Heronderzoeksplan WWB, WIJ, IOAW, IOAZ en Bbz Heemstede, Bloemendaal, Haarlemmerliede en Spaarnwoude 2010

De intergemeentelijke afdeling Sociale Zaken (IASZ) hecht een groot belang aan rechtmatige verstrekking van de uitkering en naleving van verplichtingen. Bij het vaststellen van de gemeentelijke beleidsvrijheid bij aanvang van de WWB is de Verordening Handhaving Wet Werk en Bijstand vastgesteld. Deze verordening is in alle gemeenten van het samenwerkingsverband gelijk. De verordening schept kaders om het begrip hoogwaardig handhaven invulling te geven.

Hoogwaardig handhaven bevat vier visie-elementen:

• 1.

  Het geven van goede voorlichting over rechten, plichten en handhaving aan alle uitkeringsgerechtigden en in gesprekken met de klant;

• 2.

  Optimale dienstverlening zonder belemmeringen, die draagvlak verleent voor de uitvoering van repressieve elementen;

• 3.

  Controle op maat;

• 4.

  Daadwerkelijke sanctionering.

In 2007 is de IASZ overgegaan op het systeem van uitgebreide controles aan de hand van die risicoprofielen die op dat moment uit het landelijke vergelijkingsmateriaal het meest fraudegevoelig waren, nl:

• 1.

  onderhuurders, kamerhuurders en kostgangers;

• 2.

  parttime inkomen in bouw en horeca;

• 3.

  alleenstaande ouders;

• 4.

  meerdere verhuizingen binnen 3 jaren;

• 5.

  langer dan 3 jr. een uitkering op bijstandsniveau en geen schulden of aanvragen om bijzondere bijstand.

Hierbij wordt gebruik gemaakt van de volgende werkwijze:

• 1.

  Alle klanten moeten maandelijks een rechtmatigheidsformulier indienen (ROFje), op basis waarvan de maandelijkse uitkering betaalbaar wordt gesteld. Op dit formulier worden o.a. vragen gesteld over inkomen, vermogen en eventuele wijzigingen in de woonsituatie;

• 2.

  Alle klanten worden voor wat betreft de witte inkomsten, vermogen, rente, studiefinanciering en detentie gecontroleerd via het Inlichtingenbureau (IB);

• 3.

  De woonsituatie en verblijfstitel wordt geverifieerd met de Gemeentelijke Basisadministratie (GBA).

• 4.

  Jaarlijks worden 100 klanten uitvoerig op rechtmatigheid gecontroleerd uit de risicogroepen. Uit elke risicogroep worden 20 personen geselecteerd voor controle. In die gevallen dat een risicogroep uit minder dan 20 klanten bestaat wordt het verschil ter controle ondergebracht bij de overige groepen. In alle gevallen worden de klanten, na administratieve voorcontrole (zie punten 1 t/m3), daadwerkelijk gesproken –in principe- middels huisbezoek. De klant moet een uitgebreid inlichtingenformulier invullen, voorzien van bewijsstukken en ondertekenen.

• 5.

  Naast de 100 controles, genoemd onder 4, worden ook de overige klanten met regelmaat uitgebreid op rechtmatigheid gecontroleerd. Minstens eenmaal per drie jaren moet een klant op uitgebreide wijze op rechtmatigheid worden gecontroleerd.

• 6.

  Behalve de rechtmatigheidscontroles genoemd onder 4 en 5 zullen alle fraudesignalen leiden tot een op het signaal afgestemd rechtmatigheidsonderzoek.

Door de gemeente Rotterdam is in 2007 een groot onderzoek gedaan naar de voorspellende waarde van risicoprofielen bij de opsporing van fraude. In dit onderzoek worden tevens de resultaten van een groot Amsterdams onderzoek uit 2006 meegenomen. Het onderzoek (‘De voorspellende waarde van risicoprofielen ten behoeve van fraude bij een WWB-uitkering’) heeft de achtergronden van fraudezaken geanalyseerd en er is tevens een analyse gemaakt van de eerste jaren gericht onderzoek naar werken met profielen.

