beoordeeld:

Het beleid binnen de gemeente Halderberge is erop gericht om een weerstandsvermogen te hebben dat tenminste voldoende is. Dat betekent een ratio die ligt tussen de 1,0 en 1,4.

Aldus vastgesteld in de vergadering van de raad

van de gemeente Halderberge d.d. 24 mei 2017,

de griffier, de voorzitter,

drs. A. Koenen drs. J. Vonk – Vedder

Memorie van toelichting

In deze memorie van toelichting treft u een toelichting aan op de artikelen van de Financiële verordening.

Artikel 1 Begripsbepalingen

Voor de gehanteerde begrippen in de verordening gelden de definities uit de Gemeentewet, de Wet financiering decentrale overheden , het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) en het Besluit accountantscontrole provincie en gemeenten. Overige begrippen uit de verordening zijn in artikel 1 van deze verordening gedefinieerd.

Artikel 2 Programma-indeling

Dit artikel bevat bepalingen over de inrichting van de begroting en de jaarstukken. De indeling van de programma’s wordt bij aanvang van iedere raadsperiode door de raad vastgesteld. Het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (hierna: BBV) bepaalt in aanvulling hierop, dat de taakvelden aan de programma’s moeten worden toegewezen.

Het tweede lid regelt, dat de taakvelden op voorstel van het college aan de programma’s worden toebedeeld.

Overigens bepaalt dit artikel niet dat elke nieuwe raadsperiode de gehele begroting en jaarstukken moeten worden herzien. In de meeste gevallen is dat niet raadzaam. Als de indeling en gebruikte beleidsindicatoren de vorige raadsperiode goed zijn bevallen, kunnen deze ongewijzigd opnieuw worden vastgesteld. In andere gevallen zijn (kleine) bijstellingen of wijzigingen meestal voldoende.

Het BBV schrijft een aantal verplichte paragrafen voor. In een paragraaf wordt de raad integraal over een bepaald thema dat dwars door de begroting loopt, geïnformeerd. Het derde lid bepaalt, dat de raad bij aanvang van een nieuwe raadsperiode kan aangeven, welke paragrafen hij nog meer wenst.

Artikel 3 Inrichting begroting en jaarstukken

In dit artikel zijn aanvullend op het BBV bepalingen opgenomen voor de inrichting van de begroting. Het artikel schrijft een autorisatieniveau op het niveau van programma’s voor en bevat de bepaling dat de lasten en baten onder de programma’s worden weergegeven.

In het tweede lid wordt de verplichting uit artikel 20 van het BBV om in de begroting aandacht te besteden aan de investeringen nader uitgewerkt, door te bepalen dat er bij de uiteenzetting van de financiële positie een overzicht van de investeringen wordt gegeven. Dit is nodig om ook de autorisatie van investeringskredieten mogelijk te maken. Bij investeringen moet ook worden gedacht aan grondexploitaties.

Het derde lid bepaalt, dat in aanvulling op het bepaalde in het BBV de gevolgen van de begroting en meerjarenraming voor de gemeentelijke schuldpositie inzichtelijk worden gemaakt.

In het vierde lid wordt voor de jaarrekening het inzicht in de uitputting van investeringskredieten geregeld.

Artikel 4 Kaders begroting

Artikel 4 biedt de kaders voor het opstellen van de begroting en de meerjarenraming. Hierin staan een aantal uitgangspunten die het college bij het opstellen van deze stukken in acht moet nemen. Dit in aanvulling op de bepalingen van de artikelen 189 en 193 van de Gemeentewet en het BBV.

Het eerste lid van het artikel bepaalt, dat de gemeenteraad vooraf aan het opstellen van de begroting een nota vaststelt, waarin de hoofdlijnen voor het beleid en de financiële kaders voor de komende jaren zijn vastgelegd. De kaders geven richting aan het college voor het opstellen van de begroting en de meerjarenraming.

Artikel 8 van het BBV geeft aan dat het bedrag voor onvoorzien moet zijn opgenomen in het programmaplan. In het tweede lid van artikel 4 wordt een nadere invulling aan deze wettelijke verplichting gegeven door de omvang van het bedrag voor onvoorzien vast te leggen.

