Handhavingsstrategie 2004-2008

Inhoud

Het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden;

gelet op het voorstel d.d. 19 november 2004 met nr. WBV/04.195;

BESLUIT:

• a.

  de handhavingsstrategie 2004 - 2008 en onderliggende protocollen vast te stellen voor de handhaving van de Wvo en voor het onderdeel invordering van de dwangsom, in afwijking van het huidige beleid, altijd de dwangsom in te vorderen wanneer deze verbeurd verklaard is (en niet betaald is binnen de betalingstermijn);

• b.

  het eerdere handhavingsbeleid verwoord in de notities 'Handhavingsbeleidsnotitie waterwetgeving 1999' en 'Nadere uitwerking handhavingsbeleid 2002' in te trekken voor zover het de Wvo-aspecten betreft.

Aldus vastgesteld in de vergadering van 19 november 2004.

ir. D. Vergunst, dijkgraaf

drs. E.Th. Meuleman, secretaris-directeur (plv.)

HANDHAVINGSSTRATEGIE 2004-2008

Een strategie voor de handhaving van de milieuwetten

                 in de provincie Utrecht

Een strategie van én voor alle handhavingspartners

Voorwoord

Voor u ligt de provinciebrede handhavingsstrategie 2004-2008. Deze strategie is tot stand gekomen in het kader van het professionaliseringstraject van de milieuhandhaving met alle handhavingspartners binnen het territoir van de provincie Utrecht. De provincie Utrecht heeft de haar toebedeelde verantwoordelijkheid als regisseur van het professionaliseringstraject 2003-2005 opgepakt door periodiek met alle handhavingspartijen samen te werken aan de verbetering van de milieuwethandhaving.

In het kader van de professionalisering is door de handhavingspartners een aantal gemeenschap-pelijke producten ontwikkeld waarvan de werkingssfeer verder strekt dan de eigen handhavings-organisatie. Een van die producten ligt nu voor u: met recht kan gezegd worden dat het "Een strategie van én door alle handhavingspartners" is. Meerdere handhavingspartners hebben aan de totstandkoming hun bijdrage geleverd én het document is voor meerdere partijen die bij de handhavingsuitvoering betrokken zijn toepasbaar. Voor de totstandkoming van dit document zijn best-practices uit het land benut. Zo hebben andere de "Regionale handhavingsstrategie Eemland 2002-2005", het concept "beleidsregels toepassing van sancties bij het niet-naleven van milieu-regels" provincie Utrecht en de "Handhavingsstrategie en werkwijze in de provincie Groningen (2003)" als voorbeeld gediend.

De handhavingsstrategie is van betekenis voor de handhaving als essentiële schakel in een ade-quate uitvoering van het beleid. De handhaving wordt gekenmerkt door een veelheid aan regels en bevoegdheden van verschillende instanties. In deze situatie moet gestreefd worden naar een zo groot mogelijke inzichtelijkheid in afspraken, werkwijze, afstemming en informatie uitwisseling door de verschillende instanties. Dit is vooral wenselijk als bevoegdheden en activiteiten van meerdere instanties elkaar kruisen. Dit laatste zal zich steeds vaker voordoen, gezien de trend tot verdergaande integratie bij de aanpak van milieuproblemen met andere beleidsterreinen.

De handhavingsstrategie is geschreven om toegepast te worden door alle toezichthoudende en opsporingsinstanties die de bestuursovereenkomst milieuwethandhaving in de provincie Utrecht op 30 juni 1999 hebben ondertekend. Dit zijn de Utrechtse gemeenten, de provincie Utrecht, de Politie Regio Utrecht, het Openbaar Ministerie, de waterschappen, het ministerie van Verkeer en Water-staat, namens deze door de hoofdingenieur-directeur DG-Rijkswaterstaat directies Utrecht Oost Nederland en IJsselmeergebied, het ministerie van Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieu, namens deze door de regionaal inspecteur milieuhygiëne en het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, namens deze de hoofdinspecteur van de AID.

Tot slot, met deze handhavingsstrategie wordt beoogd te komen tot een betere samenwerking en uitwisseling van informatie en een professionele handhaving.

Inleiding

De Samenwerkingsovereenkomst handhaving vormt sinds juni 1999 het kader waarbinnen hand-havingspartners in het Utrechtse werken aan een efficiëntere en effectievere handhaving van wet- en regelgeving op het terrein van milieu, water, natuurbescherming en ruimtelijke ordening (ook wel de vier kleursporen genoemd). Vanaf het begin heeft als uitgangspunt gegolden dat de samen-werkingsovereenkomst handhaving een sterk regionale insteek heeft. Dat principe is op tal van terreinen doorgevoerd zoals; de selectie van jaarlijks uit te voeren activiteiten en projecten, de omgevingsanalyse en de verschillende in omloop zijnde handhavingsstrategieën op regionaal of zelfs nog lokaal niveau.

De samenwerkingsovereenkomst voorziet in een zogenaamd groeimodel dat inhoudt dat de ver-schillende handhavingspartijen in Utrecht door de jaren intensiever met elkaar gaan samenwerken. Op het gebied van de wetgeving zien we in toenemende mate dat wetten integreren en steeds vaker vragen om afstemming tussen de verschillende handhavende instanties. Vaak is sprake van samenloop van meerdere wettelijke regelingen en uitvoeringsbesluiten; een voorbeeld daarvan is het nieuwe Besluit glastuinbouw. Ook treedt er steeds vaker samenloop op met betrekking tot ver-gunningverlening, toezicht en het opleggen van sancties. Bij controles kunnen toezichthoudende ambtenaren van gemeenten, provincie, waterschappen, rijksdiensten, buitengewone opsporings-ambtenaren van deze instanties en de politie betrokken zijn.

Structurele samenwerking tussen bestuurlijke partners onderling en met justitiële partners, is noodzakelijk om tot een effectieve handhaving te komen. Alleen zo kan men optimaal profiteren van het totale pakket aan mogelijkheden die de afzonderlijke handhavingspartners hebben. Iedere handhavingspartner staat hierbij voor de opgave om aan die samenwerking en afstemming vorm te geven op basis van zijn eigen verantwoordelijkheid. Samenwerking kan op allerlei manieren plaatsvinden. Voorwaarde is steeds dat partners er voordeel bij hebben en dat ook zo zien. De noodzakelijke samenwerking wordt bevorderd door de provinciebrede handhavingsstrategie waarin een uniforme werkwijze over hoe op te treden in geval van niet normconform gedrag. Dit betekent dat de partijen in gelijke gevallen gelijk handelen en dat hun handelen transparant wordt gemaakt.

De status van deze provinciebrede handhavingsstrategie.

Bij de voorbereiding van dit document zijn alle partijen geconsulteerd. Er is naar gestreefd dat het resultaat een product is van gezamenlijk overleg, waarin iedereen zich kan vinden en waaraan men zich gebonden acht. Tijdens de provinciebrede bijeenkomst verbetersessie "professionali-sering van de handhaving" op 20 januari 2004 is ingestemd met het voorstel dat de sanctie- en gedoogstrategie (hoofdstuk 4) een provinciebrede, voor alle instanties geldende uniforme aan-pak, moet zijn. Dit in verband met de uniformiteit die de strafrechtelijke partners nodig hebben in hun samenwerking met alle Utrechtse bestuurlijke partners. De overige delen van de handhavingsstrategie zijn aan te merken als een facultatief onderdeel, waaruit of waarin de verschillende handhavingsinstanties hun organisatiespecifieke vereisten, wensen of situatie kunnen aanvullen. In de tekst is op verschillende plaatsen een [cursief en onderstreept lettertype] gebruikt. Hier is een een eigen tekstdeel dat meer is toegespitst op de organisatie van het waterschap ingevoegd. [cursief en onderstreept lettertype moet zijn: cursief lettertype]

Voor partijen die recent een op de criteria 2.1 tot en met 2.4 vastgestelde handhavingsstategie hebben is het vaststellen van deze strategie overbodig, mits de sanctie- en gedoogstrategie (hoofdstuk 4) uit dit document wordt gehanteerd. Voor handhavingspartners die nog geen vast-gesteld handhavingsbeleid hebben op basis van de kwaliteitscriteria 2.1 tot en met 2.4 is het aan te bevelen deze handhavingsstrategie vast te stellen en in de eigen organisatie te implementeren.

Tot slot

Deze handhavingsstrategie vormt het strategische uitgangspunt voor de wijze waarop de handhaving van milieuwetten door de handhavingspartners ten uitvoer gelegd dient te worden. Door dit uitgangspunt treft u in deze handhavingstrategie nauwelijks een concretisering aan van de te nemen beslissingen en stappen. De concretisering van deze handhavingsstrategie zoals: interne en externe (samenwerkings)afspraken en protocollen en werkinstructies dient in andere documenten plaats te vinden overeenkomstig de criteria 2.5 en 2.6 van het professionalise-ringstraject.

De professionalisering is de motor die de samenwerking tussen de verschillende handhavende partijen stimuleert. De provinciebrede handhavingsstrategie is daar een product van.

Het waterschap geeft in diverse protocollen nadere invulling aan het gestelde van deze strategie.

2. Nalevingsstrategie

Het op een goede wijze naleven van de milieuwetgeving en de daaraan verbonden voorschriften kan op verschillende manieren tot stand komen, uiteenlopend van spontane naleving tot en met het afdwingen middels handhaving.

