Beleidsregels voor omzetting van zelfstandige woningen in onzelfstandige woningen

Aanleiding voor beleid ten aanzien van woningomzetting is dat het College van burgemeester en wethouders heeft geconstateerd dat sinds 2007 een groot aantal situaties van woningomzetting zich hebben voorgedaan. Dat wil zeggen dat meerdere op zich zelf staande huishoudens (merendeel: eenpersoons) in één zelfstandige woning zijn gaan wonen. Na onderzoek hieromtrent onderkent het College van B&W de volgende beleidsuitgangspunten:

• ·

  Er is in Houten een duidelijke behoefte bij een groep woningzoekenden om in te stromen in de onzelfstandige woningmarkt.

• ·

  Het College van B&W wil voor deze behoefte openstaan door uit te gaan van het principe “ja, tenzij”. Dit betekent de intentie om dit toe te staan tenzij leefbaarheid in de buurt en/of het belang van de volkshuisvesting zich daartegen verzet. Er wordt een integrale afweging gemaakt tussen de belangen van de zittende bewoners en de vraag vanuit woningzoekenden naar onzelfstandige woonruimte.

• ·

  Belangrijk is dat de betaalbare zelfstandige woningvoorraad beschermd wordt voor starters en doorstromers.

• ·

  Het College van B&W hanteert als uitgangspunt dat een veranderende samenstelling van de bestaande woningvoorraad als gevolg van omzetting/verkamering in het algemeen niet ongewenst is. Na woningomzetting blijven nagenoeg evenveel vierkante meters woonruimte beschikbaar, deze worden echter passend voor een andere doelgroep woningzoekenden.

Op diverse locaties heeft dat geleid tot ongewenste effecten (parkeerproblemen, klachten van omwonenden en doorbreking van sociale cohesie in woonbuurten). De beleidsregels moeten er toe leiden dat de vraag van woningzoekenden wordt geaccommodeerd en ongewenste situaties worden voorkomen. Het resultaat is dat de gemeente Houten voorkomende situaties gaat beoordelen op basis van de criteria leefbaarheid/sociale cohesie (inclusief klachten/meldingen/bezwaren), verkeer/parkeren en bergingsmogelijkheden. De gemeente heeft de intentie om mee te denken, maar dit betekent niet dat het de bedoeling is dat op grootschalige wijze woningomzetting gaat plaatsvinden. Dit beleid is het kader voor de beoordeling van initiatieven van woningeigenaren voor woningomzetting. Hierbij wordt gewerkt volgens de reguliere procedure (integrale) handhaving.

1. Inleiding en beleidsuitgangspunten

In de regel biedt een woning onderdak aan een huishouden dat bestaat uit een of meerdere personen.

Woningomzetting van een zelfstandige woning in onzelfstandige woonruimten, ook wel ‘verkamering’ genoemd, houdt in dat meerdere op zich zelf staande huishoudens in één woning gaan wonen. Dergelijke situaties kunnen voor woningzoekenden meer of minder gewenst zijn, maar er kunnen ook negatieve effecten zijn, bijvoorbeeld voor de buurt of voor de volkshuisvesting. Deze aspecten komen in deze notitie aan bod.

Het College van B&W onderkent de volgende beleidsuitgangspunten bij woningomzetting:

• ·

  Er is in Houten een duidelijke behoefte bij een groep woningzoekenden om in te stromen in de onzelfstandige woningmarkt.

• ·

  Het College van B&W wil voor deze behoefte openstaan door uit te gaan van het principe “ja, tenzij”. Dit betekent de intentie om dit toe te staan tenzij leefbaarheid in de buurt en/of het belang van de volkshuisvesting zich daartegen verzet. Er wordt een integrale afweging gemaakt tussen de belangen van de zittende bewoners en de vraag vanuit woningzoekenden naar onzelfstandige woonruimte.

• ·

  Belangrijk is dat de betaalbare zelfstandige woningvoorraad beschermd wordt voor starters en doorstromers.

• ·

  Het College van B&W hanteert als uitgangspunt dat een veranderende samenstelling van de bestaande woningvoorraad als gevolg van omzetting/verkamering in het algemeen niet ongewenst is. Na woningomzetting blijven nagenoeg evenveel vierkante meters woonruimte beschikbaar, deze worden echter passend voor een andere doelgroep woningzoekenden.

Om de afweging te kunnen maken wanneer situaties niet gewenst zijn, zijn beleidsregels geformuleerd. Het is de bedoeling dat hiermee toekomstige initiatieven van burgers of ondernemers zullen worden beoordeeld. Ook reeds ontstane situaties kunnen zo worden afgewogen. Dit wordt dan geformaliseerd met een omzettingsvergunning annex, met de inwerkingtreding van de Wabo (Wet algemene bepalingen omgevingsrecht), een omgevingsvergunning Afwijking van het bestemmingsplan.

De aanleiding voor deze beleidsnotitie is een sterke toename in het aantal gevallen van omzetting van zelfstandige in onzelfstandige woonruimten sinds 2007. Het aantal klachten door omwonenden in verband met kamerverhuur in relatie tot de leefbaarheid neemt toe. Uit een gemeentelijke inventarisatie is gebleken dat het in Houten om mogelijk meer dan 50 adressen gaat die zonder vergunning zijn verkamerd. Diverse van deze adressen zijn bekend vanwege overlastmeldingen.

Het is nodig om vanuit de ruimtelijke ordening en volkshuisvesting integraal te kijken naar deze ontwikkeling. Vanuit de volkshuisvesting is de Omzettingsvergunning het aangewezen instrument om deze ontwikkeling te beoordelen en desgewenst tegen te gaan. Deze Omzettingsvergunning is in Houten nog niet gebruikt vanwege het ontbreken van nader uitgewerkte beleidsregels. Met deze beleidsnotitie wordt hier in voorzien.

1.1 Opbouw van de notitie

Allereerst wordt ingegaan op de beleidsregels. Het betreft de afweging van het volkshuisvestelijke belang ten opzichte van het aanvragersbelang en de afweging ten aanzien van de criteria over het woon- en leefmilieu (paragraaf 2).

In de daaropvolgende Toelichting gaat de notitie achtereenvolgens in op:

• ·

  begrippen (paragraaf 3.1);

• ·

  de problematiek zoals die zich in Houten voordoet (paragraaf 3.2);

• ·

  de wet- en regelgeving en de instrumenten (paragraaf 3.3);

• ·

  schade (paragraaf 3.4);

• ·

  de handhaving (paragraaf 3.5);

• ·

  de procedure (paragraaf 3.6);

• ·

  de evaluatie (paragraaf 3.7). .

Bijlage I gaat in op de beoordeling van de volkshuisvestelijke waarde.

Bijlage II gaat in op handhaving.

In Bijlage III is de checklist weergegeven aan de hand waarvan de beoordeling plaatsvindt.

1.2 Leeswijzer

Als in de notitie de Regionale huisvestingsverordening van het Bestuur Regio Utrecht wordt bedoeld, wordt in de tekst de term “huisvestingsverordening” gebruikt.

