Toeslagenverordening Wet Werk en Bijstand

Ondertekening

1 Algemene toelichting

De Wet werk en bijstand (WWB) verplicht tot het vaststellen van een toeslagenverordening. Het betreft hier eenzelfde verordening als voorgeschreven was in de Algemene bijstandwet (Abw). Tussen Abw en WWB zijn er geen juridische verschillen ten aanzien van het toeslagenbeleid. Om deze reden is in de Invoeringswet Wet werk en bijstand vastgelegd, dat de toeslagenverordening-Abw geldt als toeslagenverordening-WWB. In beginsel hoeft dan ook geen nieuwe verordening te worden vastgesteld.

Systematiek normbedragen en toeslagen.De hoogte van de bijstandsuitkering/-norm wordt bepaald door twee componenten: - de landelijk normbedragen en - de lokale toeslag op of verlaging van deze normbedragen. De landelijke normbedragen zijn de in de WWB vastgelegde uitkeringsbedragen voor de verschillende soorten huishoudens en bepaalde leeftijdscategorieën. Er zijn normbedragen voor jongeren tot 21 jaar, voor mensen van 21 tot 65 jaar, voor mensen van 65 jaar en ouder en voor personen in een inrichting ter verpleging of verzorging. Voor personen van 21 tot 65 jaar die niet in een inrichting verblijven gelden per 1 april 2004 de volgende landelijke normbedragen, die gekoppeld zijn aan het netto wettelijk minimumloon (WML):a. voor gehuwden/samenwonenden 100% van het WML (€ 1.156,21 incl vakantietoeslag)b. voor alleenstaande ouders 70% van het WML (€ 809,35 " " ) c. voor alleenstaanden 50% van het WML (€ 578,11 " " )De invoering van de WWB per 1 januari 2004 heeft géén gevolgen voor de hoogte van deze bedragen.

De landelijke normbedragen voor personen van 21 tot 65 jaar kunnen door de gemeente worden verhoogd of verlaagd op grond van de in de WWB benoemde criteria. Deze systematiek van centrale normen en lokale toeslagen, die ook al onder de werking van de Algemene bijstandswet (Abw) gold, wordt met het invoeren van de WWB niet gewijzigd. De toeslagen en verlagingen moeten net als onder de Abw bij gemeentelijke verordening worden vastgesteld, de zogenaamde toeslagenverordening.

Voor alleenstaande ouders en alleenstaanden geldt als uitgangspunt voor het 70% en 50% normbedrag, dat de (woon)kosten met anderen kunnen worden gedeeld. Is dat niet of slechts gedeeltelijk het geval, dan kan de gemeente een toeslag geven van maximaal 20% van het netto minimumloon (20% van € 1.156,21 = € 231,24 per maand). Gehuwden/samenwonenden kennen een 100% normbedrag. Als zij de kosten geheel of gedeeltelijk kunnen delen met een ander dan de echtegenoot/partner kan de gemeente hun 100%-normbedrag verlagen met maximaal 20% van het netto minimumloon [spiegelbeeld toeslagenbeleid voor alleenstaande (ouders)]. Op de bijstandsuitkering voor personen van 65 jaar of ouder worden géén toeslagen of verlagingen toegepast. Voor deze doelgroep zijn aparte normbedragen vastgesteld die gelijk zijn aan de (hogere) netto bedragen op grond van de Algemene Ouderdomswet.

Conclusie: de huidige systematiek van landelijke normbedragen en lokale toeslagen blijft ongewijzigd. De lokale toeslagen moeten bij verordening worden vastgesteld.

Criteria voor lokale toeslagenverordening.De WWB schrijft voor dat het landelijke normbedrag voor alleenstaande ouders en alleenstaanden moet worden verhoogd met een toeslag van ten hoogste 20% van het netto minimumloon. Dit voor zover de belanghebbende hogere algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan heeft dan waarin de norm voorziet als gevolg van het niet of niet geheel kunnen delen van deze kosten met een ander. De WWB benoemt de criteria voor het verhogen of verlagen van de landelijke normbedragen.Deze criteria zijn:1. het geheel of gedeeltelijk kunnen delen van de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan met een ander,2. het zijn van schoolverlater,3. het zijn van een 21 of 22 jarige alleenstaande gezien de hoogte van het minimumjeugdloon4. de woonsituatie waaronder begrepen het niet aanhouden van een woning.

In de lokale verordening moet in elk geval worden vastgelegd, dat de alleenstaande en de alleenstaande ouder met zijn ten laste komende kinderen in wiens woning geen ander zijn hoofdverblijf heeft, recht heeft op de maximum toeslag van 20% van het netto minimumloon. Onder ten laste komende kinderen worden begrepen: de kinderen tot 18 jaar voor wie de alleenstaande ouder aanspraak op kinderbijslag kan maken. Van de criteria genoemd onder punt 2 en 3 mag niet gelijktijdig gebruik gemaakt worden (geen samenloop van schoolverlaters met alleenstaanden van 21 of 22 jaar).

Het verhogen of verlagen van de normbedragen dan wel het afwijkend vaststellen van de toeslag vindt plaats onverminderd de bevoegdheid tot het afstemmen van de bijstand op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de belanghebbende (het verlagen/sanctioneren van de bijstandsuitkering bij het verwijtbaar niet nakomen van opgelegde verplichtingen).

Conclusie: de criteria en de anticumulatiebepaling voor het in te vullen lokaal toeslagenbeleid wijzigen niet met het invoeren van de WWB.