Definitie

Onder handhaving wordt verstaan het door toezicht bewerkstelligen en zonodig met toepassing van bestuursrechtelijke en/of strafrechtelijke sanctiemiddelen bereiken dat de regelgeving wordt nageleefd.

Naast de inzet van het instrument handhaving kan naleving van milieuregels en vermindering van milieuemissies worden bewerkstelligd via/door:

• •

  Spontane naleving, via bijvoorbeeld voorlichting en communicatie;

• •

  Belastingmaatregelen en/of subsidiëring;

• •

  Op naleving gerichte samenwerking en taakverdeling tussen organisaties.

Omdat het waterschap de definitie niet vindt aansluiten bij de titel nalevingsstrategie, is in het protocol "Toepassen nalevingsstrategie" een eigen definitie gegeven. In dat protocol is ook aangegeven hoe het waterschap de andere instrumenten hanteert.

2.1 Spontane naleving

Naleving heeft betrekking op het gedrag van mensen of bedrijven / instellingen ten aanzien van regels. De naleving van veel regels vindt spontaan plaats, dat wil zeggen dat hiervoor geen uitdrukkelijk toezicht nodig is en er geen sancties behoeven te worden opgelegd om naleving te bewerkstelligen. Bij deze spontane naleving speelt een aantal aspecten een rol. Deze zijn afgeleid van de "tafel van elf"[ De "tafel van elf", een beknopte toets voor de handhaafbaarheid van regels (Expertisecentrum Rechts-handhaving, ministerie van Justitie)].

Dit zijn de volgende punten:

1. Kennis van de regels; goede voorlichting aan burgers en bedrijven leidt tot bekendheid met en duidelijkheid van wet- en regelgeving. Dit kan (indirect) leiden tot betere naleving. Voorlichting en communicatie kunnen bijvoorbeeld variëren van branchegerichte voorlichting naar aanleiding van een onderzoek door de handhavingsorganisatie, het verschaffen van informatie over hand-having door middel van productbladen, factsheets e.d. tot het schrijven van persberichten om nieuwe (landelijke) regelingen bekend te maken.

2. Kosten/ baten; burgers en bedrijven maken bij de keuze omtrent het (nalevings)gedrag ter zake van wet- en regelgeving een kosten/batenoverweging. Er wordt gekeken naar financieel-economische factoren, maar ook naar de invloed op het imago of de reputatie.

3. Mate van acceptatie; bij dit onderdeel wordt gekeken naar de mate waarin beleid en regelgeving worden aanvaard door de doelgroep. Hierbij kan gedacht worden aan de handhaafbaarheid van voorschriften. Voorschriften en besluiten van overheden moeten:

. eenduidig zijn;

. controleerbaar zijn en niet voor meerdere uitleg vatbaar;

. feitelijk / technisch uitvoerbaar

4. Normgetrouwheid van de groep; met normgetrouwheid wordt bedoeld de mate waarin de doel-groep bereid is om zich in het algemeen te conformeren aan het gezag van de overheid. NOOT: Dit onderdeel is bij het opstellen van de probleemanalyse uitdrukkelijk meegenomen en geeft in dat kader een bijdrage aan de prioritering van de handhavingsinspanningen per branche.

5. Informele controle; informele controle omvat de controle door niet-overheidsinstanties. Denk bijvoorbeeld aan de sociale controle van de fysieke omgeving of van concurrenten.

2.2 Toezicht

Door middel van controle en het opleggen van sancties kan naleving worden bewerkstelligd. Ook hierbij speelt een deel van de "tafel van elf" een rol. In vervolg op de punten 1 tot en met 5 gaat het om de volgende aspecten:

6. Informele meldingskans; naleving is mede afhankelijk van de kans dat de overtreding aan het licht komt. Bij sommige overtredingen is de pakkans groot in verband met de mate waarin derden bereid zijn te klagen. Vooral geluidoverlast valt hieronder.

7. Controlekans; Factoren die een rol spelen zijn de controle frequentie en de door de doelgroep geschatte kans op controle. De controle frequentie van inrichtingen was in de jaren 1990 landelijk vastgesteld. Nu is er een ontwikkeling gaande waarbij het naleefgedrag bepalend is voor de controlefrequentie. NOOT: Overigens is ook van belang hoe de handhavingsorganisatie omgaat met de hercontroles en de wijze waarop deze worden ingepland.

8. Detectiekans; Hieronder wordt verstaan de kans dat bij een controle ook daadwerkelijk de overtreding wordt geconstateerd.

9. Selectiviteit; het naleefgedrag wordt beïnvloed door de (verhoogde) kans op controle en detectie door een selectie van de te controleren bedrijven, personen dan wel gebieden. Worden bij selecte controles relatief meer overtredingen geconstateerd dan bij a-selecte controles? én hebben overtreders het idee dat ze vaker gecontroleerd worden dan degenen die naleven? NOOT: Het is van belang daar waar nodig een differentiatie toe te passen in de handhavingsaanpak. Dat wil zeggen dat bedrijven die de zorg voor het milieu aantoonbaar serieus hebben genomen op een andere wijze door het bevoegd gezag tegemoet zullen worden getreden. Dit resulteert soms in een lagere bezoekfrequentie en andere invulling van de controles, zoals beschreven in het geldende handhavingsprogramma (of anders genoemd).

De handhavingsorganisatie streeft ernaar om door middel van structureel, programmatisch en systematisch toezicht, en eventueel samen met andere met handhaving belaste partners vorm en inhoud te geven aan de wettelijk toegekende handhavingstaak.

2.3 Sancties

Naleving is ook afhankelijk van sancties. De volgende elementen uit de "tafel van elf" vallen hieronder:

10. Sanctiekans; naleving van regels is ook afhankelijk van de kans op een sanctie. Deze wordt onder meer bepaald door de handhaafbaarheid van de regels. Dit kan door middel van een handhaafbaarheidstoets worden bepaald.

11. Sanctie ernst; de hoogte en soort van de aan de overtreding gekoppelde sanctie en overige nadelen van sanctie oplegging hebben invloed op het naleefgedrag.

Het opleggen van een sanctie is een van de manieren om naleving te stimuleren. Tegen geconstateerde milieu- en aanverwante delicten kan zowel bestuursrechtelijk als strafrechtelijk worden opgetreden.

De keuze van het te gebruiken sanctie instrument is afhankelijk van de geconstateerde overtreding. De bestuurlijke sanctie dient er in de eerste plaats toe om een rechtsconforme situatie te bereiken. Het primaire doel is om de overtreding ongedaan te maken. Voor de keuze van het instrument is de potentiële milieuschade die de overtreding kan veroorzaken en de aard van de milieuovertreding bepalend. Bij de strafrechtelijke handhaving is naast het bereiken van een rechtsconforme situatie tevens het bestraffende element (punitief karakter) van belang.

In het protocol "Toepassen sanctiestrategie" geeft het waterschap aan hoe het waterschappen in concrete gevallen (overtredingen) optreedt.

[Dit protocol kunt u als PDF-bestand vinden onder bijlage]

2.3.1 Bestuursrechtelijke sancties

In de meeste gevallen is de last onder dwangsom het meest geëigende bestuursrechtelijke sanctiemiddel. Er kan alleen geen last onder dwangsom worden opgelegd wanneer het belang dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen zich daartegen verzet. In de praktijk is de last onder dwangsom een veel gebruikt bestuursrechtelijk sanctie instrument dat flexibel kan worden ingezet en bijzonder effectief is. Veelal volstaat het dreigen ermee.

Bestuursdwang wordt toegepast wanneer het noodzakelijk is dat de geconstateerde overtreding onmiddellijk dient te worden beëindigd. Dit zal veelal het geval zijn bij milieuovertredingen die een direct gevaar opleveren voor het milieu en/of derden met een spoedeisend karakter. Bestuursdwang is minder toepasbaar bij overtredingen van gedragsvoorschriften. Wanneer de overtreder zelf niet in staat is of bereid is om de overtreding onmiddellijk te beëindigen, treedt het bestuurs-orgaan zelf handelend op.

Het intrekken van een (deel van de) vergunning/ontheffing is een zeer zwaar middel, waartoe alleen zal worden overgegaan wanneer er absoluut geen vertrouwen is dat de overtreder zelf zijn/ haar handelen in overeenstemming met de regelgeving zal brengen. Om het gewenste effect te verkrijgen (het sluiten van (een deel van) de inrichting dan wel het beëindigen van de overtreding) zal dit sanctiemiddel veelal gecombineerd worden ingezet met het toepassen van bestuursdwang.

2.3.2 Strafrechtelijke sancties

In de meeste gevallen vangt de vervolging aan met het aanbieden van een transactie. Bij eenvoudige overtredingen kan worden volstaan met een kort lik-op-stuk-proces-verbaal, zodat binnen een zeer korte termijn (binnen 10 dagen) een acceptgiro op de mat komt te liggen. De snelheid waarmee een sanctie wordt opgelegd, heeft een positief effect op het naleefgedrag. Wordt na het transactieaanbod niet betaald, dan zal verdachte alsnog worden gedagvaard en ter terechtzitting een 20% hoger bedrag worden geëist.