De onzelfstandige woonruimte(n) worden aangeduid met de term “kamer(s)”.

Als in de notitie omzetting van een zelfstandige woning in een onzelfstandige woning (“verkamering”) wordt bedoeld, wordt in de tekst het begrip “omzetting” gebruikt.

Het belangrijkste deel van de notitie is paragraaf 2 waarin het beleid is opgenomen.

2.1 De afweging van het volkshuisvestelijke belang ten opzichte van het aanvragersbelang

Houten kent veel jonge woningzoekenden die als starters willen instromen in de woningmarkt. Het is voor deze groep erg moeilijk om een woning te vinden. Er is in Houten weinig aanbod aan goedkope koopwoningen. De koopwoningmarkt is door de prijsontwikkeling vanaf de jaren ‘90 voor starters minder toegankelijk geworden. Doorgaans is er pas aanbod van koopwoningen vanaf € 220.000, maar dit is voor starters die aan het begin van hun werkzame carrière staan moeilijk tot niet financierbaar.

Het alternatief, instromen in een sociale huurwoning, is vanwege het beperkte aantal huurwoningen ook moeilijk. Aspirant-huurders hebben een jarenlange wachttijd voor de boeg. De gemiddelde wachttijd in Houten voor het meest gewilde woningtype in de sociale huurcategorie, een eengezinswoning met 4 of meer kamers, bedraagt 13 à 14 jaar. De wachttijd voor een 3-kamerflat is 7 à 8 jaar en de wachttijd voor een jongerenwoning bedraagt zo’n 5 jaar.

Eigenaren van vastgoed willen op deze lange wachttijden inspelen. De indruk bestaat dat dit in Houten de afgelopen jaren voornamelijk is gebeurd door het zonder vergunning (illegaal dus) omzetten van zelfstandige woningen in (huur)kamers.

Het College van B&W hanteert als uitgangspunt dat een veranderende samenstelling van de bestaande woningvoorraad als gevolg van omzetting/verkamering in het algemeen niet ongewenst is. Na woningomzetting blijven nagenoeg evenveel vierkante meters woonruimte beschikbaar, deze worden echter passend voor een andere doelgroep woningzoekenden.

De Huisvestingsverordening schrijft voor dat het aanvragerbelang en het volkshuisvestelijke belang gewogen worden. Deze afweging bepaalt of de omzettingsvergunning wordt verleend. Jurisprudentie geeft aan dat sprake moet zijn van een individuele belangenafweging. Dit is nodig omdat de omstandigheden per pand kunnen verschillen. De belangenafweging vergt maatwerk waarbij deugdelijk moet worden gemotiveerd waarom in het betreffende geval het volkshuisvestelijke belang of het aanvragerbelang prevaleert. Het belang van de aanvrager is om na de omzetting de onzelfstandige woonruimte(n) te verhuren. Dit is in veel gevallen een commercieel belang. Het volkshuisvestelijke belang bestaat uit het nastreven en behouden van een evenwichtige samenstelling van de woonruimtevoorraad. Vanwege het schaarse aanbod in relatie tot de vraag van woningzoekenden streeft de gemeente Houten in het algemeen in haar beleid naar het toevoegen en het zo veel mogelijk behouden van de voorraad zelfstandige woningen. Dit neemt niet weg dat er ook oog moet zijn voor de moeilijke positie van jongeren/starters op de Houtense woningmarkt, zoals die wordt voorzien tot circa 2020. Of daarmee sprake is van een voor Houten tijdelijk probleem, valt te bezien. Op rijksniveau wordt verwacht dat het aantal eenpersoonshuishoudens nog aanzienlijk zal stijgen. Er wordt verwacht dat tot 2030 het aantal huishoudens nog met zo’n 1 miljoen (op een huidig aantal van ongeveer 8 miljoen) zal stijgen. Dit zou voornamelijk gaan om eenpersoonshuishoudens. Aangenomen kan worden dat deze maatschappelijke trend aan Houten niet voorbij zal gaan.

Woningomzetting kan de doorstroming op de woningmarkt belemmeren, omdat woningen bij omzetting voor de oorspronkelijke doelgroep ‘verloren’ gaan. Uit de inventarisatie is gebleken dat de in het verleden verkamerde woningen in Houten zich bevinden in alle prijsklassen. In feite gaan in alle prijsklassen woningen voor de doorstroming ‘verloren’. Het is de verwachting dat zeker tot 2020 er een grote druk blijft op de Houtense woningmarkt. Daarna gaat geleidelijk een omslag plaatsvinden: het aantal jongere woningzoekenden neemt af en het aandeel oudere woningzoekenden (zowel de categorie 60+ als de categorie 75+) zal toenemen. Aangenomen kan worden dat dan (vanaf 2020) deze beide categorieën (nl. 60+ en 75+) niet geïnteresseerd zullen zijn in kamerbewoning. De conclusie is dat de groei van kamerbewoning zich vooral zal manifesteren in de periode tot ongeveer 2020, maar de hierboven genoemde maatschappelijke trend zal een effect hebben, ook na 2020.

Beleidsmatig is van belang dat verkamering van koopwoningen in de goedkopere prijsklassen op dit moment ongewenst is. Vooral de goedkopere koopwoningen moeten behouden blijven voor de doorstroming. Ter toelichting is bijgevoegd BIJLAGE I.

Een goede indicatie geeft de WOZ-waarde. Dit leidt tot de volgende ‘waardering’:

Zoals in paragraaf 4.1 is aangegeven, kan de aanvrager een eventuele negatieve waardering afkopen door compensatie te bieden.

2.2 De afweging ten aanzien van de criteria over het woon- en leefmilieu

Bij een aanvraag voor een omzettingsvergunning annex omgevingsvergunning Afwijking van het bestemmingsplan worden criteria gehanteerd die, in samenhang, het effect op het woon- en leefmilieu weergeven (volgens artikel 3.1.4, lid 3 van de Huisvestingsverordening).

Het College van B&W staat in beginsel positief tegenover woningomzetting, tenzij de leefbaarheid en/of het belang van de volkshuisvesting zich daartegen verzet(ten). De gemeente heeft dus de intentie om mee te denken, maar dit betekent niet dat het de bedoeling is dat in deze gebieden op grootschalige wijze woningomzetting gaat plaatsvinden. Vandaar: “ja, tenzij”. De onderbouwing voor het “tenzij” is gelegen in de stedenbouwkundige opzet van woonwijken. Op die plaatsen is de woonwijk ingericht voor bewoning door gezinnen en is daar het voorzieningenniveau op aangepast. In die gebieden is woningomzetting normaliter minder gewenst.