Artikel 5 Autorisatie begroting en investeringskredieten

Artikel 5 bevat regels voor de autorisatie van de baten en lasten in de begroting en van de investeringskredieten. Op grond van artikel 189 van de Gemeentewet berust het budgetrecht bij de raad. De raad neemt uiteindelijk de beslissing welke bedragen zij voor taken en activiteiten op de begroting beschikbaar stelt. Gedurende het begrotingsjaar kan de raad op grond van artikel 192 van de Gemeentewet besluiten nemen voor het wijzigen van de begroting. Het college kan slechts uitgaven doen voor de bedragen die hiervoor op de begroting zijn gebracht (derde lid van artikel 189 van de Gemeentewet). De raad kan kiezen op welk niveau hij budgetten beschikbaar stelt. Autorisatie door de raad van de baten en de lasten vindt volgens het eerste lid plaats op het niveau van programma’s.

Naast lopende uitgaven doet een gemeente investeringen. Ook uitgaven voor investeringen moeten door de raad worden geautoriseerd. Voor de autorisatie van deze investeringskredieten is gekozen om deze bij de begrotingsbehandeling mee te nemen (tweede lid). Wel kan de raad bij de begrotingsbehandeling aangegeven, welke investeringskredieten hij op een later tijdstip wenst te autoriseren. Zo kan de raad de autorisatie van politiek belangrijke investeringen combineren met de behandeling van de inhoudelijke kant van het investeringsvoorstel. Het bedrag voor een dergelijke investering blijft wel op de begroting staan als voorziene uitgaaf, maar de raad autoriseert de uitgaaf nog niet. Het college is nog niet bevoegd verplichtingen voor de investering aan te gaan.

Het college dient dreigende overschrijdingen van geautoriseerde lasten en investeringskredieten en dreigende onderschrijdingen van geautoriseerde baten bij het bekend worden aan de raad te melden, zodat de raad kan besluiten of het budget moet worden gewijzigd of dat het beleid moet worden bijgesteld (derde lid). Voor het behandelen van de daadwerkelijke begrotingswijzigingen en bijstellingen van beleid is er voor gekozen deze mee te nemen bij de behandeling van de tussenrapportages (vierde lid). Indien gewenst kan het college voor de dekking van overschrijdingen van lasten of onderschrijdingen van baten een beroep doen op de post voor onvoorziene uitgaven (vijfde lid).

Vaak komen gedurende het begrotingsjaar nieuwe investeringsvoornemens op tafel, die bij het opstellen van de begroting niet waren voorzien. Het zesde lid van dit artikel regelt de autorisatie van de investeringskredieten anders dan bij vaststelling van de begroting.

Artikel 6 Tussentijdse rapportage

De tussenrapportages zijn een belangrijk onderdeel van de planning- en controlcyclus voor de raad. Op basis van tussenrapportages wordt de raad geïnformeerd over de uitputting van budgetten en investeringskredieten en de voortgang van de uitvoering van het beleid (eerste lid). Desgewenst kan het college de voorjaarrapportage samenvoegen met de nota volgens artikel 4 en onder de naam Zomernota aan de raad aanbieden.

In het derde en vierde lid is aangegeven welke onderdelen minimaal opgenomen moeten zijn in de betreffende tussenrapportage. De voorjaarsrapportage en de slotwijziging zijn met name cijfermatig van aard, terwijl in de najaarsrapportage naast een cijfermatige rapportage ook in wordt gegaan op beleidsmatige aspecten, alsmede op de voortgang van de investeringskredieten.

De raad stelt op programmaniveau de baten en lasten vast. De tussentijdse rapportage zou dus formeel hier op gebaseerd moeten zijn. Echter, om de raad meer inzicht te geven in de financiële ontwikkelingen in een programma, wordt op taakveldniveau een toelichting gegeven op de belangrijkste verschillen.

Indien het gewenst is om geautoriseerde uitgaven te reserveren voor een volgend begrotingsjaar, beval het vijfde lid een bepaling om dit mogelijk te maken.

Artikel 7 Informatieplicht

In artikel 7 van de financiële verordening is een nadere invulling van de informatieplicht van het college aan de raad opgenomen. Het betreft een uitwerking van het vierde lid van artikel 169 van de Gemeentewet. Dat artikel verplicht het college voorafgaand aan het aangaan van bepaalde verplichtingen de raad inlichtingen te verstrekken, indien de raad daar om verzoekt of indien de uitoefening van deze bevoegdheden van het college ingrijpende financiële gevolgen heeft voor de gemeente.

Inzake geldleningen, waarborgen en garanties is een soortgelijke bepaling opgenomen in het treasurystatuut. Daar zijn concrete bedragen genoemd, die in dit artikel niet meer hoeven te worden herhaald.