Bij zwaardere overtredingen kan ook besloten worden onmiddellijk over te gaan tot dagvaarden, zonder dat verdachte gelegenheid wordt geboden dit door betaling van een transactiebedrag te voorkomen. Op de terechtzitting wordt een geldboete geëist of - indien de verdachte een natuurlijke persoon betreft - een vrijheidstraf (eventueel voorwaardelijk en te vervangen door een taakstraf).

Bij spoedeisende, ernstige overtredingen kan de Officier van Justitie een voorlopige maatregel treffen voor de duur van 6 maanden of verdachte dagvaarden om bij de strafrechter een voorlopige maatregel te vragen. De officier zal hiertoe in beginsel eerst overgaan, indien het bestuur geen kans ziet om door middel van bestuursdwang de overtreding te (doen) beëindigen.

Zowel bij het transactieaanbod als bij de bepaling van de strafmaat kan worden rekening gehouden met het genoten voordeel (de door de overtreding bespaarde kosten of het daardoor behaalde concurrentievoordeel). Ook kan uitdrukkelijk publiciteit gegeven worden aan een trans-actie of strafrechtelijke veroordeling.

De basis voor het strafrechtelijk optreden bij milieudelicten is telkens de koppeling tussen de milieuwet of milieuregeling en de Wet Economische "Delicten. Op grond van die wet is strafrechtelijke handhaving mogelijk. Hierbij kan het gaan om:

• •

  In het kader van flankerend optreden versturen van een strafrechtelijke waarschuwing;

• •

  Het opleggen van een voorlopige maatregel om bepaalde handelingen achterwege te laten of te doen;

• •

  Een voorwaardelijk sepot / voorwaardelijke transactie;

• •

  Een transactie; dit instrument kan onderverdeeld worden in de bestuurlijke transactie, de lik-op-stuk variant en de strafrechtelijke transactie.

• •

  Een veroordeling tot een geldboete, vrijheidsstraf en bijkomende straffen (terugvorderen van onrechtmatig verkregen voordeel, schadevergoedingen, verbeurdverklaringen).

Algemeen uitgangspunt is dat bestuursrechtelijke en strafrechtelijke sancties ook tegelijkertijd kunnen worden toegepast bij een zelfde overtreding. Bijvoorbeeld als bij een hercontrole blijkt dat geen gehoor is gegeven aan een door het bevoegd gezag gestelde termijn om een eerder geconstaterde overtreding te beëindigen, kan proces-verbaal worden opgemaakt, gevolgd door het aan-bieden van een transactie, èn een last onder dwangsom wordt opgelegd. Met het transactie-aanbod wordt de bij herhaling geconstateerde overtreding bestraft, met de last onder dwangsom wordt beoogd verdere herhaling of voortduren van die overtreding te voorkomen.

2.4 Kernbepalingen

Het Openbaar Ministerie (OM) heeft in juli 1999 de strategie milieu uitgebracht. In deze strategie geeft zij aan wat in haar ogen de rol van het OM en het strafrecht is bij de opsporing en vervolging van milieudelicten. Het OM wil hiermee bereiken dat zij de juiste zaken binnen krijgt en deze zaken op een goede wijze afdoet. De strategie bevat onder meer een (voorlopige) lijst van kernbepalingen.

Definitie

Kernbepalingen zijn bepalingen die binnen een regeling of vergunning waarvan zij deel uitmaken de kern vormen van de bescherming van de belangen waartoe die regeling of vergunning strekt.

In vervolg op het strategiedocument heeft het OM in het kader van de in 1999 gesloten Samenwerkingsovereenkomst handhaving in de provincie Utrecht een Strafrechtelijk Complement - dat deel uitmaakt van de Samenwerkingsovereenkomst - ondertekend. In dit complement geeft het OM aan dat zij concrete afspraken gaat maken over de bijdrage van de strafrechtelijke handhaving van het milieurecht. Op grond van het strategiedocument wordt proces verbaal opgemaakt bij overtredingen van kernbepalingen, tenzij naar het oordeel van de Officier van Justitie - of na mandatering door een hulpofficier van justitie - op basis van onderzoeksbevindingen moet worden aangenomen, dat de overtreding:

• •

  niet doelbewust is begaan én

• •

  een kennelijk incident betreft én

• •

  gering van omvang is.

Het OM heeft ten aanzien van het bovenstaande een eigen strafrechtelijke verantwoordelijkheid naast die van het bestuur.

In de Samenwerkingsovereenkomst Handhaving (1999) is in het Strafrechtelijk Complement bepaald dat jaarlijks uit de voorlopige lijst van kernbepalingen van het OM een selectie zal worden gemaakt.

In 2001 is over het al dan niet maken van een dergelijke selectie overleg gevoerd tussen de verschillende handhavingspartners.

Afspraak over selectie van kernbepalingen

Er is in 2001 afgesproken om voorlopig geen selectie van kernbepalingen te maken. Over de doormelding van overtredingen is in het (regionaal) handhavingsoverleg in 2002 afgesproken om overtredingen van alle in de lijst genoemde kernbepalingen alsmede overtredingen van niet-kernbepalingen door te melden aan het OM en de politie op het moment dat de brief wordt verzonden waarin de bestuurlijke sanctie wordt aangekondigd. Een afschrift van deze brief wordt in dat verband aan deze partijen gezonden.

In 2003 is er op landelijk niveau gestart met het (nader) selecteren van kernbepalingen inzake de waterregelgeving. Het traject van vaststelling en besluitvorming moet nog plaatsvinden.

Daarop vooruitlopend heeft het OM met de waterschappen in Utrecht een lijst met concrete over-tredingen die in aanmerkingen komen voor een proces-verbaal op- en vastgesteld.

Het waterschap heeft in 2001 in gezamenlijk overleg met Vallei & Eem en AGV/DWR afspraken gemaakt met het OM over kernbepalingen. Deze kernbepalingen zijn terug te vindn in bijlage 2 van het protocol "Toepassen sanctiestrategie".

2.5 Afstemming en taakverdeling tussen bestuur en politie/ justitie

Afstemming en samenwerking tussen bestuur en justitie over de handhaving is onontbeerlijk. Dit is nodig om de effectiviteit van de handhaving te optimaliseren. Het is van belang tenminste in het algemeen en zo nodig ook in concrete gevallen een juiste keuze te maken omtrent de te hanteren handhavingsinstrumenten. In hoofdstuk 4 is in het stappenschema aangegeven voor algemene gevallen wie op welk moment optreedt. Concrete afwijkende zaken kunnen daarnaast in het regionaal handhavingsoverleg onderwerp van afstemming zijn.

2.5.1 Afstemming

Naast afstemming om taken te verdelen kan het ook nodig zijn gezamenlijk op te treden. Te denken valt aan het flankerende beleid van het OM, het lik-op-stuk verbaal en de politie transactie.

Flankerend beleid

In die gevallen waarin een proces-verbaal achterwege kan blijven, bijvoorbeeld omdat geen sprake is van een kernbepaling, kan de Officier van Justitie wel - op verzoek van het bevoegd gezag - een waarschuwingsbrief sturen. Met deze brief geeft de Officier te kennen op de hoogte te zijn van de door het bestuurlijke toezicht geconstateerde overtreding. De Officier deelt mee bereid te zijn af te zien van strafvervolging, mits betrokkene royaal meewerkt aan de door het bevoegd gezag gestelde eisen en termijnen om die overtreding te beëindigen of herhaling te voorkomen. Ook in gevallen waarin wel reeds proces-verbaal is opgemaakt, kan de Officier van Justitie besluiten om louter flankerend op te treden: in dat geval zal een identieke waarschuwingsbrief worden verstuurd en het proces-verbaal onder voorwaarde (van royale medewerking aan de bestuurlijke handhaving) worden geseponeerd. In bijzondere gevallen kan ook een voorwaardelijk transactieaanbod worden gedaan - als flankerende stok-achter-de-deur - om verdachte te bewegen mee te werken aan de door het bestuur gestelde eisen en termijnen.

In de provincie Utrecht is afgesproken dat wanneer het bestuur het wenselijk acht dat het Openbaar Ministerie een flankerende brief verzendt, het bestuur hiertoe bij verzending van het afschrift van de betreffende bestuurlijke (handhavings) brief een verzoek om een zodanige flankerende brief doet. In de meeste gevallen is dit in de fase van de dwangsomaankondiging, maar het kan ook naar aanleiding van de eerste door het bestuur gezonden aanschrijving voorkomen. In het regionale handhavingsoverleg worden de eventuele vervolgstappen afgestemd.

Wanneer het Openbaar Ministerie een flankerende brief verstuurt aan de overtreder, dan stuurt zij een afschrift aan het bevoegde gezag.

Lik op stuk

Bij de afdoening van veel voorkomende milieuzaken van relatief eenvoudige aard of met vrij geringe inbreuk op de te beschermen belangen is een lik-op-stukaanpak door politie/beambte of BOA en Openbaar Ministerie mogelijk.

Lik-op-stuk-verbaal is mogelijk wanneer het:

• a.

  een eenvoudig feit betreft;

• b.

  een op heterdaad geconstateerde overtreding betreft, danwel;

• c.

  een overtreding waarbij de betrokkenheid van de verdachte ter plaatse direct kan worden vastgesteld;

• d.

  een verdachte betreft die direct of onmiddellijk aansluitend kan worden gehoord;

• e.

  verdachte de geconstateerde milieuovertreding bekent.

