Inspraakverordening Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier 2010

Ondertekening

Algemene toelichting

1. Inleiding

Artikel 79 van de Waterschapswet verplicht het algemeen bestuur van een waterschap tot het vaststellen van een verordening waarin regels worden gesteld met betrekking tot de wijze waarop ingezetenen en belanghebbenden bij de voorbereiding van het beleid van dat bestuur worden betrokken. Deze Inspraakverordening geeft invulling aan die verplichting.

2. Inspraak

Het doel van inspraak is tweeledig. Enerzijds wordt ingezetenen en belanghebbenden in het gebied van het hoogheemraadschap de mogelijkheid geboden hun mening over een ontwerpbesluit van het bestuur kenbaar te maken. Anderzijds is inspraak een voor het hoogheemraadschap belangrijk hulpmiddel om op basis van een evenwichtige belangenafweging tot een besluit te komen.

Uit het doel van inspraak vloeit een aantal randvoorwaarden voort. Inspraak is slechts zinvol wanneer er voor het waterschapsbestuur keuzemogelijkheden bestaan. Indien het bestuur geen keuze heeft, wat met name kan voorkomen wanneer het een gebonden besluit betreft dat voortvloeit uit een voorschrift van hoger gezag, kan het ook geen rekening houden met de meningen van belanghebbenden. In deze situatie moet het hoger gezag inspraak verlenen ten aanzien van zijn voorschrift.

Een tweede belangrijk aspect in dit verband is dat inspraak het beste tot zijn recht komt indien de praktische consequenties van de verschillende mogelijkheden voor de insprekers duidelijk zijn aangegeven. Dit betekent dat ambtelijke en bestuurlijke gedachtevorming inzake het te nemen besluit heeft plaatsgevonden en dat eventuele keuzemogelijkheden voor de insprekers duidelijk zijn aangegeven.

Alhoewel bij de inspraakverordening in een algemene, voor een ieder bestemde mogelijkheid van inspraak is voorzien, ontslaat dit het waterschapsbestuur niet van zijn verantwoordelijkheid na te gaan of ten aanzien van bepaalde direct belanghebbenden niet sprake is van een meer dan algemene betrokkenheid, die het gewenst maakt hun de ontwerpbesluiten ook rechtstreeks om commentaar toe te zenden.

In dit verband wordt met nadruk opgemerkt dat het in veel gevallen zinvol is in een vroeg stadium, bijvoorbeeld in het kader van de ambtelijke voorbereiding, voorlichting te geven omtrent het beleidsvoornemen of daarover rechtstreeks overleg te voeren met de direct betrokken belanghebbenden. Op die wijze kunnen belanghebbenden immers al in een zeer vroeg stadium kennis nemen van voornemens van het hoogheemraadschap, en met name door het aandragen van informatie er mede voor zorgdragen dat het hoogheemraadschap een ontwerpbesluit in de inspraak brengt dat op de juiste wijze inzicht geeft in de diverse aspecten van het ontwerpbesluit.

Gewezen wordt nog op de omstandigheid dat voor bepaalde projecten zowel besluitvorming door het hoogheemraadschap als door andere overheden nodig is. Indien voor meer besluiten inspraakprocedures moeten worden gevolgd, zou met het oog op de doelmatigheid moeten worden gestreefd naar coördinatie van die procedures. Daarbij kan worden gedacht aan gelijktijdige terinzagelegging, gezamenlijke kennisgeving, afspraken met betrekking tot ingekomen zienswijzen, gezamenlijke hoorzittingen en dergelijke.

Overigens is in paragraaf 3.5.3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) inmiddels een regeling opgenomen voor de coördinatie van besluitvorming en rechtsbescherming bij samenhangende besluiten. Deze coördinatieregeling vindt toepassing wanneer dat bij wettelijk voorschrift is bepaald of de daarbij betrokken bestuursorganen daartoe besluiten.