De volgende criteria worden beoordeeld, in volgorde van belangrijkheid:

1.leefbaarheid en sociale cohesie

Bewoning door huishoudens met een andere levensstijl kan een negatieve invloed hebben op de leefbaarheid en de sociale cohesie in de betreffende buurt, vooral als daar van origine sprake is van bewoning door gezinnen. Kamerverhuur gaat gepaard met een hogere mutatiesnelheid. De sociale banden en betrokkenheid met de buurt en elkaar zullen minder sterk zijn. Met mogelijk verrommeling, (geluids)overlast of verwaarlozing van onroerend goed en tuinen tot gevolg. Dus het onderhoudsniveau en het straatbeeld ter plaatse is van belang. Het wijkteam (Openbare Werken/VTH) kan om advies worden gevraagd.

In gemengde gebieden (met wonen, werken, detailhandel etc.) wordt de leefbaarheid anders ervaren dan in een woonwijk. In de centrumgebieden en in de oude linten is woningomzetting in principe geen probleem. Binnen de rode contouren van de kleine kernen is kamerverhuur in beginsel ook mogelijk. In het buitengebied en in de bebouwingslinten van de kleine kernen (buiten de rode contouren) is omzetting alleen mogelijk ten behoeve van seizoenswerknemers van agrarische bedrijven (vanwege het bedrijfseconomische belang van m.n. fruittelers).

In de praktijk zal het moeilijk zijn om te bepalen of de leefbaarheid in een buurt verstoord wordt door woningomzetting. In een uitspraak van de afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (gemeente Leeuwarden vs. appellant, 22 november 2006) wordt geconcludeerd dat verlening van een omzettingsvergunning ten behoeve van kamerverhuur kan leiden tot een ontoelaatbare inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu. Een dergelijke inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu wordt volgens de Raad van State in ieder geval aanwezig geacht indien meer dan 10% van de tot bewoning bestemde gebouwen in de betreffende straat met dezelfde postcode worden gebruikt voor kamers gewijze verhuur.

Gemeente Nieuwegein hanteert hiervoor sinds 2009 onderstaande tabel en de ervaring daarmee is positief:

Ook kan informatie worden gebruikt die naar voren komt bij klachten, meldingen en bezwaren.

Door aanvragen om een omzettingsvergunning te publiceren kunnen omwonenden reageren. Daarnaast kan er een klachtenpatroon uit het verleden zijn. Ook kunnen zienswijzen worden ingediend als het voornemen om een omzettingsvergunning te verlenen wordt gepubliceerd. Deze reacties worden betrokken bij de afweging en het definitieve besluit. Een mogelijkheid is om de reacties voor te leggen aan de aanvrager van de omzettingsvergunning. Wellicht kunnen in overleg bezwaren worden weggenomen.

Met een dergelijke benadering kan ook voor de situatie in Houten de beoordeling van het abstracte begrip ‘leefbaarheid’ worden geobjectiveerd.

Samengevat worden voor het criterium leefbaarheid en sociale cohesie de volgende factoren getoetst:

• ·

  toetsing aan toegestane % per straat

• ·

  toetsing aan informatie uit leefbaarheidsmonitor, onderhoudsniveau/straatbeeld ter plaatse, info van wijkteam (Openbare Werken/VTH), optioneel: buurtonderzoek, optioneel: inschakeling burgerpanel

• ·

  toetsing aan klachtpatroon, meldingen van omwonenden, bezwaren

Resultaat moet zijn dat dit geheel als voldoende wordt beoordeeld. Deze factor weegt daarom indicatief voor 60%.

2.verkeer en parkeren

De woningomzetting mag geen onevenredig grote negatieve invloed hebben op de verkeersintensiteit en -afwikkeling en op de parkeerbalans in de omgeving van de betreffende woning. Woningomzetting kan leiden tot meer verkeersbewegingen; als de verkeerssituatie of het straatprofiel dit niet toelaten zal op dit onderdeel negatief worden geadviseerd. Ook na een woningomzetting dienen er voldoende parkeerplaatsen te zijn. Parkeren dient bij voorkeur plaats te vinden op eigen erf, conform het staande beleid van de gemeente Houten. Samengebruik van openbare parkeerplaatsen is slechts mogelijk indien dit uit een parkeerbalans blijkt, waarin een differentiatie naar tijd en bestemming is gemaakt.

De parkeernorm bij kamerverhuur is gebaseerd op tabel 6.3/3 van het ASVV20041. Een parkeernorm van 0,6 parkeerplaats per kamer is hierbij van toepassing. Hoewel de parkeer-kencijfers een bandbreedte tussen 0,2 en 0,6 kennen, kan niet voorshands van het lage cijfer worden uitgegaan. Deze factor weegt indicatief 30% in de beoordeling.

3.bergingsmogelijkheden

Ieder huishouden heeft behoefte aan eigen bergruimte. Om een negatief effect van de woningomzetting op de woonomgeving zoveel mogelijk te beperken is voor iedere kamer een separate berging voor bijvoorbeeld fietsen een voorwaarde. Deze berging dient op eigen erf en bij voorkeur inpandig te geschieden. Het gaat er om dat spullen niemand in de weg staan en uit het zicht worden opgeborgen. Bij kamerverhuur wordt er van uitgegaan dat geen extra kliko’s worden gebruikt, maar dat kamerbewoners gebruik maken van de kliko’s van de kamerverhuurder. Ten behoeve van de berging van fietsen dient volgens het Bouwbesluit gerekend te worden met 1,5 m2 per wooneenheid, met een minimum van 5 m2. Deze factor weegt indicatief 10% in de beoordeling.

In de centrumgebieden en in het Oude Dorp moet de hierboven uit de jurisprudentie genoemde 10% niet strikt worden genomen. In deze gebieden is het acceptabel als onverhoopt een groter percentage verkamerd zou worden. De verwachting is overigens dat dit een zeer theoretische kans betreft. In deze “Ja, mits gebieden” heeft de gemeente dus de intentie om mee te denken, maar dit betekent niet dat het de bedoeling is dat in deze gebieden op grootschalige wijze woningomzetting gaat plaatsvinden.

2.3 Begrippen

In deze paragraaf staan de belangrijkste begrippen.

zelfstandige woonruimte

artikel 1.1 sub 44 Regionale huisvestingsverordening BRU: woonruimte met een eigen toegang, die door een huishouden kan worden bewoond zonder dat het huishouden daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte.

Onzelfstandige woning

Daar waar in een zelfstandige woning de leden van een huishouden de wezenlijke voorzieningen (keuken, douche, toilet) niet hoeven te delen met leden van een ander huishouden, is daarvan wel sprake bij een onzelfstandige woning. Een onzelfstandige woning heeft wel een eigen toegang, namelijk de deur(en) van de gehuurde kamer(s).

eigen toegang

art. 1.1, sub 12 Regionale huisvestingsverordening BRU: elke deur die direct toegang geeft tot de woning, bereikbaar via de straatzijde dan wel vanuit een gemeenschappelijke verkeersruimte en die voorzien is van een van gemeentewege verleend huisnummer.

huishouden

art. 1.1, sub 14 Regionale huisvestingsverordening BRU: een alleenstaande, of twee of meer personen die een duurzame gemeenschappelijke huishouding voeren of willen gaan voeren.

kamer

art. 1.1, sub 21 Regionale huisvestingsverordening BRU: elke afzonderlijke ruimte in een woning geschikt voor woon- en slaapruimte met een oppervlakte van tenminste 5 m2.

wezenlijke voorzieningen

art. 1.1, sub 38 Regionale huisvestingsverordening BRU: onder wezenlijke voorzieningen worden verstaan douche- en/of badruimte, toilet en keuken.

woonruimte

art. 1.1, sub 42 Regionale huisvestingsverordening BRU: besloten ruimte die, al dan niet tezamen met een of meer andere ruimten, bestemd of geschikt is voor bewoning door een huishouden; (…).