Uitgangspunten voor lokaal toeslagenbeleid. De huidige toeslagenverordening-Abw was afgestemd op de model-toeslagenverordening van de V.N.G. Daarin was een forfaitaire en een werkelijk kosten variant opgenomen met elk een nadere uitwerking in een soepele en een strenge variant. Het grote voordeel van een forfaitaire benadering is de eenvoudige uitvoering van de toeslagenverordening. Door enkel de situaties te omschrijven waarin iemand geacht wordt lagere noodzakelijke kosten van het bestaan te hebben, kan rekenwerk met werkelijke kosten en de controle daarop achterwege blijven. De forfaitaire variant leverde ook naar het oordeel van de V.N.G. per saldo de meest efficiënte uitvoering op. In de nieuwe handreiking voor het toeslagenbeleid-WWB worden deze varianten opnieuw aangeboden. Gelet op de eenvoudige uitvoering van de forfaitaire variant wordt voorgesteld aansluiting te blijven zoeken bij deze variant.

Op grond van toegekende beleidsvrijheid kan de gemeente deze forfaitaire variant streng of soepel invullen. Het in het geheel geen gebruik maken van de mogelijkheden om in de lokale toeslagenverordening rekening te houden met kostenbesparende situaties lijkt in strijd met de bedoeling van de wetgever. Voorts blijkt uit de Memorie van Toelichting op de WWB, dat budgettaire overwegingen geen rol mogen spelen bij de keuze voor een streng of soepel toeslagenbeleid. Het moet gaan om de beoordeling van de bijstandsbehoevendheid. Daarbij kunnen praktische overwegingen wel een rol spelen.

Zo levert de mogelijkheid tot verlaging van de bijstandnorm voor schoolverlaters in de praktijk nogal wat problemen op en is samenloop met de leeftijdsverlaging voor 21- en 22-jarige alleenstaanden niet toegestaan. Deze anticumulatie mag niet vreemd uitpakken, waardoor bijvoorbeeld een 23-jarige schoolverlater slechter af is dan een 21-/22-jarige schoolverlater.

Ook voor gehuwden kan de verlaging voor schoolverlaters in combinatie met andere verlagingen leiden tot een dermate grote verlaging van de inkomenswaarborg dat van een adequate bijstandsverlening geen sprake meer is. Het lokale toeslagenbeleid mag in de praktijk niet tot onredelijke uitkomsten leiden. Dit noopt tot het alsnog met toepassing van de afstemmingsbepaling-WWB afwijkend vaststellen van de bijstandsuitkering. Om dit te voorkomen is destijds bij het vaststellen van de huidige toeslagenverordening-Abw gekozen voor een "soepele" invulling van de toekomende beleidsvrijheid. Zo werd onder de werking van de Abw de verlaging voor schoolverlaters niet toegepast en werd bij zorgbehoevendheid het kosten kunnen delen tussen zorgbehoevende en verzorgende medebewoner v.v. niet toegepast.

De lokale toeslag kan lager worden vastgesteld dan het maximum van 20% als sprake is van lagere algemene noodzakelijke kosten van het bestaan dan waarin de norm of toeslag voorziet als gevolg van de woonsituatie, waaronder begrepen het niet aanhouden van een woning. Hiervan is sprake bij het bewonen van een woning waarvoor geen huur verschuldigd is: bijvoorbeeld een kraakpand; als de woonlasten door een derde worden betaald of als er geen woning wordt aangehouden.In deze gevallen wordt als regel geen toeslag verleend. Als voor het bewonen van een woning geen huur verschuldigd is, wordt beoordeeld of andere lasten voor het wonen betaald worden. Als dat het geval is wordt een beperkte 10% toeslag verleend.

Lokaal wordt afgezien van de mogelijkheid om de landelijke normbedragen te verlagen. Zo wordt bij samenloop van rechtsgronden afgezien van het mede verlagen van het 50% norm-bedrag voor alleenstaanden en van het 70% normbedrag voor alleenstaande ouders. Dit uit een oogpunt van inkomenswaarborg op minimumniveau. Dit beleid is ook van toepassing op de normbedragen voor jongeren van 18 tot 21 jaar. Voorgesteld wordt al deze uitgangspunten van het huidige toeslagenbeleid te handhaven.

Conclusie: als uitgangspunt voor het toeslagenbeleid is onverminderd de eenvoudig en efficiënt uit te voeren forfaitaire variant toe te passen. Uit een oogpunt van inkomenswaarborg op minimumniveau blijft ook het beleid, waarbij meer in het algemeen het verhogen of verlagen van de basisnorm beperkt blijft tot maximaal 20% van het netto minimumloon, onverminderd gehandhaafd. Hetzelfde geldt voor:- het afzien van de mogelijkheid tot het verlagen van het normbedrag bij schoolverlaten (voor de duur van maximaal een half jaar na schoolverlaten) en- het niet verlenen van een toeslag bij het ontbreken van woonkosten en woonlasten of het niet aanhouden van een woning. Toeslagenbeleid en bijdrage aan de woningnood/kamernoodIs via het toeslagenbeleid een bijdrage te leveren aan de woning en kamernood, door bijvoorbeeld het voordeel uit onderverhuur te matigen?

Aan de gemeente komt de bevoegdheid toe om het toeslagenbeleid streng of soepel invullen. Daarbij moet het gaan om de beoordeling van de bijstandsbehoevendheid, waarbij praktische overwegingen een rol kunnen spelen. Het leveren van een bijdrage aan de woning en kamernood kan zo'n praktische overweging zijn. Opgemerkt wordt dat niet op voorhand vaststaat, dat een hogere toeslag bij kamerverhuur ook daadwerkelijk zal leiden tot een toename van de verhuur van kamers door personen met een bijstandsuitkering.