3. De verordening

Deze algemene inspraakverordening moet worden beschouwd als een aanvulling op inspraakregelingen die zijn opgenomen in wetten, algemene maatregelen van bestuur of provinciale verordeningen. De verordening is dus niet van toepassing op besluiten die al op grond van hogere regelingen de openbare voorbereidingsprocedure (met inspraakmogelijkheid) van afdeling 3.4 Awb doorlopen of waarvoor een bijzondere voorbereidingsprocedure is voorgeschreven.

De Inspraakverordening HHNK 2010 vervangt de Inspraakverordening HHNK 2003. Aanpassing van de verordening is noodzakelijk in verband met de inwerkingtreding in 2009 van de Waterwet en de daarop gebaseerde Waterverordening Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier van de provincie Noord-Holland. Hierin zijn verscheidene nieuwe procedurevoorschriften opgenomen, waardoor de inspraakverordening in een aantal gevallen niet meer van toepassing is. In de toelichting bij artikel 2 wordt hier verder op ingegaan.

De oude verordening was uitsluitend van toepassing op ontwerpbesluiten van het college van hoofdingelanden. In een aantal gevallen stelt echter ook het college van dijkgraaf en hoogheemraden besluiten vast waarvan het gewenst is dat ze aan inspraak worden onderworpen. De verordening is daarom ook van toepassing op door het college van dijkgraaf en hoogheemraden te nemen besluiten die daarvoor naar het oordeel van dat college in aanmerking komen.

Artikel 79 Waterschapswet bepaalt dat de inspraak wordt verleend door toepassing van afdeling 3.4 Awb, voor zover in de verordening niet anders is bepaald. Voor een van de Awb afwijkende inspraakregeling bestaat geen reden. Hierdoor kan de regeling in de verordening summier blijven. Er zijn alleen nog enkele aanvullende bepalingen opgenomen over de plaats en de wijze van terinzagelegging, de wijze waarop zienswijzen kunnen worden ingediend en de wijze waarop over de ingekomen zienswijzen wordt gerapporteerd.

In de oude verordening was nog een regeling opgenomen over de wijze waarop belanghebbenden hun beklag kunnen doen over de toepassing van de verordening. Aan een dergelijke regeling bestaat geen behoefte meer, nu de Awb in hoofdstuk 9 een uitgebreide klachtregeling bevat.

Artikelsgewijze toelichting

Artikel 1 - Begripsomschrijving

Artikel 79 van de Waterschapswet omschrijft inspraak als de wijze waarop ingezetenen en belanghebbenden bij de voorbereiding van het beleid van het (algemeen) bestuur worden betrokken. In de verordening wordt inspraak nader geconcretiseerd als de mogelijkheid zienswijzen naar voren te brengen over bepaalde ontwerpbesluiten.

De wet merkt als inspraakgerechtigden aan ingezetenen en belanghebbenden. Artikel 11 Waterschapswet verstaat onder ingezetenen degenen die hun werkelijke woonplaats binnen het waterschap hebben. Dit begrip behoeft in de verordening daarom niet gedefinieerd te worden.

Voor de omschrijving van het begrip belanghebbende wordt aangesloten bij artikel 1:2 Awb. Dit artikel verstaat onder belanghebbende degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Dit artikel bepaalt eveneens in welke gevallen bestuursorganen en rechtspersonen als belanghebbenden worden beschouwd. Voor bestuursorganen geldt dat de hun toevertrouwde belangen als hun belangen worden aangemerkt. Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.

De vraag wanneer een rechtspersoon die algemene of collectieve belangen behartigt als belanghebbende kan worden aangemerkt is in de rechtspraak veelvuldig aan de orde geweest en ook thans nog niet helemaal uitgekristalliseerd. Een belangrijke hoofdlijn is dat het algemene of collectieve belang dat een rechtspersoon behartigt een boven-individueel belang moet zijn, dat uitgaat boven de belangen van een of meer van zijn leden. Omdat vaak moeilijk te bepalen is waar de grens tussen individuele en boven-individuele belangen ligt, wordt aangenomen dat een belangenorganisatie die voor het belang van haar leden opkomt, daarmee opkomt voor een collectief belang, tenzij het tegendeel blijkt. Daarvan kan bijvoorbeeld sprake zijn wanneer een belangenorganisatie uitsluitend opkomt voor de belangen van één van haar leden (ABRS 23 augustus 2006, AB 2006, 365).