1 Het ASVV2004 bevat richtlijnen en regelgeving op het gebied van mobiliteit en de verkeerstechniek en is een uitgave van CROW (stichting Centrum voor Regelgeving en Onderzoek in de Grond-, Water-, en Wegenbouw en de Verkeerstechniek) en is een resultaat van onafhankelijk en collectief onderzoek en studie. Als zodanig is het representatief voor de in Nederland aanwezige kennis en ervaring.

Beoordeling van de waarde voor de doorstroming van de woning in de oorspronkelijke staat als zelfstandige woning (volkshuisvestelijke doorstroomwaarde)

Om het volkshuisvestelijke belang van het behoud van de samenstelling van de woonruimtevoorraad te wegen worden de volgende aspecten beoordeeld:

• a)

  De bestaande woningvoorraad, inclusief een beschouwing over de vanaf 2006/2007 illegaal verkamerde woningen;

• b)

  Het gemeentelijk volkshuisvestingsbeleid en de huidige en de verwachte toekomstige vraag naar woningen vanuit verschillende bevolkingsgroepen/doelgroepen.

Ad a. De bestaande woningvoorraad, inclusief een beschouwing over de vanaf 2006/2007 illegaal verkamerde woningen;

In Houten zijn er nauwelijks koopwoningen in de bestaande woningvoorraad beneden € 220.000, behalve enkele projecten met goedkope koopwoningen met maatschappelijk gebonden eigendom die in 2009/2010 zijn opgeleverd.

Qua WOZ-waarde is de Houtense koopwoningmarkt als volgt opgebouwd:

Bron: gemeente Houten, afdeling Publiekszaken, 1-1-2008.

NB: de WOZ-waarde loopt onder normale marktomstandigheden doorgaans 5% a 10% achter op de marktwaarde

Als we alleen kijken naar de Houtense gestapelde koopwoningvoorraad, dan is dit het beeld:

* d.w.z. bovenwoningen, benedenwoningen, appartementen, maisonnettes, penthouses (n=1317)

Koopwoningen vervullen op de Houtense (en de regionale woningmarkt) een belangrijke rol. Zij hebben een doorstromingsfunctie. Deze (vooral: eengezins-)woningen zijn lokaal en regionaal zeer gewild. Daarmee kan een verhuisketen tot stand worden gebracht, die kan doorwerken tot in de sociale huurwoningvoorraad. Houten heeft slechts een gering deel goedkope koopwoningen. Er is een zodanige kloof ontstaan tussen de sociale huurwoningvoorraad en de koopsector dat huishoudens die willen starten in de koop (d.w.z. via doorstroming uit een sociale huurwoning) die stap steeds moeilijker kunnen maken. Het gevolg daarvan is weer dat verstopping optreedt in de sociale huurwoningen (en dus: langere wachttijden per woningtype). Het behoud van deze goedkope koopwoningen als zelfstandige woningen is daarom van groot belang. Het handhaven van dit onderdeel van de bestaande woonruimtevoorraad neemt in belang toe naarmate er minder woningen worden bijgebouwd. Na afbouw van Houten-Zuid zal dit het geval zijn.

Onderzocht is in welke prijsklasse de woningen zich bevinden die uit een controle naar waarschijnlijk illegaal verkamerde woningen in de periode vanaf 2007 naar voren zijn gekomen.

Bron: gemeente Houten, afdeling Publiekszaken, 1-1-2008.

Hieruit blijkt dat de woningen die de afgelopen jaren in Houten zijn verkamerd zich bevinden in alle prijsklassen. In feite gaan in alle prijsklassen woningen in Houten ‘verloren’ voor de doorstroming (omdat deze worden bewoond door meerdere eenpersoonshuishoudens).

Uit de hiervoor genoemde drie elementen kan beleidsmatig de conclusie worden getrokken dat het ongewenst is om koopwoningen in de goedkopere prijsklassen om te zetten in verkamerde woningen. Juist deze goedkopere koopwoningen moeten behouden blijven voor de doorstroming. Hoewel het trekken van een grens altijd enigszins arbitrair is, kan de volgende ‘waardering’ worden voorgesteld:

* doorstroomwaarde = de waarde van de woning als zelfstandige woning (dus niet verkamerd) voor de doorstroming.

Ad b. Het gemeentelijk volkshuisvestingsbeleid en de huidige en de verwachte toekomstige vraag naar woningen vanuit verschillende bevolkingsgroepen/doelgroepen.

De woningbehoefte in Midden Nederland (waaronder Houten) blijft tot 2030 onverminderd hoog. De provincie Utrecht verwacht in dit woningmarktgebied tot die periode nog een groot woningtekort. De grootste vraag naar woningen betreft zelfstandige woonruimte. Houten heeft door de uitvoering van twee woningbouwtaken meegewerkt aan het gedeeltelijk oplossen van het woningtekort. Uit de prognoses blijkt echter dat, ongeacht de economische situatie, het tekort nog lang zal aanhouden. Daarom hebben de regiogemeenten bouwafspraken gemaakt in het kader van het Regionaal Structuur Plan 2005-2015. Het ziet er naar uit dat ook voor de periode daarná in de regio een groot bouwvolume nodig zal zijn. Deze afspraken beogen vooral de nieuwbouw van zelfstandige woningen. In Houten is daarom besloten intensiever te bouwen in Houten-Zuid en bovendien worden inbreidings- en verdichtingsmogelijkheden onderzocht in overig Houten.

Wat betreft de vraagkant van woningzoekenden uit Houten kan het volgende worden gezegd. Uit onderzoek in 2007 onder Houtense jongeren bleek dat de animo voor kamerbewoning niet groot is. De voorkeur gaat uit naar zelfstandige woonruimte. Uit de demografische ontwikkeling van Houten blijkt dat in de periode tot 2020 nog een grote groep jonge woningzoekenden zullen willen instappen in de woningmarkt. Omdat zij nog aan het begin van hun werkzame carrière staan zijn zij vooral aangewezen op de goedkope woningvoorraad. Vanwege de schaarste aan sociale huurwoningen (en dus lange wachttijden) kan een instap in onzelfstandige woonruimte (‘kamers’) een belangrijk alternatief zijn. Ook al is de animo voor kamerbewoning niet groot, toch kan dit voor jongeren wel de uitkomst zijn van een afwegingsproces (‘second best’). De aanwezigheid van een redelijke hoeveelheid van dergelijke woonruimte hoort ook bij een stad met 50.000 inwoners. Dit zijn dus argumenten om vanuit de vraagkant van jongeren positief te staan tegenover initiatieven tot kamerbewoning.