2.5.2 Taakverdeling tussen bestuur en justitie

Zowel bestuursorganen als het Openbaar Ministerie zijn bevoegd gezag voor en belast met de handhaving van het milieurecht. Sommige overtredingen lenen zich beter voor bestuursrechtelijke handhaving en andere beter voor strafrechtelijk handhaving. In onderling overleg wordt - rekening-houdend met ieders verantwoordelijkheid en specifieke instrumentarium (sanctiemogelijkheden) - besloten tot de meest efficiënte en effectieve wijze van handhaving. Een globale taakverdeling is neergelegd in de sanctiestrategie (hoofdstuk 4). Indien een concreet geval hier aanleiding toe geeft, kan in onderling overleg van de globale taakverdeling worden afgeweken. Hierna worden de algemene uitgangspunten voor de taakverdeling tussen bestuur en justitie beschreven.

Het toezicht op de milieuregelgeving is door de wetgever neergelegd bij het bestuur. Dat bestuur is dan ook primair verantwoordelijk voor het ongedaan maken van eventuele overtredingen en het terugbrengen in de gewenste situatie.

Bij overtredingen kan het Openbaar Ministerie op 3 manieren een rol vervullen.

1. Ondersteunende rol (bijvoorbeeld het verzenden van een flankerende brief);

2. Aanvullende rol (bijvoorbeeld naast het bestuurlijke handhavingstraject ook proces-verbaal laten opmaken en een geldboete of iets dergelijks vorderen);

3. Plaatsvervangende rol (Politie en Openbaar Ministerie treden in plaats van het bestuur op (met name in gevallen waarin het bestuur niet optreedt, respectievelijk kan optreden).

Strafrechtelijk optreden verdient ook de voorkeur in die gevallen dat:

• •

  een gebod om iets te doen niet is nageleefd, maar de nalatigheid niet meer goed te maken is (bijvoorbeeld het niet melden van een bedrijfsstoornis, het niet juist uitvoeren van een bodemsanering, het overtreden van vuurwerkverkoopregels gedurende 3 dagen per jaar);

• •

  een gebod om iets toe te staan niet vervuld werd, waarbij het zin heeft op de vervulling alsnog aan te dringen (bijvoorbeeld verzet tegen het hanteren van bepaalde bevoegdheden door toezichthoudende ambtenaren);

• •

  er een duidelijke actieve (strafrechtelijke) opsporingstaak voor de politie bestaat zoals bij de bestrijding van de zwaardere (grootschalige/georganiseerde) milieucriminaliteit, waarbij fraude of valsheid in geschrifte aan de orde zijn.

3. Toezichtsstrategie

Bij de uitvoering van de taken vergunningverlening en toezicht & handhaving is een scheiding op persoonsniveau een vereiste. De handhavingsorganisatie heeft deze scheiding uitgevoerd om geloofwaardige handhaving mogelijk te maken. Bij het doorvoeren van een functiescheiding tussen vergunningverlening en handhaving is het van groot belang dat beide disciplines regelmatig contact met elkaar hebben. Het belang daarvan is het uitwisselen van informatie. Dit kan plaatsvinden door het gezamenlijk uitvoeren van bijvoorbeeld de opleveringscontrole of periodiek overleg naar aanleiding van aanvragen om vergunning.

In het protocol "Toepassen toezichtsstrategie" staat hoe het waterschap vorm geeft aan het toezicht.

3.1 Toezicht

Definitie

Onder toezicht wordt verstaan het controleren of en in hoeverre wettelijke bepalingen worden nageleefd.

Het toezicht vindt binnen de handhavingsorganisatie bij inrichtingen in beginsel plaats door middel van routinematige controles. Daarnaast vindt er ook ad hoc (naar aanleiding van meldingen, klachten en calamiteiten) en projectmatig toezicht plaats. De uitsplitsing naar routinematig of projectmatig wordt in het handhavingsprogramma aangegeven.

3.1.1 Controlefrequenties

De controlefrequenties zijn afhankelijk van het type controle, de aard en de omvang van de milieu-aspecten van de inrichting, de houding en het naleefgedrag van de inrichtinghouder, en de prioriteitenstelling op basis van de provinciale omgevingsanalyse en overige factoren, waaronder de bestuurlijke / politieke aandacht van de inrichting dan wel het onderwerp. De uitwerking van de controles (aantallen, type inrichtingen, thema's, planning etc) is opgenomen in het handhavings-programma.

3.1.2 Vormen van toezicht

Voor efficiënt en effectief toezicht is het noodzakelijk om verschillende vormen van toezicht te hanteren. Controles moeten bovendien zowel aangekondigd als onaangekondigd plaatsvinden. Het al of niet aankondigen van een bezoek houdt verband met de te controleren elementen en de noodzaak dat bedrijfsleider of een ander verantwoordelijke persoon aanwezig dient te zijn. Uit efficiencyoogpunt is het nodig in sommige gevallen het bezoek aan te kondigen. In de regel vindt het bezoek onaangekondigd plaats. Zeker is dit het geval bij hercontrole en bij deelcontroles (zoals geluidsmetingen, vuurwerkcontroles, etc.). Het houden van toezicht kan op verschillende manieren en op basis van diverse methoden plaatsvinden.

Ondanks dat onderkend wordt dat iedere handhavingsorganisatie in de meeste gevallen eigen vormen van toezicht heeft gedefinieerd, zijn hieronder de meest voorkomende vormen opgenomen. In het protocol "Toepassen toezichtsstrategie" zijn de diverse soorten bezoeken opgenomen. Tevens is daar een verwijzing gemaakt naar de notatie in het VenH-automatiseringssysteem.

Planmatig

Dit zijn controles die op basis van een jaarprogramma plaatsvinden. De aantallen controles per branche of milieucategorie worden vastgesteld op basis van de controlefrequenties. In de regel worden alle aspecten (respectievelijk de gehele vergunning) getoetst. Overigens kan ook planmatig een deelcontrole of administratieve controle (aan de hand van over te leggen rapportages) worden ingepland. Ook kan controle gelijktijdig met bijvoorbeeld een externe audit van een gecertificeerd zorgsysteem plaatsvinden.

Ad hoc

Op basis van bijvoorbeeld klachten, meldingen en calamiteiten worden ad hoc in afwijking van de planning controles uitgevoerd. Tevens vindt nadat een nieuwe vergunning is verleend een opleveringscontrole plaats waarbij de onderdelen waarop die vergunning betrekking heeft worden gecontroleerd (zgn. opleveringscontrole). Vaak wordt deze controle door zowel de vergunningver-lener als de handhaver uitgevoerd.

Projectmatig

Soms vindt toezicht projectmatig plaats. Hiervoor kan aanleiding bestaan als het een bepaald actueel onderwerp betreft (landelijke prioriteit of nieuwe wetgeving) of als er sprake is van een samenwerkingsactiviteit.

Integrale controles

Hierbij moet gedacht worden aan samenwerking bij het toezicht met verschillende bevoegde gezagen. Dit is bijvoorbeeld aan de orde bij ketencontroles (bij afvalinrichtingen of bij grondstromen) of een inrichtingscontrole waarbij meerder bevoegde instanties zijn betrokken (de complexere inrich-tingen).

Milieuvluchten

Door gericht vanuit de lucht inrichtingen en gebieden te bekijken kunnen overtredingen geconstateerd worden. In alle gevallen is na constatering van een overtreding uit de lucht nog controle ter plaatse noodzakelijk.

3.2 Toezichtsbezoek

Voorbereiding

De voorbereiding van een routinematige controle vindt plaats aan de hand van dossieronderzoek. Hierbij wordt gebruik gemaakt van de aanwezige vergunningen danwel de overige regels die op de inrichting van toepassing zijn (Besluiten op basis van artikel 8.40 Wet milieubeheer). Ook andere correspondentie, eerdere bezoekverslagen, meetresultaten, klachten, etc. worden gebruikt om het bezoek voor te bereiden.

Indien een nieuwe vergunning is verleend vindt de "opleveringscontrole" plaats door de toezichthouder én zomogelijk met de vergunningverlener. Op dit moment vindt overdracht plaats van de specifieke bedrijfskennis tussen vergunningverlener en handhaver. Overigens is het proces van vergunningverlening en handhaving een cyclisch proces, omdat door veranderingen en/of wijzigingen binnen de inrichting een nieuwe situatie kan ontstaan, waarvoor aanpassing van de vergunning nodig is.

Uitvoering

De toezichthouder wordt tijdens het bedrijfsbezoek in de regel begeleid door een bedrijfsfunctionaris die de noodzakelijke informatie moet verschaffen. Door het verkrijgen van informatie, het inzien van documenten en administratieve bescheiden en door het visueel controleren van de inrichting (eventueel met fotomateriaal of meetresultaten onderbouwd) kan de toezichthouder vaststellen of er een overtreding van de regels plaatsvindt. Tijdens de uitvoering van reguliere controles wordt getracht door voorlichting en stimulering overtreding van voorschriften te voorkomen of terstond ongedaan te laten maken.