Ten aanzien van ideële organisaties geldt volgens recente rechtspraak dat de doelstelling van de rechtspersoon functioneel en territoriaal niet zo ruim geformuleerd mag zijn dat elk verband tussen dat belang en het concrete besluit naar tijd en plaats ontbreekt. In die gevallen is dan van belang of de rechtspersoon blijkens zijn feitelijke werkzaamheden voldoende gericht is op behartiging van het collectieve belang waarvoor hij stelt op te komen. Die feitelijke werkzaamheden moeten voldoende concreet zijn en mogen niet alleen bestaan uit het voeren van procedures (o.m. ABRS 28 mei 2008, JB 2008, 238).

De strenge toetsing van het belang is met name aan de orde wanneer bezwaar of beroep tegen een besluit wordt ingesteld. Het doel van inspraak is echter een ander, namelijk het komen tot goede, afgewogen besluitvorming. In die zin kan met ingediende zienswijzen ruimhartiger worden omgegaan. Zo kan een zienswijze geheel of gedeeltelijk worden overgenomen, ook als die formeel nietontvankelijk is wegens het ontbreken van (voldoende) rechtstreeks belang bij de indiener.

De verantwoordelijkheid voor de inspraak wordt gelegd bij het college van dijkgraaf en hoogheemraden, omdat het hierbij gaat om de uitvoering van een waterschapsverordening.

In de verordening wordt het begrip projectplan gehanteerd. Dit begrip is ontleend aan de Waterwet en heeft in die wet de betekenis van een (project)besluit tot aanleg of wijziging van een waterstaatswerk. Zuiveringstechnische werken en wegen worden in de Waterwet niet aangemerkt als waterstaatswerken. Het is echter gewenst dat de mogelijkheid van inspraak ook geldt voor besluiten tot aanleg of wijziging van zuiveringstechnische werken en wegen. Daarom wordt het begrip projectplan voor de toepassing van de inspraakverordening uitgebreid tot besluiten tot aanleg of wijziging van zuiveringstechnische werken en wegen.

Artikel 2 - Object van inspraak

Het waterschapsbestuur is vrij te bepalen ten aanzien van welke onderwerpen inspraak wordt verleend. Aanvankelijk bepaalde artikel 79 Waterschapswet voor welke categorieën besluiten ten minste inspraak moest worden verleend. Na een tussentijdse aanpassing aan de introductie van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure in de Awb is het artikel in 2009 opnieuw gewijzigd, waarbij de tekst verder in overeenstemming is gebracht met corresponderende bepalingen in de Provincie- en de Gemeentewet (Veegwet Waterschapswet, Stb. 2009, 199). Deze wijziging beoogde buiten twijfel te stellen dat het waterschapsbestuur volledige vrijheid toekomt om te bepalen ten aanzien van welke onderwerpen inspraak wordt verleend (Memorie van Toelichting Veegwet Waterschapswet, TK 31 515, nr 3, blz. 2).

In het algemene deel van de toelichting is uiteengezet dat de verordening een aanvullend karakter heeft ten opzichte van andere, hogere procedureregelingen. Dit wordt tot uitdrukking gebracht door de zinsnede ‘Onverminderd het bepaalde in wet, algemene maatregel van bestuur of provinciale verordening'. Bij het voorbereiden van een besluit dient dus eerst te worden nagegaan in hoeverre hogere regelingen procedurebepalingen bevatten die mede voorzien in een inspraakmogelijkheid. Voor een overzicht hiervan wordt verwezen naar de toelichting bij onderdeel b.