Na ongeveer 2020 vindt er een omslag plaats. Het aantal jongere woningzoekenden neemt geleidelijk af terwijl het aandeel oudere woningzoekenden toeneemt, zowel in de categorie ouderen 60+ als in de categorie 75+. Het kan worden aangenomen dat dan (vanaf 2020) deze beide categorieën niet geïnteresseerd zullen zijn in kamerbewoning. De conclusie die hieruit getrokken kan worden is dat de vraag naar kamerbewoning zich vooral zal manifesteren in de periode tot ongeveer 2020.

Handhaving

1. Algemeen

De aspecten van de handhaving, de handhaafbaarheid alsmede van de integrale veiligheid spelen bij het maken en uitvoeren van nieuwe (bestemmings)plannen een steeds belangrijker wordende rol. In het kader van de fundamentele herziening van belangrijke wetten zoals de WRO en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (WABO) heeft het Ministerie van VROM nadrukkelijk gewezen op het belang van een adequate handhaving van de wettelijke bepalingen en de vastgestelde plannen. Handhaving is daarmee in de loop van de tijd niet alleen speerpunt van rijksbeleid geworden, maar ook van provinciaal en gemeentelijk beleid. In die ontwikkeling tijdens de afgelopen jaren hebben de calamiteiten in Enschede, Volendam, Tiel en Maastricht (maar ook die op lokaal niveau) hun eigen stuwende rol gespeeld.

Niet alleen de overheid richt haar aandacht in toenemende mate op veiligheid en handhaving. Ook in de jurisprudentie van de (bestuurs)rechter is een tendens zichtbaar die de beleidsvrijheid van overheden met betrekking tot de inzet van het handhavinginstrumentarium steeds verder inperkt. Onder deze bestuurlijke en gerechtelijke druk van boven, maar ook door de druk die de steeds mondiger wordende burgers via klachten en handhavingsverzoeken opvoeren, ontkomen de handhavingsinstanties zoals de gemeente niet aan het voeren van een actief, strategisch, integraal en operationeel handhavingsbeleid. Hierbij moet de handhavende instantie (jaarlijks) prioriteiten, speerpunten, doelen en activiteiten vastleggen en uitvoeren op basis van heldere probleemanalyses.

Handhaving is overigens veel meer dan feitelijk optreden. Er bestaat een onderscheid tussen preventieve en repressieve handhavingsinstrumenten. Onder preventieve instrumenten vallen onder andere communicatie, voorlichting en vormen van (financiële) ondersteuning als subsidieverlening. De grootste groep klanten / burgers heeft namelijk de intentie om de regels keurig na te leven. Om hen hierin te ondersteunen is het van belang juiste voorlichting te geven en heldere afspraken te maken. Als klanten zich toch niet aan de regels houden proberen we dat tijdig te signaleren, zodat zij en anderen niet onnodig worden geconfronteerd met de vervelende gevolgen van een overtreding. Hierbij wordt systematisch, wijkgericht en projectmatig onderzocht waarom mensen (welke) regels overtreden. De uitkomsten hiervan gebruiken we om regelovertreding zoveel mogelijk te voorkomen.

Naast deze preventieve maatregelen is het minstens zo belangrijk om klanten die bewust de regels overtreden aan te pakken. Deze overtreders kunnen dan rekenen op een sanctie. Vormen van repressieve instrumenten zijn onder meer controle, toezicht en opsporing plus het hanteren van sancties als bestuursdwang, dwangsom (bestuursrecht) en boetes (strafrecht).

2. Jurisprudentie

Ingevolge de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: AbRS) geldt dat alleen van handhavend optreden ten opzichte van een illegale situatie kan worden afgezien onder bijzondere omstandigheden dan wel bij concreet zicht op legalisatie. Onlangs heeft de AbRS dit vereiste nog eens nader gespecificeerd (AbRS 16 mei 2007, LJN: BA5244).

De omstandigheid dat een overtreding door een bestuursorgaan lange tijd ongemoeid is gelaten betekent niet zonder meer dat het bestuursorgaan daartegen niet meer handhavend mag optreden. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving is, in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift, het bevoegde bestuursorgaan verplicht tot handhaving. Alleen onder bijzondere omstandigheden kan het bestuursorgaan afzien van handhaving. Dit is het geval als concreet zicht op legalisatie bestaat of als handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding met de daarmee te dienen belangen dat in die concrete situatie van handhavend optreden kan worden afgezien.

3. Het gemeentelijke handhavingsbeleid

Op 3 februari 2004 heeft de raad de kaderstellende Nota Integrale Handhaving vastgesteld.

Jaarlijks dient het college van burgemeester en wethouders verslag te doen van de werkzaamheden die het afgelopen jaar zijn verricht en dient een jaarplan te worden opgesteld waarin de werkzaamheden en de prioriteiten voor het komende jaar worden bepaald. Met de invoering van het omgevingsrecht (WABO, BOR en MOR) moet dit nog nadrukkelijker gebeuren vanwege het aanscherpen van de wettelijke eisen.

Integrale samenwerking en prioriteitsstelling

Er is anno 2010 sprake van een gecoördineerde samenwerking tussen de afdelingen van onze gemeentelijke organisatie die de meeste vergunningen verlenen en die de meeste controles uitvoeren. De hiervoor noodzakelijke afstemming, coördinatie en samenwerking vinden hun basis nog steeds in de Nota Integrale Handhaving 2004. Ook de externe samenwerking met handhavingspartijen wordt hierbij betrokken. Wat dat betreft heeft het integrale handhavingsbeleid (de nota integrale handhaving) haar duurzaamheid bewezen, maar ook bij het afhandelen van (illegale) situaties worden heldere keuzes gemaakt als resultante van een deugdelijk afwegingsproces. Al of niet optreden vindt plaats op grond van een rangschikking die wordt opgesteld aan de hand van een prioriteitenstelling en risicobepaling (ernst en kans).

Op basis van de Nota Integrale Handhaving zijn bovendien twee overlegverbanden in het leven geroepen: het Vergunningenoverleg en het Handhavingsoverleg. Er is verder gebleken dat de wijze waarop in Houten al jaren wordt samengewerkt bijna naadloos aansluit op de werkwijze die door de WABO wordt verlangd. De Wabo is op 1 oktober 2010 ingevoerd en beoogd een betere en snellere dienstverlening van de overheid aan burgers en bedrijven. Door integrale vergunningverlening en handhaving ontstaat een doelmatige manier van werken en levert op termijn een besparing op. Voor wat betreft de nieuwe werkwijze onder de WABO zal gebruik gemaakt blijven worden van het Vergunningenoverleg. Daarnaast zal het Handhavingsoverleg een prominentere rol gaan krijgen.