Artikel 8 EMU-saldo

Voor gemeenten is in de Wet houdbare overheidsfinanciën vastgelegd, dat ze een aandeel hebben in het plafond voor het totale EMU-tekort van Nederland. Wordt dit gemeentelijk aandeel in het EMU-tekort door de gezamenlijke gemeenten overschreden, dan kan dat tot een correctieve maatregel van het Rijk leiden of tot een boete uit Europa die naar gemeenten wordt doorvertaald. Maar het kan ook zijn, dat de overschrijding niet tot aanvullend beleid van het Rijk of Europa leidt.

Gemeenten krijgen in het voorjaar van het Rijk bericht of het gemeentelijk aandeel in het nationale toegestane EMU-tekort met de lopende begroting dreigt te worden overschreden. Ook wordt dan duidelijk of daarop actie van gemeenten is gewenst. Pas als dit laatste het geval is, moeten gemeenten met een individueel EMU-saldo hoger dan de gemeentelijke EMU-referentiewaarde hun begroting neerwaarts bijstellen om de overschrijding van het collectieve aandeel ongedaan te maken.

In het artikel is opgenomen, dat het college de raad informeert als de gemeente van het Rijk een bericht heeft ontvangen dat het toegestane EMU-tekort voor alle gemeenten dreigt te worden overschreden. Als daarop actie nodig is van de gemeente, doet het college een voorstel voor het wijzigen van de begroting.

Artikel 9 Waardering en afschrijving vaste activa

In het tweede lid, onder a, van artikel 212 van de Gemeentewet is opgenomen, dat de financiële verordening in elk geval de regels voor waardering en afschrijving van activa bevat. Deze regels concretiseren de algemene regels die hiervoor reeds in het BBV zijn opgenomen. In artikel 9 is invulling aan artikel 212 gegeven. Voor de bepalingen over afschrijvingsmethodieken en afschrijvingstermijnen van de immateriële en materiële vaste activa wordt in de verordening verwezen naar bijlage 1. In deze bijlage zijn naast het minimale bedrag voor activering en de methodiek de afschrijvingstermijnen voor de verschillende categorieën immateriële vaste activa, materiële vaste activa met economisch nut en materiële vaste activa met maatschappelijk nut opgenomen.

Vanaf 1 januari 2017 is ook het activeren van investeringen met maatschappelijk nut verplicht. Het BBV laat een aanzienlijke beleidsvrijheid aan gemeenten voor het zelf vaststellen van de eigen afschrijvingsmethodieken en afschrijvingstermijnen. Natuurlijk geldt hierbij wel het criterium dat gemeenten de afschrijvingsmethodiek en afschrijvingstermijn van een actief moeten afstemmen op de verwachte gebruiksduur. Indien dit wordt nagelaten, wordt het getrouwe beeld van de jaarrekening aangetast.

Artikel 10 Voorziening voor oninbare vorderingen

Voor de oninbaarheid van vorderingen moet een gemeente een voorziening vormen. Dit artikel bevat algemene regels voor het vaststellen van de hoogte van deze voorziening.

Artikel 11 Reserves en voorzieningen

Met de wijziging van het BBV met ingang van 2017 moeten de overheadkosten apart worden verantwoord. Daarom is het noodzakelijk geworden kostprijzen van rechten en heffingen en van gemeentelijke goederen, werken en diensten die worden geleverd aan overheidsbedrijven en derden, extracomptabel te onderbouwen. Daarmee vervalt ook de noodzaak de rentevergoeding over reserves en voorzieningen in de begroting en in de jaarstukken aan de taakvelden toe te rekenen. Het eerste lid bepaalt daarom, dat voor de toerekening van rentelasten en rentebaten in de begroting en in de jaarstukken aan de taakvelden geen rentevergoeding over reserves en voorzieningen wordt meegenomen. Hiermee vervalt ook de financieringsfunctie van de reserves en voorzieningen.

In het tweede lid wordt verwezen naar bijlage 2 van deze verordening. In plaats van een aparte nota waarin het beleidskader inzake reserves en voorzieningen én het beleidskader inzake het weerstandsvermogen is opgenomen, wordt vanaf deze verordening volstaan met twee bijlagen waarin dit beleidskader is opgenomen. Bijlage 2 voor het beleidskader inzake reserves en voorzieningen en bijlage 3 voor het beleidskader inzake het weerstandsvermogen (zie artikel 19).