Hierbij wordt opgemerkt dat een eventuele toename van kamerverhuur door bijstandsgerechtigden een besparing oplevert. Immers zonder kamerverhuur bestaat recht op een volledige bijstandsuitkering. Elke kamerverhuurder meer levert een voordeel op in de vorm van een 5% verlaging van diens bijstandsuitkering. Per kamerverhuur is dit € 693,96 per jaar (5% toeslag ad € 57,83 x 12 maanden).

In dit verband wordt opgemerkt, dat het niet consequent lijkt om bij commerciële onderverhuur het voordeel uit het kunnen delen van de kosten met een ander beperkt afwijkend van de maximum toeslag vast te stellen op 15% en dit voordeel bij een inwonend verdienend kind van 21 jaar of ouder onverminderd op 10% te handhaven. Een zodanige invulling van het toeslagenbeleid komt te veel in strijd met een rechtsgelijke behandeling. Nog te meer, omdat aan een alleenstaande die zelfstandig een commerciële kamerhuur verschuldigd is, aanspraak wordt verleend op de maximum toeslag van 20%. Dit terwijl aan een alleenstaande die bij de ouders inwoont op grond van het huidige beleid geen toeslag en op grond van het voorstel uit deze nota een toeslag van 5% wordt verleend. Langs deze weg kan de druk op de kamernood mogelijk worden weggenomen.

Conclusie: Via het toeslagenbeleid is het mogelijk een bijdrage te leveren aan de woning- en kamernood door middel van het verhogen van de 10% toeslag bij kamerverhuur naar 15%. Een rechtsgelijke behandeling vergt, dat de toeslag bij het kunnen delen van de kosten met een inwonend verdienend kind eveneens op 15% wordt vastgesteld.

Toeslagenbeleid en thuisinwonende alleenstaanden van 22 jaar of ouder. In de modelverordening krijgen thuiswonende alleenstaanden een toeslag van 10%. In het huidige, lokale toeslagenbeleid wordt aan deze categorie geen toeslag verleend. Hoe is het verschil in benadering met de modelverordening te verklaren. Hoe verhoudt zich deze toeslag ten opzichte van de 5% toeslag voor een uitwonende alleenstaande van 22 jaar. Is de 10% toeslag uit de modelverordening lager vast te stellen, bijvoorbeeld op 5%.

Hier geldt als rechtsgrond voor het verhogen of verlagen van het normbedrag: het geheel of gedeeltelijk kunnen delen van de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan met een ander. Een alleenstaande die zelfstandig (dus niet met een ander) een woning bewoont, heeft aanspraak op een bijstandsuitkering die is afgestemd op een verdiencapaciteit gelijk aan 70% van het netto minimumloon. Dit komt overeen met een normbedrag van 50% van het netto minimumloon en een lokale toeslag van 20%.

Op deze rechtsgrond (met een ander de kosten kunnen delen) is onder de Abw geen toeslag verleend aan alleenstaanden, die thuis inwonen en die geen zelfstandige huur verschuldigd zijn. Dit overeenkomstig de normensystematiek uit de oude Algemene Bijstandswet (van voor 1995) waarbij de gezinsrelatie en de inkomenspositie van het kind mede bepalend waren voor de hoogte van de toenmalige normen voor jongeren. De Centrale Raad van Beroep heeft de toeslagenverordening van Rotterdam, waarbij een forfaitaire toeslag van 10% was vastgesteld voor alleenstaanden van 21 jaar en ouder bij kostendelen - tenzij het een meerderjarig thuisinwonend kind betrof - onverbindend verklaard. De C.R.v.B. overwoog hiertoe, omdat:- in het algemeen niet zonder nadere motivering gezegd kan worden, dat een thuisinwonende zich voor lagere bestaanskosten ziet geplaatst dan de alleenstaande in wiens woning een ander (niet zijnde een ouder) zijn hoofdverblijf heeft en wiens schaalvoordeel daarom op 10% is geschat; - de omstandigheid dat de relatie tussen ouder en kind een andere, niet of minder commerciële is dan tussen andere inwonenden brengt dit --bij gebreke van een wettelijke onderhoudsplicht t.a.v. kinderen van 21 jaar of ouder- niet zonder meer mee;- de aanname dat een uitkering van 50% toereikend is voor een bijstandsgerechtigd kind van 21 jaar en ouder dat bij zijn ouder(s) inwoont, tevens impliceert de veronderstelling dat de betrokkene de noodzakelijke bestaanskosten met een ander kan delen als ware hij gehuwd en- voor een kind dat bij zijn ouders inwoont het hebben van enig schaalvoordeel niet kan worden uitgesloten, maar dat m.b.t. het kunnen delen van die kosten in zijn algemeenheid geen sprake is van een situatie die op dit punt geheel vergelijkbaar is met die van gehuwden.

Deze overwegingen gaven niet eerder aanleiding tot bijstelling van het lokale toeslagenbeleid voor thuisinwonende alleenstaanden, omdat:- de afhankelijkheidsrelatie van het kind ten opzichte van de ouder een toereikende recht-vaardiging was om bloedverwanten in de 1e graad per definitie niet als ongehuwd samenwonenden aan te merken (Memorie van Toelichting Abw) en- de veronderstelling niet werd onderschreven dat bij een 50% normbedrag de betrokkene de noodzakelijke kosten van het bestaan kan delen alsof hij gehuwd was.