Duidelijk is geworden dat fraudeurs veel gemeen hadden en dat het risico op fraude wel degelijk valt te voorspellen. Dit valt vaak samen met omstandigheden zoals: slechte leefomstandigheden, een slechte ‘witte’ financiële situatie, recidive ed.. Een opvallende uitkomst uit het onderzoek was ook dat fraude voornamelijk voorkomt bij die uitkeringsgerechtigden die korter dan een jaar een uitkering ontvangen.

De profielen die zowel in Rotterdam als Amsterdam tot succes leidden bij de opsporing van fraude waren:

• 1.

  Medebewoners, onderhuurders en kamerbewoners (uitkeringsgerechtigden met een toeslag lager van 20%).

• 2.

  Uitkeringsgerechtigden met meer dan € 5000,- aan schulden.

• 3.

  Uitkeringsgerechtigden die regelmatig korte periode werken als werknemer of als zelfstandige, en uitkeringsgerechtigden die parttime inkomsten hebben.

• 4.

  Recidivisten: uitkeringsgerechtigden die al eerder op fraude zijn betrapt, dan wel een maatregelhistorie hebben op regelovertreding.

De IASZ heeft in de afgelopen jaren met regelmaat fraudeonderzoek gedaan en fraudes vastgesteld. Over het algemeen werden deze fraudes gedetecteerd door de zogenaamde fraudesignalen, zoals genoemd onder 6, dan wel de regionale themacontroles.

De huidige profielenmethodiek heeft nauwelijks bijgedragen aan detectie van fraude. De IASZ heeft de verwerking van inkomende gegevens van klanten (bijv. de maandelijkse inkomstenformulieren; zgn. rof’jes) en de verwerking van andere signalen (bijv. geautomatiseerde signalen van het Inlichtingenbureau, SUWI-net ed.) op een zodanige wijze verankerd in de processen dat in de rechtmatigheidsonderzoeken nauwelijks ‘witte’ fraude wordt opgespoord.

Dit kan betekenen dat de huidige werkwijze- met een breed onderzoek aan de poort, het geven van goede informatie over rechten, plichten en andere controlewijzen en veel aandacht voor re-integratie en zorg- goed werkt. Het aan dit systeem verbonden aspect van het afleggen van huisbezoeken leverde niet of nauwelijks aanwijzingen op voor verzwegen zwarte fraude. Het betekende vooral een flinke belasting in tijd van de medewerkers van de IASZ.

Uit onderzoek blijkt dat detectie van fraude het meest effectief is als wordt gewerkt met profielen. Een aantal van de door de IASZ gehanteerde risicoprofielen scoren landelijk nog steeds hoog op het gebied van fraudedetecties. De medewerkers van de IASZ zijn in 2008 geschoold in fraude-alertheid. Van de professionals van bureau fraudebestrijding van de gemeente Haarlem, waarmee wordt samengewerkt in de strijd tegen fraude, worden geen signalen ontvangen dat het onze medewerkers ontbeert aan fraudealertheid.

Uit onderzoek is duidelijk geworden dat een goed samenspel op de aspecten: het geven van goede voorlichting over rechten en plichten, het optimaal invullen van reïntegratieverplichtingen, een goede dienstverlening en een consequente handhaving met zonodig daadwerkelijke sanctionering,

bijdragen aan het terugdringen van fraude. Deze aspecten zijn door de IASZ in de werkprocessen gewaarborgd.

Omdat de IASZ op zoek is naar een effectieve wijze van handhaven, waarbij de verhouding in te zetten arbeidsuren voor fraude-onderzoek en het ontzien van het ambtelijke apparaat in ogenschouw genomen worden, lijkt het handhaven door middel van risicoprofielen de meest voor de hand liggende methode, waarbij een aantal profielen moeten worden vervangen door nieuwe. Ook moet het afleggen van huisbezoeken alleen nog ‘aan de poort’ niet meer standaard’ worden ingezet. Bij de aanvraagprocedure wordt alleen nog een huisbezoek afgelegd als de aanvrager behoort tot de risicoprofielen, dan wel er zijn fraudesignalen.

Bij controles op lopende uitkeringen wordt de methode huisbezoek alleen nog ingezet bij fraudesignalen.

Het doel van controle is het vaststellen van de rechtmatigheid van de uitkering. De controle begint aan de poort. Alleen diegene die recht heeft op een uitkering mag een uitkering ontvangen. Vervolgens moet tijdens de uitkeringsperiode het recht op uitkering met regelmaat worden gecontroleerd, evenals het gegeven of de klant zich aan de opgelegde verplichtingen houdt (bijv. reïntegratieverplichtingen).