In het beleidskader voor de reserves en voorzieningen zijn achtereenvolgens opgenomen:

• ·

  een uitleg van enkele relevante begrippen;

• ·

  een toelichting over de vorming van reserves en voorzieningen;

• ·

  de gehanteerde indeling van reserves en voorzieningen;

• ·

  hoe en wanneer mutaties op voorzieningen kunnen voorkomen;

• ·

  en in een korte samenvatting wie bevoegd is om het bovenstaande te regelen.

Artikel 12 Kostprijsberekening

Artikel 212 van de Gemeentewet bepaalt in het tweede lid, onder b, dat de verordening in ieder geval de grondslagen bevat voor de berekening van de door het gemeentebestuur in rekening te brengen prijzen en van tarieven voor rechten als bedoeld in artikel 229b en heffingen als bedoeld in artikel 15.33 van de Wet milieubeheer. De grondslagen voor de prijzen die de gemeente bij overheidsbedrijven en derden in rekening brengt, en voor de tarieven van rechten en heffingen waarmee kosten in rekening worden gebracht, worden gevormd door de opbouw van de kostprijs. Met de herziening van het BBV met ingang van 2017 moeten de overheadkosten apart worden verantwoord. Ze worden bij de gemeente niet meer doorberekend aan de taakvelden. Daarmee vervalt de mogelijkheid om de integrale kostprijzen in de administratie van de baten en lasten in beeld te brengen. De kostprijzen moeten daarom extracomptabel worden berekend en vastgelegd. Het eerste lid van artikel 12 bepaalt, dat de kostprijsberekeningen extracomptabel worden vastgelegd en dat de kostprijzen bestaan uit de directe kosten en een opslag voor de overhead en de overige indirecte kosten. Onder deze laatste categorie worden onder meer de afschrijvings- en rentekosten van de vaste activa verstaan.

Het tweede lid bepaalt, dat ook bijdragen aan en onttrekkingen van voorzieningen voor de noodzakelijke vervanging van de betrokken activa en de afschrijvingskosten van de in gebruik zijnde activa worden betrokken bij de kostprijsberekening. Voor de gemeentelijke rechten en heffingen waarmee kosten in rekening worden gebracht zoals de rioolheffing, worden in de kostprijsberekening ook de compensabele BTW en de gederfde inkomsten van het kwijtscheldingsbeleid meegenomen.

Het derde lid geeft de definitie van de kostenverdeelsleutel voor de toerekening van de overheadkosten aan de kostprijzen van rechten en heffingen waarmee de gemeente kosten in rekening brengt, zoals de afvalstoffenheffing, en voor de toerekening van de overheadkosten aan de kostprijzen van goederen, werken en diensten die door de gemeente aan overheidsbedrijven en derden worden geleverd. Er wordt voor de toerekening van de overheadkosten bepaalt, dat deze plaatsvindt naar rato van het aandeel van de personeelslasten in de totale personeelslasten. Onder personeelslasten vallen ook de kosten van extern personeel.

In het vierde lid is aangegeven op welke wijze het rentepercentage wordt bepaald waarmee rente wordt toegerekend aan de activa. Aangezien er vanaf 2017 geen rente meer wordt berekend over de eigen financieringsmiddelen, is dit het gewogen gemiddelde van de rente over de langlopende en kortlopende geldleningen.

Artikel 13 Prijzen economische activiteiten

Als een gemeente goederen, diensten of werken levert aan overheidsbedrijven of derden dan mag zij deze activiteiten niet bevoordelen als het economische activiteiten betreffen. Economische activiteiten zijn hier activiteiten waarmee de gemeenten in concurrentie met andere ondernemingen treedt.

Het bevoordelingsverbod houdt feitelijk in, dat ten minste een integrale kostprijs voor de levering van goederen, diensten werken en het verstrekken van leningen garanties en kapitaal in rekening moet worden gebracht.

Van deze verplichting kan worden afgeweken als de activiteiten worden ontplooid in het kader van het publiek belang. Daarvoor is wel nodig dat in een raadbesluit het publiek belang van de activiteit wordt gemotiveerd.

Voor het verplicht in rekening brengen van minimaal een integrale kostprijs voor de levering van goederen, werken en diensten of voor het verstrekken van leningen, garanties en kapitaal gelden een aantal uitzonderingen. Deze uitzonderingen worden in het vierde lid opgesomd.