Het niet onderschrijven van de zienswijze van de CrvB over de relatie tussen 50% normbedrag en het kunnen delen van de kosten alsof men gehuwd was, is als volgt toe te lichten. Een alleenwonende alleenstaande van 23 tot 65 jaar, die de woning dus niet met een ander deelt, heeft recht op een normbedrag van 50% en een toeslag van 20%. Het normbedrag van 50% van het netto minimumloon is gelijk aan de helft van het normbedrag voor gehuwden (dus gelijk aan het aandeel per echtgenoot/partner). Het verhogen van het 50% normbedrag met een toeslag van 2 x 10% van het netto minimumloon voor alleenwonende alleenstaanden wordt als volgt verklaard:

a. een toeslag van 10% ter aanvulling op de normhuur. De normhuur is de ondergrens van de huur die niet voor huursubsidie in aanmerking komt. Deze normhuur moeten gehuwden betalen uit hun normbedrag, dat gelijk is aan 100% van het netto minimumloon. In het normbedrag voor gehuwden zit in het 50% aandeel per partner dus een compensatie die gelijk is aan de helft van de normhuur. Per partner komt deze compensatie neer op 10% van het netto minimumloon (en is daarmee gelijk aan een toeslag van 10%). Een alleenstaande die alleen een woning bewoont, is zelfstandig een huur/woon-kosten verschuldigd. In diens 50% normbedrag, dat gelijk is aan de bijstandsnorm per partner bij gehuwden, zit een compensatie die gelijk is aan de helft van de normhuur. Om de verschuldigde huur/woonlasten te kunnen betalen heeft een alleenwonende alleenstaande een aanvulling nodig voor de andere helft van de normhuur ofwel een toeslag van 10%.

b. een toeslag van 10% i.v.m. duurder huishouden voor alleenwonenden. Het huishouden voor een alleenwonende alleenstaande is duurder dan dat voor gehuwden (lees: twee samenwonenden partners). Zo is het huis verwarmen voor 1 persoon net zo duur als voor twee partners; het eten koken voor 1 persoon is net zo duur als voor 2, abonnement krant is voor een alleenstaande net zo duur als voor gehuwden e.d.).

In tegenstelling tot een alleenwonende alleenstaande kan een bij de ouders inwonend meer-derjarig kind (dat voor de toepassing van de Abw en WWB als alleenstaande wordt aangemerkt) de kosten van het bestaan geheel of gedeeltelijk met een ander delen. Voor een thuisinwonend kind bestaat er geen noodzaak voor het verhogen van het 50% normbedrag met de 10%-aanvulling voor de normhuur. Dit omdat een thuisinwonend kind geen zelfstandige huur/ woonlasten verschuldigd is. Als de ouders zijn aangewezen op een bijstandsuitkering wordt de verlaging van hun normbedrag beperkt tot 10%. De ouders worden dus volledig gecompenseerd in de kosten voor de normhuur.

Omdat een thuisinwonend kind voorts geen zelfstandige huishouding voert, ontbreekt ook de noodzaak voor de 10% toeslag ter compensatie van de duurdere zelfstandige huishouding. Hierin lag de verklaring voor het niet toekennen van een toeslag aan thuisinwonende alleenstaanden. Verder is arbitrair de opvatting, dat bij een 50% normbedrag de betrokkene de noodzakelijke kosten van het bestaan kan delen alsof hij gehuwd was. Immers ook voor gehuwden/ samenwonenden die de kosten kunnen delen met een ander dan de echtgenoot/ partner wordt hun normbedrag met 10% verlaagd tot 90% van het netto minimumloon (en resteert een bijstandsuitkering van 45% per partner). Een thuis inwonende alleenstaande kostendeler en zijn/haar ouder(s) behoren naar uitgangs- positie vergeleken te worden met gehuwden die de kosten kunnen delen met een ander dan de echtgenoot en met de daaraan gekoppelde verlaging van hun normbedrag. Het tot 90% verlaagde normbedrag voor gehuwden die de kosten kunnen delen met een ander komt per partner neer op een bijstandsuitkering 45% van het netto minimumloon. Dit aandeel per partner is lager dan het 50%-normbedrag voor een thuisinwonend kind dat de kosten kan delen. Om deze reden is een vergelijking met gehuwden die de kosten kunnen delen met een ander meer aangewezen, consistent en juist dan een vergelijking tussen echtgenoten/partners als zodanig. Verder is de som van de bijstandsuitkering van het thuisinwonend meerderjarig kind en diens ouder(s) steeds hoger dan het 100% normbedrag voor gehuwden.

Naar het oordeel van Sociale Zaken staat het huidig toeslagenbeleid voor een bij diens ouders thuisinwonende kind (alleenstaande) in een correcte verhouding tot de bijstandsuitkering voor gehuwden die de kosten kunnen delen met een ander. Gelet op deze onder-bouwing is overname van de 10% toeslag uit de model toeslagenverordening niet verplicht. Uit een oogpunt van het verbeteren van de inkomenswaarborg kan aan de doelgroep alleen-staanden die thuis inwonen desgewenst wel een 5% of 10% toeslag worden verleend. Wie het meerdere mag (geen toeslag verlenen) mag ook het mindere (een beperkte toeslag geven). Mede gelet op de vele bezuinigingen van het rijk, waaronder de versobering van het ziekte-kostenpakket (tandartskosten vanaf 18 jaar en anticonceptie vanaf 21 jaar voor eigen rekening), wordt voorgesteld om alleenstaanden van 23 tot 65 jaar, die thuis inwonen en dus de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan kunnen delen met een ander, aanspraak te geven op een toeslag van 5%.