De boodschap is dat de uitkering in principe tijdelijk is en dat de klant er alles aan moet doen om zelf in zijn bestaan te voorzien.

Daarnaast is er een groot financieel en maatschappelijk belang om alleen diegene een uitkering te geven die daar recht op heeft.

Om de poortwachtersfunctie sterk te houden zal de IASZ zo veel mogelijk gebruik blijven maken van de mogelijkheden van signaal- en risicosturing voor de wijze van controleren bij een aanvraag om bijstand.

Het Werkplein beperkt zich tot een indicatieve intake. De feitelijke beoordeling van het recht op uitkering wordt bepaald door de consulenten van de IASZ. Gefaseerd komen we in de aanvraagprocedure de volgende stappen tegen:

Het dossier blijft een belangrijke basis voor de beoordeling van de rechtmatigheid. Als eerste wordt vastgesteld of het dossier volledig is. Is dit niet het geval dan wordt de klant, met een hersteltermijn, schriftelijk verzocht om de nog benodigde informatie aan te vullen.

Alle door de klant aangeleverde documenten worden op volledigheid en juistheid gecontroleerd. De gegevens worden geverifieerd door het vaststellen van de geldigheid van de documenten en door checks in andere bestanden (GBA, SUWI-net, Inlichtingenbureau ed.). Het doel is traceren van eventuele signalen die kunnen duiden op fraude door de klant. Hierbij kan de klant opnieuw gevraagd worden om aanvullende documenten/bewijsstukken aan te leveren.

Als het dossier compleet is wordt vastgesteld of de klant tot een van de vastgestelde risicoprofielen behoort.

Kunnen fraudesignalen niet weerlegd worden of de aanvrager behoort tot een risicoprofiel, dan volgt een intensiever onderzoek. In deze gevallen verdient het aanbeveling om een huisbezoek af te leggen conform de regels zoals die in deze nota zijn beschreven.

Als na afloop van het onderzoek het vermoeden van fraude niet is weerlegd dan wordt de afdeling handhaving of sociale recherche om nader onderzoek gevraagd.

Om het recht op uitkering vast te kunnen stellen kan een huisbezoek veel extra informatie opleveren. Bij fraudesignalen kan door een huisbezoek vaak eenvoudig duidelijk worden of er sprake is van fraude of juist niet.

In de onderstaande gevallen wordt tijdens de aanvraagprocedure –in principe- altijd een huisbezoek afgelegd:

• a.

  De aanvrager behoort tot een van de risicoprofielen;

• b.

  in alle gevallen waarbij sprake is van fraudesignalen.

Naast een goede poortwachtersfunctie (aanvraagprocedure) is de controle van het lopende bestand van groot belang. De situatie van de klant kan immers veranderen. Ook na toekenning van de uitkering blijft het noodzakelijk de rechtmatigheid van de uitkering van klanten vast te stellen. Hierbij wordt gebruik gemaakt van de volgende controle-instrumenten:

• 1

  Alle klanten, uitgezonderd hen die een zak- en kleedgelduitkering hebben, moeten maandelijks een rechtmatigheidsformulier inleveren (ROFje); op basis waarvan de maandelijkse uitkering betaalbaar wordt gesteld. Op dit formulier worden o.a. vragen gesteld over inkomen, vermogen en eventuele wijzigingen in de woonsituatie;

• 2

  Alle klanten worden voor wat betreft de witte inkomsten, vermogen, rente, studiefinanciering en detentie gecontroleerd via het Inlichtingenbureau (IB);

• 3

  De woonsituatie en verblijfstitel wordt geverifieerd met de Gemeentelijke Basisadministratie (GBA). Er wordt naar gestreefd om de software van SoZa zodanig te koppelen aan de GBA’s van de deelnemende gemeenten van het samenwerkingsverband dat bij wijzigingen in woonsituatie en/of verblijfstitel –wanneer dat dit van invloed kan zijn op het recht op uitkering- geen automatische betaling kan plaatsvinden. In die situaties dat een dergelijke koppeling niet is gerealiseerd zal een handmatige controle plaatsvinden analoog aan de heronderzoeksfrequentie.