Bij de beoordeling, of sprake is van een overtreding waarvoor het handhavingstraject wordt ingezet, speelt het al of niet kunnen legaliseren van de overtreding een rol. Bij deze legalisatietoets vindt overleg plaats tussen toezichthouder en vergunningverlener. Ook dienen bij de beoordeling de ruimtelijke aspecten te worden meegenomen. Soms kan legalisatie beter of uitsluitend via dat traject plaatsvinden of heeft legalisatie van de milieuovertreding juist een overtreding van ruimtelijke regelgeving tot gevolg. De handhavingsorganisatie heeft zo nodig in deze gevallen contact met de betreffende ruimtelijk afdeling (bijvoorbeeld Bouw- en woningtoezicht) van de gemeente.

Rapportage

Naar aanleiding van de bevindingen wordt een rapportage opgesteld. Deze brief bevat tenminste de volgende informatie:

• •

  algemene gegevens van het toezichtbezoek (datum, naam en adresgegevens, van toepassing zijnde regelgeving / vergunning);

• •

  welke personen bij het bezoek aanwezig waren/ met wie is gesproken;

• •

  bevindingen (eventueel onderbouwd met meetgegevens of foto's);

• •

  vermelding van de geconstateerde overtredingen en de daarover gemaakte afspraken (vervolgstappen / verwijzing naar strategie/ beleid/ stappenschema 2 of 3);

• •

  overige afspraken.

Deze brief is de eerste brief in het handhavingsstappenplan zoals dat in hoofdstuk 4 verder is uitgewerkt.

Het protocol "Uitvoeren toezichtsbezoek beschrijft de werkwijze bij het waterschap.

4. Sanctiestrategie

De sanctiestrategie handhaving voor de handhavingsorganisatie bevat een overzicht van de te nemen acties in het kader van bestuurlijk of strafrechtelijk optreden, - afzonderlijk of in combinatie -, waarbij is aangegeven welke actie het meest passend is gelet op met name de aard en de ernst van de overtreding. In deze sanctiestrategie is ook opgenomen hoe de handhavingsorganisatie omgaat met overtredingen door de eigen organisatie, en met gedogen.

In het protocol "Toepassen sanctiestrategie" is beschreven hoe het waterschap optreedt tegen overtredingen.

4.1 Sanctiestrategie in het algemeen

De sanctiestrategie is een weergave van de afspraken over de wijze van handhaven in algemene gevallen. Vooropgesteld moet worden dat niet alle situaties ondervangen kunnen worden door stappenplannen. In concrete gevallen kan de noodzaak bestaan hier gemotiveerd van af te wijken. Het uitstippelen van zo'n traject en de afstemming met de handhavingspartners vindt plaats in het handhavingsoverleg.

Bij een reguliere controle of naar aanleiding van bijvoorbeeld een klacht wordt een overtreding geconstateerd.

1 Constatering van een overtreding

Allereerst wordt nagegaan of de overtreding legaliseerbaar is. Dit kan bijvoorbeeld plaatsvinden door een melding of een vergunningaanvraag. Is legalisatie (op korte termijn en concreet) mogelijk dan dient inrichtingdrijver hiertoe de mogelijkheid te krijgen. Dit kan door in de eerste brief (toezichtbrief of waarschuwingsbrief) de noodzakelijke acties voor legalisatie te beschrijven en hiervoor een termijn van uitvoering te stellen.

2 Afhankelijk van de aard van de overtreding vindt een vervolg plaats

Bij overtredingen met acuut milieugevaar of directe milieuschade is het direct toepassen van bestuursdwang vaak de enige mogelijkheid. In deze situatie is legalisatie niet aan de orde.

Bij overtredingen waar geen sprake is van acuut milieugevaar maar die

• •

  of wel doelbewust zijn begaan;

• •

  of geen kennelijk incident zijn;

• •

  of die niet gering van omvang zijn;

wordt direct aangekondigd dat een bestuurlijke sanctie zal worden getroffen.

In deze eerste brief (waarschuwingsbrief) wordt aan overtreder medegedeeld dat:

• a.

  een bestuurlijke sanctie (meestal een last onder dwangsom) zal worden opgelegd bij voortduren van de overtreding;

• b.

  wordt aan de overtreder een hersteltermijn gegeven;

• c.

  wordt overtreder de mogelijkheid gegeven zienswijzen (overeenkomstig hoofdstuk 4 Awb) te geven omtrent het voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom.

Een afschrift van deze brief wordt toegezonden aan de handhavingspartners waaronder in ieder geval de Politie en het Openbaar Ministerie. De politie of de BOA kan - bij overtredingen van bijvoorbeeld kernbepalingen -zelfstandig overgaan tot het opstellen van proces-verbaal of het aanbieden van een lik-op-stuk-transactie.

Nadat de hersteltermijn is afgelopen wordt een hercontrole uitgevoerd, zo mogelijk in samenwerking met de politie (bij overtreding van een kernbepaling). Wanneer de overtreding niet is beëindigd wordt de bestuurlijk aangekondigde sanctie opgelegd en in overleg met het Openbaar Ministerie wordt strafrechtelijke opgetreden. Deze tweede brief (sanctiebeschikking) is

• a.

  een besluit in de zin van de Awb;

• b.

  hiertegen staat bezwaar en beroep open;

• c.

  er wordt een last onder dwangsom (of eventueel bestuursdwang) opgelegd;

• d.

  er wordt een begunstigingstermijn gegeven, waarbinnen de overtreder alsnog de gelegenheid krijgt de overtreding ongedaan te maken.

Bij overtredingen waarbij geen sprake is van acuut milieugevaar die

• •

  en niet doelbewust zijn begaan

• •

  en kennelijk een incident zijn

• •

  en gering van omvang zijn

wordt naar aanleiding van de overtreding een eerste brief (toezichtbrief)gestuurd. Hierin krijgt de overtreder een hersteltermijn waarbinnen hij/zij de overtreding ongedaan kan maken. Na deze hersteltermijn vindt een tweede (her)controle plaats. Als opnieuw een(zelfde) overtreding wordt geconstateerd wordt een tweede brief (waarschuwingsbrief) gestuurd waarin aan de overtreder wordt medegedeeld dat:

• a.

  een bestuurlijke sanctie (meestal een last onder dwangsom) zal worden opgelegd bij voortduren van de overtreding;

• b.

  wordt aan de overtreder een tweede hersteltermijn gegeven;

• c.

  wordt overtreder de mogelijkheid gegeven zienswijzen (overeenkomstig hoofdstuk. 4 Awb) te geven omtrent het voornemen tot het geven van een last onder dwangsom.

Een afschrift van deze tweede brief wordt toegezonden aan de handhavingspartners waaronder in ieder geval de politie en het Openbaar Ministerie. De politie kan (in geval van overtreding van een kernbepaling) zelfstandig overgaan tot het opstellen van proces-verbaal of het aanbieden van een lik-op-stuk-transactie.

Nadat de tweede hersteltermijn is afgelopen wordt een derde (her)controle uitgevoerd, zo mogelijk in samenwerking met de politie (bij overtreding van een kernbepaling). Wanneer de overtreding niet is beëindigd wordt de bestuurlijk aangekondigde sanctie opgelegd. Deze derde brief wordt ook wel de sanctiebeschikking genoemd.

• a.

  een besluit in de zin van de Awb;

• b.

  hiertegen staat bezwaar en beroep open;

• c.

  er wordt een last onder dwangsom (of eventueel bestuursdwang) opgelegd;

• d.

  er wordt een begunstigingstermijn gegeven, waarbinnen de overtreder alsnog de gelegenheid krijgt de overtreding ongedaan te maken.

Voorgaande is in het hierna volgende schema overzichtelijk weergegeven. Dit schema is overgenomen in het protocol "Toepassen sanctiestrategie"

[Het schema bestuursrechtelijk handhavingsproces kunt u als PDF-bestand vinden onder bijlage.]

4.2 De effectuering van de sanctie

Nadat de handhavingsbeschikking is gegeven controleert de toezichthouder of aan de beschikking wordt voldaan. Het kan zijn dat de handhavingsbeschikking een begunstigingstermijn bevat. Dit is niet altijd verplicht, maar houdt verband met de aard van de overtreding. Bij overtreding van gedragsvoorschriften bijvoorbeeld hoeft geen begunstigingstermijn te worden gegeven. De begunstigingstermijn gaat lopen met ingang van de bekendmaking van het handhavingsbesluit. Op het moment dat de overtreding niet is beëindigd als de begunstigingstermijn is verlopen worden dwangsommen verbeurd.

4.2.1 Bewijs

Het verbeuren van dwangsommen gebeurt van rechtswege. Om de verbeuring aan te tonen moet het bestuursorgaan voor bewijs zorgdragen. In beginsel is er vrijheid van bewijsbeoordeling. Er is sprake van ongeoorloofd bewijs indien dit zozeer indruist tegen hetgeen van een behoorlijk handelende overheid moet worden gevergd, dat het gebruik ontoelaatbaar is.

Via dossiervorming kan voldoende bewijs worden verzameld. Soms is niet alleen bewijs nodig van feiten maar ook van de gevolgen. De algemene stelling dat er sprake is van mondelinge klachten is in dat verband onvoldoende. Dit moet verder (schriftelijk) worden gespecificeerd. Ook tegenbewijs moet voldoen aan eisen. Zo komt het niet ophalen van aangetekende brieven en het niet achterlaten van "vakantiebewaking" voor risico van de overtreder. Ten aanzien van meetmethoden geldt dat wanneer geen verplichte meetmethode is voorgeschreven in de vergunning, het inschakelen van een gekwalificeerd bureau met mogelijkheid van contra-expertise voldoende is.