Hoe verhoudt zich op grond van het huidige Abw-beleid het niet toekennen van een toeslag aan alleenstaanden die thuis inwonen ten opzichte van de 5% toeslag voor alleenstaanden van 22 jaar. Een alleenstaande van 22 jaar, die alleen woont en dus de kosten niet met een ander kan delen, heeft in beginsel aanspraak op een toeslag van 5%. Dit met toepassing van de rechtsgrond over hoogte bijstandsuitkering en de verdiencapaciteit tegen het minimumjeugdloon. Daarnaast moet een 22 jarige alleenstaande voor het verkrijgen van deze toeslag nog wel voldoen aan de overige vereisten, zoals het niet kunnen delen van de kosten met een ander. Als de kosten kunnen worden gedeeld met een ander wordt ook aan hen geen toeslag toegekend. Hiermee staat de bijstandsuitkering voor 22 jarige alleenstaanden in een gelijke verhouding tot die voor alleenstaanden van 22 tot 65 jaar die thuis inwonen.

Conclusie: Alleenstaanden die thuis inwonen kunnen de kosten delen met een ander. Het niet toekennen van een toeslag aan deze groep staat in een correcte verhouding tot het normbedrag voor gehuwden die de kosten kunnen delen met een ander dan de echtgenoot/partner. Van de mogelijkheid tot het verbeteren van de inkomenswaarborg voor deze categorie wordt gebruik gemaakt door hen aanspraak te geven op een toeslag van 5% van het netto minimumloon.

Toeslagenbeleid en alleenstaanden van 21 of 22 jaar.Waarom krijgt een alleenstaande van 21-jaar geen toeslag en een alleenstaande van 22-jaar een 10%-toeslag, terwijl hun algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan niet wezenlijk verschillen?

Is een verschil in toeslag voor een 21- en 22-jarige alleenstaande te rechtvaardigen als hun algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan niet wezenlijk verschillen? Ja, omdat een zodanige vergelijking niet redelijk en billijk is. De WWB schrijft voor dat alleenstaanden van 21 tot 65 jaar, in wiens woning geen ander zijn hoofdverblijf heeft en die de kosten van het bestaan niet met een ander kan delen, recht heeft op een lokale toeslag van maximaal 20% van het netto minimumloon. Voor deze doelgroep is daarmee de bijstands-uitkering ter voorziening in de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan vastgesteld op 70% van het netto minimumloon. De WWB regelt voorts, dat voor een alleenstaande van 21 of 22 jaar de toeslag afwijkend kan worden vastgesteld als deze, gezien de hoogte van het minimumjeugdloon, een belemmering kan vormen voor het aanvaarden van betaalde arbeidOm effecten van werkloosheidsval: situatie waarbij het aanvaarden van betaald werk niet loont omdat de bijstandsuitkering hoger is dan het (minimumjeugd)loon uit betaald werken, te voorkomen dient er een juiste afstemming te zijn tussen de verdiencapaciteit van jongeren en de bijstandsuitkering.De verdiencapaciteit in de vorm van het minimumjeugdloon verschilt voor een 21- en 22-jarige alleenstaande. Gelet hierop werd onder de werking van de Abw aan een alleenstaande van 21 jaar geen toeslag en van 22-jaar een 10% toeslag verleend. In het verschil in verdiencapaciteit ligt de verklaring voor het verschil in lokale toeslag.

Per 1 januari 2004 is het netto minimumjeugdloon voor een 21 jarige € 786,- per maand en voor een 22-jarige € 906,-. Het 50% normbedrag voor een alleenstaande van 21 tot 65 jaar bedraagt € 578,27. Normbedrag + maximale toeslag van 20% (€ 231,31) komt neer op een bijstandsuitkering van € 809,58 per maand. Voor een 21-jarige ligt het normbedrag plus de maximale toeslag hoger dan hij met werken tegen het minimumjeugdloon kan verdienen. Voor een 22-jarige is het normbedrag plus de maximum toeslag lager dan diens verdiencapaciteit tegen het minimumjeugdloon.

Voor alleenstaanden van 23 tot 65 jaar is de bijstandsuitkering afgestemd op een verdien-capaciteit gelijk aan 70% van het netto minimumloon. Uit een oogpunt van objectivering, redelijkheid en billijkheid wordt voorgesteld om voor alleenstaanden van 21- en 22-jaar de bijstandsuitkering af te stemmen op hetzelfde percentage (70%) van het netto minimum-jeugdloon. Voor een 21 jarige komt 70% van het netto minimumjeugdloon ad € 786,- neer op € 550,20. Het normbedrag ad € 578,27 is € 28,- per maand hoger dan 70% van de verdien-capaciteit tegen het netto minimumjeugdloon. Voor een alleenstaande van 21 jaar is een lokale toeslag niet aangewezen. Dit om effecten van werkloosheidsval te voorkomen.

Voor een 22 jarige komt 70% van het netto minimumjeugdloon ad € 906,- neer op € 634,20. Normbedrag van € 578,27 + huidige toeslag van 10% ofwel € 115,65 komen neer op een bijstandsuitkering van € 693,92 per maand. De bijstandsuitkering is dan ± € 60,- per maand hoger dan 70% van de verdiencapaciteit tegen het netto minimumjeugdloon. Bij een toeslag van 5% komt de bijstandsuitkering op € 636,- per maand (norm ad € 578,27,- plus 5%-toeslag ad € 57,80). De bijstandsuitkering is net iets hoger dan 70% van de verdiencapaciteit tegen het netto minimumjeugdloon. Gelet hierop wordt voorgesteld de toeslag voor een 22 jarige alleenstaande nader vast te stellen op 5% (was 10%). Als overgangsrecht kunnen 22-jarigen met een bestaande 10% toeslag deze behouden tot het bereiken van de 23 jarige leeftijd.