• 4

  Jaarlijks worden 100 klanten uitvoerig op rechtmatigheid gecontroleerd uit de risicogroepen.

  Bovenstaand zijn 4 risicogroepen vastgesteld. Voorgesteld wordt om steeds in januari van ieder boekjaar uit elke risicogroep 25 personen te selecteren voor controle. In die gevallen dat een risicogroep uit minder dan 25 klanten bestaat wordt het verschil ter controle ondergebracht bij de overige groepen. In alle gevallen worden de klanten, na administratieve voorcontrole (zie punten 1 t/m3), daadwerkelijk gesproken. De klant moet een uitgebreid inlichtingenformulier invullen, voorzien van bewijsstukken en ondertekenen.

• 5

  Naast de 100 controles, genoemd onder 4, is het zaak om ook de overige klanten met regelmaat uitgebreid op rechtmatigheid te controleren. Minstens eenmaal per drie jaren moet een klant op uitgebreide wijze op rechtmatigheid worden gecontroleerd. Het volume van het klantenbestand van de IASZ betreft thans 400. Dit betekent dat jaarlijks 100 klanten een controle ondergaan zoals onder 4. In die gevallen dat een klant niet behoort tot een risicoprofiel is een huisbezoek ter beoordeling van de klantmanager. Bij fraudesignalen wordt –in principe- altijd een huisbezoek uitgevoerd. De 100 jaarlijks te controleren klanten worden in januari van het boekjaar a select geselecteerd uit het bestand, waarbij rekening wordt gehouden met een evenredige verdeling per casemanager. Bij die klanten die in het boekjaar gecontroleerd worden op basis van een risicogroep wordt de heronderzoeksfrequentie een jaar opgeschoven.

  De rechtmatigheidscontroles van uitkeringsgerechtigden die een re-integratietraject doorlopen vinden administratief plaats. Immers, de mondelinge contacten met de klant vinden regelmatig plaats via re-integratieonderzoeken.

  Bij die personen die geen re-integratietraject volgen vindt het rechtmatigheidsonderzoek plaats aan de hand van een heronderzoeksgesprek.

Onderzoek debiteuren lopende uitkeringen: De aflossing vindt plaats via inhouding op de uitkering.

Onderzoek debiteuren beëindigde uitkeringen: Tijdens het beëindigingonderzoek komt vast te staan of er nog openstaande vorderingen aanwezig zijn. De consulent stelt de terugvordering vast en verwerkt dit in de beschikking. In ‘de beleidsregels terugvordering WWB 2004’ zijn de aflossingstermijnen vastgesteld, na afloop waarvan vorderingen kunnen worden kwijtgescholden. De minimale aflossing is bepaald op 6% van de van toepassing zijnde bijstandsnorm.

B. In die situaties waarbij geen volledige aflossing plaats kan vinden zal de consulent in de beschikking aangeven dat een draagkrachtonderzoek zal worden uitgevoerd (een inlichtingenformulier draagkracht wordt direct meegezonden). In afwachting van dit onderzoek wordt de aflossingsverplichting voorlopig vastgesteld op 6% van de van toepassing zijnde bijstandsnorm. Het dossier wordt overgedragen aan de medewerker terugvordering en verhaal. Hij zal het draagkrachtonderzoek afronden en een nieuw aflossingsbedrag vaststellen. De controle op aflossing vindt plaats als onder bovenstaande alinea.

In de situatie dat een vordering niet binnen de termijnen van kwijtschelding wordt afgelost vind tevens jaarlijks een draagkrachtonderzoek plaats. Dit wordt uitgevoerd door de medewerker terugvordering en verhaal.

De gemeenten van het samenwerkingsverband kopen jaarlijks uren in voor handhaving en sociale recherche bij de gemeente Haarlem. Heemstede koopt 0,25 fte, Bloemendaal koopt 0,15 fte en Haarlemmerliede en Spaarnwoude koopt 0,075 fte. Gezamenlijk wordt beschikt over 0,475 fte sociale recherche.

Met Haarlem is afgesproken dat een eventueel overschot aan uren kan worden besteed aan de nadere uitvoering van de themacontroles van het RCF.