4.2.2 Inning van dwangsommen

De bevoegdheid tot het innen van verbeurde dwangsommen verjaart op grond van artikel 5:35 Algemene wet bestuursrecht na 6 maanden. Daarom is het noodzakelijk op tijd met de inning te starten. De handhavingsorganisatie start direct na verbeuren met de invordering van de dwangsom. In het protocol Toepassen Sanctiestrategie staat verwoord hoe het waterschap hieraan uitvoering geeft.

Het dwangsombesluit is van rechtswege geëxpireerd als het maximum aan dwangsommen is verbeurd. In de gevallen, waarin de overtreding binnen de begunstigingstermijn wordt beëindigd en zich binnen een jaar na de datum van het dwangsombesluit niet herhaald, kan overeenkomstig de wettelijke regeling van artikel 5:34 Algemene wet bestuursrecht door de overtreder het verzoek worden gedaan aan het bevoegde gezag om de dwangsombeschikking in te trekken.

4.3 Handhaving van eigen bedrijfsvoering

Veel bestuursorganen voeren ook bedrijfsmatige activiteiten uit waarvoor zij tevens zelf de handhavende organisatie zijn. Denk hierbij bijvoorbeeld aan de opslag van afvalstoffen, het aanleggen van infrastructurele werken, een rioolwaterzuiveringsinstallatie of het kappen van bomen. Omdat de uitvoering van het toezicht op de eigen bedrijfsvoering en het resultaat daarvan binnenshuis blijft, is het nodig dit proces zichtbaar en transparant te maken. In dit hoofdstuk wordt op hoofdlij-nen aangegeven hoe men om dient te gaan met de handhaving van de eigen bedrijfsvoering.

4.3.1 Transparant en controleerbaar toezicht

De bevindingen van het toezicht worden altijd schriftelijk ter kennis gesteld van degenen die het beheer of de directie voeren over de gecontroleerde activiteit. In de gevallen waarin een overtreding wordt geconstateerd wordt dezelfde sanctiestrategie gehanteerd als bij overtredingen van "externe inrichtingen". Het dagelijks bestuur van de eigen organisatie wordt in kennis gesteld van de bevindingen van het toezicht.

De kern van de handhaving van de eigen bedrijfsvoering bestaat uit de onderstaande stappen.

• a.

  Het opstellen van een toezichtsprogramma van de eigen bedrijfsvoering en activiteiten.

• b.

  Na het toezichtsbezoek altijd een rapportage opstellen.

• c.

  Bij geconstateerde gebreken en/of overtredingen volgens het normale stappenplan van de pro-vinciebrede handhavingsstrategie in de provincie Utrecht handelen.

Voor een uitgebreide opsomming van te nemen stappen bij het toezicht van de eigen bedrijfsvoe-ring wordt verwezen naar de facultatieve lijst van bijlage 2 die aan deze handhavingsstrategie is toegevoegd.

4.3.2 Geadresseerde voor de aanschrijving

De aanschrijvingen richten zich tot de beheerder (of directeur) van de gecontroleerde inrichting of activiteit, waar de overtreding is geconstateerd. Het dagelijks bestuur heeft formeel de verantwoordelijkheid over het reilen en zeilen in de ambtelijke organisatie en is daarom ook eindverantwoordelijk voor eventuele overtredingen. Overigens is dit anders als bepaalde taken intern zijn gedelegeerd. In eerste instantie is de overtreding altijd toe te rekenen aan de beheerder of de directeur.

De aankondiging dat bestuursrechtelijk wordt opgetreden is een formele actie van het bestuur aan het adres van degene die namens het bestuur een bepaalde activiteit uitvoert of beheert. De eventueel te verbeuren dwangsom wordt betaald uit het budget van de afdeling waar de overtreding plaatsvindt en in ieder geval niet uit de algemene middelen.

Het waterschap heeft hier een andere opvatting. Het bestuur kan niet aan zichzelf een dwangsom opleggen. Daarom wordt het bovenstaande niet onderschreven. In het protocol "Toepassen sanctiestrategie" is dat verwoord. Wel kan de handhaver aangifte doen bij de politie van een strafbaar feit.

In gevallen waarin de handhavende taak is gemandateerd of uitbesteed aan een milieudienst voert deze de handhavende taken uit en stuurt (namens het bestuursorgaan) de aanschrijvingen.

4.4 Gedogen

In deze paragraaf wordt een strategie voor het gedogen van (vergunning)overtredingen weergegeven. Het gedogen van voorwaarden uit een art 8.40 Wet milieubeheer AmvB is wellicht juridisch mogelijk maar verdraagt zich niet met het systeem van de wet. De hierna genoemde uitgangspunten zijn dan ook niet op dergelijke overtredingen van toepassing.

Het uitgangspunt is "niet gedogen". In de praktijk komt het soms voor dat gedogen het beste alternatief is. Indien gedogen noodzakelijk is, moet dit een bewuste keuze zijn en dient er op basis van een gemotiveerd schriftelijk verzoek, een expliciet besluit te worden genomen waaraan voorwaarden worden verbonden.

Definitie

Volgens actuele juridische inzichten is er sprake van gedogen wanneer er niet wordt opgetreden tegen overtredingen van rechtsregels door een orgaan dat tot zodanig optreden in beginsel juridisch bevoegd en feitelijk in staat is.

Dit houdt in dat:

• •

  het orgaan redelijkerwijs op de hoogte moet zijn van de overtreding.

• •

  het orgaan de mogelijkheid moet hebben om een rechtmatig handhavingsbesluit te nemen.

Deze strategie legt vast in welke situaties en onder welke voorwaarden handhavend optreden tegen overtreders tijdelijk achterwege kan blijven. Deze strategie geldt voor de bestuursorganen in de provincie Utrecht. Hierbij is rekening gehouden met het landelijke beleidskader gedogen. Wanneer in deze paragraaf gesproken wordt over gedogen, dan wordt bedoeld dat bestuursorganen bewust schriftelijk besluiten tot niet handhavend optreden in situaties van overgang of overmacht. Voor al deze omstandigheden geldt dat zij slechts in uitzonderingsgevallen en onder zorgvuldige belangenafweging kunnen worden toegepast, mits het gedogen zoveel mogelijk in omvang en tijd beperkt is.

4.4.1 Toetsingscriteria

Een verzoek om het gedogen van een overtreding dient te allen tijde schriftelijke te geschieden en wordt getoetst aan de volgende criteria:

• a.

  Er moet sprake zijn van een uitzonderlijke situatie in het bijzonder een overmachts- of overgangssituatie: dit is bijvoorbeeld aan de orde als de vergunning op formele gronden is vernietigd en een nieuwe vergunningprocedure moet worden opgestart (overmacht). Spoedeisende belangen vallen ook onder dit criteria; noodvoorzieningen naar aanleiding van bedrijfsprocesstoringen; tijdelijke opslagbehoeften; tijdelijke overschrijding geluidnormen, tijdelijk overschrijding capacteitsgrenzen.

• b.

  Er moet een complete (ontvankelijke) aanvraag om vergunning zijn ingediend bij het bevoegde gezag, die (mede) de activiteit(en) waarop het gedoogverzoek betrekking heeft omvat, bij het bevoegde gezag zijn ingediend. Bovendien moet er een gerede kans zijn dat de vergunning wordt verleend;

• c.

  De aanvrager mag geen verwijt treffen ten aanzien van het tijdstip van indiening van de vergunningaanvraag (in relatie met het voorgenomen tijdstip van aanvraag van de vergunningplichtige activiteiten); evenmin mag sprake zijn van anderszins verwijtbaar handelen of nalaten aan de zijde van de aanvrager;

• d.

  Er moeten klemmende redenen (zwaarwegende argumenten) zijn om de afgifte van een gedoogbeschikking te kunnen rechtvaardigen;

• e.

  De te gedogen activiteit(en) moet(en) op milieuhygiënisch verantwoorde wijze kunnen plaatsvinden;

• f.

  De afgifte van een gedoogbeschikking mag niet volstrekt onredelijk zijn ten opzichte van derde-belanghebbende (bijvoorbeeld omwonenden van de inrichting);

• g.

  Bij het afwegen van de betrokken belangen door het bevoegde gezag moet het resultaat zijn dat het belang van gedogen zwaarder weegt dan het belang van stringente handhaving van de milieuwetgeving én dat gedogen zich verzet tegen toepassing van een sanctie (bestuursdwang, last onder dwangsom); de aanvrager moet schriftelijke aantonen dat hij zo'n zwaarderwegend belang heeft;

• h.

  De afgifte van een gedoogbeschikking mag niet leiden tot een belangen- of tegenstrijdigheids- conflict met andere (milieu)-wetten en/of voorschriften die door andere bevoegde gezagen zijn gesteld, of redelijkerwijs als gevolg van de te nemen gedoogbeschikking gesteld moeten worden;

• i.

  Er moet bij het bevoegde gezag vertrouwen in het nalevingsgedrag van het betrokken bedrijf zijn.