Conclusie: Als inkomenswaarborg op minimumniveau is het redelijk en billijk om het lokaal toeslagenbeleid voor 21 en 22 jarige alleenstaanden af te stemmen op een verdiencapaciteit van 70% van het toepasselijk minimumjeugdloon. Hierdoor is de toeslag voor een 21 jarige alleenstaande te handhaven op 0% en die voor een 22 jarige nader vast te stellen op 5% (was 10%). Artikelsgewijze toelichting.

Artikel 1. Begripsomschrijving.art 1, onder c en d (toeslag en verlagen). De zinsnede "ten hoogste" duidt er op dat het verhogen en verlagen van het normbedrag op grond van het lokaal toeslagbeleid kan variëren van 0 tot 20% van het normbedrag voor gehuwden waarvan beide partners 21 tot 65 jaar zijn (normbedrag is gelijk aan het netto minimumloon).

art 1, onder d (woonkosten).Met "woonruimte" wordt aangegeven dat hieronder ook begrepen zijn een woonwagen en een woonschip. Met woonkosten wordt bedoeld de kale huur bij het huren van woonruimte of de eventuele hypotheekrente, de kosten van onderhoud of andere zakelijke lasten voor eigenaren van een zelfbewoonde woonruimte in eigendom.

art 1, onder e (woonlasten).Onder woonlasten wordt verstaan de aantoonbaar verschuldigde kosten als gevolg van het (mede)gebruik van de in de verblijfswoning aanwezige voorzieningen. Het onderscheid tussen woonkosten en woonlasten is nodig, om een belanghebbende zonder vast verblijfadres en dus zonder woonkosten maar met aantoonbare woonlasten, voor een toeslag in aanmerking te kunnen brengen.

art 1, onder g (commerciële basis). De vereiste instemming van de eigenaar biedt een mogelijkheid tot verificatie bij de betrokken eigenaar. Dit geeft tevens een handvat om oneigenlijk gebruik terug te dringen, omdat woon- constructies zonder medeweten van de eigenaar buiten toepassing blijven. Verder sluit het begrip "zelfstandig-geschikt-zijn-voor-bewoning" constructies uit, waarbij wordt gewoond in bergingen, gangen of met meerderen in woonruimte voor eenpersoonshuishoudens en dergelijke. Het moet voorts duidelijk zijn dat een belanghebbende vanuit de te onderhuren woonruimte in maatschappelijk opzicht functioneert (woont, leeft, recreëert etc).Het aanhouden van een huurprijs gelijk aan de ondergrens van de niet subsidiabele huur voor de toepassing van de individuele huursubsidie is redelijk en billijk. Dit mede gelet op de hoogte van het volgens de Coördinatiewet sociale verzekeringen toe te rekenen bedrag voor loon in natura bij vrije huisvesting.

art 1, onder k (zorgbehoevend). Voor het beoordelen van de zorgbehoevendheid kan aansluiting worden gezocht bij een voor de belanghebbende afgegeven indicatiestelling. De relatie zorgbehoevende en verzorger mede wordt mede getoetst aan de mogelijkheden binnen het traject van voorzieningen als thuis-/ gezinszorg e.d. Van zorgbehoevenheid is dus ook sprake bij en positieve indicatiestelling waarvoor een zorginstelling (nog) niet aan de hulpvraag kan voldoen. Deze uitzondering kan bijdragen aan het zelfstandig blijven wonen van zorgbehoevenden.

artikel 2 Rechtsgronden.De gemeente Hilvarenbeek maakt geen gebruik van de mogelijkheid tot het verlagen van de landelijk vastgestelde normbedragen voor jongeren van 18 tot 21 jaar en voor alleenstaanden en alleenstaande ouders van 21 tot 65 jaar. Voor alleenstaande en alleenstaande ouders wordt de maximum toeslag afwijkend vastgesteld binnen de bandbreedte 0 tot 20%.De gemeente Hilvarenbeek maakt voorts geen gebruik van de mogelijkheid tot het tijdelijk voor de duur van een half jaar verlagen van het normbedrag na schoolverlaten. Dit uit een oogpunt van vereenvoudiging van de uitvoering. Schoolverlaters verkrijgen hierdoor in vergelijk met het inkomen uit WSF of WTOS gedurende het eerste half jaar na schoolverlaten een hoger inkomen via de bijstand. Instroombeperking c.q. uitstroombevordering via sluitende aanpak behoren er toe bij te dragen dat deze specifieke doelgroep geen respectievelijk een kort beroep behoeven te doen op algemene bijstand.

Het "kunnen delen" van de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan wijst er op, dat in voorkomende gevallen niet bepalend is of ook feitelijk de bestaanskosten met een ander worden gedeeld, maar of het redelijk is ervan uit te gaan dat deze kosten kunnen worden gedeeld. Een toeslag is dus niet afhankelijk gesteld van het feit of een medebewoner die daartoe financieel in staat is, ook feitelijk een bijdrage levert in de kosten.