Eerste lid - onderdeel a

Hierin wordt de mogelijkheid geboden tot inspraak over ontwerpen van verordeningen. Ook keuren zijn verordeningen en vallen dus onder deze bepaling. Evenals voorheen in de Waterschapswet zijn belastingverordeningen uitgezonderd. Het ligt niet in de rede inspraak te bieden over belastingen en belastingtarieven, anders dan bij de vaststelling van de begroting (art. 100, tweede lid, Waterschapswet). De kostentoedelingsverordening van het waterschap is wel aan inspraak onderworpen (art. 120, vijfde lid, Waterschapswet).

Eerste lid - onderdeel b

De Waterwet en de provinciale Waterverordening HHNK bepalen welke waterstaatkundige besluiten tot stand komen met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Awb. Daarop is de inspraakverordening dus niet van toepassing. Hieronder is aangegeven welke categorieën besluiten het betreft en waar de procedure geregeld is:

• •

  projectplannen tot aanleg of wijziging van primaire waterkeringen (art. 5.6, eerste lid, Waterwet);

• •

  projectplannen tot aanleg of wijziging van andere waterstaatswerken die op grond van een besluit van gedeputeerde staten de projectprocedure uit de Waterwet doorlopen (art. 4.6 Waterverordening HHNK en art. 5.6, eerste lid, Waterwet);

• •

  projectplannen tot aanleg of wijziging van regionale waterkeringen als aangewezen in de Waterverordening HHNK (art. 4.7 Waterverordening HHNK);

• •

  beheerplannen (art. 3.3 Waterverordening HHNK);

• •

  leggers (art. 4.1, vijfde lid, Waterverordening HHNK);

• •

  peilbesluiten (art. 4.4 Waterverordening HHNK).

Projectplan en projectprocedure

De Waterwet introduceert een nieuwe categorie waterstaatkundige besluiten, de projectplannen. Het gaat hierbij om besluiten tot aanleg of wijziging van waterstaatswerken, waarbij wijziging wordt gebracht in de leggerafmetingen van een waterstaatswerk. In een aantal gevallen doorlopen deze plannen een gecoördineerde voorbereidingsprocedure, de projectprocedure, geregeld in paragraaf 2 van hoofdstuk 5 van de Waterwet. Op grond van artikel 5.6 van de Waterwet is op projectplannen die de projectprocedure doorlopen afdeling 3.4 Awb van toepassing. Dergelijke plannen vallen dus niet onder de Inspraakverordening.

De projectprocedure is in elk geval van toepassing bij aanleg of wijziging van primaire waterkeringen (art. 5.5 Waterwet). Op grond van artikel 4.6 van de Waterverordening HHNK kunnen gedeputeerde staten de projectprocedure verder van toepassing verklaren op:

• •

  projectplannen tot aanleg of wijziging van regionale waterkeringen;

• •

  projectplannen tot aanleg of wijziging van bergingsgebieden;

• •

  projectplannen tot aanleg of wijziging van oppervlaktewaterlichamen met een oppervlakte van ten minste een hectare of een lengte van ten minste vijfhonderd meter.

Omtrent een projectplan dat de projectprocedure doorloopt kan een ieder een zienswijze naar voren brengen (artikel 5.6, tweede lid, Waterwet). In dat geval is dus niet relevant of de indiener een rechtstreeks belang bij het besluit heeft.

Projectplannen tot aanleg of wijziging van regionale waterkeringen als bedoeld in de Waterverordening HHNK komen eveneens tot stand met toepassing van afdeling 3.4 Awb (art. 4.7 Waterverordening HHNK). Deze vallen dus ook niet onder de Inspraakverordening. Hierbij wordt opgemerkt dat de Waterverordening HHNK alleen betrekking heeft op door de provincie aangewezen en genormeerde regionale waterkeringen. Deze zijn op de bij de verordening behorende kaart aangegeven. Projectplannen tot aanleg of wijziging van andere regionale waterkeringen vallen dus wel onder de Inspraakverordening.