Minder vergunningverlening en meer nadruk op toezicht / handhaving

Door de inwerkingtreding van het Besluit Omgevingsrecht (bouwregelgeving), het Activiteitenbesluit (milieuregelgeving) en het Gebruiksbesluit (brandveiligheidsregelgeving) komt de nadruk steeds minder op vergunningverlening en steeds meer op toezicht en handhaving te liggen. Door deze wetswijzigingen is er steeds vaker sprake van meldingen en steeds minder vaak van vergunningen. Toetsen en controles vinden daardoor steeds vaker gedurende of na een bepaalde ontwikkeling plaats. En hoewel aanvankelijk de indruk bestond dat, door de afname van het aantal vergunningen, de werkdruk zou verminderen, is het tegendeel waar. Er zullen dus keuzes gemaakt moeten worden. Mede om die reden zijn de landelijke vakorganisaties van de Brandweer, het Bouwtoezicht en Milieu (in opdracht van VROM) bezig met de ontwikkeling van een integraal toezichtprotocol. Medio 2008 was de ontwikkeling zo ver dat het een werkbaar instrument was. Dit instrument is inmiddels getest en het blijkt een goede basis te vormen voor integrale controles.

Doordat steeds meer toezicht plaats zal (moeten) gaan vinden, zullen veel mogelijke overtredingen eerder ("tijdens de rit") ontdekt worden. Of en in hoeverre dit gevolgen zal hebben voor het naleefpercentage, valt op voorhand niet te zeggen. In zijn algemeenheid kan echter wel gezegd worden dat handhavingsacties afnemen en voorkomen worden naarmate het toezicht toeneemt. Het is de bedoeling dat zo veel mogelijk burgers en bedrijven door een strikt toezicht bij een eerste controle blijken te voldoen aan alle regels. Hieruit vloeit het zogenaamde naleefpercentage voort. Is eenmaal vastgesteld dat er sprake is van een overtreding waarop handhaving moet volgen, dan voorziet het beleid in een drie-stappen-plan waarlangs de doelen van de handhaving (ongedaan maken onwenselijke / onveilige situatie) kunnen worden bereikt. Het drie-stappen-plan bestaat uit:

Stap 1: Bestuurlijke waarschuwing;

Stap 2: Voornemen van een dwangsom/bestuursdwang (voorkeur voor dwangsom);

Stap 3: Oplegging dwangsom / uitoefening bestuursdwang.

Met dit handhavingsbeleid is de gemeente in staat een deel van haar rechtsstatelijke verantwoordelijkheid te nemen naar de samenleving toe. Het zal er aan helpen bijdragen dat de burger en de ondernemer het respect voor de overheid en voor veiligheid / handhaving terugkrijgt.

4. Aanpak en handhaving verkamering

Er zijn diverse juridische deelonderwerpen (en mogelijke problemen) aan de orde als we het hebben over verkamering en onrechtmatige bewoning: de verhuring in relatie tot het huurcontract (met name doorverhuur), de huurprijs, de verlening van een huisvestingsvergunning c.q. omzettingsvergunning, de bouw- en brandtechnische staat van een woning en de wijze van gebruik van de woning. Op deze deelterreinen is er sprake van zowel publiekrechtelijke als privaatrechtelijke regelgeving die (rekening houdend met de zgn. twee-wegenleer) mogelijkheden bieden om op te treden tegen overtredingen en problemen. Deze regelgeving is bedoeld als (rechts)bescherming, maar zeker ook om onrechtmatige bewoning en kwade betrokkenen aan te kunnen pakken.

Regelgeving

Bij verhuur van woonruimte zijn verschillende onderdelen van de Nederlandse wet- en regelgeving van toepassing zoals het huurrecht en de huurprijsregelgeving. Het Strafrecht is vermeldenswaardig als het gaat om (illegale) huisvesting van buitenlandse werknemers. Van groot belang zijn echter zeker ook het Huisvestingsbeleid (HV-wet), het bestemmingsplan (Wet op de Ruimtelijke Ordening) en de bouwregelgeving (o.a. in de Wabo en het Bouwbesluit). Dit zijn belangrijke wetten die veelal op lokaal niveau uitgevoerd worden waardoor ook de lokale partijen worden opgeroepen met deze deelonderwerpen aan de slag te gaan. Deze oproep is ook terug te vinden in de wens van het Rijk om het (Bouw- en Woning)toezicht en de handhaving verder te professionaliseren en daarmee een grotere bijdrage te leveren aan de aanpak van problemen als verkamering en onrechtmatige bewoning. Desalniettemin is het natuurlijk ook de versterkte eigen verantwoordelijkheid van alle burgers en ondernemers om zich aan de regels te houden, zodat zij de noodzakelijke minimale veiligheid van “hun” bouwwerken kunnen borgen.

Wijkaanpak

Wat de aanpak van de tientallen verdachte gevallen op basis van het beleid betreft, dient verder nog vermeld te worden dat er gefaseerd en wijkgericht te werk wordt gegaan waarbij de tijdsperiode voor de aanpak overigens niet te lang moet zijn, omdat anders het positieve effect van het "nieuwe" beleid wegebt. Valt de welstandstoets (grotendeels) weg en worden de “vergunningsvrij-regels” ruimer, dan komt hierdoor meer ruimte om de echte problemen in de wijken aan te pakken. Veiligheid, leefbaarheid en bestrijding mensenhandel / uitbuiting prevaleert immers boven welstand, stedenbouwkundige kwaliteit en dergelijke. De (gemeentelijke) overheid kan duidelijke keuzes maken (zo ook in het jaarplan integrale handhaving), zodat er steeds minder mankracht ingezet hoeft te worden voor het afhandelen van “het kleine leed”.

Integrale (keten)aanpak

Recapitulerend kan gesteld worden dat het in het kader van de regeling en aanpak van woningomzetting gaat om een breed scala van onderwerpen en regels waarbij het belangrijk is dat gemeenten tijdens een gezamenlijke (keten)aanpak de regie en verantwoordelijkheid durven nemen om samen met andere betrokken instanties sturing te geven aan integrale acties en inspecties gaan uitvoeren. Alleen dan kunnen gesignaleerde woonproblemen beheersbaar alsmede binnen de wettelijke kaders blijven.

5. Procedure integrale handhaving

De afdeling Vergunningverlening Toezicht en Handhaving (VTH) is verantwoordelijk voor handhaving van uiteenlopende regelgeving, van de bestemmingsplannen tot de Woningwet en de Wet milieubeheer. Om dit op een goede wijze te kunnen bewerkstelligen is een duidelijk kader nodig en dienen er afspraken op papier te worden gezet, die strikt moeten worden nageleefd want een eenmaal gemaakte procedurefout in het handhavingstraject is fataal. In het nu volgende wordt beoogd een overzichtelijk stappenplan te geven dat loopt van het moment van constatering tot het toepassen van dwangsom.