Artikel 14 Vaststelling hoogte belastingen, rechten, heffingen en prijzen

Het vaststellen van de tarieven voor belastingen, rechten, leges en heffingen is een bevoegdheid van de raad. Deze bevoegdheid kan op grond van artikel 156 van de Gemeentewet niet worden gedelegeerd. Artikel 14 bepaalt dat de raad de tarieven voor de belastingen, rioolheffingen, afvalstoffenheffing en andere heffingen jaarlijks vaststelt.

Artikel 15 Financieringsfunctie

Artikel 212 van de Gemeentewet bevat de bepaling, dat de financiële verordening in elk geval regels voor de algemene doelstelling en de te hanteren richtlijnen en limieten van de financieringsfunctie bevat. Artikel 15 geeft invulling aan deze plicht, waarbij wordt verwezen naar een apart opgesteld treasurystatuut. Het treasurystatuut wordt vastgesteld door de gemeenteraad, maar wordt vooraf ter advisering voorgelegd aan de auditcommissie. Het advies van de auditcommissie wordt met het voorstel voor het treasurystatuut aangeboden aan de gemeenteraad. Het derde lid bepaalt dat bij beleidswijzigingen of wijzigingen als gevolg van wettelijke bepalingen die van invloed zijn op het vastgestelde beleid, het treasurystatuut moet worden herzien.

Artikel 16 Paragrafen

In het BBV is vastgelegd welke paragrafen tenminste moeten worden opgenomen in de begroting en het jaarverslag en wat de minimale inhoud van deze paragrafen moet zijn. In het derde lid is opgenomen dat de raad desgewenst kan aangeven over welke onderwerpen hij daarnaast via de paragrafen geïnformeerd wil worden.

Artikel 17 Beleidsnota’s

Voor specifieke beleidsterreinen dient het beleidskader opgenomen te worden in een aparte nota. In het eerste lid zijn deze specifieke beleidsterreinen benoemd. In het tweede lid is aangegeven welke onderwerpen tenminste opgenomen dienen te worden in de beleidsnota’s.

In het derde lid is bepaald welke onderdelen van de beleidsnota’s overgenomen dienen te worden in de begroting en waarover in de jaarstukken verantwoording over moet worden afgelegd.

Het vierde lid bepaalt op welk moment de beleidsnota’s uit het eerste lid moeten worden herzien.

Artikel 18 Grondbeleid

Artikel 18 is een soortgelijk artikel als artikel 17, maar dan voor het gemeentelijk grondbeleid. In het eerste lid is de bepaling opgenomen dat er een afzonderlijke beleidsnota voor het grondbeleid moet zijn, waarin de raad de kaders voor het toekomstig grondbeleid kan vaststellen. Tevens wordt in het eerste lid aangegeven wat de inhoud van het beleidskader tenminste moet zijn.

Naast een beleidskader dient er jaarlijks een nota te worden aangeboden waarin wordt ingegaan op de plannen, projecten, grondvoorraden en grondprijzen van de grondexploitaties. De raad stelt deze nota vast. Het derde lid bepaalt dat er een aparte nota wordt opgesteld over de bijdragen van zowel de eigen grondexploitaties als van derden in de bovenwijkse voorzieningen. Het vierde lid bepaalt op welk moment de beleidskaders uit het eerste en derde lid moeten worden herzien.

Artikel 19 Weerstandsvermogen

Volgens artikel 9 van het BBV wordt jaarlijks in de programmabegroting een paragraaf over het weerstandsvermogen en de risicobeheersing opgenomen. In deze paragraaf worden de weerstandscapaciteit en de risico’s geïnventariseerd en wordt op basis daarvan het weerstandsvermogen berekend. Artikel 11 van het BBV gaat vervolgens verder in op de onderdelen die opgenomen moet worden in deze paragraaf.

Het verdient aanbeveling om het beleidskader vast te leggen in het financieel beleid van de gemeente. Voorheen was dit het geval in de Nota reserves en voorzieningen. Met ingang van deze verordening is die aparte nota verdwenen en is het financieel beleid van de gemeente geheel opgenomen in deze verordening. Het beleidskader inzake het weerstandsvermogen en de risicobeheersing is opgenomen in een aparte bijlage bij deze verordening. Artikel 19 verwijst naar deze bijlage.

In de bijlage wordt achtereenvolgens ingegaan op:

• ·

  de gebruikte begrippen;

• ·

  de incidentele en structurele weerstandscapaciteit;

• ·

  de risico’s;

• ·

  de berekening van het weerstandsvermogen;

• ·

  en tenslotte de benoeming van de uitkomst hiervan (de ratio).