Het begrip projectplan in de Waterwet heeft geen betrekking op besluiten tot aanleg of wijziging van zuiveringstechnische werken of wegen. Dergelijke besluiten vallen echter onder hetzelfde stelsel van rechtsbescherming als projectplannen op grond van de Waterwet (Memorie van Toelichting Invoeringswet Waterwet, TK 2008-2009, 31 858, nr. 3, blz. 14). Het ligt dan ook in de rede voor aanleg of wijziging van zuiveringstechnische werken en wegen gelijksoortige projectplannen op te stellen en daarbij dezelfde inspraakmogelijkheid te bieden. Op grond van de begripsbepalingen in artikel 1 heeft het begrip projectplan in de verordening ook betrekking op besluiten tot aanleg of wijziging van zuiveringstechnische werken en wegen. Dergelijke besluiten vallen dus onder dezelfde regels voor inspraak.

Eerste lid - onderdeel c

Er is voor gekozen om, naast de in de Waterschapswet of Waterwet genoemde besluiten, ook beleidsregels toe te voegen aan het lijstje ontwerpbesluiten waarover inspraak wordt verleend. Juist bij het opstellen van beleidsregels is het wenselijk om vooraf de mening van belanghebbenden hierover te vernemen, zodat hiermee bij de besluitvorming rekening kan worden gehouden.

Eerste lid - onderdeel d

De inspraakmogelijkheid wordt ook geboden voor andere besluiten van algemene strekking. Het gaat dan om algemeen geldende besluiten of regelingen die geen verordening zijn.

Tweede lid

Deze bepaling biedt het college van dijkgraaf en hoogheemraden de mogelijkheid inspraak achterwege te laten wanneer zij van mening zijn dat besluiten als bedoeld in het eerste lid onder b, c of d daarvoor naar hun aard of naar hun belang niet in aanmerking komen.

Derde lid

Op grond van het derde lid kunnen ook ontwerpbesluiten van het college van dijkgraaf en hoogheemraden aan inspraak worden onderworpen. Te denken valt hierbij aan beleidsregels die worden vastgesteld ter uitvoering van wettelijke bevoegdheden of van verordeningen of andere besluiten van het college van hoofdingelanden. De beoordeling of dit wenselijk is wordt aan het college overgelaten.

Artikel 3 - Inspraakprocedure

Artikel 79 Waterschapswet bepaalt dat de inspraak wordt verleend door toepassing van de uniforme openbare inspraakprocedure van afdeling 3:4 Awb, tenzij de inspraakverordening anders bepaalt. Zoals in het algemene deel van de toelichting is aangegeven, is er geen aanleiding in deze verordening af te wijken van de standaardinspraakprocedure uit de Awb.

Ingevolge afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht worden in beginsel ‘belanghebbenden' in de gelegenheid gesteld een zienswijze naar voren te brengen. In artikel 3.15, tweede lid is echter aangegeven dat bij wettelijk voorschrift of door het bestuursorgaan kan worden bepaald dat ook aan anderen de gelegenheid moet worden geboden hun zienswijze naar voren te brengen. Artikel 79 van de Waterschapswet bepaalt dat de inspraakmogelijkheid dient te worden geboden aan ingezetenen en belanghebbenden. In deze verordening wordt daarom uitgegaan van de in de Waterschapswet omschreven groepen.

De artikelen 4, 5 en 6 van de verordening bevatten enkele aanvullende bepalingen op hetgeen in afdeling 3:4 Awb geregeld is.

Artikel 4 - Terinzagelegging

Artikel 3:11 Awb regelt op welke wijze een ontwerpbesluit wordt bekendgemaakt en ter inzage gelegd. Aanvullend bepaalt artikel 4 van de verordening dat de terinzagelegging geschiedt op het kantoor van het hoogheemraadschap waar de bestuurszetel is gevestigd. Hiermee wordt bedoeld het kantoor in de plaats waar het hoogheemraadschap volgens het reglement zijn zetel heeft.