Stap 1Constatering van een overtreding

De buitendienst van VTH constateert dat er in hun gebied / hun wijk sprake is (geweest) van een illegale (bouw)activiteit. De constatering kan uiteraard ook worden gedaan door de BOA in het kader van de hem toekomende taken.

Van de constatering wordt een kort rapport gemaakt. Voor het opstellen van een rapport is een format voorhanden en in deze format wordt tevens duidelijk gemaakt waaruit de bijlagen van het rapport moeten bestaan. Dit is zeker in het kader van een mogelijke juridische handhavingsprocedure van het grootste belang. Met de juridisch medewerker wordt overlegd over de aard van de overtreding en de mogelijkheid tot legalisatie. Vanaf dat moment is de juridisch medewerker verantwoordelijk voor de verdere afhandeling van de zaak. De juridisch medewerker neemt de zaak overigens niet in behandeling als het rapport niet volledig is.

Na het opstellen van het rapport vindt zo mogelijk overleg met de overtreder plaats. Dit kan ook reeds ten tijde van de controle. In alle gevallen wordt tot het uiterste gegaan om de overtreder te bewegen om de overtreding ongedaan te maken.

Stap 2Is legalisatie mogelijk?

Als legalisatie mogelijk is verzoekt de medewerker buitendienst/boa de overtreder alsnog een aanvraag in te dienen (stap 1a).

Stap 3Is gedogen noodzakelijk/wenselijk?

Als legalisatie niet mogelijk is en er ook geen gedoogbeschikking kan worden opgesteld dan is de vraag aan de orde in welke vorm er tegen de geconstateerde overtreding moet worden opgetreden.

Net zoals de meeste andere gemeenten heeft de gemeente Houten ervoor gekozen om zoveel als mogelijk gebruikt te maken van de methode tot het opleggen van dwangsom. In het bijzonder moet er op worden gewezen de overtreder te informeren als er een melding aan de Officier van Justitie zal worden gedaan. Uiteraard kan er in uitzonderlijke gevallen sprake zijn van een strafrechtelijk optreden en van bestuursdwang.

Stap 4De juridisch medewerker schrijft de overtreder aan

De behandelend juridisch medewerker stuurt de overtreder een eerste brief waarin de overtreding wordt genoemd (stap 1b). De juridisch medewerker stelt een termijn waarbinnen de overtreding wordt weggenomen. Hij geeft ook de wijze aan waarop de overtreder (weer) aan de voorschriften voldoet. De termijn moet redelijk zijn. In de eerste brief stelt de juridisch medewerker verder dat hij na afloop van de termijn een hercontrole laat uitvoeren. Hij waarschuwt de overtreder voor bestuursrechtelijk optreden. Kortom: de eerste brief bevat de waarschuwing dat het bestuur, indien de overtreder niet binnen de termijn voldoen aan de voorschriften, handhavend optreedt. Dit is feitelijk geen besluit en er is dus geen bezwaar of beroep mogelijk. Als bij hercontrole, welke wordt uitgevoerd door de medewerker buitendienst van VTH of de boa blijkt dat de overtreding niet is weggenomen of kans op herhaling aanwezig is dan treedt het gemeentebestuur op.

Stap 5De medewerker buitendienst/boa voert een hercontrole uit

Na het verstrijken van de in de eerste brief aangegeven termijn voert de medewerker buitendienst/boa een hercontrole uit. Indien de overtreding niet is weggenomen is bestuursrechtelijk optreden gewenst en in dat geval wordt zo nodig de officier van justitie ingelicht en stuurt de juridisch medewerker namens het hoofd van de afdeling, een tweede brief aan de overtreder (stap 2). De eerste brief krijgt dus een bestuursrechtelijk vervolg. De kern van de tweede brief is dat het voornemen bestaat een bestuursrechtelijke maatregel te treffen: een last onder dwangsom of bestuursdwang. De overtreding wordt genoemd. Verder moet gemotiveerd worden waarom de dwangsom noodzakelijk is. De tweede brief vermeldt dat er gelegenheid is, gedurende bijvoorbeeld twee weken, een zienswijze over het voornemen te geven. De tweede brief verwijst eventueel verder naar een (nog op te stellen) proces-verbaal en wordt zo nodig aangetekend verzonden.

Stap 6De medewerker buitendienst/boa voert een tussentijdse controle uit

Nadat de tweede brief is verstuurd verstrijkt er enige tijd, voordat de eigenlijke beschikking kan worden opgesteld. Deze periode kan door de overtreder op diverse manieren gebruikt en misbruikt worden. Er kan in deze periode “spontane naleving” optreden. Als de gemeente daarvan weet dan is het aan te raden hierop in te spelen.

De medewerker buitendienst/boa dient bij een tussentijdse controle vast te stellen of de overtreding is beëindigd. Indien de kans op nieuwe overtredingen (nagenoeg) is uitgesloten wordt de procedure afgesloten met een afhandelingsbrief van de juridisch medewerker.

Stap 7De behandelend juridisch medewerker maakt een (college)besluit

Indien ook na de tweede brief de overtreding niet is opgeheven wordt de zaak door de juridisch medewerker aan het afdelingshoofd voorgelegd in de vorm van een handhavingsbesluit (stap 3). Hierin staat de voorgeschiedenis. Ook het eventuele strafrechtelijke optreden wordt genoemd. De controlebevindingen van een eventuele tussentijdse controle worden in het besluit opgenomen. Als de overtreder zijn zienswijze heeft gegeven, dan wordt deze in het besluit opgenomen en van een reactie voorzien.

Stap 8Het college (namens college de afd. VTH) informeert de overtreder over zijn beslissing

Het college kan besluiten sanctionerend op te treden of besluiten dit niet te doen. De tweede brief hoeft dus niet altijd gevolgd te worden door een handhavingsbeschikking. Is de overtreding niet gestopt, dan volgt het besluit handhavend op te treden, zijn er daarna nieuwe overtredingen, dan begint het proces weer van voren af aan (tenzij het collegebesluit anders bepaalt).

Stap 9De toezichthouder controleert op naleving van handhavingsbeschikking

Nadat de handhavingsbeschikking is gegeven controleert de medewerker buitendienst/boa of aan de beschikking wordt voldaan. Tijdstip en frequentie van deze handhavingscontroles hangen samen met de aard en de ernst van de overtreding.

Mede vanwege de te verwachten toename van repressieve handhavingsactiviteiten waarbij gebruik wordt gemaakt van dwangsom verdient het bewaken hiervan nadrukkelijk aandacht. Binnen de afdeling wordt een uniform handhavingsregister opgezet waarin alle informatie over illegale situaties of handelingen en gemeentelijke handhavingsactiviteiten wordt vastgelegd.

6. Overgangsrecht

In deze bijdrage wordt het overgangsrecht in het kader van bestemmingsplannen besproken. Hierbij zijn er drie opties voor wat betreft het afhandelen van een “verkameringscasus”:

• 1.