Om een duidelijke en eenduidige uitwerking te verkrijgen is per leefvorm de mate van verhoging of verlaging van het normbedrag uitgewerkt. Hierdoor zijn de aanspraken in één artikel per leefvorm te regelen. Dit vergroot de toegankelijkheid van de verordening.

artikel 3 Toeslagsystematiek voor een alleenstaande.art 3, lid 1 en 2 (21 en 22 jarige alleenstaande).Het verlenen van de maximum toeslag aan 21 en 22 jarige alleenstaanden kan een reële belemmering vormen voor het aanvaarden van werk. Hierom is een juiste afstemming tussen bijstandsuitkering en verdiencapaciteit tegen het minimumjeugdloon aangewezen. Voor alleenstaanden van 23 tot 65 jaar is de bijstandsuitkering afgestemd op een verdiencapaciteit gelijk aan 70% van het netto minimumloon. Uit een oogpunt van objectivering, redelijkheid en billijkheid is voor alleenstaanden van 21- en 22-jaar de bijstandsuitkering afgestemd op hetzelfde percentage (70%) van het netto minimumjeugdloon. Gelet hierop is de toeslag voor een 21 jarige forfaitair vastgesteld op 0% en voor een 22 jarige op 5% van het netto minimum-loon.

De 5% toeslag is aangewezen als een 22 jarige alleenstaande de kosten niet of niet geheel kan delen met een ander of als de woonsituatie daartoe aanleiding geeft. Dit betekent, dat een alleenstaande van 22 jaar, die geen woning aanhoudt of die geen woonkosten verschuldigd zijn, géén recht op de 5% toeslag heeft. Omdat een 21 jarige alleenstaande reeds op grond van de verhouding tot het minimumjeugdloon geen aanspraak heeft op een toeslag heeft, is deze buiten de werkingssfeer van de aanvullende bepalingen over het afwijkend vaststellen van de toeslag gelaten.

Art 3, lid 3 (20% toeslag voor een alleenstaande van 23 tot 65 jaar).Deze bepaling voldoet aan de verplichting uit artikel 25 van de WWB die voorschrijft dat bij het niet kunnen delen van de noodzakelijke kosten van het bestaan met een ander, aanspraak bestaat op de maximum toeslag van 20%. Dit voor zover er geen samenloop is met een of meer andere rechtsgronden voor het afwijkend vaststellen van de toeslag.

Art 3, lid 4 (15% toeslag voor een alleenstaande van 23 tot 65 jaar).Uit een oogpunt van de woningnood onder jongeren wordt onderverhuur van woonruimte aan derden gestimuleerd. Om deze reden is het voordeel uit onderverhuur gematigd vastgesteld en is in deze situatie de toeslag forfaitair vastgesteld op 15%. Dit ongeacht het aantal onder-huurders, tenzij sprake is van een (vergunningplichtig) pensionbedrijf. Bij samenloop met een of meer andere rechtsgronden is de toeslag nader afwijkend vast te stellen.

Art 3, lid 5 (10% toeslag voor een alleenstaande van 23 tot 65 jaar).De toeslag kan afwijkend worden vastgesteld als de noodzakelijke kosten van het bestaan kunnen worden gedeeld met een ander (art 25 WWB) of als de woonsituatie daartoe aanleiding geeft waaronder begrepen het niet aanhouden van een woning (art 27 WWB).Van deze mogelijkheid is gebruik gemaakt door de toeslag bij "kosten delen" --anders dan uit commerciële onderverhuur - voor de hoofdbewoner forfaitair vast te stellen op 10% van het netto minimumloon.In vergelijk met een persoon die alleen een woning bewoont levert een gezamenlijke huisvesting een schaalvoordeel op.

Dit voordeel heeft zowel betrekking op woonkosten (in uitgebreide of beperkte zin) als op alle andere uitgaven waarbij gedacht wordt aan duurzame gebruiksgoederen, vaste lasten en diverse andere kosten. Een geconcretiseerde opsomming ervan is niet mogelijk, gelet op de verscheidenheid en aard van deze kosten.

Art 3, lid 6 (5% toeslag voor alleenstaande 23-65 jaar die thuis inwoont).De rubriek "Toeslagenbeleid en thuisinwonende alleenstaanden van 22 jaar of ouder" uit de algemene toelichting geeft hierover voldoende duidelijkheid.

Bij een gezamenlijke huisvesting van bloedverwanten in de eerste graad (ouder meerder-jarig kind v.v.) kan zowel de ouder als het kind op bijstand aangewezen raken. Het kunnen delen van de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan wordt afhankelijk gesteld van het kunnen leveren van een bijdrage in deze kosten. Het inkomen van een inwonend kind waarbij een substantiële bijdrage in de kosten van de gezamenlijke huisvesting in alle redelijkheid geacht moet worden betaalbaar te zijn, is bepaald op een inkomen van 50% van het minimum-loon of hoger.

Tot deze inkomensgrens tellen medebewonende bloedverwanten in de eerste graad niet mee als medebewoner en blijven buiten de werkingssfeer van deze bepaling. Bij een inkomen vanaf deze grens wordt een voordeel uit medebewoning billijk geacht. Bij inkomen uit studiefinanciering blijven eventuele bijverdiensten tot het bedrag van de maximum vrijstelling-WSF buiten beschouwing. Op pragmatische grond worden inwonende kinderen tot 21 jaar geacht geen bijdrage te kunnen leveren.

Een (alleenstaande) ouder van 23 jaar of ouder met uitsluitend inwonende kinderen van 18 tot 21 jaar en of met een of meer WSF-kinderen ontvangt een toeslag van 20%.