Bij de besluitvorming omtrent het al of niet gedogen van een bepaalde overtreding wordt getoetst aan de bovengenoemde 9 criteria. Deze 9 criteria spelen mee bij de belangenafweging, maar dit betekent niet automatisch dat ze als strikte voorwaarden moeten worden beschouwd. Het besluit om al dan niet te gedogen is namelijk een discretionaire bevoegdheid van het bevoegde gezag.

4.4.2 Toelichting

Het begrip "gedogen" omvat zowel het niet optreden tegen een geconstateerde overtreding als het vooraf verklaren dat niet handhavend zal worden opgetreden tegen een nog te plegen overtreding. Uit de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en uit de door de bestuursrechter gevormde jurisprudentie volgt dat de schriftelijke beslissing tot gedogen moet worden aangemerkt als een beschikking. Dit betekent dat alle eisen die de Awb en de jurisprudentie aan beschikkingen stellen, rechtstreeks en onverkort op de gedoogbeschikking van toepassing zijn (bijvoorbeeld zorgvuldige voorbereiding, hoorplicht, belangenafweging, deugdelijke en kenbare motivering, mogelijkheid voor bezwaar en beroep).

Een gedoogbeschikking wordt verleend voor een zo kort mogelijke termijn: maximaal 6 maanden (in de praktijk is dit een veel gebruikte termijn) en moet door het bevoegde gezag worden ingetrokken als blijkt dat:

• •

  De gedoogtermijn is verstreken;

• •

  De gedoogvoorwaarden niet worden nageleefd;

• •

  De redenen waarom een gedoogverklaring is afgegeven zijn weggevallen.

Een besluit tot intrekking van een gedoogbeschikking wordt als regel gecombineerd met een besluit tot toepassing van bestuursdwang of oplegging van een last onder dwangsom.

In elke gedoogbeschikking wordt vermeld dat de beschikking de bevoegdheid van het OM om strafvervolging in te stellen en de handhavingsbevoegdheden van andere bestuursorganen onverlet laat en dat het gebruik maken van de gedoogbeschikking geheel voor risico van de houder van de beschikking is.

De hiervoor gestelde inhoudelijke en procedurele vereisten gelden ook voor een verlenging van de geldigheidsduur van een gedoogbeschikking. Uitgangspunt is dat een verzoek om verlenging slechts in uitzonderingsgevallen wordt gehonoreerd; bij de verlening van de (oorspronkelijke) gedoogbeschikking is immers al een uiterste termijn gesteld. Verlenging zal aan de orde kunnen zijn indien een overmachts- of overgangssituatie door onvoorziene omstandigheden langer duurt dan werd verondersteld bij de verlening van de oorspronkelijke gedoogbeschikking.

Om een weloverwogen belangenafweging te kunnen maken is het van belang dat ook de handhavingspartners bij het nemen van gedoogbeschikkingen betrokken worden. In alle gevallen dient de conceptgedoogbeschikking overgelegd te worden aan de VROM-inspectie ter advisering en in complexe gevallen dient de conceptgedoogbeschikking overgelegd te worden aan het OM.

Aangezien gedoogbesluiten in principe geen bestuurlijke handhaving toelaten, is de rol van politie en OM heel belangrijk. Immers het gedoogbesluit laat de strafrechtelijke handhaving onverlet.

Het bestuur kan pas handhavend optreden wanneer de gedoogbeschikking wordt ingetrokken. Zouden zich overtredingen voordoen, dan kan strafrechtelijk optreden snel en adequaat het nalevingsgedrag bevorderen. De dreiging van strafrechtelijk optreden kan tevens een drukmiddel vormen voor de naleving van de gedoogvoorwaarden. Hiervan dient, zoals boven reeds vermeld, wel melding te worden gemaakt in de gedoogbeschikking.

Een afschrift van de gedoogbeschikking wordt gezonden aan:

• •

  Het Openbaar Ministerie

• •

  Politie Milieudienst (PMD) van de Politie Regio Utrecht

• •

  Het RIZA als het een WVO-gedoogbeschikking betreft

• •

  VROM-inspectie

• •

  Andere betrokken instanties.

Facultatief

De handhavingsorganisatie hanteert bij gevallen waar zonder meer tot legalisatie kan worden overgegaan, maar het bedrijf bijvoorbeeld nog geen aanvraag voor vergunning heeft ingediend, de aanpak, dat het gewone handhavingstraject wordt gevolgd, zoals in hoofdstuk 4.1 beschreven. De overtreder wordt de keuze gelaten óf de overtreding te beëindigen, óf binnen een vastgestelde (korte) termijn een aanvraag tot legalisatie in te dienen. Wanneer dit laatste niet (op tijd) gebeurt wordt de volgende stap in het handhavingstraject gezet. Deze gevallen kunnen aangemerkt worden als overgangssituaties echter aan de overige criteria van gedogen wordt vaak niet voldaan, vandaar dat parallel aan het legalisatietraject ook het gewone handhavingstraject loopt.

5. Handhavingssamenwerking en communicatie

Verschillende (overheids)instanties zijn belast met de handhaving van de milieuwet- en regelgeving. Voor een effectieve naleving van de milieuwetgeving is onderlinge samenwerking en communicatie onontbeerlijk.

Dit hoofdstuk is inmiddels wat achterhaald. De SOK (samenwerkingsovereenkomst) had een looptijd tot en met 30 juni 2004. Partijen hebben de SOK een jaar verlengd tot juli 2005. In dit jaar kijken de betrokkenen hoe de handhavingssamenwerking in de provincie Utrecht vorm kan/moet krijgen.

5.1 Samenwerking heeft meerwaarde

Teneinde een eenduidig en consistent handhavingsbeleid te voeren is het wenselijk dat de verschillende handhavende instanties afspraken maken over de uitvoering van de eigen handhavingstaak. Op deze wijze kan bij geconstateerde milieuovertredingen in vergelijkbare gevallen eenzelfde handhavingstraject worden ingezet. Tevens kunnen bevoegde gezagen, in geval van samenloop of overlap, in een vroegtijdig stadium contact leggen tussen de betrokken handhavende instanties, zodat deze gezamenlijk kunnen optreden. Dit laatste heeft nadrukkelijk niet tot gevolg dat alle werkzaamheden gezamenlijk door meerdere partners worden uitgevoerd: in samenwerking dient een duidelijke meerwaarde te zitten. Waar nodig en nuttig wordt door verschillende instanties samen opgetreden. In de overige gevallen werken de individuele instanties volgens de gezamenlijk gemaakte afspraken. Ook behoort het elkaar informeren over de uitvoering van de eigen handhavingstaak tot de samenwerkingsafspraken. Door de handhavende instanties binnen de provincie Utrecht is het belang van samenwerking bij de uitvoering van de handhavingstaak onderschreven.

5.2 Provinciale Samenwerkingovereenkomst

Naar aanleiding van de brief van 29 augustus 1997 door de ministers van VROM, Verkeer en Waterstaat en Justitie is besloten om per provincie te komen tot een bestuursovereenkomst waarin afspraken zijn vastgelegd over de mate van structurele samenwerking en de wijze waarop deze op lokaal- of regionaal niveau is ingericht.

Hierbij wordt een belangrijke rol toebedeeld aan de Coördinatie- en Informatiepunten (CIP's). De Provincie Utrecht heeft vanuit een toebedeelde coördinerende rol, overleg gevoerd met de overige handhavingspartners om te komen tot een samenwerkingsovereenkomst. Dit heeft geresulteerd in de ondertekening van de Bestuursovereenkomst, de Preambule bij het strafrechtelijke complement en het Strafrechtelijk Complement Openbaar Ministerie en Politie op 30 juni 1999. De overeenkomst is op 1 juli 1999 in werking getreden voor een looptijd van 5 jaar.

De overeenkomst heeft betrekking op samenwerking bij handhavingstaken en op samenwerking bij projecten. De doelstellingen van de overeenkomst hebben betrekken op de volgende vijf niveaus:

• a.

  elkaar informeren

• b.

  afstemmen

• c.

  van elkaar weten waar de accenten liggen in de taakuitoefening

• d.

  gezamenlijk prioriteiten stellen en jaarplanningen maken bij jaarlijkse projecten

• e.

  jaarlijks inzicht geven in de voortgang en de resultaten.

In de samenwerkingsovereenkomst is afgesproken om op regionaal niveau de afspraken omtrent de handhavingssamenwerking te maken. Binnen het territoir van de provincie Utrecht zijn er drie regionale Coördinatie en Informatiepunten opgericht (CIP's); het CIP Eemland dat is ondergebracht bij het gewest Eemland; het CIP Regio Utrecht dat is gehuisvest bij het Bestuur Regio Utrecht en tot slot het samenwerkingsverband Veenendaal, Rhenen en Renswoude (VRR).

5.3 De handhavingsoverlegstructuur

Het zwaartepunt van de aansturing van de feitelijke handhavingssamenwerking zoals beschreven in de samenwerkingsovereenkomst ligt bij bestuurders van: de Stuurgroep CIP regio Utrecht, het RMO Eemland en het Bestuurlijk overleg VRR. Het Provinciaal Milieuoverleg (PMO) heeft de functie van platform waar alle bij de handhaving betrokken bestuurlijke partners elkaar ontmoeten. Het PMO vervult op grond van deze functie een inhoudelijke, adviserende rol richting de Stuurgroep CIP, het RMO Eemland en het Bestuurlijk Overleg VRR.