Naast terinzagelegging van de stukken in het centrale kantoor geschiedt de terinzagelegging ook elektronisch door plaatsing van het ontwerpbesluit op de website van het hoogheemraadschap.

In het tweede lid van artikel 4 wordt geregeld waar het ontwerpbesluit ter inzage wordt gelegd indien dit slechts betrekking heeft op een beperkt gedeelte van het werkgebied. In dat geval kan het ontwerpbesluit, afhankelijk van de reikwijdte van het besluit, op het hoofdkantoor en/of op één of meerdere vestigingskantoren ter inzage worden gelegd. Deze mogelijkheid vervalt uiteraard wanneer het hoogheemraadschap gehuisvest zal zijn in één centraal kantoor.

Wanneer dat gewenst wordt geacht kan een ontwerpbesluit ook op andere geschikte plaatsen ter inzage worden gelegd. Te denken valt aan gemeentehuizen of openbare bibliotheken in het gebied van het hoogheemraadschap. Deze wijze van terinzagelegging is echter bewerkelijk en - in het licht van de plaatsing op internet - niet meer van deze tijd. Hierbij verdient wel aandacht dat in sommige gevallen terinzagelegging op andere plaatsen nog wettelijk verplicht is. Zo moeten ontwerpbesluiten inzake vergunningen voor lozen of storten van stoffen ook ter inzage worden gelegd in de gemeente waar de handeling geheel of in hoofdzaak wordt verricht (art. 6.16, eerste lid, Waterwet).

Artikel 5 - Naar voren brengen van zienswijzen

Artikel 3:15, eerste lid, Awb bepaalt dat belanghebbenden hun zienswijze naar keuze schriftelijk of mondeling naar voren kunnen brengen. In aanvulling daarop bepaalt artikel 5 van de verordening dat zienswijzen ook langs elektronische weg naar voren kunnen worden gebracht, voor zover het college van dijkgraaf en hoogheemraden de mogelijkheid daartoe heeft opengesteld en dit geschiedt op de wijze zoals door dat college bepaald. Deze bepaling biedt het college van dijkgraaf en hoogheemraden de mogelijkheid een adequate regeling te treffen voor het indienen van elektronische zienswijzen, bijvoorbeeld op het punt van de adressering van elektronische berichten en het gebruik van een elektronische handtekening.

De termijn voor het indienen van zienswijzen vangt aan met ingang van de dag waarop het ontwerpbesluit ter inzage is gelegd en bedraagt zes weken (art. 3:16 Awb). Van mondeling ingediende zienswijzen dient een verslag te worden gemaakt (art. 3:17 Awb).

Artikel 6 - Rapportage

De regeling met betrekking tot de rapportage is zo eenvoudig mogelijk gehouden. Bepaald is dat van de inspraakprocedure en de beschouwingen van het college van dijkgraaf en hoogheemraden over de ingekomen zienswijzen melding wordt gemaakt in het voorstel dat aan het college van hoofdingelanden wordt voorgelegd. Dat kan gebeuren in het voorstel zelf of, wanneer het aantal zienswijzen daartoe aanleiding geeft, in een afzonderlijk stuk, de commentaar- of inspraaknota.

Het is uiteraard van belang dat degenen die een schriftelijke reactie hebben ingediend van de rapportage kennis kunnen nemen. Ingevolge artikel 3:43, eerste lid, Awb wordt tegelijkertijd met of zo spoedig mogelijk na bekendmaking van het besluit mededeling gedaan aan de indiener van een zienswijze.

Wanneer het gaat om inspraak op een door het college van dijkgraaf en hoogheemraden te nemen besluit, zoals bedoeld in artikel 2, derde lid, van de verordening, geschiedt de rapportage uiteraard aan dat college.

In het tweede lid van dit artikel is geregeld dat persoonlijke gegevens van de indiener van een zienswijze op diens verzoek niet bekend worden gemaakt.

Artikel 7 - Intrekking, inwerkingtreding, citeertitel

Dit artikel spreekt voor zich en behoeft geen toelichting.