Niet aanhouden woning/ontbreken woonkosten.In het geval geen woning wordt aangehouden of als geen woonkosten en geen woonlasten verschuldigd zijn, wordt géén toeslag verleend. Dit gelet op het 20% aandeel in het normbedrag voor gehuwden dat bestemd is voor het betalen van de normhuur. De normhuur is het bedrag aan huur dat niet voor huursubsidie in aanmerking komt (ondergrens) en dat uit het normbedrag betaald moeten worden. Het voordeel uit het niet aanhouden van een woning dan wel uit het ontbreken van woonkosten is forfaitair vastgesteld op 20% van het minimumloon (dat is gelijk aan 20% van het normbedrag voor gehuwden).

Het afwijkend vaststellen van een toeslag van 10% voor het ontbreken van woonkosten maar met woonlasten, komt tegemoet aan de doelgroep zonder vast verblijfadres die anderszins aantoonbaar kosten voor huisvesting verschuldigd zijn. Uit een oogpunt van handhaving zijn hoge eisen gesteld aan de wijze waarop de woonlasten door een belanghebbende aantoonbaar moeten worden gemaakt. Aan zwervers/daklozen wordt in te maken kosten voor (nacht) opvang zo nodig bijzondere bijstand verleend.

Medebewoning op niet commerciële basis.Bij het ontbreken van een commerciële basis aan een gezamenlijke huisvesting is sprake van een gezamenlijke huishouding. Als een "huisgenoot" zich voor de toepassing van de WWB presenteert als kostendeler op commerciële basis, vervalt die kwalificatie zodra deze huisgenoot met diezelfde persoon in een registratie, als bedoeld in het Besluit aanwijzing registraties gezamenlijke huishouding, als een gezamenlijke huishouding staat geregistreerd staan of hebben gestaan. Immers op grond van genoemd besluit wordt de kwalificatie als partner uit die andere regeling voor de toepassing van de WWB en daarmee dus ook voor de toepassing van de toeslagverordening overgenomen. De bijstand wordt in deze situaties afgestemd op de leefvorm gehuwd/samenwonend.

artikel 4 Toeslagsystematiek voor een alleenstaande ouder.Bij het vaststellen van de toeslag voor alleenstaande ouders is dezelfde systematiek toegepast als die voor alleenstaanden van 23 jaar of ouder. Hierom wordt kortheidshalve volstaan met verwijzing naar de corresponderende toelichting op artikel 3. Voor alleenstaande ouders geldt een eenduidige leeftijdsgrens van 21 tot 65 jaar. De differentiatie naar leeftijd voor alleen-staanden (21, 22 of 23 jaar of ouder) is niet van toepassing op een alleenstaande ouder.

De rechtsgrond voor het afwijkend vaststellen van de toeslag uit artikel 2 onder d van de verordening (hoogte minimumjeugdloon kan een belemmering vormen voor uitstroom) is niet van toepassing op alleenstaande ouders.

artikel 5 Toeslagsystematiek voor gehuwden/samenwonenden.Hiervoor geldt in wezen hetzelfde als bij artikel 4 is opgemerkt. Gehuwden/samenwonenden hebben in beginsel aanspraak op bijstand gelijk aan 100% van het netto minimumloon. Gelet hierop is voor deze categorie voorzien in de mogelijkheid tot het verlagen van die 100% bijstandsnorm.

artikel 6 Afstemmen toeslagbeleid en inkomsten uit onderverhuur.Artikel 32 van de WWB maakt het mogelijk het voordeel uit onderverhuur als inkomsten te korten op de bijstand dan wel dit voordeel via het toeslagbeleid te ondervangen. De keuze voor één van deze mogelijkheden moet, ter voorkoming van het dubbel korten, de andere optie uitsluiten. Uit een oogpunt van eenduidigheid is er voor gekozen het inkomen uit onderhuur/kostgangers via de toeslagsystematiek af te handelen. Hierbij is het aantal onderhuurders/kostgangers niet van belang.

artikel 7 Anti-cumulatiebepaling.Met deze bepaling wordt voorkomen, dat er door samenloop van toeslagen zodanige inkomenseffecten optreden waarvan op voorhand vaststaat dat de resterende bijstand ontoereikend is om in de noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien.

Het korten van schaalvoordelen uit samenloop van de in artikel 2 genoemde rechtsgronden wordt beperkt voor zoveel door die samenloop de toeslag het percentage van 20 van het minimumloon te boven gaat. Omdat onder de oude bijstandswet wel cumulatie van met de huidige rechtsgronden voor toeslag vergelijkbare aftrek was toegestaan, ontstaat hierdoor onder omstandigheden een voordeel c.q. een mogelijkheid tot het verhogen van het besteedbaar inkomen (bijv. meer dan één onderhuur/ kostganger; samenloop van inwonend verdienend kind met onderhuur/kostganger).

Wanneer zowel hoofd- als medebewoner op een bijstandsuitkering zijn aangewezen, geldt voor beiden het regiem van de toeslagverordening. Dit was overigens onder de oude bijstandswet ook het geval. Voor een zorgbehoevende blijft samenloop met een of meer andere rechtsgronden voor toeslag mogelijk. Dit met in acht name van de anti-cumulatie van rechtsgronden voor verhoging of verlaging.

De anti-cumulatie van rechtsgronden laat voorts onverlet de mogelijkheid tot het anderszins afstemmen van de bijstand op grond van artikel 18 WWB: het afstemmen van de algemene bijstand (norm plus eventuele toeslag) op grond van de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van een belanghebbende. Dit betekent o.a. dat samenloop van het toeslagenbeleid met een bestuurlijke maatregel op grond van de afstemmingsverordening steeds mogelijk is.