De uitspraken van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) op 11 april 2007 maken een herijking van de wijze waarop huisbezoeken uitgevoerd worden noodzakelijk. De CRvB heeft bepaald dat bij het uitvoeren van huisbezoeken recht moet worden gedaan aan de in artikel 8 van het Europese Verdrag van de Rechten van de Mens (EVRM) besloten liggende waarborgen voor de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de bijstandscliënt. Het enkele feit dat op een bijstandscliënt een bepaald risicoprofiel van toepassing is, betreft geen redelijke grond om zonder toestemming medewerking te kunnen verlangen voor het afleggen van een huisbezoek. De Raad legt nadrukkelijk een informatieplicht bij de gemeente betreffende de rechten en plichten van een cliënt in het geval van huisbezoeken. Hiernaast heeft de term ‘onrechtmatig verkregen bewijs’ voor het eerst zijn intrede gedaan bij de administratieve rechtspraak in het kader van bewijsvergaring t.b.v. de sociale verzekeringswetten. Meer recent heeft de CRvB deze uitspraken gehandhaafd en op onderdelen zelfs aangehaald.

In hoofdlijnen oordeelde de Raad:

• 1.

  Aan de bijstandscliënt/bewoner moet vooraf toestemming worden gevraagd voor het binnentreden van de woning. Ook moet vooraf worden verteld dat het eventuele weigeren van toestemming geen directe gevolgen heeft voor de bijstandsverlening (onrechtmatig verkregen bewijs). De systematiek van ‘informed consent’.

• 2.

  In die gevallen dat de gemeente op grond van feiten en omstandigheden reden heeft om te twijfelen aan de rechtmatigheid van de bijstandsverlening, behoeft het weigeren van toestemming niet zonder gevolgen te blijven.

• 3.

  De bewijslast dat de bewoner na voorgelicht te zijn over zijn rechten en plichten, vrijwillig toestemming heeft gegeven voor het binnentreden, berust op de gemeente.

A: Wél aanwijzing gerede twijfel:

In deze situatie (wel concrete aanwijzing) kan de uitkeringsgerechtigde de toegang nog steeds weigeren. Hij is echter op basis van wet- en regelgeving wél verplicht zijn medewerking te verlenen en moet rekening houden met de mogelijke directe consequenties van de weigering (bijvoorbeeld beëindiging of weigering van de uitkering). Het ligt voor de hand dat betrokkene in dat geval van een weigering op deze verplichting op de directe consequenties wordt gewezen.

Wellicht leidt dit er toe dat de toestemming om de woning te betreden alsnog wordt verkregen. Het kan ook leiden tot een blijvende weigering, waarna de toepasselijke consequenties worden geëffectueerd. Hierbij dienen overigens de gebruikelijke termijnen van bezwaar en beroepsmogelijkheden in acht genomen te worden.

B: Géén aanwijzing gerede twijfel:

In een situatie waarin géén concrete aanwijzing is die leidt tot gerede twijfel kan de burger de toegang eveneens weigeren. Denk hierbij aan het standaard huisbezoek bij intake ed. Aan deze weigering kunnen géén directe consequenties worden verbonden. Wel is het mogelijk het onderzoek naar bijv. de woonsituatie voort te zetten met andere middelen dan het huisbezoek.

Vastlegging instemming bewoner:

Op grond van het EVRM is het noodzakelijk dat bij inbreuk op het huisrecht sprake is van een zogenaamde ‘informed consent’. Dit begrip houdt in dat de uitkeringsgerechtigde/bewoner zijn toestemming verleend op basis van volledige en juiste informatie over de reden en doel van het huisbezoek. Ook moeten de rechten en plichten rondom het huisbezoek duidelijk zijn. De bezoekende ambtenaar dient zich te legitimeren De bewijslast hiervan berust bij de gemeente. Het is dus belangrijk dat de toestemming deugdelijk wordt vastgelegd. Een formulier hiervoor is als bijlage bijgevoegd.

Huisbezoeken in het teken van controle worden altijd door 2 medewerkers uitgevoerd, de consulent en een collega. Het eerste bezoek wordt niet aangekondigd.

Onaangekondigde huisbezoeken hebben het beste en meest objectieve resultaat. Als de klant niet thuis is, wordt hij/zij voor een gesprek uitgenodigd op het gemeentehuis en volgt alsnog een huisbezoek.