De Stuurgroep CIP, het RMO Eemland en het Bestuurlijk Overleg VRR worden ambtelijk ondersteund door het provinciebrede Kernoverleg. Alle bij de samenwerkingsovereenkomst betrokken handhavingsinstanties zijn in het Kernverleg op ambtelijk niveau vertegenwoordigd. Op regionaal niveau bestaan er verschillende overlegvormen, zo kent het Gewest Eemland de werkgroep milieu waarin de handhavingspartners ambtelijk vertegenwoordigd zijn; het CIP regio Utrecht kent drie subregio's in Noord-West Utrecht vormt de milieudienst NW-Utrecht het ambtelijk overleggremium, in Zuid-Oost Utrecht is dat de milieudienst ZO-Utrecht en in de Zuid-West vormt het Regionaal handhavingsoverleg RHO het overlegplatform voor de handhavende instanties die niet via een milieudienst vertegenwoordigd zijn; het samenwerkingsverband VRR wordt gekenmerkt door een ad-hoc ambtelijk overleg dat dient als voorportaal voor het bestuurlijk overleg VRR.

Voor de uitvoering van gezamenlijke handhavingsprojcten op basis van de jaarlijkse regionale handhavings- of activiteitenplannen is er per project een afzonderlijke ambtelijke overlegvorm die naar aard en omvang wordt voorgezeten door een bestuurlijke vertegenwoordiger van een van de handhavingspartijen.

Deze structuur staat inmiddels op de helling en zal in 2005 verder worden uitgewerkt

5.4 Taakverdeling bij samenloop van bevoegdheden

Door de Wet verbetering handhavingsbevoegdheden zijn verscheidene instanties gelijktijdig bevoegd geworden om handhavend op te treden bij overtreding van bepaalde milieuregels. Voorts is art. 18.3 van de Wet milieubeheer aangevuld met de verplichting om afspraken te maken over de onderlinge afstemming van de uitoefening van toezicht door toezichthouders. In het kader van de bestuursovereenkomsten handhaving wordt van de handhavingspartners verwacht, dat zij afspraken maken over een taakverdeling t.b.v. een efficiënte en effectieve handhaving.

In artikel 18.2 van de Wet milieubeheer wordt het basisprincipe van de gelijktijdige bevoegdheid bij handhaving van de verschillende instanties geregeld. Het gaat daarbij gelijktijdige bevoegdheid in situaties zowel binnen als buiten inrichtingen.

Voor situaties binnen inrichtingen geldt de hoofdregel dat het bestuursorgaan dat bevoegd is een vergunning te verlenen krachtens artikel 8.1, juncto het IVB, dan wel ingevolge artikel 8.41, tweede lid, onder a, het orgaan is waaraan de melding wordt verricht, ook bevoegd is tot bestuursrechtelijk handhaving en het afhandelen van klachten. In lid 2 van dit artikel is bepaald hoe omgegaan dient te worden met de handhavingsbevoegdheid als gevolg van veranderingen binnen de inrichting waardoor er een bevoegdheidswisseling optreedt.

Voor de handhaving van de regelgeving die van toepassing is op handelingen buiten inrichtingen zijn meer instanties gelijktijdig bevoegd om handhavend op te treden. Het gaat hierbij om de artikelen 1.1a, 10.1, 10.2 en 10.54 van de Wet milieubeheer, art. 13 van de Wet bodembescherming en de naleving van de Wet milieugevaarlijke stoffen. De bevoegdheden worden in de wet als volgt toebedeeld:

• •

  De bevoegdheid voor de handhaving van de artikelen 1.1a en 10.1 van de Wet milieubeheer en art 13 van de Wet bodembescherming wordt neergelegd bij de minister van VROM, Gedeputeerde staten, Burgemeester en wethouders en de waterkwaliteitsbeheerders.

• •

  De bevoegdheid voor de handhaving van de artikelen 10.2 en 10.54 van de Wet milieubeheer wordt neergelegd bij Gedeputeerde staten, Burgemeester en wethouders en de waterkwaliteitsbeheerders.

Van de handhavingspartners wordt verwacht, dat zij in het kader van de professionalisering overeenkomstig criterium 2.5 afspraken maken over gevallen waarin meerdere instanties tegelijkertijd handhavingsbevoegd zijn en wie in de praktijk het voortouw neemt bij de handhaving in dergelijke gevallen. Deze afspraken worden provinciebreed uitgewerkt in een apart protocol. Deze paragraaf beperkt zich tot een schets van het landelijk kader waarbinnen dit protocol tot stand komt.

Bij het voortouw nemen bij de handhaving kunnen de volgende elementen worden onderscheiden:

• a.

  De instantie die actief toezicht uitoefent

• b.

  De instantie die bestuursrechtelijk handhavend optreden

• c.

  De instantie bij wie anderen hun signalen neerleggen opdat wordt opgetreden

Bij nota van wijziging is art. 18.3 Wm aangevuld met de verplichting om afspraken te maken over de onderlinge afstemming van de uitoefening van toezicht door toezichthouders. Overigens nemen de afspraken over het primaat van de handhaving niet weg dat de andere bevoegde bestuursorganen formeel bevoegd blijven tot handhaving (totdat door één van de bevoegde bestuursorganen een beschikking tot toepassing van bestuursdwang of tot oplegging van een dwangsom is genomen). De andere bevoegde organen moeten daarom tijdig worden geïnformeerd. Daartoe is bij nota van wijziging het nieuwe art. 18.10 geïntroduceerd, op basis waarvan het bestuursorgaan dat een bestuursdwang- of dwangsombeschikking heeft gegeven de andere handhavingsbevoegde bestuursorganen een afschrift van de beschikking moet zenden.

Bijlage 1 Lijst met veel gebruikte afkortingen

Wetgeving:

AMvB Algemene maatregel van bestuur

Awb Algemene wet bestuursrecht

APV Algemene plaatselijke verordening

Bsb Bouwstoffenbesluit

BOOT Besluit opslaan ondergrondse tanks

Wbb Wet Bodembescherming

Wm Wet milieubeheer

Wvo Wet verontreiniging oppervlaktewateren

Wgr Wet gemeenschappelijke regelingen

Organisaties:

AID Algemene inspectiedienst

BRU Bestuur Regio Utrecht

CIP Coördinatie- en informatiepunt

OM Openbaar Ministerie

PMO Provinciaal milieuoverleg

VROM (Ministerie van)Volkshuisvesting, Ruimtelijke ordening, Milieuhygiëne

VRR (regio)Veenendaal, Rhenen, Renswoude

Bijlage 2 Stappenlijst toezicht eigen bedrijfsvoering

• a.

  Het opstellen van een toezichtsprogramma van de eigen bedrijfsvoering en activiteiten.

• b.

  Na het toezichtsbezoek altijd een rapportage opstellen.

• c.

  De rapportage zenden aan:

  • •

    De leidinggevende van het handhavende bureau of de afdeling;

  • •

    De beheerder van de gecontroleerde activiteit en;

  • •

    De leidinggevende van de eenheid waaronder de gecontroleerde activiteit valt.

• d.

  Bij geconstateerde gebreken en/of overtredingen handelen volgens het normale stappenplan van de provinciebrede handhavingsstrategie in de provincie Utrecht.

• e.

  Brieven met hersteltermijn zenden aan:

  • •

    De leidinggevende van de eenheid waaronder de gecontroleerde activiteit valt;

  • •

    De leidinggevende van het handhavende bureau of de afdeling;

  • •

    De directeur van de dienst waaronder de gecontroleerde activiteit valt;

  • •

    Het Openbaar Ministerie en de VROM-inspectie.

• f.

  De beheerder van de gecontroleerde activiteit of diens directeur uitnodigen om formeel zijn zienswijze te geven.

• g.

  Na afloop van de hersteltermijn wordt een hercontrole uitgevoerd. Op basis van de zienswijze en de hercontrole wordt een beoordeling gemaakt over het vervolg handhavingstraject.

• h.

  Handhavingsbeschikking met begunstigingstermijn zenden aan:

  • •

    De beheerder van de gecontroleerde activiteit.

  Met een afschrift aan:

  • •

    De leidinggevende van de eenheid waaronder de gecontroleerde activiteit valt;

  • •

    De leidinggevende van het handhavende bureau of de afdeling;

  • •

    De directeur van de dienst waaronder de gecontroleerde activiteit valt;

  • •

    De directeur van de dienst waaronder het handhavende bureau of de afdeling valt;

  • •

    De voor handhaving verantwoordelijke bestuurder (dagelijks bestuur) en indien nodig de voor de activiteit verantwoordelijke bestuurder (dagelijks bestuur);

  • •

    Het algemeen bestuur;

  • •

    Het Openbaar Ministerie en de VROM-inspectie.

• i.

  Conform de provinciebrede handhavingsstrategie wordt eventueel de strafrechtelijke weg ingeslagen en proces-verbaal opgemaakt.

• j.

  Problemen worden in gezamenlijk overleg met het Openbaar Ministerie en de VROM-inspectie opgelost.

• k.

  Jaarlijks de uitkomsten van deze toezichtsactiviteiten samenvatten en een rapportage hiervan aan het dagelijks en algemeen bestuur zenden.