  De bestaande situatie valt onder het overgangsrecht, omdat overtreder aantoont dat het een "oude" situatie betreft reeds bestaand onder een voormalig bestemmingsplan (ten tijde van de inwerkingtreding van het geldende bestemmingsplan). Voorts dient vastgesteld te worden of de situatie wel in overeenstemming was met het voorheen geldende plan.

• 2.

  De bestaande situatie valt niet onder het overgangsrecht, omdat overtreder niet aan kan tonen dat het een "oude" situatie betreft. Dat betekent dus handhaven van het nieuwe beleid waarbij de illegale situatie ongedaan gemaakt moeten worden. Overtreders moeten uiteraard wel een redelijke begunstigingstermijn krijgen om de overtreding te staken waarbij tevens gelet moet worden op het huurrecht. Wellicht dat veel situaties (met wat aanpassingen) toch vergunbaar zijn.

• 3.

  Constateren we een actuele situatie (nieuw ontstaan), dan moet deze onmiddellijk onder het beleid gebracht worden waarbij logischerwijs meer lik-op-stuk-handhaving mogelijk is. Dat wil zeggen korte klappen (de 3 stappen kort na elkaar) maken na constatering van de illegale situatie.

6.1 Overgangsrecht bestemmingsplannen bekeken vanuit de kant van de overtreder ("de klant")

Over overgangsrecht

Wat zijn de consequenties wanneer bepaalde activiteiten of bouwwerken onder het overgangsrecht vallen? Hoe doet u een geslaagd beroep op overgangsrechtelijke bescherming? En hoe zorgt u voor een positieve bestemming? Enkele voorbeelden, aanbevelingen en tips. De nadruk in deze bijdrage wordt gelegd op het zogenaamde gebruiksovergangsrecht.

Vanaf 1 juli 2008 dienen voor ieder stukje grond in Nederland bouw- en gebruiksregels te gelden, neergelegd in het bestemmingsplan. Voor die datum gold dat alleen voor gronden gelegen buiten de bebouwde kom. De wijziging vloeit voort uit de op 1 juli 2008 in werking getreden Wet ruimtelijke ordening (Wro). De gemeenteraad van de gemeente waarbinnen het desbetreffende stuk grond ligt, is bevoegd een bestemmingsplan vast te stellen en te wijzigen, even afgezien van de mogelijkheid dat het Rijk of de provincie een zogenaamd inpassingsplan opstellen indien rijks- of provinciale belangen in het spel zijn. Wanneer de gemeenteraad op enig moment andere plannen heeft met een bepaald grondgebied, kan zij een nieuw bestemmingsplan vaststellen. Zo is het bijvoorbeeld mogelijk dat gronden met de bestemming bedrijfsdoeleinden worden gewijzigd in de bestemming wonen. Ter waarborging van rechten dient een nieuw bestemmingsplan te voorzien in overgangsrecht. Simpel gezegd: bestaande aanspraken met betrekking tot het gebruik van bepaalde gronden dienen gerespecteerd te worden. Om die reden voorziet ieder bestemmingsplan in overgangsregels.

Overgangsrecht in de Wro

De basis voor het opnemen van overgangsrechtelijke bepalingen in een bestemmingsplan vormt het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) dat samen met de Wro op 1 juli 2008 in werking is getreden. In hoofdstuk 3 van het Bro is geregeld dat een bestemmingsplan enkele verplichte onderdelen moet bevatten. Daaronder valt onder andere de verplichte opneming van overgangsbepalingen. Artikel 3.2.1 Bro stelt regels voor bouwovergangsrecht, artikel 3.2.2 stelt regels voor gebruiksovergangsrecht.

Beide artikelen geven als het ware de blauwdruk voor de formulering van het overgangsrecht in een bestemmingsplan. De bepalingen zijn daarmee dwingendrechtelijk van aard. Onder de werking van de oude Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) was hiervan geen sprake. Dit heeft tot gevolg dat we allerhande overgangsrechtelijke formuleringen aantreffen in oude bestemmingsplannen.

De standaardformulering van het gebruiksovergangsrecht is zoals opgemerkt opgenomen in artikel 3.2.2. Bro. Daaruit blijkt dat het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van een bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet (lid 1). Het is verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdige gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind (lid 2). Indien het gebruik na het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten (lid 3). Lid 4 tot slot bepaalt dat het eerste lid niet van toepassing is op gebruik dat al in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.

Beroep op overgangsrecht

Het doen van een beroep op het overgangsrecht komt voornamelijk voor in handhavingskwesties. Wanneer het bevoegd gezag constateert dat gehandeld wordt in strijd met het bestemmingsplan dan is het bevoegd – en gelet op de beginselplicht tot handhaving in de meeste gevallen zelfs verplicht – daartegen handhavend op te treden. Niet zelden wordt in dergelijke procedures gestreden over de vraag of sprake is van overgangsrechtelijke bescherming.

Positief bestemmen

Indien een beroep op het (gebruiks)overgangsrecht slaagt, mogen de onder het overgangsrecht vallende activiteiten in beginsel worden voortgezet. Gelezen de standaardformulering van het bouw- en gebruiksovergangsrecht heeft overgangsrechtelijke bescherming zo zijn beperkingen. Zo mag het strijdige gebruik niet worden vergroot. Wordt het strijdige gebruik langer dan een jaar onderbroken, dan mag het strijdige gebruik vervolgens niet worden hervat. In feite levert overgangsrechtelijke bescherming in veel gevallen een “schijnveiligheid” op. Om aan deze onzekerheid een einde te maken, is het zogenaamd positief bestemmen van de activiteit de beste oplossing. Dat betekent dat het bestemmingsplan gewijzigd moet worden. In de jurisprudentie is omtrent het positief bestemmen van onder het overgangsrecht vallend gebruik het een en ander overwogen. Een belangrijke vraag is of dit gebruik (opnieuw) onder de werking van het overgangsrecht mag worden gebracht of dat het gebruik positief bestemd moet worden? Van geval tot geval zal een afweging moeten worden gemaakt. De hoofdregel is dat wanneer er geen concrete vooruitzichten zijn op het beëindigen van het gebruik in kwestie binnen de planperiode van tien jaar, dit gebruik positief moet worden bestemd.

Enige conclusies en tips

Het loont de moeite voor een burger/ondernemer na te (laten) gaan of activiteiten worden ontplooid die strijdig zijn met het geldende bestemmingsplan. Is dat het geval, dan dient de vraag beantwoord te worden of een geslaagd beroep op overgangsrechtelijke bescherming kan worden gedaan. Het is derhalve aan te bevelen de plaatsvindende activiteiten regelmatig op objectieve wijze vast te leggen (foto;s of videomateriaal), zeker wanneer een nieuw bestemmingsplan in procedure komt en wordt vastgesteld. In dat geval is het raadzaam na te gaan of de activiteit positief bestemd kan worden, teneinde de noodzakelijke rechtszekerheid te verwerven.

Checklist woningomzetting

x-x-x