Artikel 20 Administratie

Onder artikel 20 zijn algemene bepalingen opgenomen voor de inrichting van de gemeentelijke administratie. Op hoofdlijnen wordt opgedragen welke gegevens systematisch moeten worden vastgelegd en aan welke eisen deze gegevens en de vastlegging ervan moeten voldoen.

Artikel 21 Financiële organisatie

Artikel 21 geeft de uitgangspunten voor de financiële organisatie en draagt het college op hiervoor zorg te dragen. Het college is op grond van artikel 160 van de Gemeentewet bevoegd regels te stellen over de ambtelijke organisatie. Deze bevoegdheid betreft ook het stellen van regels voor de financiële organisatie, blijkt uit het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State en het nader rapport uit 2003 over de wijziging van artikel 212 van de Gemeentewet.

Artikel 21 geeft een opsomming op welke terreinen van de financiële organisatie het college beleid en interne regels moet stellen. Om hier invulling aan te geven ligt het voor de hand dat het college een besluit vaststelt over de indeling van de organisatie en de bevoegdheden van de verschillende onderdelen hiervan (een organisatieregeling), alsmede een besluit over volmachten en mandaten (een budgethouderschapsregeling) en regels over inkoop en aanbesteding (een inkoopregeling en inkoopvoorwaarden). Verder legt het college regels vast over kostenverdeling voor de

(extracomptabele) kostentoerekening. Bij het beleid en de interne regels voor steunverlening en subsidieverstrekking gaat het om procedures die naleving van de Europese staatssteunregels en regels voor diensten van algemeen economisch belang, de Algemene wet bestuursrecht en de gemeentelijke subsidieverordening waarborgen.

In geval van misbruik en oneigenlijk gebruik gaat het bijvoorbeeld om het treffen van voldoende verificatiemaatregelen vooraf van de antecedenten van een aanvrager van een gemeentelijke subsidie, zodat subsidies wel daadwerkelijk worden verstrekt aan rechthebbenden.

De uitgangspunten voor de financiële organisatie zijn nodig om voor het financieel beheer en het financieel beleid aan de eisen voor rechtmatigheid, controle en verantwoording te voldoen. Ze creëren de randvoorwaarden, waarop de interne controle en de accountantscontrole kan steunen bij het onderzoek naar de rechtmatigheid van de beheershandelingen met een financieel gevolg en de getrouwheid van de jaarrekening.

Artikel 22 Interne controle

De accountant toetst jaarlijks of de gemeenterekening een getrouw beeld geeft van de gemeentelijke financiën en of de (financiële) beheershandelingen die eraan ten grondslag liggen, rechtmatig zijn verlopen. Het eerste lid van artikel 22 draagt het college op maatregelen te treffen, zodat gedurende het jaar of voorafgaand aan de accountantscontrole de gemeente zelf nagaat of de cijfers in de administratie een getrouw beeld geven en of de financiële beheershandelingen die aan de baten, de lasten en de balansmutaties ten grondslag liggen, rechtmatig (zijn) verlopen.

Het tweede lid bepaalt, dat het college maatregelen treft, zodat wordt gecontroleerd of de administratie van materiele bezittingen zoals gebouwen, voertuigen, computers, voorraden en de administratie van het financieel vermogen zoals aandelen en overeenkomsten van leningen, geldmiddelen, debiteurenvorderingen e.d. overeenkomen met hetgeen de gemeente daadwerkelijk bezit.

Artikel 23 Intrekken oude verordeningen en nota’s en overgangsrecht

De verordening treedt in de plaats van de vorige op grond van artikel 212 van de Gemeentewet ingestelde verordening. Tevens worden twee specifiek benoemde nota’s ingetrokken.

Het artikel bepaalt dat de verordening van toepassing is op alle stukken van het begrotingsjaar 2017 en later, voor zover de beslissingen en handelingen hebben plaatsgevonden na de datum van inwerkingtreding. Op alle beslissingen en handelingen voor deze datum zijn de oude verordening en de in dit artikel genoemde nota’s nog van toepassing.

Artikel 24 Inwerkingtreding en citeertitel

In dit artikel is bepaald dat de nieuwe verordening in werking treedt op 1 juni 2017. Tevens wordt de omschrijving genoemd waaronder de verordening kan worden aangehaald.